52010DC0214

[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 6.5.2010

KOM(2010)214 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Ensimmäinen maahanmuutto- ja turvapaikka-asioita koskeva vuosikertomus (2009)

{SEC(2010) 535}

1. JOHDANTO

Eurooppa-neuvosto antoi lokakuussa 2008 hyväksytyssä Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksessa[1] viisi perustavaa sitoumusta: laillisesta maahanmuutosta ja kotoutumisesta, laittomasta maahanmuutosta, rajavalvonnasta, turvapaikkajärjestelmästä, ja kumppanuudesta alkuperä- ja kauttakulkumaiden kanssa (kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta).

Tämä on ensimmäinen sopimuksen täytäntöönpanoa koskeva komission vuosikertomus. Sillä tuetaan Eurooppa-neuvoston maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkoja koskevan vuosittaisen keskustelun valmistelemista.

Luvussa 2 tehdään yhteenveto EU:ssa ja jäsenvaltioissa tapahtuneesta kehityksestä ja arvioidaan sitä[2]. Lisäksi esitetään sopimuksen kutakin viittä alaa koskevia suosituksia. Koska tämä kertomus laaditaan vuosittain, suosituksissa korostetaan asioita, joiden komissio katsoo vaativan erityistä huomiota seuraavan vuoden aikana. Sopimuksen sitoumuksia kehitetään edelleen myös Tukholman ohjelman[3] ja sen toimintasuunnitelman puitteissa.

Raportointijakso on lokakuusta 2008 vuoden 2009 loppuun. Talouskriisillä oli suuri merkitys kyseisenä ajanjaksona, joten luvussa 3 käsitellään sen vaikutuksia muuttoliikkeeseen. Luvussa 4 käsitellään tämän kertomuksen menetelmiä, ja sen jälkeen esitetään päätelmät. Liite sisältää tärkeimmät tilastot.

2. EDISTYMINEN SOPIMUKSEN VIIDELLÄ ALALLA

2.1. Laillinen maahanmuutto – kotoutuminen

Tärkein sitoumus: Laillisen maahanmuuton järjestäminen ottaen huomioon kunkin jäsenvaltion määrittämät ensisijaiset tavoitteet, tarpeet ja vastaanottovalmius, ja kotoutumisen edistäminen

Laillinen maahanmuutto. EU:n taso : Sinistä korttia koskevan direktiivin käyttöönotolla luodaan menettely, jota sovelletaan erittäin pätevien työntekijöiden maahantuloon EU:n alueelle. Keskustelua yhdistelmälupaa ja siirtotyöläisten oikeuksia koskevasta puitedirektiivistä jatkettiin. Uudet taidot uusia työpaikkoja varten -aloitteessa[4] pohdittiin siirtotyöläisten taitojen ja EU:n työvoimantarpeen yhteensovittamista. Komissio antoi kertomuksen, jossa kartoitettiin mahdollisia ongelmia perheen yhdistämistä koskevan direktiivin saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Keskinäistä tiedotusta kehitettiin erityisesti Euroopan muuttoliikeverkoston avulla. Keskinäisen tiedottamisjärjestelmän arvioinnissa kävi kuitenkin ilmi, ettei järjestelmä vastannut odotuksia.

Kansallinen taso : Työperäisen maahanmuuton hallinnointia jatkettiin työmarkkinoiden tarpeiden perusteella ja antamalla etusija EU:n kansalaisille. Maahanmuuttovirrat supistuivat talouskriisin vuoksi, vaikkakaan ei kaikissa jäsenvaltioissa. Osa jäsenvaltioista tiukensi sen vuoksi maahanmuuttoedellytyksiä tai -kiintiöitä, ja osassa turvauduttiin kysyntään pohjautuvien järjestelmien joustavuuteen. Laillisen maahanmuuton hallinnointia parannettiin muun muassa ottamalla käyttöön uusia toimintalinjoja ja yksinkertaistettuja menettelyjä sekä perustamalla uusia hallintoelimiä. Perheiden yhdistämistä koskevia politiikkoja muutettiin tiukentamalla ehtoja ja tehostamalla lumeavioliittojen torjuntaa.

Arviointi: Työperäistä maahanmuuttoa hallinnoidaan sopimuksen mukaisesti yleensä työmarkkinoiden tarpeiden perusteella ja antamalla etusija EU:n kansalaisille. Suotuisaa kehitystä oli havaittavissa menettelyjen yksinkertaistamisessa. EU:n työvoiman tarpeiden ja kolmansien maiden kansalaisten taitojen yhteensovittamisessa on kuitenkin vielä parantamisen varaa.

Suositukset: Jäsenvaltioiden ja komission olisi yhteistyössä kolmansien maiden kanssa edelleen parannettava työvoiman kysynnän ja tarjonnan yhteensovittamista ja ammattipätevyyksien tunnustamista Eurooppa 2020 -strategian lippulaivahankkeessa "Uuden osaamisen ja työllisyyden ohjelma" tarkoitetun työvoiman muuttoliikettä koskevan kattavan politiikan edistämistoimien mukaisesti. Tämä helpottaa myös väestörakenteen muutokseen liittyviin haasteisiin vastaamista.

Laillista maahanmuuttoa koskeva toimintapoliittista suunnitelmaa olisi noudatettava:

- Jäsenvaltioiden olisi pyrittävä saattamaan EU:n sininen kortti ajoissa ja moitteettomasti osaksi kansallista lainsäädäntöä .

- Neuvoston ja parlamentin olisi hyödynnettävä Lissabonin sopimuksen uutta dynamiikkaa päästäkseen yksimielisyyteen yhdistelmälupaa ja siirtotyöläisten sosioekonomisia perusoikeuksia koskevasta puitedirektiivistä .

Keskinäinen tiedotus on edelleen tärkeää: jäsenvaltioiden ja komission olisi parannettava raportointia keskeisestä kansallisesta kehityksestä maahanmuuttoa ja turvapaikkaa koskevien vuosikertomusten avulla.

Kotoutuminen. EU:n taso : Käyttöön otettiin kaksi uutta välinettä: Euroopan kotouttamisfoorumi ja Euroopan kotouttamisasioiden verkkosivusto. Käynnistettiin myös työt marraskuussa 2008 annetuissa neuvoston päätelmissä määritellyillä painopistealoilla, jotka ovat eurooppalaisten arvojen edistäminen, vaikuttaminen maahanmuuttajia ja laillista maahanmuuttoa koskevaan yleiseen mielipiteeseen, eurooppalaisten mallien kehittäminen ja indikaattoreiden määrittäminen tulosten arviointia varten. Kotouttamiskäsikirjan kolmatta painosta valmisteltiin. Tarkempia tietoja on kertomuksessa vuonna 2010 pidettävälle kotouttamista käsittelevälle ministerikokoukselle[5]. Neuvosto hyväksyi rasismia ja muukalaisvihaa koskevan puitepäätöksen, ja keskusteluja työelämän ulkopuolista syrjintää koskevasta puitedirektiiviehdotuksesta jatkettiin. Maaliskuussa 2010 kokoontunut Eurooppa-neuvosto totesi, että maahanmuuttajien kotouttamisen edistäminen auttaisi saavuttamaan Eurooppa 2020 -strategian tavoitteena olevan 20–64-vuotiaiden työllisyysasteen nostamisen 75 prosenttiin.

Kansallinen taso : Jäsenvaltiot raportoivat kansallisen lainsäädännön, suunnitelmien tai strategioiden hyväksymisestä tai laatimisesta. Monet jäsenvaltiot ilmoittivat toteuttaneensa kuulemis- tai vuoropuhelujärjestelyjä. Politiikkojen keskeisiä teemoja ovat olleet kielitaidon hankkiminen, työhönpääsy ja syrjinnän torjuminen. Osa jäsenvaltioista keskittyy pakolaispolitiikkaan. Jotkut taas esittävät oikeudet ja velvollisuudet virallisesti "kotouttamissopimuksen" muodossa. Eräät jäsenvaltiot ilmoittivat, että maahanmuuttajien asemaa oli parannettu antamalla heille pitkään oleskelleen henkilön asema tai maan kansalaisuus. Yhä useammat jäsenvaltiot mainitsivat seurannan ja indikaattorien kehittämisen.

Arviointi : EU:n kehys vakiinnutettiin. Kotouttamispolitiikan kehittämistä jatkettiin EU:n ja kansallisella tasolla kotouttamista koskevien EU:n yhteisten perusperiaatteiden ja vuoden 2005 kotouttamista koskevan yhteisen toimintasuunnitelman mukaisesti. Huomiota kiinnitetään sekä oikeuksiin (työnsaanti, syrjinnän torjuminen) että velvollisuuksiin (kielitaidon hankkiminen). EU:n ja kansallisten rakenteiden edelleen kehittäminen politiikkojen, tietojenvaihdon ja vuoropuhelun osalta on myönteinen suuntaus.

Suositukset : Etusijalle olisi edelleen asetettava kotouttamispolitiikkojen tulosten seurantaan käytettävät indikaattorit .

Olisi alettava laatia Eurooppa 2020 -strategiassa vaadittua maahanmuuttajien kotouttamista koskevaa EU:n uutta toimintasuunnitelmaa , joka on määrä hyväksyä vuonna 2011, ja tässä on otettava huomioon Tukholman ohjelma ja Lissabonin sopimuksessa käyttöön otettu nimenomainen oikeusperusta (SEUT-sopimuksen 79 artiklan 4 kohta).

2.2. Laiton maahanmuutto

Tärkein sitoumus: Laittoman maahanmuuton torjuminen erityisesti varmistamalla laittomasti oleskelevien ulkomaalaisten palauttaminen alkuperä- tai kauttakulkumaahan

EU:n taso: Otettiin käyttöön kaksi keskeistä välinettä: palauttamisdirektiivi ja työnantajiin kohdistettavia seuraamuksia koskeva direktiivi. Komissio ehdotti välinettä, jolla edistettäisiin ihmiskaupan estämistä ja torjuntaa sekä uhrien suojelua. Frontex laajensi palauttamiseen liittyvää toimintaansa. Pyrkimyksiä takaisinottoa koskevien sopimusten tekemiseksi jatkettiin: Pakistanin kanssa allekirjoitettiin sopimus, neuvottelut Marokon kanssa edistyivät ja Turkin kanssa jatkettiin neuvotteluja (ks. 2.5), Georgian ja Kap Verden osalta hyväksyttiin neuvotteluohjeet. Useista kumppanuus- ja yhteistyösopimuksista käytäviä neuvotteluja jatkettiin. Takaisinottoa koskevien sopimusten vaikuttavuutta seurataan säännöllisesti takaisinoton sekakomiteoissa. Laittoman maahanmuuton torjunta oli keskeinen tekijä liikkuvuuskumppanuuksissa (ks. 2.5).

Kansallinen taso: Aloitettiin palauttamisdirektiivin saattaminen osaksi kansallisia lainsäädäntöä. Useissa jäsenvaltioissa toteutettiin vapaaehtoista paluuta edistäviä toimenpiteitä. Palauttamista koskevien toimintalinjojen tiukentamisen ja täytäntöönpano-osuuksien parantamisen katsottiin joissakin tapauksissa johtavan myös laittoman maahanmuuton vähenemiseen. Osa jäsenvaltioista huomautti, että maassa on paljon laittomasti oleskelevia maahanmuuttajia, joita ei tilapäisesti voi palauttaa, ja totesi, että olisi ryhdyttävä toimenpiteisiin ratkaisujen löytämiseksi. Yhteiset palautuslennot saivat runsaasti kannatusta. Useat jäsenvaltiot ilmoittivat toimenpiteistä, joita oli toteutettu ihmiskaupan torjumiseksi. Monet jäsenvaltiot kertoivat takaisinottoa koskevien kahdenvälisten sopimusten tekemiseen liittyvistä pyrkimyksistä ja korostivat, että asianmukaisiin kuulemisiin perustuvalla kolmansien maiden kanssa tehtävällä EU:n tason yhteistyöllä on tärkeä merkitys. Yksittäiset jäsenvaltiot mainitsivat toteuttamansa laillistamistoimenpiteet; toiset taas pyrkivät välttämään tällaisia toimenpiteitä tai sovittamaan ne yhteen palauttamispolitiikan kanssa. Muutamat jäsenvaltiot kertoivat menettelyistä, joilla on pyritty estämään laillisen maahanmuuton järjestelyjen ja vapaan liikkumisen väärinkäyttöä esimerkiksi parantamalla kansallisen hallinnon eri yksikköjen välistä koordinointia.

Arviointi: Palauttamispolitiikka ja takaisinottoa koskevat sopimukset olivat tärkeitä painopisteitä. Vapaaehtoista paluuta ilmeisesti suositaan paluuvaihtoehtona palauttamisdirektiivin mukaisesti. Toisaalta useat jäsenvaltiot alkoivat käyttää tiukempaa palauttamispolitiikkaa vedoten sen ennaltaehkäisevän vaikutukseen. Monet jäsenvaltiot kertoivat myönteisistä kokemuksista, joita oli saatu Frontexin koordinoimista yhteisistä palautuslennoista. Yhteistyö alkuperä- ja kauttakulkumaiden kanssa on keskeisellä sijalla laitonta maahanmuuttoa koskevissa politiikoissa. On kiinnitettävä enemmän huomiota siihen, että jäsenvaltioissa on paljon laittomasti oleskelevia maahanmuuttajia, joita ei tilapäisesti voi palauttaa. Jäsenvaltioilla ei ole yhtenäistä näkemystä siitä, voiko laillistamistoimenpiteitä käyttää laittoman maahanmuuton torjumiseen.

Suositukset: Jäsenvaltioiden olisi kiinnitettävä erityistä huomiota palauttamisdirektiivin ja työnantajiin kohdistettavia seuraamuksia koskevan direktiivin täysimääräiseen ja oikea-aikaiseen saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Jäsenvaltioiden olisi lisättävä tarkastusten määrää ja parannettava niiden tehokkuutta sellaisten alojen työpaikoilla, joilla laittomasti oleskelevien työntekijöiden hyväksikäytön riski on erityisen suuri.

Jäsenvaltioiden olisi käytettävä palauttamisdirektiivin tarjoamaa mahdollisuutta edistää vapaaehtoista paluuta ja hyödyntää paluurahastoa.

Yhteisten palautuslentojen käyttöä olisi edistettävä edelleen paluurahaston tuella ja hyödyntämällä täysipainoisesti Frontexin koordinointia.

Tietojenvaihtoa ja kansallisten laillistamistoimenpiteiden seurantaa olisi edistettävä sopimuksen suositusten mukaisesti ottaen huomioon eri lähestymistavat.

Tärkeimpien kolmansien maiden kanssa olisi jatkettava takaisinottosopimuksista neuvottelemista ja sopimusten tekemistä .

Koska jäsenvaltioissa on suuri määrä laittomasti oleskelevia maahanmuuttajia, joita ei tilapäisesti voi palauttaa , komissio tekee tutkimuksen heidän kohtelustaan pitäen kuitenkin edelleen ensisijaisena tavoitteena mahdillisimman pikaista palauttamista (eli laittoman oleskelun lopettamista).

EU:n ja jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että maahanmuuton valvonnan parantamiseen tähtäävissä toimenpiteissä otetaan täysimääräisesti huomioon perusoikeudet ja lapsen oikeudet Euroopan unionin perusoikeuskirjan ja lapsen oikeuksista tehdyn YK:n yleissopimuksen mukaisesti.

2.3. Rajavalvonta

Tärkein sitoumus: Rajavalvonnan tehostaminen

EU:n taso: EU:n tasolla valmisteltiin äskettäin (helmikuussa 2010) tehtyä ehdotusta Frontexin vahvistamisesta sekä ehdotusta EU:n maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmäksi ja EU:n rekisteröityjen matkustajien asemaa koskevaksi ohjelmaksi. Käsiteltiin teknisiä ongelmia, jotka olivat johtaneet viisumitietojärjestelmän (VIS) käyttöönoton lykkäämiseen. Käytiin keskusteluja komission ehdottamasta Schengenin arviointimekanismin tehostamisesta. Yhteistä konsuliohjeistoa muuttamalla asetettiin oikeudelliset puitteet jäsenvaltioiden konsulaattien välisen yhteistyön kehittämiseksi. Lisäksi valmisteltiin täytäntöönpanotoimenpiteitä. Eri ryhmistä koostuvien muuttovirtojen yhteistä hallinnointia varten vahvistettiin kansainvälistä yhteistyötä erityisesti Turkin ja Libyan kanssa (ks. 2.5).

Kansallinen taso: Kaikki jäsenvaltiot kertoivat pyrkimyksistä ottaa käyttöön tai pitää yllä vahvistettuja rajavalvontajärjestelmiä – mahdollisesti ulkorajarahastosta saadun tuen avulla Monet niistä toteuttivat toimenpiteitä, joilla parannettiin maahanmuutto-, raja- ja poliisiviranomaisten välistä yhteistyötä. Jäsenvaltiot kertoivat osallistuneensa aktiivisesti Frontexin toimintaan ja osa niistä kannatti Frontexin aseman vahvistamista. Useat jäsenvaltiot mainitsivat kolmansien maiden kanssa tehtävän rajavalvontayhteistyön tehostamisen. VIS:ää valmisteltiin; useat jäsenvaltiot korostivat, että viimeiset esteet on raivattava mahdollisimman pian. Osa jäsenvaltioista pyrki parantamaan maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden asemaa viisumiyksiköissä, minkä lisäksi konsulaattien välistä yhteistyötä tuettiin aktiivisesti paikallisella tasolla. Jotkut jäsenvaltiot toteuttivat hankkeita, jotka liittyivät rekisteröityjen matkustajien asemaa koskeviin ohjelmiin ja maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmiin.

Arviointi: Kaikki jäsenvaltiot suhtautuivat vakavasti sitoumukseen ulkorajojen valvonnan tehostamisesta. Sen hyväksi tehtiin paljon työtä ja otettiin muun muassa käyttöön uutta teknologiaa. Ulkorajarahastosta annetun tuen hyödyllisyys mainittiin moneen otteeseen. Frontexin toimintaan osallistumista kannatetaan laajalti. Monet jäsenvaltiot noudattivat konsuliyhteistyön vahvistamista koskevaa kehotusta. Monet jäsenvaltiot, erityisesti EU:n itä- ja etelärajan alueen jäsenvaltiot, tehostivat rajavalvontayhteistyötä kolmansien maiden kanssa. Useat jäsenvaltiot valittivat, että VIS:n käyttöönotossa oli ollut teknisiä ongelmia, jotka olivat aiheuttaneet viiveitä. Osa niistä epäili, kannattaako nykyään jatkaa laajojen tietoteknisten järjestelmien (kuten EU:n maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmän) kehittämistä. Schengen-arvioinnin parantamista koskevaa sitoumusta ei voitu vielä ottaa seurannan kohteeksi.

Suositukset: Jäsenvaltioiden ja komission olisi hyödynnettävä mahdollisimman hyvin keskeisiä oikeudellisia välineitä (rajasäännöstö, (konsuliohjeiston kumoava) viisumisäännöstö, Frontexia koskeva asetus, VIS, ulkorajarahasto) ja varmistettava niiden moitteeton käyttäminen , sekä toteutettava tarpeelliset täytäntöönpanotoimenpiteet.

Kun käydään lainsäädäntöä koskevia keskusteluja asioista, joissa yhdenmukaistamista kannatetaan laajalti (kuten komission ehdottama Frontexin aseman vahvistaminen tai tiettyjen voimassa olevien säännösten muuttaminen), olisi pyrittävä pitämään kiinni sopimuksen mukaisista sitoumuksista ja ottamaan käyttöön kaikki saatavilla oleva rahoitus, jotta rajavalvontaa voitaisiin tehostaa ja antaa Frontexille resurssit, jotka se tarvitsee tehtävänsä hoitamiseen.

Schengen-yhteistyö on ollut todellinen menestystarina, ja Schengen-arviointi on ainutlaatuinen tarkastusjärjestelmä, jota olisi ylläpidettävä ja vahvistettava perustamissopimuksen määräysten mukaisesti. Tämän järjestelmän on perustuttava kaikkien osapuolten väliseen luottamukseen ja selkeään tehtäväjakoon. Komissio esittää lähitulevaisuudessa uuden ehdotuksen Lissabonin sopimuksen voimaantulon vuoksi. Tuloksiin pääseminen edellyttää joustavuutta kaikilta EU:n toimielimiltä ja oikeudellisten realiteettien myöntämistä

2.4. Turvapaikka-asiat

Tärkein sitoumus: Euroopan turvapaikkajärjestelmän toteuttaminen

EU:n taso: Komissio esitteli kaikki sopimuksessa vaaditut lainsäädäntöaloitteet ja muita turvapaikkapolitiikan toimintasuunnitelmassa kesäkuussa 2008 julkistettuja aloitteita. Erityisesti turvapaikkamenettelyjä koskevan direktiivin ja pakolaisaseman määrittelyä koskevan direktiivin muuttamisella täytetään sopimuksen vaatimus yhdistetystä menettelystä ja yhdenmukaisesta asemasta, ja lisäksi sen odotetaan parantavan EU:n turvapaikkasäädösten johdonmukaisuutta. Muutoksilla on määrä yksinkertaistaa, virtaviivaistaa ja vakiinnuttaa suojelua koskevia vaatimuksia kaikkialla unionissa, ja niiden on määrä johtaa oikeudellisesti pitävämpiin päätöksiin ensimmäisessä käsittelyssä, mikä ehkäisee turvapaikkamenettelyn väärinkäyttöä ja parantaa sen tehokkuutta.

Ehdotettiin myös Dublin-asetuksen ja Eurodac-asetuksen sekä vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiiviin muuttamista, minkä lisäksi tehtiin EU:n yhteistä uudelleensijoittamisohjelmaa ja Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirastoa koskevia ehdotuksia, joiden tavoitteena on käytännön yhteistyön helpottaminen, koordinointi ja vahvistaminen. Neuvosto ja parlamentti pääsivät poliittiseen yhteisymmärrykseen Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirastosta marraskuussa 2009.

Myös muita kuin lainsäädäntötoimia toteutettiin. Alueellisten suojeluohjelmien ulkoisessa arvioinnissa todettiin, että ohjelmat ovat ensimmäinen ja toimiva menetelmä, jolla voidaan tarjota pakolaisille laajempaa suojaa lähtöalueiden lähellä sijaitsevissa maissa. Arvioinnin mukaan ohjelmien vaikutus oli kuitenkin vähäinen, koska niiden joustavuus, rahoitus, näkyvyys ja koordinointi muiden EU:n kehitysyhteistyö- ja humanitaarisen politiikkojen kanssa olivat liian heikkoja ja kolmansien maiden osallistuminen riittämätöntä. Ohjelmia on päätetty parantaa ja laajentaa erityisesti Afrikan sarvessa (Kenia, Djibouti, Jemen) ja pohjoisessa Afrikassa (Libya, Egypti, Tunisia).

Heinäkuusta 2009 lähtien on kehitetty kokeiluhanketta, jonka tavoitteena on kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden vapaaehtoinen uudelleensijoittaminen Maltasta muihin jäsenvaltioihin. Siihen annetaan tukea Euroopan pakolaisrahastosta, josta vuonna 2009 tuettiin 95:n kansainvälistä suojelua saavan henkilön uudelleensijoittamista Maltasta Ranskaan. Yhteensä kymmenen jäsenvaltiota (Luxemburg, Portugali, Puola, Ranska, Romania, Saksa, Slovakia, Slovenia, Unkari, ja Yhdistynyt kuningaskunta) suostui sijoittamaan uudelleen Maltasta tulevia kansainvälistä suojelua saavia henkilöitä.

Kansallinen taso: Useimmat jäsenvaltiot olivat saattaneet turvapaikka-asioita koskevan säännöstön ensimmäisen vaiheen säädökset osaksi kansallista lainsäädäntöä jo raportointijakson alkuun mennessä, vaikka joidenkin maiden asiaan liittyvät ilmoitukset olivat vuonna 2009 huomattavasti myöhässä. Jäsenvaltiot kertoivat pääasiassa uudelleensijoittamistoimista ja käytännön yhteistyöstä. Jotkut jäsenvaltiot, jotka eivät perinteisesti harjoita uudelleensijoittamista, tarjosivat sitä (Belgia, Portugali) ja ainakin kaksi jäsenvaltiota (Romania, Slovakia) tarjosi väliaikaisen olinpaikan muualle uudelleensijoitettaville pakolaisille.

Malta ja Kreikka saivat tukea muilta jäsenvaltioilta (Alankomaat, Yhdistynyt kuningaskunta) käytännön yhteistyön, kuten koulutuksen ja virkamiesten antaman tuen muodossa. Useat jäsenvaltiot (Alankomaat, Belgia, Itävalta, Ranska, Ruotsi, Saksa, Tšekki, Yhdistynyt kuningaskunta) jatkoivat eurooppalaisen turvapaikka-alan koulutusohjelman luomista.

Arviointi: Kaikki sopimuksen mukaiset turvapaikka-asioihin liittyvät sitoumukset pyritään edelleen täyttämään. Ensimmäisen vaiheen säädösten muuttamisesta käytävät keskustelut ovat hankalia ja takkuilevat, mutta vuonna 2010 toimintansa aloittavan Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston perustaminen etenee hyvää vauhtia. Myös uudelleensijoittaminen edistyy hyvin, ja yhä useammat jäsenvaltiot ovat osoittaneet kiinnostusta sitä kohtaan. Valtaosa jäsenvaltioista ei ole ollut kovinkaan kiinnostunut solidaarisuustoimista, jotka toteutetaan kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden EU:n sisäisenä uudelleensijoittamisena.

Suositukset: Neuvoston ja parlamentin olisi panostettava vahvemmin parhaillaan käytäviin lainsäädäntöä koskeviin keskusteluihin, jotta he voisivat pysyä sitoutumisessaan yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään, jossa suojelun ja vaatimusten taso on parempi.

Kaikkien sidosryhmien olisi tuettava täysipainoisesti Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston toiminnan pikaista käynnistämistä.

Useampien jäsenvaltioiden olisi ryhdyttävä lisätoimiin niiden jäsenvaltioiden tukemiseksi, joissa turvapaikka-asioista aiheutuva paine on suurin, hyväksymällä kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden uudelleensijoittaminen tai muulla tavalla, esimerkiksi tarjoamalla teknistä apua Lissabonin sopimuksessa mainitun yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteen mukaisesti (SEUT-sopimuksen 80 artikla).

2.5. Maahanmuuttoa koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa

Tärkein sitoumus: Kokonaisvaltainen kumppanuus alkuperä- ja kauttakulkumaiden kanssa muuttoliikkeen ja kehityksen synergian edistämiseksi

EU:n taso: Kokonaisvaltaisen lähestymistavan välineiden kehittämistä on jatkettu ja ohjenuorana on käytetty komission vuonna 2008 antamaa tiedonantoa "Muuttoliikettä koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan lujittaminen", jossa ehdotettiin parannuksia koordinaatioon, johdonmukaisuuteen ja synergiaan. EU:lla oli jo ennestään liikkuvuuskumppanuudet Moldovan tasavallan (mukana 15 jäsenvaltiota) ja Kap Verden kanssa (5 jäsenvaltiota). Marraskuussa 2009 se allekirjoitti uuden liikkuvuuskumppanuussopimuksen Georgian kanssa (16 jäsenvaltiota). Syyskuussa 2009 julkaistussa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa arvioitiin liikkuvuuskumppanuuskokeilut. Arvioinnin tärkeimmät osat sisällytettiin joulukuussa 2009 annettuihin neuvoston päätelmiin. Myös muita välineitä otettiin käyttöön, kuten maahanmuuttoon liittyviä vierailuja Georgiaan, Tansaniaan, Valko-Venäjälle ja Keniaan. Muuttoprofiilit tehtiin 10:stä Länsi-Afrikan valtiosta ja 17:stä Itä- ja Kaakkois-Euroopan valtiosta sekä niistä valtioista, jotka ovat AKT-maiden maakohtaisten strategia-asiakirjojen liitteissä. Etiopiaan perustettiin yhteistyöfoorumi.

Kesäkuussa ja lokakuussa 2009 annettuja Eurooppa-neuvoston Välimerta koskevia päätelmiä on noudatettu. Turkin osalta jatkettiin keskeytyneitä neuvotteluja takaisinottosopimuksesta, ja Frontex edistyi hyvin työjärjestelyjä koskevissa neuvotteluissa. Komissio jatkoi neuvotteluja EU:n ja Libyan välisestä puitesopimuksesta, johon kuuluu maahanmuuttoa koskeva artikla, sekä kehitti vuoropuhelua ja yhteistyötä.

Afrikan osalta komissio tuki toimintaa, jota toteutetaan muuttoliikkeen, liikkuvuuden ja työllisyyden alan EU:n ja Afrikan kumppanuuden puitteissa, ja alueellisella tasolla Rabat/Pariisi -yhteistyöohjelmaa. Itä-Euroopassa komissio tuki huhtikuussa 2009 Prahassa pidettyä ministerikokousta ja muuttoliikettä koskevien kumppanuuksien muodostamisen seurantahanketta. Muilla alueilla EU käynnisti jäsennellyn vuoropuhelun maahanmuutosta Latinalaisen Amerikan ja Karibian valtioiden kanssa ja piti kokouksia ASEMin ja Intian kanssa. Aihekohtaisesta ohjelmasta tuettiin hankkeita, jotka koskivat aivovientiä, kiertomuuttoa, laillista ja laitonta maahanmuuttoa, maahanmuuttajayhteisöjen osallistumista kehityspolitiikkaan ja rahalähetyksiä. Rahoitusta maantieteellisistä ohjelmista on suunniteltu maahanmuuttoon liittyvissä toimissa.

Syyskuussa 2009 annetussa komission tiedonannossa ja marraskuussa 2009 annetussa komission tiedonannossa korostettiin maahanmuutto- ja kehityspolitiikan välisen johdonmukaisuuden tarvetta.

Kansallinen taso: Jäsenvaltiot kertoivat, että olisi hyvä parantaa synergiaa (yhteyksiä) maahanmuuttopolitiikkojen ja ulkosuhteiden välillä, erityisesti Eurooppaan suuntautuvien muuttoreittien varrella olevien maiden osalta. Jäsenvaltiot kertoivat edistäneensä kokonaisvaltaista lähestymistapaa onnistuneesti osallistumalla liikkuvuuskumppanuuksiin, maahanmuuttoon liittyviin vierailuihin, ja muuttoliikettä koskevien kumppanuuksien käynnistämiseen sekä edistyneensä Etiopian yhteistyöfoorumin toteuttamisessa. Yksittäiset jäsenvaltiot ovat neuvotelleet maahanmuuttoasioita koskevista bilateraalisista sopimuksista Marokon, Venäjän, Georgian, Ukrainan, Kongon, Burundin, Malawin, Libyan, Albanian ja Kap Verden kanssa. Osa jäsenvaltioista on hyväksynyt keskipitkän aikavälin strategian kansainvälistä kehitysyhteistyötä varten. Siihen sisältyy maahanmuuttoon liittyvä kehitysyhteistyö. Lisäksi on ohjelmia, jotka koskevat rahalähetysten avoimuutta ja aivoviennin torjumista ottamalla huomioon eettiset säännöt palkattaessa terveydenhoidon ammattilaisia kehitysmaista.

Arviointi: Kolmansien maiden kanssa maahanmuutosta käytävä vuoropuhelu on kehittynyt huomattavasti. Eri vuoropuhelumenettelyjä on kuitenkin järkeistettävä ja muuttoliikkeen ja kehityspolitiikan välistä synergiaa on vahvistettava. Aihekohtaiseen ohjelman puitteissa tehtävää yhteistyötä on lujitettava käyttämällä EU:n maantieteellisiä ohjelmia ja jäsenvaltioiden rahoitusta; muuttoliikettä ja kehityspolitiikkaa koskevassa yhteistyössä olisi nyt päästävä kokeiluvaiheesta eteenpäin. Muuttoprofiileja, jotka ovat tärkeä väline tosiasioihin perustuvassa maahanmuuttopolitiikassa, edistettiin onnistuneesti. Kokonaisvaltaisen lähestymistavan välineet on organisoitava paremmin ja niitä on lujitettava kaikkien toimijoiden aktiivisen osallistumisen avulla, jotta varmistetaan koordinaation, johdonmukaisuuden ja synergian parantaminen.

Suositukset: EU:n olisi jäsenvaltioiden jatkuvalla tuella kehitettävä edelleen ja lujitettava muuttoliikettä koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa Tukholman ohjelman pohjalta käyttäen kaikkia välineitään strategisesti, tietoon perustuvasti ja järjestelmällisesti sekä järkeistäen vuoropuhelumenettelyjä ja vahvistaen toiminnallista yhteistyötä. Kolmen alan (laillinen maahanmuutto, laiton maahanmuutto, muuttoliike ja kehityspolitiikka) välistä tasapainoa olisi vahvistettava.

Painopisteenä olisi edelleen oltava yhteistyö Afrikan ja Itä- ja Kaakkois-Euroopan tärkeimpien alkuperä- ja kauttakulkumaiden kanssa. Vuoropuhelua ja yhteistyötä olisi edistettävä myös Aasian valtioiden, kuten Intian ja Kiinan, sekä Latinalaisen Amerikan ja Karibian maiden kanssa.

3. TALOUSKRIISIN VAIKUTUKSET

Maahanmuutto kolmansista valtioista on edistänyt kasvua monissa jäsenvaltioissa. Talouden taantuminen asettaa uusia haasteita, vaikka sen vaikutuksia muuttovirtoihin on vaikea arvioida. Talouskriisi on kahdessa kolmasosassa jäsenvaltioista vaikuttanut muuttovirtoihin, mikä on näkynyt pääasiassa ulkomaisten työntekijöiden kysynnän vähenemisenä.

Maahanmuuttajat lukeutuvat kriisistä eniten kärsineisiin väestönosiin. Kriisin vaikutukset vaihtelevat kuitenkin huomattavasti, varsinkin alan (pahimmin ovat kärsineet rakennusala, teollisuus, matkailu ja rahoituspalvelut), koulutustason ja ammattipätevyyden mukaan. EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten työttömyysaste nousi vuoden 2008 kolmannen vuosineljänneksen 13,6 prosentista 18,9 prosenttiin vuoden 2009 kolmannella vuosineljänneksellä, mikä on suurempi kasvu kuin jäsenvaltioiden omilla kansalaisilla (6,4 prosentista 8,4 prosenttiin) ja vastaa suunnilleen muista jäsenvaltioista tulleiden työntekijöiden työttömyysasteen kasvua (8,6 prosentista 12 prosenttiin).

Rahalähetykset kehitysmaihin ovat kutistuneet – Maailmanpankin mukaan ne olivat 338 miljardia dollaria vuonna 2008 ja arvio vuodelle 2009 on 317 miljardia dollaria. EU:n tuki on keskitetty pahiten kärsineisiin kehitysmaihin.

EU on reagoinut määrätietoisesti kriisin vaikutuksiin. Monet yleisistä toimenpiteistä, kuten talouden elvytyspaketit ja uusien työpaikkojen luomiseen tähtäävät työmarkkinatoimet, ovat hyödyttäneet EU:n kansalaisia ja maahanmuuttajia.

Talous on jo elpymässä. Vaikka kriisi helpottaa lyhyellä aikavälillä työvoimapulaa ja pulaa ammattitaitoisesta työvoimasta, pidemmällä aikavälillä hyvin järjestetyllä laillista maahanmuuttoa koskevalla politiikalla on edelleen tärkeä asema työvoimapulan paikkaamisessa ja väestörakenteen muutokseen liittyviin haasteisiin vastaamisessa (EU:n aktiivinen väestö alkaa vähentyä vuodesta 2013 tai 2014). Liian rajoittava politiikka voisi jopa pahentaa kriisin vaikutuksia pahentamalla työvoimavajetta. Tässä yhteydessä olisi otettava asianmukaisesti huomioon unionin etuuskohtelun periaatteen noudattaminen ja viimeaikaisiin liittymisasiakirjoihin sisältyvät asiaa koskevat siirtymäjärjestelyt.

Suositukset: EU:n ja jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä työvoiman maahanmuutto parhaalla mahdollisella tavalla tärkeänä välineenä työvoimapulan torjumisessa osana Eurooppa 2020-strategiaa.

EU:n olisi autettava kolmansia maita selviytymään talouskriisistä , koska ne kärsivät erityisesti sen pitkän aikavälin vaikutuksista.

4. MENETELMÄT

Komissio käytti kesäkuussa 2009 antamassaan tiedonannossa kuvattua seurantajärjestelmää[6] tämän kertomuksen kokoamiseen jäsenvaltioiden antamista ja muista tiedoista, erityisesti Euroopan muuttoliikeverkoston kansallisten yhteyspisteiden kertomuksista. Vuonna 2011 esitettävässä toisessa vuosikertomuksessa käsitellään myös Tukholman ohjelmaa ja toimintasuunnitelmaa suhteessa maahanmuuttoon ja turvapaikkajärjestelmään.

Suositus: Seuraavaa kertomusta varten jäsenvaltioiden olisi edelleen toimitettava komissiolle poliittinen kertomus, mutta asiaa koskevat erityistiedot olisi annettava Euroopan muuttoliikeverkoston kansallisten yhteyspisteiden kertomuksissa.

5. PÄÄTELMÄT

Kansallisella ja EU:n tasolla on edistytty maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkojen kehittämisessä sopimuksen mukaisesti. Kattavan EU:n maahanmuuttopolitiikan ensimmäisen asteen välineitä on nyt käytössä: lainsäädäntö, neljä rahastoa, virastoja ja verkostoja, sopimuksia kolmansien maiden kanssa. Ne olisi toteutettava kaikilta osin, hyödynnettävä mahdollisimman hyvin ja arvioitava[7]. Osaa toimintakehyksistä on kehitettävä edelleen, kuten laillista maahanmuuttoa koskevaa politiikkasuunnitelmaa ja kokonaisvaltaista lähestymistapaa.

Komissio on eräillä aloilla esittänyt ehdotuksia ensimmäisen sukupolven välineiden parantamiseksi luomalla yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä ja laajentamalla Frontexin toimintaa. Komissio kehottaa Euroopan parlamenttia ja neuvostoa pääsemään yhteisymmärrykseen kunnianhimoisista lainsäädäntöteksteistä.

EU:n maahanmuuttopolitiikkaa on kuitenkin kehitettävä edelleen, kuten Tukholman ohjelmassa todettiin. Eurooppa 2020 -strategiassa vaaditaan kattavaa työvoiman muuttoliikettä ja maahanmuuttajien parempaa kotouttamista myös työpaikalla. Tämän kertomuksen suosituksissa määritellään painopisteitä seuraavalle vuodelle. Lissabonin sopimuksen mukaiset muutokset, erityisesti Euroopan parlamentin vahvistunut asema ja toimintasuunnitelma Tukholman ohjelman toteuttamiseksi[8] antavat toiminnalle lisäpontta.

Liite: Tilastokatsaus

EU:n väestökehityksen näkymät[9]

- EU-27:n väestön ennustetaan kasvavan 495,4 miljoonasta vuonna 2008 520,7 miljoonaan vuonna 2035 ja sen jälkeen vähenevän 505,7 miljoonaan vuonna 2060. Kun vuonna 2008 jokaista 65-vuotiasta tai vanhempaa henkilöä kohti oli 4 työikäistä (15–64-vuotiasta) henkilöä, vastaavan suhteen odotetaan olevan 2:1 vuonna 2060.

Maahanmuutto ja kotouttaminen

- Kolmansien maiden kansalaisia oli 1. tammikuuta 2003 EU-25:ssä 16,2 miljoonaa eli 3,6 prosenttia väestöstä. Viisi vuotta myöhemmin, 1. tammikuuta 2008, kolmansien maiden kansalaisten määrä EU-27:ssä oli 19 miljoonaa eli 3,9 prosenttia EU-27:n väestöstä (4,15 prosenttia EU-25:n väestöstä).

- Suurimmat kolmansien maiden kansalaisten ryhmät vuonna 2008 olivat turkkilaiset, marokkolaiset ja albanialaiset.

- Vuonna 2008 EU:ssa myönnettiin 1,62 miljoonaa ensimmäistä oleskelulupaa[10]. Niistä 35 prosenttia perheiden maahanmuuttoa, 33 prosenttia palkallista työllistymistä ja 14 prosenttia opiskelua varten; loppuosa erilaisten muiden syiden perusteella (muun muassa suojeluun liittyvä, oleskelulupa ilman työlupaa,).

- Kuten taulukosta käy ilmi, omasta jäsenvaltiostaan työtä haluavien työttömyysaste oli alhaisempi kuin kolmansien maiden kansalaisten. Vaikka molemmat työntekijäryhmät ovat kärsineet nykyisestä talouskriisistä, kolmansien maiden kansalaiset ovat kärsineet enemmän: työttömyysaste nousi 31 prosenttia omilla kansalaisilla ja 39 prosenttia kolmansien maiden kansalaisilla vuoden 2008 kolmannen vuosineljänneksen ja vuoden 2009 kolmannen vuosineljänneksen välillä.

Vuoden 2007 kolmas vuosineljännes | Vuoden 2008 kolmas vuosineljännes | Vuoden 2009 kolmas vuosineljännes |

EU:n kansalaiset | Omat kansalaiset | 6,6 % | 6,4 % | 8,4 % |

Muut EU:n kansalaiset | 7,7 % | 8,6 % | 12 % |

Kolmansien maiden kansalaiset | 13,4 % | 13,6 % | 18,9 % |

Laiton maahanmuutto ja palauttaminen

- Vuonna 2008 havaittujen laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten määrä oli noin 609 000 (vuonna 2003 määrä oli EU-25:ssä 425 000). Jäsenvaltiot tekivät noin 608 000 palauttamispäätöstä. Toteutettujen palauttamisten määrä oli paljon alhaisempi, noin 241 000 (vuonna 2003 EU-25:ssä se oli 245 000).

- Clandestino-hankkeessa[11] laittomasti oleskelevan väestön määrän arvioitiin vuonna 2008 olevan 1,8 ja 3,3 miljoonan välillä EU-15:ssä (vuonna 2002 määrä oli 3,1–5,3 miljoonaa).

Turvapaikkajärjestelmä

- Vuonna 2008 jäsenvaltioissa rekisteröitiin hieman yli 240 000 turvapaikanhakijaa, mikä merkitsi noin 6 prosentin nousua verrattuna vuoteen 2007. Alustavien tietojen mukaan turvapaikkahakemusten määrä pysyi vuonna 2009 samalla tasolla kuin vuonna 2008; tämä näennäinen vakaus kuitenkin peittää alleen huomattavia eroja kansallisella tasolla: määrä väheni Välimeren jäsenmaissa (Espanja, Italia, Kreikka, Kypros, Malta) mutta lisääntyi huomattavasti Tanskassa (59 %), Unkarissa (50 %), Puolassa ja Suomessa (47 %), Belgiassa (40 %), Saksassa (25 %), Itävallassa (23 %) ja Ranskassa (19 %). Lisäksi nämä turvapaikkahakemusten kokonaismäärät peittävät alleen myös huomattavia eroja jäsenvaltioiden välillä, kun ne esitetään väestöosuuksina.

- Vuonna 2009 suurimpien turvapaikanhakijaryhmien kansallisuudet olivat seuraavat (suuruusjärjestyksessä): Afganistan, Somalia, Venäjä, Irak, Serbia (Kosovo mukaan luettuna). Irakilaisten määrä väheni 36 prosentilla vuoteen 2008 verrattuna, mutta afganistanilaisten ja serbialaisten määrä nousi yli 30 prosentilla.

- Vuonna 2008 yli 65 000 turvapaikanhakijaa sai kansainväliseen suojeluun oikeutetun henkilön aseman EU:ssa. Tämä asema myönnettiin melkein 24 prosentissa ensimmäisen asteen menettelyistä. Lisäksi lähes 11 000 henkilön annettiin jäädä humanitaarisista syistä.

- EU:hun uudelleensijoitettiin 4 886 pakolaista kolmansista maista.

-

[1] 14368/08 (puheenjohtajan päätelmät) ja 13440/08 (sopimus).

[2] Liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa annetaan yksityiskohtaisia tietoja asiasta.

[3] EUCO 6/09 (puheenjohtajan päätelmät) ja 17024/09 (ohjelma).

[4] KOM(2008) 868.

[5] SEC(2010) 357.

[6] KOM(2009) 266.

[7] Komissio esittää vuonna 2010 tiedonannon, jossa käsitellään oikeus-, vapaus- ja turvallisuuspolitiikkojen arviointia.

[8] Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen toteuttaminen EU:n kansalaisten hyväksi, KOM(2010) 171.

[9] Eurostat Statistics in focus 72/2008.

[10] Luvussa ei ole mukana Luxemburgia eikä Yhdistynyttä kuningaskuntaa.

[11] Tutkimushanke, jota rahoitettiin kuudennen puiteohjelman kautta.