29.5.2010   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 140/12

(1)

Neuvosto tutki 26 päivänä huhtikuuta 2010 Saksan tarkistetun vakausohjelman, joka kattaa vuodet 2009–2013.

(2)

Kokonaistuotanto alkoi jälleen elpyä voimakkaasti vuoden 2009 puolivälissä supistuttuaan jyrkästi vuosien 2008 ja 2009 vaihteessa viennin kehityksen seurauksena. Elpyminen perustui kasvuhakuiseen politiikkaan ja ulkomaankysynnän kasvuun. Uusi hidastuminen vuoden 2009 loppupuolella osoitti kuitenkin, että talouden elpyminen on tällä hetkellä haurasta. Työmarkkinat ovat säilyttäneet toistaiseksi kestävyytensä osaksi julkisesti rahoitettujen lyhennettyyn työaikaan liittyvien järjestelyjen ansiosta, mutta pankkiala on kärsinyt strukturoituihin omaisuuseriin tehtyihin investointeihin liittyvistä huomattavista tappioista ja arvonalennuksista.

Euroopan talouden elvytyssuunnitelman mukaisesti hyväksyttyjen mittavien finanssipoliittisten elvytystoimien (vuodet 2009 ja 2010) sekä kriisistä johtuvan tulovajauksen ja menojen kasvun vuoksi vuoden 2008 tasapainoinen julkisen talouden rahoitusasema muuttui vuonna 2009 BKT:hen suhteutettuna yli 3 prosenttia alijäämäiseksi. Tästä syystä 2 päivänä joulukuuta 2009 aloitettiin liiallista alijäämä koskeva menettely, ja neuvosto asetti Saksan liiallisen alijäämän tilanteen korjaamisen määräajaksi vuoden 2013. Vaikka keskipitkällä aikavälillä elpymistä tukenevat erityisesti työmarkkinoilla aiemmin toteutetut rakenneuudistukset, yritysten ja kotitalouksien vakavaraisuus ja vahva kilpailuasema, keskeisenä haasteena on lisätä potentiaalista kasvua erityisesti kehittämällä kotimaisia kasvun lähteitä. Talouden elpymistä tukevia keskeisiä tekijöitä ovat tarvittavan julkisen talouden vakauttamisen yhdistäminen pankkialan vakauttamiseen, rahoituksen saatavuuden varmistamiseen rahoitusalan ulkopuolella ja työmarkkinoiden mukautumiskyvyn parantamiseen entisestään.

(3)

Vaikka toteutuneen BKT:n supistuminen kriisitilanteessa on paljolti syklistä, myös potentiaalisen tuotannon tasoon on kohdistunut negatiivisia vaikutuksia. Kriisi voi lisäksi vaikuttaa potentiaaliseen kasvuun keskipitkällä aikavälillä, kun investoinnit vähenevät, luotonsaanti tiukentuu ja rakennetyöttömyys lisääntyy. Lisäksi talouskriisin vaikutukset pahentavat väestön ikääntymisen kielteisiä vaikutuksia potentiaaliseen tuotantoon ja julkisen talouden kestävyyteen. Tätä taustaa vasten on olennaisen tärkeää kiihdyttää rakenneuudistusten vauhtia potentiaalisen kasvun tukemiseksi. Saksan on erityisen tärkeää toteuttaa uudistuksia palvelualalla käytävän kilpailun, työmarkkinoille integroitumisen ja koulutuksen alalla.

(4)

Ohjelman perustana olevan makrotalouden skenaarion mukaan kokonaistuotannon kasvu, hidastuttuaan 5 prosenttia vuonna 2009, palautuu 1,4 prosenttiin vuonna 2010 ja kiihtyy sen jälkeen keskimäärin 2 prosenttiin jäljellä olevalla ohjelmakaudella. Tämänhetkisten tietojen (2) perusteella skenaario näyttää perustuvan jokseenkin optimistisiin kasvuoletuksiin. Kokonaistuotannon kasvuennusteet ovat vuosina 2010 ja 2011 hieman suuremmat kuin komission yksiköiden syksyn 2009 talousennusteessa. Lisäksi ohjelmassa kaavaillaan yksityisen kulutuksen nousevan vuonna 2011 hieman enemmän, koska työllisyyttä, työttömyyttä ja palkkojen kasvua koskevat arviot ovat suotuisampia. Ohjelman inflaatioennusteet voivat osoittautua korkeiksi vuonna 2011 mutta vaikuttavat realistisilta ohjelmakauden myöhempinä vuosina.

(5)

Ohjelmassa julkisen talouden vuoden 2009 alijäämä arvioidaan 3,2 prosentiksi suhteessa BKT:hen. Tuntuva heikkeneminen vuoden 2008 tasapainoisesta julkisen talouden rahoitusasemasta johtuu suurelta osin automaattisten vakauttajien vaikutuksesta mutta myös elvytystoimista, joiden vaikutus on noin 1,75 prosenttia suhteessa BKT:hen ja jotka hallitus hyväksyi Euroopan talouden elvytyssuunnitelman mukaisesti. Alijäämän kasvu oli pääasiassa menoperusteista ja johtui sosiaalisten tulonsiirtojen lisääntymisestä, suuremmista julkisista investoinneista ja lyhennetyn työajan soveltamista koskevista tuista. Ohjelman mukaan finanssipolitiikan on tarkoitus säilyä kannustavana vuonna 2010, jonka jälkeen se muuttuu rajoittavaksi ohjelmakauden loppuvuosina. Kun otetaan huomion Saksan suhteellisen suotuisa julkisen ja muun talouden tilanne, finanssipoliittisten elvytystoimien jatkaminen vuonna 2010 on asianmukaista ja vastaa Euroopan talouden elvytyssuunnitelmaa. Neuvoston suosittaman irtautumisstrategian mukaisesti liiallisen alijäämän korjaamiseksi viimeistään vuonna 2013 ja julkisen talouden kestävään rahoitusasemaan palaamiseksi finanssipolitiikan viritys säilyy vuosina 2009 ja 2010 elvyttävänä, minkä jälkeen sitä tiukennetaan huomattavasti vuodesta 2011 alkaen.

6)

Ohjelman mukaan julkisen talouden nimellinen alijäämä, joka oli 3,2 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2009, kasvaa 5,5 prosenttiin vuonna 2010, mikä on 126 artiklan 7 kohdan mukaisen, 2 päivänä joulukuuta 2009 annetun neuvoston suosituksen mukaista. Alijäämän kasvu myös vuonna 2010 johtuu pääasiassa finanssipoliittisista elvytystoimista ja automaattisten vakauttajien vaikutuksesta. Julkisen talouden tulojen ennustetaan laskevan lähes 2 prosenttia suhteessa BKT:hen kotitalouksien tukitoimien (esimerkiksi terveydenhuolto- ja pitkäaikaishoitomaksujen verovähennyskelpoisuus, sairausvakuutusmaksujen alentaminen, lapsilisien korottaminen ja henkilökohtaisen perusvähennyksen korotus) ja kotimaankysynnän heikkenemisen vuoksi. Julkisten menojen ennakoidaan kasvavan noin 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen. Kasvu johtuu pääasiassa työmarkkinatilanteen heikkenemistä ja julkisten infrastruktuuri-investointien jatkuvasta lisääntymisestä osana finanssipoliittista elvytystä (komission yksiköiden arvioiden mukaan noin 0,25 prosenttia suhteessa BKT:hen). Finanssipolitiikka säilyy vuonna 2010 voimakkaasti elvyttävänä, kuten rakenteellisen alijäämän (suhdannetasoitettu rahoitusasema ilman kertaluonteisia ja muita väliaikaisia toimenpiteitä, jonka komission yksiköt ovat laskeneet uudelleen ohjelman tietojen perusteella yhteisesti sovittujen menetelmien mukaisesti) kasvu 2,5 prosenttia suhteessa BKT:hen osoittaa. Rakenteellisen rahoitusaseman voimakas heikkeneminen johtuu ennen kaikkea vuonna 2010 käyttöön otetuista uusista elvytystoimista ja eräiden vuonna 2009 toteutettujen elvytystoimien viivästyneistä vaikutuksista (esim. sairausvakuutusmaksujen alentaminen ja uudet infrastruktuuri-investoinnit). Yhteisesti sovittujen menetelmien (ylhäältä alas -lähestymistapa) mukaisesti lasketun rakenteellisen alijäämän muutos, joka on - 2,5 prosenttia suhteessa BKT:hen, eroaa muutoksesta, joka selittyy vuonna 2010 toteutettuja harkinnanvaraisia toimenpiteitä koskevilla tiedoilla (alhaalta ylös -lähestymistapa) ja joka komission yksiköiden arvioiden mukaan on noin - 1,75 prosenttia suhteessa BKT:hen. Tämä ero on yhteydessä verotuloihin kohdistuviin negatiivisiin koostumusvaikutuksiin, jotka johtuvat erityisesti heikosta yksityisestä kulutuksesta ja palkkojen kasvusta, ja voitoista kannettavista veroista saatavien tulojen todennäköisiin menetyksiin.

7)

Julkisen talouden keskipitkän aikavälin strategian tärkeimpänä tavoitteena on korjata liiallinen alijäämä viimeistään vuonna 2013 siten, että keskimääräiset vuotuiset julkisen talouden toimet ovat lähestulkoon 0,75 prosenttia suhteessa BKT:hen vuosina 2011–2013. Tämä vastaa 2 päivänä joulukuuta 2009 annettua 126 artiklan 7 kohdan mukaista neuvoston suositusta.

Ohjelmassa julkisen talouden rahoitusaseman ennakoidaan kohenevan vuodesta 2011 alkaen. Vakautuksen odotetaan vuosina 2011 ja 2012 etenevän nimellisesti noin 1 prosenttiyksikköä molempina vuosina, minkä jälkeen sopeutus pienenee noin 0,5 prosenttiyksikköön vuonna 2013. Suunniteltu sopeutusura perustuu tekniseen oletukseen siitä, että liittovaltiotason vakauttaminen on menoperusteista (menoja rajoitetaan tasapuolisesti kaikissa menoluokissa lukuun ottamatta korkomaksuja ja tulonsiirtoja muille hallinnon tasoille ja ulkomaille). Tämä tekninen oletus liittyy uuden kansallisen talousarviosäännön mukaisiin vakauttamisvaatimuksiin. Tämä vakautus odotetaan saavutettavan pääasiassa liittohallituksen tasolla (noin 2 prosenttia suhteessa BKT:hen vuosina 2011–2013) ja vähemmässä määrin osavaltioiden tasolla (noin 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen). Yhteisesti sovittujen menetelmien mukaisesti uudelleen lasketun rakenteellisen alijäämän ennustetaan supistuvan noin 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2011, noin 1 prosentin suhteessa BKT:hen vuonna 2012 ja noin 0,75 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2013. Koska velka kasvaa ja korkomaksut nousevat ohjelman loppuvuosina, perusjäämän on kohennuttava julkisen sektorin alijäämää nopeammin. Saksan keskipitkän aikavälin tavoitteena on saavuttaa lähellä tasapainoa oleva rakenteellinen julkisen talouden rahoitusasema. Ohjelman mukaan tämä merkitsee sitä, että keskipitkän aikavälin tavoite on - 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen. Kun otetaan huomioon tuoreimmat ennusteet ja velkataso, keskipitkän aikavälin tavoite vastaa vakaus- ja kasvusopimuksen päämääriä. Tarkistetussa vakausohjelmassa ei kuitenkaan kaavailla keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamista ohjelmakaudella.

8)

Julkisen talouden toteutumat voivat osoittautua ohjelmassa ennakoitua heikommiksi varsinkin vuonna 2011 ja sen jälkeen. Tämä johtuu siitä, että vuoden 2010 jälkeisiä vakauttamistoimia ei ole täsmennetty ja uusi kansallinen talousarviosääntö on pantava tosiasiallisesti täytäntöön liittovaltiotasolla ja sitä alemmilla hallintotasoilla lykkäämättä vakauttamisvaatimuksia tuleville vuosille. Lisäksi koalitiosopimuksessa suunniteltujen uusien veroleikkausten käyttöönotto ja sovittaminen yhteen julkisen talouden tarvittavan supistamisen ja jokseenkin suotuisien kasvuodotusten kanssa on vielä epävarmaa. Uudet rahoitusmarkkinoiden vakautustoimenpiteet voisivat rasittaa talousarviosta vielä lisää huolimatta siitä, että osa julkisen tuen kustannuksista voidaan saada myöhemmin perittyä takaisin.

9)

Julkinen bruttovelka arvioidaan 72,5 prosentiksi suhteessa BKT:hen vuonna 2009, mikä merkitsee kasvua edellisvuoden 65,9 prosentista. Alijäämän syvenemisen ja BKT:n kasvun supistumisen ohella tuntuva virta–varanto-korjauserä (noin 1 prosentti suhteessa BKT:hen), joka liittyi pääasiassa pankkien pelastustoimiin, kasvatti velkasuhdetta. Velkasuhteen odotetaan kasvavan vielä 9,5 prosenttiyksikköä ohjelmakaudella eli 82 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Pääasiallisena syynä on julkisen talouden edelleen suurena pysyttelevä alijäämä ja vähemmässä määrin täsmentämättömät velkaa kasvattavat virta–varanto-korjauserät, joiden suuruus vuotta kohden on noin 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuosina 2011–2013. Ohjelmaan sisältyvä velkaennuste perustuu oletukseen, jonka mukaan roskapankkien perustaminen ei vaikuta velkatasoon. Alijäämäuraa koskevien riskien ohella velkasuhteen kehittymiseen kohdistuu riskejä, jotka liittyvät rahoitusmarkkinoiden vakauttamiseen liittyviin mahdollisiin lisärasitteisiin. Julkisen talouden bruttovelkasuhde ylittää perussopimuksessa määrätyn viitearvon ja on kasvusuuntauksessa koko ohjelmakauden ajan.

10)

Keskipitkän aikavälin velkaennusteiden mukaan BKT:n kasvu palautunee vasta vähitellen tasolle, jota ennakoitiin ennen kriisiä. Samoin verosuhteen oletetaan palautuvan kriisiä edeltäneelle tasolle ja sisältävän väestön ikääntymiseen liittyvien menojen ennakoidun kasvun. Ohjelmassa kaavailtu julkisen talouden strategia ei siten sellaisenaan ilman uusia toimintapoliittisia muutoksia riitä vakauttamaan velka-BKT -suhdetta vuonna 2020.

11)

Väestön ikääntymisestä julkiseen talouteen aiheutuvat pitkän aikavälin vaikutukset ovat hieman EU:n keskiarvoa suuremmat. Ohjelmassa arvioitu vuoden 2009 rahoitusasema kärjistää vaikutuksia, joita väestön ikääntymisellä on julkisen talouden kestävyyskuiluun. Perusylijäämien saavuttaminen keskipitkällä aikavälillä vähentäisi osaltaan julkisen talouden kestävyydelle aiheutuvia riskejä, jotka komissio arvioi julkisen talouden kestävyyttä koskeneessa vuoden 2009 kertomuksessa (3) keskisuuriksi.

12)

Saksan finanssipoliittista kehystä on lujitettu huomattavasti uudella talousarviosäännöllä, joka sisällytettiin perustuslakiin elokuussa 2009. Vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevien säännösten mukaisesti uudella säännöllä pyritään lähellä tasapainoa olevaan rahoitusasemaan ja liittovaltion rakenteellinen alijäämä rajoitetaan 0,35 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuodesta 2016 alkaen. Tätä koskeva siirtymäkausi alkaa vuonna 2011. Osavaltioiden alueellisten talousarvioiden on oltava rakenteellisesti tasapainoisia vuodesta 2020 alkaen mutta niiden osalta suunnitellut vakauttamisurat ovat vielä epäselviä. Supistamissuunnitelmien puuttuminen liittovaltiota alemmalla tasolla ja sosiaaliturvarahastojen tuleviin rahoitustarpeisiin liittyvä epävarmuus saattavat aiheuttaa riskin julkisen talouden vakauttamiselle. Tästä huolimatta uusi sääntö parantaa julkisen talouden uskottavuutta ja vähentää huomattavasti harkinnanvaraista liikkumavaraa verrattuna aiempaan talousarviosääntöön, jolla ei pysytty hillitsemään velan kertymistä viime vuosikymmeninä. Äskettäin perustettu vakautusneuvosto (Stabilitätsrat), joka koostuu liittovaltion (Bund) ja osavaltioiden (Länder) valtionvarainministereistä, seuraa säännöllisesti liittovaltion ja alueiden talousarvioita ja vakaus- ja kasvusopimuksen yhteydessä sovittujen vakauttamistoimien toteuttamista. Vakautusneuvoston suositukset eivät ole kuitenkaan sitovia eikä sillä ole oikeutta määrätä seuraamuksia. Uutta kehystä on vielä tarkoitus tehostaa siirtymällä talousarvion suunnittelussa ylhäältä alas -lähestymistavasta alhaalta ylös -lähestymistapaan, parantamalla valtiovarainministeriön varainkäyttöön kohdistamaa valvontaa ja edistämällä tällä tavoin talousarviosäännön mukaisen vakautusuran noudattamista. Lisäksi hallitus aikoo tarkistaa liittovaltion budjetointi- ja kirjanpitojärjestelmää siten, että siinä annetaan vähitellen suurempi painoarvo saavutettuihin tuloksiin perustuvalle tulojen ja menojen arvioinnille.

13)

Vaikka Saksan julkisen talouden laatu on yleisesti ottaen hyvä, on siinä myös parantamisen varaa. Tulopuolella yhtiö- ja tuloverokäytännöt ovat edelleen monimutkaisia, ja verojärjestelmä antaa mahdollisuuden monenlaisiin helpotuksiin. Huolimatta siitä, että koulutus- ja T&K-menoja on tarkoitus vielä lisätä, julkista kulutusta koskevien investointien suhteellisen pieni määrä osoittaa, että menojen koostumus voisi olla vieläkin kasvupainotteisempi.

Vaikka ohjelmassa on otettu huomioon tarve tarkastella julkisia tukia kattavasti, siinä ei esitetä asiaa koskevia konkreettisia suunnitelmia. Tehokkuutta olisi mahdollista vielä lisätä parantamalla talousarvioon liittyvää koordinointia liitto- ja aluehallitusten välillä ja jatkamalla julkisen hallinnon uudelleenorganisointia (esim. laadunhallinnan käytön laajentaminen, ulkoistaminen, sähköinen hallinto ja julkisen sektorin työpaikkojen leikkaukset) (4). Koska julkista taloutta on vakautettava, mahdollisuudet tukea julkista eläkejärjestelmää yleisestä talousarviosta ovat rajalliset. Eläkkeiden tarkistamismalliin äskettäin tehdyt tilapäiset muutokset heikentävät toteutettujen eläkeuudistusten uskottavuutta, sillä myöhemmiksi vuosiksi suunnitellut korjaukset voivat osoittautua hankaliksi. Lakisääteisestä sairausvakuutuksesta todettakoon, että hallitus perusti ministeritason erityiskomitean, jonka tehtävänä on tarkastella uudelleen terveydenhuoltojärjestelmän rahoitusta ja erityisesti tutkia vaihtoehtoja erottaa toisistaan sairausvakuutusmaksut ja palkkatulot muiden kuin palkkoihin liittyvien työvoimakustannusten pienentämiseksi. Ensimmäisiä tuloksia odotetaan heinäkuussa 2010.

14)

Ohjelmassa esitetty julkisen talouden strategia on vuonna 2010 sopusoinnussa 2 päivänä joulukuuta 2009 annetun 126 artiklan 7 kohdan mukaisen neuvoston suosituksen kanssa. Vuodesta 2011 alkaen julkisen talouden strategia ei kuitenkaan, riskit huomioon ottaen, välttämättä ole sopusoinnussa 2 päivänä joulukuuta 2009 annetun 126 artiklan 7 kohdan mukaisen neuvoston suosituksen kanssa. Vakauttamisuran tueksi vuodesta 2011 alkaen ei ole esitetty mitään konkreettisia toimenpiteitä eikä uudessa hallituksen koalitiosopimuksessa ehdotettujen elvytystoimien mahdollisesta toteuttamisesta tai toimien sovittamisesta yhteen tarvittavan julkisen talouden supistamisen kanssa ole annettu mitään tietoja. Kansallinen talousarviosääntö, joka on keskeinen osa vakauttamissuunnitelmia, on vielä pantava täytäntöön hallinnon kaikilla tasoilla. Lisäksi talouden elpyminen tällä hetkellä ennakoitua vaisummin voi vaarantaa julkisen talouden tavoitteiden saavuttamisen.

Riskien perusteella keskimääräiset vuotuiset julkisen talouden toimet eivät välttämättä yllä neuvoston 126 artiklan 7 kohdan mukaisesti suosittamaan sopeutukseen. Kun otetaan huomioon ohjelmassa esitetyt velkaennusteet ja rahoitusmarkkinoiden uusien vakautustoimenpiteiden riski, julkisen talouden strategia ei riitä siihen, että velan suhde BKT:hen kääntyisi laskuun. Suunniteltu menoperusteinen vakauttaminen sekä koulutus- ja T&K-menojen lisääminen vastaavat tavoitetta tukea potentiaalisen kasvun elpymistä. Kokonaisinvestointien määrän ennakoitu supistaminen alle vuoden 2009 tason aiheuttaa kuitenkin huolta.

15)

Vakaus- ja lähentymisohjelmia koskevissa käytännesäännöissä täsmennetyistä tietovaatimuksista voidaan todeta, että ohjelmasta puuttuu joitakin pakollisia ja vapaaehtoisia tietoja (5). Lisäksi neuvosto kehotti Saksaa 126 artiklan 7 kohdan mukaisissa, 2 päivänä joulukuuta 2009 annetuissa liiallisen alijäämän tilanteen lopettamista koskevissa suosituksissaan raportoimaan neuvoston suositusten täytäntöönpanossa tapahtuneesta edistyksestä vakausohjelmien tarkistuksiin sisällytettävässä erillisessä kohdassa. Vastaavassa tarkistetun ohjelman jaksossa annetaan vain hyvin vähän tietoja siitä, miten Saksan hallitus aikoo edistyä neuvoston suosituksen täytäntöönpanossa.

i)

täsmentämään toimenpiteet, joita tarvitaan tukemaan suunniteltua vakauttamista, panemaan vuosien 2011–2013 julkisen talouden strategia täytäntöön ohjelmassa esitetyllä tavalla liiallisen alijäämän korjaamiseksi viimeistään vuonna 2013 ja hyödyntämään liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn suosituksen mukaisesti verotuksellisten toimenpiteiden lisäksi kaikki tilaisuudet, myös talouden parantuneiden olosuhteiden myötä ilmenevät tilaisuudet, jotka mahdollistavat bruttovelkasuhteen nopeamman alenemisen kohti 60 prosentin viitearvoa suhteessa BKT:hen;

ii)

varmistamaan uuden, perustuslakiin sisältyvän talousarviosäännön täytäntöönpano kaikilta osin hallituksen kaikilla tasoilla ja korjaamaan vuoden 2008 poikkeama eläkkeiden tarkistamismallista suunnitellulla tavalla.