29.5.2010   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 140/1

(1)

Neuvosto tutki 26 päivänä huhtikuuta 2010 Viron tarkistetun lähentymisohjelman, joka kattaa vuodet 2009–2013.

(2)

Viron talous on nousemassa vakavasta taantumasta. Taantuma on luonut suuria paineita julkiselle taloudelle, mutta samalla kestämättömän kotimaankysynnän kääntyminen ja kiinteistömarkkinoiden kuplan puhkeaminen ovat johtaneet aiemmin suuren sisäisen ja ulkoisen epätasapainon nopeaan purkautumiseen. Koska makrotaloudellinen epätasapaino oli huomattava ennen laskusuhdannetta, hallituksen laaja-alaiset ja päättäväiset toimet, joilla hillittiin talouden laskusuhdanteen kielteisiä vaikutuksia julkiseen talouteen, olivat järkevä, Euroopan talouden elvytyssuunnitelman mukainen ratkaisu. Se auttoi lieventämään talouteen, talousarvioon ja rahoitusjärjestelmään kohdistuvia riskejä ja tuki talouden kilpailukyvyn palauttamista hinta- ja palkkasopeutusten kautta. Valuuttakurssin vakautta tukevien vankkojen rahapoliittisten puskurien ylläpitäminen ja viisas julkisen sektorin politiikka, johon kuului myös rajat ylittävän yhteistyön lisääminen, auttoivat välttymään kielteisiltä kehityssuuntauksilta. Yksityisen sektorin korkeiksi kasvaneita velkatasoja alennetaan nyt vähitellen, mutta ne jarruttavat silti elpymistä rajoittamalla kulutusta ja investointeja. Keskeisinä haasteina on nyt nostaa talouden tuottavuutta kilpailukyvyn parantamiseksi ja pysyvän lähentymiskehityksen aikaansaamiseksi sekä hillitä pitkäaikaistyöttömyyden aiheuttamaa ammattitaitoisen työvoiman menettämisen riskiä. Laajempana talouden haasteena on positiivisen ja kestävän kasvun palauttaminen joutumatta uudelleen merkittävään sisäiseen ja ulkoiseen epätasapainoon. Julkista taloutta on jo sopeutettu tuntuvasti tulevina vuosina odotettavissa olevaan pienempään kasvuun, mutta edistystä on vielä saatava aikaan keskipitkällä aikavälillä.

(3)

Vaikka toteutuneen BKT:n supistuminen kriisitilanteessa on paljolti syklistä, potentiaalisen tuotannon tasoon on myös kohdistunut negatiivisia vaikutuksia. Kriisi voi lisäksi vaikuttaa potentiaaliseen kasvuun keskipitkällä aikavälillä, kun investoinnit vähenevät, luotonsaanti tiukentuu ja rakennetyöttömyys lisääntyy. Talouskriisin vaikutukset pahentavat lisäksi väestön ikääntymisen kielteisiä vaikutuksia potentiaaliseen tuotantoon ja julkisen talouden kestävyyteen. Tätä taustaa vasten on olennaisen tärkeää kiihdyttää rakenneuudistusten vauhtia potentiaalisen kasvun tukemiseksi. Tämän edellytyksenä on talouden mukauttaminen sellaisen koostumukseltaan kestävämmän kasvun aikaansaamiseksi, jossa viennillä on hallitsevampi osa. Erityisesti ottaen huomioon työttömyyden merkittävän kasvun Virossa on tärkeää vauhdittaa aktiivisen työmarkkinapolitiikan täytäntöönpanoa, parantaa koulutusjärjestelmien tarjonnan ja työmarkkinoiden tarpeiden kohtaamista ja investoida elinikäiseen oppimiseen.

(4)

BKT:n määrä romahti arviolta 14,5 prosenttia vuonna 2009, mutta ohjelmaan sisältyvän makrotalouden skenaarion mukaan se pysyy vakaana (-0,1 prosenttia) tarkasteltaessa koko vuotta 2010 ja elpyy keskimäärin 3,7 prosentin kasvu-uralle jäljellä olevalla ohjelmakaudella.

Suhdanneolojen ennakoidaan paranevan vähitellen vuoden 2010 aikana. Heikon kotimaankysynnän odotetaan jarruttavan elpymistä edelleen vuonna 2010; kasvua on odotettavissa pääasiassa lisääntyvästä ulkomaankysynnästä ja varastosyklin kääntymisestä. Kotimaisten kasvun lähteiden uskotaan piristyvän vuodesta 2011 eteenpäin. Tällä hetkellä saatavilla olevien tietojen perusteella (2) skenaario perustuu uskottaviin kasvuoletuksiin, mutta talouden kehittymiseen liittyy edelleen suuria epävarmuustekijöitä. Ohjelman inflaatioennusteet vaikuttavat realistisilta, ja rahapolitiikkaa ja valuuttakurssia koskevat oletukset ovat yhtäpitäviä makrotalouden skenaarion muiden tietojen kanssa. Kotimaan hinnat ja palkat ovat laskeneet nimellisesti jo jonkin aikaa, ja laskun odotetaan jatkuvan vuonna 2010 sekä ohjelman että komission yksiköiden syksyn 2009 ennusteen mukaan, vaikkakin ennusteissa on joitakin eroja. Tuonti on taantuman seurauksena romahtanut, joten aiemmin suuri ulkoinen vaje on vaihtunut ylijäämäksi, jonka uskotaan ohjelmassa säilyvän keskipitkällä aikavälillä suurempana kuin komission yksiköiden syksyn ennusteessa oletetaan, sillä ohjelman odotukset kotimaankysynnän kehittymisestä ovat varovaisempia. Ohjelman mukaan työttömyys kasvaa edelleen vuonna 2010 ja osallistumisaste laskee koko ohjelmakauden ajan.

(5)

Viranomaisten yleinen talous- ja budjettistrategia kertoo vahvasta uskosta terveeseen julkiseen talouteen. Ohjelmassa julkisen talouden vuoden 2009 alijäämän arvioidaan olevan 2,6 prosenttia suhteessa BKT:hen eli hyvin lähellä vuoden 2008 tasoa (2,7 prosenttia). Tämä on seurausta taloustilanteen merkittävän heikkenemisen torjumiseksi vuoden 2009 aikana toteutetuista kattavista, laaja-alaisista julkisen talouden vakauttamistoimista. Vakauttamisen tuloksena nimelliset tulot kasvoivat hieman ennen kaikkea muiden tulojen kuin verotulojen kasvun ja useiden verokantojen noston ansiosta, vaikka nimellinen BKT laski huomattavasti. Myös menot saatiin pidettyä vuoden 2008 tasolla julkisen kulutuksen tuntuvien leikkauksien avulla. Samaan aikaan EU:n rakennerahastovarojen käyttöä lisättiin, mikä tasasi suhdannetta ja tuki näin taloutta.

Rakenteellisen rahoitusaseman, so. suhdannetasoitettu julkisen talouden rahoitusasema ilman kertaluonteisia ja muita väliaikaisia toimenpiteitä, parannus yhteisesti sovittujen menetelmien mukaisesti laskettuna oli 3,5 prosenttia suhteessa BKT:hen ohjelman mukaan, mikä tarkoittaa tiukan rajoittavaa finanssipolitiikan viritystä. Samaan aikaan vuonna 2009 toteutettujen harkinnanvaraisten toimenpiteiden kokonaismäärä viittaa vielä vankempiin vakauttamistoimiin, joiden määrä on yli 9 prosenttia suhteessa BKT:hen. Ero voidaan selittää ensinnäkin sillä, että vakauttamisstrategia perustui laajalti aiemmin vakiintuneen julkisen kulutuksen ja sosiaalietuuksien kasvusuuntauksen kääntämiseen päivastaiseksi; toiseksi verotuloihin kohdistuneilla negatiivisilla koostumusvaikutuksilla, jotka johtuvat erityisesti yksityisen kulutuksen ja palkkamenojen selvästä vähentymisestä; kolmanneksi suhdannetasoitettujen rahoitusasemien lakemiseen liittyvillä epävarmuustekijöillä, jotka johtuvat taantuman laajuudesta ja ominaispiirteistä. Ohjelman mukaan julkisen talouden alijäämä alkaa pienentyä vähitellen vuonna 2010 ja rahoitusasema muuttuu ylijäämäiseksi ohjelmakauden loppuun mennessä.

(6)

Ohjelmassa ennakoidaan, että julkisen talouden vuoden 2010 alijäämä on 2,2 prosenttia suhteessa BKT:hen. Julkisen talouden rahoitusaseman parantuminen edellisvuoteen verrattuna on pääasiassa sen ansiota, että vuoden 2009 jälkipuoliskolta lähtien on toteutettu sekä tulo- että menopuolella vakauttamistoimia, joiden vaikutukset tuntuvat koko vuoden ajan. Lisäksi vuonna 2010 korotettiin edelleen valmisteveroja, minkä seurauksena verotulojen ennakoidaan kasvavan, vaikka nimellinen BKT supistuukin noin 1,25 prosenttia. Nimellismenojen odotetaan pysyvän suunnilleen vuoden 2009 tasolla, sillä julkisten investointien kasvun vastapainoksi julkista kulutusta supistetaan edelleen; menosuhde kasvaa näin hieman. Vuoden 2009 jälkipuoliskolla päätettyjen koko vuoteen vaikuttavien BKT:hen suhteutettuna 2,5 prosentin suuruisten vakauttamistoimien lisäksi rahoitusaseman parantamiseksi toteutetaan muita toimenpiteitä, joiden määrä on yhteensä 0,7 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2010. Suunniteltu finanssipolitiikan viritys, joka mitataan rakenteellisen rahoitusaseman muutoksen perusteella, on silti pitkälti neutraali. Kahden lähestymistavan välinen ero selittyy osittain sillä, että ohjelmaan sisältyy enemmän kertaluonteisia ja väliaikaisia toimenpiteitä, kun suhdanneolot ovat vielä heikot, ja osittain edellä mainituilla suhdannetasoitettujen rahoitusasemien laskentaan liittyvillä epävarmuustekijöillä.

(7)

Ohjelmassa esitetyn julkisen talouden keskipitkän aikavälin strategian tärkeimpänä tavoitteena on saavuttaa keskipitkän aikavälin tavoite, joka on ohjelmassa määritelty rakenteelliseksi tasapainoksi, viimeistään ohjelmakauden loppuessa eli vuonna 2013, jolloin julkisen talouden rahoitusaseman ja perusjäämän ennustetaan kääntyvän ylijäämäisiksi. Kun otetaan huomioon tuoreimmat ennusteet ja velkataso, keskipitkän aikavälin tavoite vastaa hyvin vakaus- ja kasvusopimuksen päämääriä. Yhteisesti sovittujen menetelmien mukaisesti laskettu rakenteellinen rahoitusasema kohenee ohjelman mukaan vuosittain 0,5 – 1 prosenttia suhteessa BKT:hen vuosina 2011–2013. Parannus on etupäässä sen ansiota, että menojen suhde BKT:hen laskee nopeammin kuin tulojen suhde BKT:hen, kun useimpien perusmenoluokkien, erityisesti palkansaajakorvausten ja sosiaaliavustusten, odotetaan pienenevän nimellisesti ohjelman myöhempinä vuosina. Ohjelmassa ei kuitenkaan anneta yksityiskohtaista tietoa vakauttamisen tueksi toteutettavista laajemmista toimenpiteistä. Kertaluonteisten toimenpiteiden hyödyntämistä julkisen talouden tavoitteiden saavuttamisessa vähennetään vuonna 2011, ja se lopetetaan kokonaan ohjelman myöhempinä vuosina. Tämän kehityksen sekä vuosien 2007–2013 rahoituskehyksessä saatavilla olevan rahoituksen vähenemisen myötä muiden tulojen kuin verotulojen osuuden ennakoidaan laskevan vuoden 2008 tasolle ohjelmakauden loppuun menneessä.

(8)

Julkisen talouden toteutumat voivat osoittautua ohjelmassa ennakoitua heikommiksi lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä. Kuten edellä on mainittu, makrotaloudelliseen ympäristöön liittyviä epävarmuustekijöitä on paljon, ja ne aiheuttavat ilmeisiä riskejä julkiselle taloudelle, vaikkei tässä vaiheessa olekaan syytä olettaa, että riskit painottuisivat suhteettomasti ylös- tai alaspäin. Epävarmuutta kasvattaa vuonna 2010 myös turvautuminen epävakaisiin tuloeriin. Esimerkiksi muun omaisuuden kuin rahoitusomaisuuden kaavailtu myynti, jonka tuotto olisi yhteensä 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen, ei välttämättä toteudu kokonaisuudessaan, eikä valtionyhtiöiden osinkojen ja tuotto-osuuksien pienentäminen onnistu ilman hallinnollisia päätöksiä, eli täytäntöönpanoon liittyy riskejä. Vuoden 2009 odotettua paremmat verotulot johtuvat lisäksi osittain sellaisten tavaroiden laajamittaisesta varastoinnista, joihin sovelletaan valmisteveroa sellaisena kuin se oli ennen verokannan korotusta tammikuussa 2010, jolloin tuloksena on vastaava kielteinen tulovaikutus vuonna 2010.

Vaikka kertaluonteisiin ja väliaikaisiin toimenpiteisiin turvaudutaan vähemmän ohjelman myöhempinä vuosina, niiden tilalla toteutettavista rakenteellisista toimista ei anneta riittävästi tietoa, joten tavoitteiden saavuttaminen ovat riskialtista. Riskejä lieventävät kuitenkin Viron viranomaisten aiemmat vakuuttavat julkisen talouden tulokset.

(9)

Julkisen talouden bruttovelkasuhde oli 7,8 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2009 eli selvästi perussopimuksen viitearvoa alempi. Velkasuhteen odotetaan julkisen talouden alijäämien myötä nousevan 14,3 prosenttiin suhteessa BKT:hen viimeistään ohjelmakauden lopussa. Julkisen talouden nettovarallisuusasema pysynee samana koko ohjelmakauden ajan.

(10)

Keskipitkän aikavälin velkaennusteet, joissa oletetaan BKT:n kasvun palautuvan vähitellen tasolle, jota ennakoitiin ennen kriisiä, sekä verosuhteen palautuvan kriisiä edeltäneelle tasolle ja joihin sisältyy väestön ikääntymiseen liittyvien menojen ennakoitu kasvu, osoittavat, että ohjelmassa kaavailtu julkisen talouden strategia sellaisenaan ja ilman muita politiikan muutoksia riittäisi hyvin vakauttamaan velan suhteessa BKT:hen viimeistään vuonna 2020.

(11)

Väestön ikääntymisestä julkiseen talouteen aiheutuvat pitkän aikavälin vaikutukset ovat selvästi EU:n keskiarvoa pienemmät. Bruttovelan määrä on nykyisellään Virossa hyvin pieni, ja terveen julkisen talouden ylläpitäminen talousarviosuunnitelmien mukaisesti koko ohjelmakauden ajan auttaisi pienentämään julkisen talouden kestävyyttä uhkaavia riskejä, jotka arvioitiin julkisen talouden kestävyyttä koskeneessa komission vuoden 2009 kertomuksessa (3) alhaisiksi.

(12)

Talousarviokehyksen pohjana on sääntö, jonka mukaan julkisen talouden rahoitusaseman pitää olla nimellisesti tasapainossa. Sääntö on toiminut talouspolitiikan pitkän aikavälin ankkurina ja on auttanut saavuttamaan vakuuttavia julkisen talouden tuloksia ja kerryttämään rahoitusomaisuutta.

Säännön täytäntöönpanossa on viime vuosina alettu ottaa suhdanteet enemmän huomioon. Näin on hyväksytty joitakin rakenteelliseen tasapainoon perustuvan lähestymistavan piirteitä, kuten ylijäämään pyrkiminen suhdannehuipun aikana ja alijäämien hyväksyminen taantuman aikana. Erillisten meno- ja/tai tulosääntöjen puuttuminen on kuitenkin saattanut johtaa siihen, että osa odottamattomista tuloista on käytetty suhdannenousujen ja -huippujen aikana. Keskipitkän aikavälin talousarviokehyksessä on myös eräitä puutteita, jotka heikentävät vuotuisten tarkistusten jatkuvuutta: esimerkiksi tarkistetuista lähentymisohjelmista ei keskustella ennen parlamentin hyväksyntää. Ohjelmaan sisältyy jo täytäntöönpanovaiheessa olevia suunnitelmia, joilla vahvistetaan talousarvioprosessia kehittämällä strategista ja vuotuista suunnittelua ja joilla näin korjataan joitakin edellä kuvatuista puutteista.

(13)

Vuosina 2009–2010 toteutetut veromuutokset ovat jatkoa strategialle, jossa verotusta siirretään yhä enemmän kulutukseen ja luonnonvarojen käyttöön. Myös työn verotusta on kuitenkin lisätty. Ohjelmassa mainittuja toimia ovat lisäksi parhaillaan tehtävä analyysi nykyisten verovapautusten ja edullisempien verokantojen tehokkuudesta, talousarvioprosessin joustavuuden lisääminen vähentämällä tiettyyn käyttötarkoitukseen sidottujen tulojen määrää, veronkierron torjumispyrkimykset sekä verohallinnon yksinkertaistamisen ja tehostamisen jatkaminen. Nämä toimenpiteet sekä verotuksen siirtäminen työn sijasta vähemmän suhdanneherkkiin lähteisiin voivat auttaa parantamaan julkisen talouden laatua ja lieventämään julkisen talouden näkymiin kohdistuvia riskejä.

(14)

Strategia, jolla varmistetaan ongelmaton osallistuminen ERM II -mekanismiin, vahvistettuna lukuisilla ERM II:n liittymisen aikaan tehdyillä poliittisilla sitoumuksilla, pyritään valuuttakurssin vakauden varmistamiseen. Sitä varten ylläpidetään vankkoja rahapoliittisia puskureita, turvataan rahoitusalan ja julkisen talouden vakaus ja varmistetaan työ- ja tuotemarkkinoiden joustavuus.

Joskin Virolla oli kriisin alkaessa verrattain vahva asema suurten julkisen talouden varantojen, pääosin terveen pankkialan ja suhteellisen suuren hinta- ja palkkajoustavuuden ansiosta, aiemmat politiikat eivät ole estäneet makrotalouden merkittävän epätasapainon muodostumista, mistä ovat osoituksena hyvin suuri luotonannon kasvu, merkittävät inflaatiopaineet, suuri vaihtotaseen alijäämä ja kestämätön kiinteistöjen hinnannousu. Viranomaiset ottivat vuonna 2009 käyttöön useita laajoja vakauttamispaketteja julkisen talouden heikkenemisen rajoittamiseksi kriisissä. Vakauttamisen positiiviset vaikutukset ulottuvat vuotta 2009 pidemmällekin: esimerkiksi julkisen sektorin palkkamenojen supistaminen auttaa edelleen talouden epätasapainon purkamisessa. Pankkiala on edelleen hyvin pääomitettu ja sillä on riittävästi likviditeettiä. Myös rakennepolitiikassa on edistytty. Äskettäin hyväksytty työlaki on lisännyt työmarkkinoiden joustavuutta ja helpottanut talouden muokkaamista aiemmasta kotimaankysyntään perustuvasta mallista kestävämmän kasvun malliin. Tuotemarkkinoihin kohdistuvalla politiikalla pyritään lisäämään kilpailua. Avoimen sektorin kilpailukyky, joka alkoi vuonna 2009 hyötyä parhaillaan tapahtuvasta palkkakustannusten alenemisesta ja jota tuetaan myös kohdennetuin valtionohjelmin, joissa muun muassa käytetään tehokkaasti EU:n rakennerahastovaroja, on vahvistumassa. Tulevaisuuden haasteena on välttää paluu merkittävään sisäiseen ja ulkoiseen epätasapainoon siinä vaiheessa, kun elpyminen vakiintuu.

(15)

Kun otetaan huomioon edellä mainitut julkisen talouden tavoitteisiin kohdistuvat riskit, ohjelmassa esitetyn julkisen talouden strategian voidaan katsoa olevan pääpiirteittäin vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimusten mukainen. Esimerkiksi se, että keskipitkän aikavälin tavoitteeseen on määrä päästä viimeistään ohjelmakauden lopussa, vaikka taloudellinen toiminta on äskettäin supistunut rajusti, kertoo riittävän kunnianhimoisesta tavoitteesta, joka vastaa vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimuksia ja mahdollistaa ongelmattoman osallistumisen ERM II -mekanismiin. Makrotaloudelliseen ympäristöön liittyvistä epävarmuustekijöistä ja epävakaisiin tuloeriin turvautumisesta aiheutuu kuitenkin joitakin riskejä lyhyellä aikavälillä. On myös mahdollista, että keskipitkän aikavälin tavoitetta ei saavuteta ohjelmassa suunnitellulla tavalla, jos tavoitteena olevaa vakauttamista ei tueta muin toimenpitein keskipitkällä aikavälillä.

(16)

Vakaus- ja lähentymisohjelmia koskevissa käytännesäännöissä täsmennetyistä tietovaatimuksista voidaan todeta, että ohjelmasta puuttuu joitakin pakollisia ja vapaaehtoisia tietoja (4).

i)

varmistamaan, että julkisen talouden alijäämä pysyy alle 3 prosentissa suhteessa BKT:hen, ja tukemaan kaavailtua paluuta keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tarvittavin toimenpitein keskipitkällä aikavälillä;

ii)

vahvistamaan keskipitkän aikavälin talousarviokehystä erityisesti parantamalla menosuunnittelua ja tehostamalla edelleen strategisten tavoitteiden seuranta- ja raportointijärjestelmää.