1

Valituksellaan thyssenkrupp Electrical Steel GmbH ja thyssenkrupp Electrical Steel Ugo vaativat kumottavaksi unionin yleisen tuomioistuimen 2.7.2018 antaman määräyksen thyssenkrupp Electrical Steel ja thyssenkrupp Electrical Steel Ugo v. komissio (T-577/17, ei julkaistu, EU:T:2018:411; jäljempänä valituksenalainen määräys), jolla unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi niiden kanteen, jossa vaadittiin kumoamaan Euroopan komission päätelmät, jotka esitettiin tulliasiantuntijoiden työryhmän ”Muut erityismenettelyt kuin passitus” ‑alaryhmän 2.5.2017 pidetyn kuudennen kokouksen pöytäkirjassa ja joiden mukaan Euroopan unionin tuottajien keskeisille eduille ei todennäköisesti aiheudu haittaa Euro-Mit Staal BV:n (jäljempänä EMS) hakemasta luvasta saada jalostaa sisäisesti tiettyjä kidesuunnattuja sähköterästuotteita.

2

Yhteisön tullikoodeksista 12.10.1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 (EYVL 1992, L 302, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 16.11.2000 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 2700/2000 (EYVL 2000, L 311, s. 17) (jäljempänä asetus N:o 2913/92), 130–136 artikla koskivat tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyä.

3

Asetuksen N:o 2913/92 130 artiklassa säädettiin seuraavaa:

”Tullivalvonnassa tapahtuvan valmistuksen menettelyssä voidaan käyttää muita kuin yhteisötavaroita tuontitullitta tai ilman kauppapoliittisia toimenpiteitä yhteisön tullialueella niiden lajia tai tilaa muuttavien toimintojen suorittamiseksi sekä luovuttaa näissä toiminnoissa saatavat tuotteet vapaaseen liikkeeseen asianmukaiset tuontitullit maksaen. Näitä tuotteita kutsutaan valmistetuiksi tuotteiksi.”

4

Kyseisen asetuksen 132 artiklassa säädettiin seuraavaa:

”Lupa tullivalvonnassa tapahtuvaan valmistukseen voidaan myöntää valmistuksen suorittavan tai suorituttavan henkilön hakemuksesta.”

5

Mainitun asetuksen 133 artiklassa säädettiin seuraavaa:

”Lupa voidaan myöntää ainoastaan:

– –

6

Saman asetuksen 247–249 artiklan mukaan komissiota avusti komitea.

7

Asetus N:o 2913/92 kumottiin ja korvattiin yhteisön tullikoodeksista 23.4.2008 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 450/2008 (uudistettu tullikoodeksi) (EUVL 2008, L 145, s. 1), joka puolestaan kumottiin ja korvattiin unionin tullikoodeksista 9.10.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 952/2013 (EUVL 2013, L 269, s. 1; jäljempänä tullikoodeksi).

8

Tietyistä asetuksen N:o 2913/92 soveltamista koskevista säännöksistä 2.7.1993 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 2454/93 (EYVL 1993, L 253, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 4.5.2001 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 993/2001 (EYVL 2001, L 141, s. 1) (jäljempänä asetus N:o 2454/93), 502 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Lupaa [tullivalvonnassa tapahtuvaan valmistukseen] ei saa myöntää taloudellisia edellytyksiä tutkimatta, jollei taloudellisia edellytyksiä pidetä täyttyneinä 3, 4 tai 6 luvun mukaisesti.”

9

Kyseisen asetuksen 503 artiklassa säädettiin seuraavaa:

”Komissio voi osallistua taloudellisten edellytysten tutkimiseen

10

Kyseisen asetuksen 504 artiklan 1 ja 4 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”1.   Kun tutkimus aloitetaan 503 artiklan mukaisesti, asia on lähetettävä komission käsiteltäväksi. Mukana on oltava jo suoritetun tutkimuksen tulokset.

– –

4.   Asianomaisten tulliviranomaisten ja kaikkien muiden samanlaisia lupia tai hakemuksia käsittelevien tulliviranomaisten on otettava komitean päätelmät huomioon.”

11

Asetus N:o 2454/93 kumottiin 1.4.2016 annetulla komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2016/481 (EUVL 2016, L 87, s. 24).

12

Tullikoodeksin 5 artiklan, jonka otsikko on ”Määritelmät”, 39 alakohdassa säädetään, että kyseistä koodeksia sovellettaessa ”päätöksellä” tarkoitetaan ”tulliviranomaisen suorittamaa tullilainsäädäntöä koskevaa tointa, jolla ratkaistaan yksittäistapaus ja jolla on oikeudellisia vaikutuksia yhteen tai useampaan asianomaiseen henkilöön”.

13

Tullikoodeksin 22 artiklassa, jonka otsikko on ”Hakemuksen perusteella tehtävät päätökset”, säädetään seuraavaa:

”1.   Henkilön, joka hakee tullilainsäädännön soveltamista koskevaa päätöstä, on toimitettava toimivaltaisille tulliviranomaisille kaikki päätöksen tekemiseen tarvittavat tiedot.

– –

2.   Tulliviranomaisten on viipymättä ja viimeistään 30 päivän kuluessa päätöstä koskevan hakemuksen vastaanottamisesta tarkistettava, täyttyvätkö kyseisen hakemuksen hyväksymisen edellytykset.

Jos tulliviranomaiset toteavat, että hakemus sisältää kaikki päätöksen tekemiseen tarvittavat tiedot, niiden on ilmoitettava hakijalle hakemuksen hyväksymisestä ensimmäisessä alakohdassa säädetyn ajan kuluessa.

3.   Toimivaltaisen tulliviranomaisen on tehtävä 1 kohdassa tarkoitettu päätös ja annettava se tiedoksi hakijalle viipymättä ja viimeistään 120 päivän kuluessa hakemuksen hyväksymispäivästä, jollei toisin säädetä.

– –

6.   Ennen kuin tulliviranomaiset tekevät sellaisen päätöksen, joka vaikuttaisi kielteisesti hakijaan, tulliviranomaisten on annettava tiedoksi hakijalle seikat, joihin päätös on tarkoitus perustaa, sekä annettava hakijalle mahdollisuus ilmaista näkökantansa tietyn määräajan kuluessa päivästä, jona hakija vastaanottaa kyseisen tiedoksiannon tai jona hakijan katsotaan vastaanottaneen sen. Määräajan päätyttyä hakijalle annetaan asianmukaisella tavalla päätös tiedoksi.

– –

7.   Päätöksen, joka vaikuttaa hakijaan kielteisellä tavalla, on sisällettävä myös sen perustelut, ja siinä on mainittava 44 artiklassa säädetystä muutoksenhakuoikeudesta.”

14

Tullikoodeksin 44 artiklan, jonka otsikko on ”Muutoksenhakuoikeus”, 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.   Henkilöllä on oikeus hakea muutosta itseään suoraan ja henkilökohtaisesti koskevaan tullilainsäädännön soveltamiseen liittyvään tulliviranomaisten päätökseen.

Oikeus hakea muutosta on myös henkilöllä, joka on hakenut tulliviranomaisilta päätöstä eikä ole saanut hakemaansa päätöstä 22 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa määräajassa.

– –

3.   Muutosta on haettava siinä jäsenvaltiossa, jossa päätös on tehty tai jossa sitä on haettu.”

15

Tullikoodeksin 211 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Tulliviranomaisten lupa vaaditaan seuraavissa tapauksissa:

– –

4.   Jollei toisin säädetä ja lisäyksenä siihen, mitä 3 kohdassa säädetään, 1 kohdassa tarkoitettu lupa myönnetään ainoastaan kaikkien seuraavien edellytysten täyttyessä:

5.   Unionin tuottajien keskeisille eduille ei katsota aiheutuvan 4 kohdan b alakohdassa tarkoitettua haittaa, jos päinvastaisesta ei ole näyttöä tai jos taloudellisten edellytysten katsotaan täyttyvän.

6.   Jos on olemassa näyttöä siitä, että unionin tuottajien keskeisille eduille aiheutuu todennäköisesti haittaa, taloudelliset edellytykset tutkitaan unionin tasolla.”

16

Tullikoodeksin 213 artiklan, jonka otsikko on ”Täytäntöönpanovallan siirto”, ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:

”Komissio määrittelee täytäntöönpanosäädöksillä 211 artiklan 6 kohdassa tarkoitettua taloudellisten edellytysten tutkimista koskevat menettelysäännöt.”

17

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 952/2013 täydentämisestä tiettyjä unionin tullikoodeksin säännöksiä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen osalta 28.7.2015 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 2015/2446 (EUVL 2015, L 343, s. 1; jäljempänä delegoitu asetus) 166 artiklan 1 kohdassa esitetään yleissääntö, jonka mukaan tullikoodeksin 211 artiklan 4 kohdan b alakohdassa säädettyä edellytystä ei sovelleta sisäistä jalostusta koskeviin lupiin, mutta tähän sääntöön säädetään kolmesta poikkeuksesta.

18

Asetuksen N:o 952/2013 tiettyjen säännösten täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 24.11.2015 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/2447 (EUVL 2015, L 343, s. 558; jäljempänä täytäntöönpanoasetus) 259 artiklassa, jonka otsikko on ”Taloudellisten edellytysten tutkiminen”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jos [tullikoodeksin] 211 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun lupahakemuksen johdosta on tarpeen tutkia taloudelliset edellytykset [tullikoodeksin] 211 artiklan 6 kohdan mukaisesti, lupaa koskevan päätöksen tekemiseen toimivaltaisen tulliviranomaisen tullihallinnon on toimitettava asiakirja-aineisto komissiolle viipymättä ja pyydettävä tällaista tutkimista.

– –

4.   Komissio perustaa jäsenvaltioiden edustajista koostuvan asiantuntijaryhmän, joka antaa komissiolle neuvoja sen suhteen, ovatko taloudelliset edellytykset täyttyneet.

5.   Asianomaisen tullihallinnon ja kaikkien muiden samanlaisia lupia tai hakemuksia käsittelevien tulliviranomaisten on otettava huomioon taloudellisista edellytyksistä tehty päätelmä.

Taloudellisista edellytyksistä tehdyissä päätelmissä voidaan eritellä, että tutkittava tapaus on ainutkertainen eikä sitä voida siksi pitää ennakkotapauksena muille hakemuksille tai luville.

– –”

19

Komission asiantuntijaryhmien perustamista ja toimintaa koskevien horisontaalisten sääntöjen vahvistamisesta 30.5.2016 annetun komission päätöksen (C(2016) 3301 final) 3 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetään, että asiantuntijaryhmät antavat komissiolle neuvontaa ja asiantuntija-apua erityisesti unionin lainsäädännön, politiikkojen ja ohjelmien soveltamisesta sekä jäsenvaltioiden kanssa tehtävästä yhteensovittamisesta ja yhteistyöstä. Päätöksen 5 artiklan mukaan asiantuntijaryhmän valtuudet on määritettävä selvästi ja sen tehtävät on määritettävä niin täsmällisesti kuin mahdollista.

20

Tulliasiantuntijoiden työryhmä perustettiin täytäntöönpanoasetuksen 259 artiklan 4 kohdan mukaisesti, ja siihen sovelletaan edellisessä kohdassa mainittuja horisontaalisia sääntöjä. Tämän ryhmän tehtävänä on 3.5.2016 hyväksytyn ”tehtävänkuvauksen” (Ares (2016) 2109319) 2 artiklan g alakohdan mukaisesti antaa komissiolle ja sen yksiköille neuvontaa taloudellisten edellytysten täyttymisen tutkinnan yhteydessä.

21

Asian tausta on esitetty valituksenalaisen määräyksen 1–8 kohdassa, ja se voidaan tiivistää tämän oikeudenkäynnin tarpeita varten seuraavasti.

22

EMS haki 21.2.2017 Alankomaiden tulliviranomaisilta tullikoodeksin 211 artiklan 1 kohdan a alakohdan perusteella lupaa tiettyjen Japanista peräisin olevien raesuunnattujen sähköterästuotteiden sisäistä jalostusta varten.

23

Mainittu viranomainen siirsi 27.2.2017 täytäntöönpanoasetuksen 259 artiklan 1 kohdan nojalla asian käsittelyn komissiolle ja pyysi sitä tutkimaan taloudelliset edellytykset.

24

Tulliasiantuntijoiden työryhmän ”Muut erityismenettelyt kuin passitus” ‑alaryhmän 2.5.2017 pidetyssä kuudennessa kokouksessa taloudellisia edellytyksiä koskevasta kysymyksestä keskusteltiin ja sen jälkeen äänestettiin myönteisesti. Tämän perusteella komissio katsoi, että sisäisen jalostuksen edellyttämät taloudelliset edellytykset täyttyivät (jäljempänä riidanalaiset päätelmät).

25

Samana päivänä Alankomaiden tulliviranomainen myönsi EMS:lle luvan sisäistä jalostusta varten ajanjaksolle 2.5.2017–1.5.2020.

26

Valittajat ilmoittivat 12.7.2017 Alankomaiden tulliviranomaiselle vastustavansa kyseisen luvan myöntämistä EMS:lle.

27

Alankomaiden tulliviranomainen totesi näistä vastaväitteistä 11.12.2017 tekemissään alustavissa päätöksissä olevansa ”velvollinen” (hollanniksi ”verplicht”) myöntämään pyydetyn luvan, koska sen oli ”otettava huomioon [riidanalaiset päätelmät]”.

28

Valittajat nostivat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 25.8.2017 toimittamallaan kannekirjelmällä kanteen, jossa ne vaativat riidanalaisten päätelmien kumoamista.

29

Komissio esitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 6.11.2017 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan mukaisen oikeudenkäyntiväitteen, joka perustui ensisijaisesti siihen, ettei kyseessä ollut SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, ja toissijaisesti siihen, ettei toimi koskenut valittajia suoraan ja erikseen SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.

30

Unionin yleinen tuomioistuin ratkaisi oikeudenkäyntiväitteen ja katsoi, että riidanalaiset päätelmät eivät olleet SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, ja jätti näin kanteen tutkimatta lausumatta siitä, koskeeko toimi valittajia suoraan ja erikseen SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.

31

Valittajat vaativat, että unionin tuomioistuin

32

Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin

33

Unionin tuomioistuimen presidentti hylkäsi 7.3.2019 antamallaan määräyksellä thyssenkrupp Electrical Steel ja thyssenkrupp Electrical Steel Ugo v. komissio (C‑572/18 P, ei julkaistu, EU:C:2019:188) EMS:n komission vaatimusten tueksi esittämän väliintulohakemuksen sillä perusteella, että EMS ei ollut osoittanut väliintulointressiä.

34

Valittajat vetoavat valituksensa tueksi viiteen valitusperusteeseen. Ensimmäisen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, että tullikoodeksissa, delegoidussa asetuksessa ja täytäntöönpanoasetuksessa ei anneta komissiolle valtaa tehdä päätöksiä, jotka sitovat kansallisia tulliviranomaisia sisäistä jalostusta koskevan luvan myöntämismenettelyssä. Toisen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, että komission rooli taloudellisten edellytysten tutkimisessa on yksinomaan menettelyllinen. Kolmannen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, että 11.5.2006 annettu tuomio Friesland Coberco Dairy Foods (C-11/05, EU:C:2006:312; jäljempänä tuomio Friesland Coberco) on oikeudellisesti sitova tulkittaessa täytäntöönpanoasetuksen 259 artiklan 5 kohtaa. Neljäs valitusperuste perustuu siihen, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, koska se ei ottanut huomioon osoituksena riidanalaisten päätelmien sitovuudesta 5.8.2016 päivättyä asiakirjaa (Ares(2016)4155451), jonka otsikkona on ”Hallinnollinen menettely taloudellisten edellytysten tutkimiseksi [tullikoodeksin] 211 artiklan 6 kohdan ja [täytäntöönpanoasetuksen] 259 artiklan mukaisesti” (Administrative practice regarding the examination of the economic conditions in accordance with Articles 211(6) [Union Customs Code (UCC)] and 259 [UCC Implementing Act (IA UCC)]”, (jäljempänä hallinnollinen järjestely). Viidennen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se ei katsonut, että riidanalaiset päätelmät koskivat valittajia suoraan ja erikseen.

35

Aluksi on huomautettava, että komissio on vastauskirjelmässään muodollista oikeudenkäyntiväitettä esittämättä todennut, että siinä tapauksessa, että valittajat eivät ole aloittaneet tuomioistuinmenettelyjä sitä vastaan, että Alankomaiden tulliviranomainen on hylännyt niiden EMS:lle myönnetyn sisäistä jalostusta koskevasta luvasta tekemän vastaväitteen, tämä lupa on tullut lopulliseksi, joten valittajat eivät voi perustellusti väittää, että niillä on intressi muutoksenhakumenettelyn jatkamiseksi.

36

Valittajat vahvistivat kuitenkin vastauskirjelmässään, että ne olivat panneet vireille tällaisia menettelyjä Alankomaiden tuomioistuimissa, minkä myös komissio myönsi vastauskirjelmässään.

37

Näin ollen komission väitteet, jotka koskevat sitä, ettei intressiä muutoksenhakumenettelyn jatkamiseksi ole, on hylättävä.

38

Näillä valitusperusteilla, joita on tarkasteltava yhdessä niiden keskinäisen yhteyden vuoksi, valittajat arvostelevat unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on tehnyt arvioidessaan sitä, ovatko riidanalaiset päätelmät SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, kolme oikeudellista virhettä, jotka koskevat yhtäältä tullikoodeksin, delegoidun asetuksen ja täytäntöönpanoasetuksen taloudellisten edellytysten tutkintamenettelyä koskevien säännösten ja toisaalta hallinnollisen järjestelyn tulkintaa ja soveltamista.

39

Valittajat väittävät valituksenalaisen määräyksen 48 kohtaa koskevan ensimmäisen valitusperusteensa tueksi, että komissio on täytäntöönpanovaltansa nojalla ottanut käyttöön menettelyn, jossa kysymystä siitä, täyttyvätkö taloudelliset edellytykset, on tutkittava unionin tasolla, koska kansallisille tulliviranomaisille ei ole annettu toimivaltaa tutkia näitä edellytyksiä. Tällaisen menettelyn käyttöönotto merkitsee eroa asetukseen N:o 2913/92 nähden, sellaisena kuin sitä on tulkittu tuomiossa Friesland Coberco.

40

Valittajat katsovat, että koska sisäistä jalostusta koskevan luvan myöntämisen edellytyksenä on taloudellisten edellytysten täyttäminen ja koska kansallisilla tulliviranomaisilla ei ole toimivaltaa tutkia tätä kysymystä, komission asiaa koskevat päätelmät sitovat väistämättä näitä viranomaisia. Tätä päätelmää tukevat valittajien mukaan hallinnollinen järjestely sekä Alankomaiden tulliviranomaisen 11.12.2017 tekemät alustavat päätökset valittajien vastaväitteistä.

41

Valittajat väittävät myös, että komission toimivaltaa tehdä sitovia päätöksiä taloudellisten edellytysten tutkinnan päätteeksi ei voida kyseenalaistaa sillä, että täytäntöönpanoasetuksen 259 artiklassa nimetään tämän tutkimuksen päätteeksi laadittava asiakirja ”päätelmiksi”, eikä sillä, että komissiota avustaa tulliasiantuntijoiden työryhmä. Ne korostavat tältä osin, että toimen toteuttamisen muodolla ei voida muuttaa toimen luonnetta ja että kyseisen työryhmän lausunnoilla on puhtaasti neuvoa-antava arvo.

42

Valittajat väittävät valituksenalaisen määräyksen 49 ja 50 kohtaa koskevan toisen valitusperusteensa tueksi, ettei missään tullikoodeksin, delegoidun asetuksen tai täytäntöönpanoasetuksen säännöksessä rajoiteta komission tehtävää siten, että se ainoastaan kerää jäsenvaltioiden edustajien äänet tulliasiantuntijoiden työryhmässä ja laskee nämä äänet. Valittajat katsovat, että koska komissiolla ei ole velvollisuutta noudattaa kyseisen asiantuntijaryhmän neuvoja, komission pitäisi olla ”oikeudellisesti vastuussa” taloudellisia edellytyksiä koskevista johtopäätöksistään.

43

Näin ollen valittajat katsovat, että tällaiset päätelmät ovat toimi, jolla on tarkoitus saada aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, ja ne voivat näin ollen olla kanteen kohteena SEUT 263 artiklan mukaisesti.

44

Valittajat väittävät valituksenalaisen määräyksen 66 kohtaa koskevan neljännen valitusperusteensa tueksi, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen tutkiessaan taloudellisia edellytyksiä koskevien komission päätelmien ulottuvuutta, koska se ei ole ottanut huomioon hallinnollista järjestelyä osoituksena komission taloudellisia edellytyksiä koskevien päätelmien sitovuudesta, vaikka kyseisen järjestelyn 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa täsmennetään, että”komission päätelmä[t] sito[vat] toimivaltaisia tulliviranomaisia, eivätkä ne siten voi poiketa [niistä]”. Alankomaiden tulliviranomainen ilmoitti lisäksi, että se oli riidanalaisten päätelmien nojalla ”velvollinen” (hollanniksi ”verplicht”) myöntämään haetun luvan.

45

Komissio pitää näitä valitusperusteita perusteettomina.

46

Aluksi on muistutettava, että SEUT 263 artiklassa tarkoitettuina kannekelpoisina toimina pidetään muodostaan riippumatta kaikkia unionin toimielinten toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi (ks. vastaavasti tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio, C‑463/10 P ja C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 37 kohta ja tuomio 20.9.2016, Mallis ym. v. komissio ja EKP, C‑105/15 P–C‑109/15 P, EU:C:2016:702, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

47

Sitä vastoin SEUT 263 artiklassa määrätyn tuomioistuinten harjoittaman valvonnan ulkopuolelle jäävät kaikki toimet, joilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, kuten valmistelutoimet ja pelkät täytäntöönpanotoimet, pelkät suositukset ja lausunnot sekä lähtökohtaisesti sisäiset ohjeet (ks. vastaavasti tuomio 12.9.2006, Reynolds Tobacco ym. komissio, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 20.2.2018, Belgia v. komissio, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 27 kohta).

48

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sen määrittämiseksi, onko riidanalaisella toimella tällaisia vaikutuksia, on tarkasteltava toimen asiasisältöä ja arvioitava näitä vaikutuksia objektiivisten kriteerien, kuten kyseisen toimen sisällön, valossa ja ottamalla tarvittaessa huomioon toimen antamisen asiayhteys ja toimen toteuttaneen toimielimen toimivalta (tuomio 20.2.2018, Belgia v. komissio, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 9.7.2020, Tšekki v. komissio, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, 47 kohta).

49

Asia on toisin vain silloin, kun valmistelevan menettelyn aikana toteutetut toimet itsessään muodostavat lopullisen päätepisteen sellaisessa erityisessä menettelyssä, joka eroaa menettelystä, jonka on mahdollistettava se, että asianomainen toimielin voi ratkaista pääasian (tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio, 60/81, EU:C:1981:264, 11 kohta).

50

Vaikkeivat luonteeltaan puhtaasti valmistelevat toimenpiteet voikaan sellaisinaan olla kumoamiskanteen kohteina, niihin mahdollisesti sisältyviin lainvastaisuuksiin voidaan vedota sellaisen kanteen tueksi, joka on nostettu siitä lopullisesta toimesta, jonka valmisteluvaiheen ne muodostavat (tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio, 60/81, EU:C:1981:264, 12 kohta).

51

Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin totesi aluksi valituksenalaisen määräyksen 48 kohdassa, että tullikoodeksissa, delegoidussa asetuksessa tai täytäntöönpanoasetuksessa ei anneta komissiolle valtaa tehdä päätöksiä eikä varsinkaan kansallisia tulliviranomaisia sitovia päätöksiä taloudellisten edellytysten tutkimisen yhteydessä.

52

Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen määräyksen 49 kohdassa, ettei tullikoodeksissa mitenkään velvoiteta komissiota itse tutkimaan taloudellisia edellytyksiä, ja kuvaili täysin menettelylliseksi komission roolia sen toimiessa yhteistyössä yhtäältä jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa ja toisaalta asianomaisten tulliviranomaisten kanssa. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan tätä yhteistyötä ei kuitenkaan voida rinnastaa unionin tason päätöksentekojärjestelmään, jonka puitteissa epävirallisessa menettelyssä tehdyt päätelmät sitoisivat jäsenvaltioita.

53

Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin korosti valituksenalaisen määräyksen 50 kohdassa, että menettelystä, jonka komissio on toteuttanut sille tullikoodeksin 213 artiklan nojalla kuuluvien täytäntöönpanovaltuuksien nojalla, ei ilmene, että komission olisi ilmaistava mielipiteensä tai käytettävä harkintavaltaa sen kysymyksen ratkaisemiseksi, täyttyvätkö taloudelliset edellytykset.

54

Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen määräyksen 66 kohdassa yhtäältä, että hallinnollisella järjestelyllä ainoastaan korvattiin aikaisempi hallinnollinen asiakirja, joka koski asetuksen N:o 2454/93 merkityksellisten säännösten soveltamista, ja toisaalta, että koska tässä asiakirjassa ei ollut tehty päätelmiä tuomiosta Friesland Coberco, sitä ei voitu käyttää pätevänä perusteena hallinnollisessa järjestelyssä esitetylle tulkinnalle.

55

Valittajat katsovat ensimmäisessä ja toisessa valitusperusteessaan pääasiallisesti, että tullikoodeksin, delegoidun asetuksen ja täytäntöönpanoasetuksen merkityksellisiä säännöksiä on tulkittava siten, että taloudellisten edellytysten tutkintamenettely, jonka komissio toteuttaa yhteistyössä tulliasiantuntijoiden työryhmän kanssa unionin tasolla, on riippumaton ja erotettavissa sisäistä jalostusta koskevasta lupamenettelystä.

56

Ensinnäkin on kuitenkin todettava, että riidanalaisten päätelmien kaltaiset komission päätelmät, jotka koskevat taloudellisia edellytyksiä, liittyvät sisäistä jalostusta koskevaan lupamenettelyyn, jonka yhteydessä tullikoodeksin 211 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan tavaroiden asettaminen sisäiseen jalostusmenettelyyn edellyttää kansallisten tulliviranomaisten lupaa, ja siten yksinomaan ne käyttävät tässä menettelyssä lopullista päätösvaltaa.

57

Tullikoodeksin 22 artiklan säännökset tukevat tätä toteamusta. Kyseisen artiklan 3 kohdan mukaan nimittäin toimivaltaisen tulliviranomaisen on tehtävä tullilainsäädännön soveltamista koskevasta hakemuksesta päätös ja annettava se tiedoksi hakijalle määräajassa. Mainitun artiklan 6 kohdassa puolestaan velvoitetaan tulliviranomaiset ilmoittamaan ennen hakijaan mahdollisesti kielteisesti vaikuttavan päätöksen tekemistä hakijalle seikat, joihin päätös on tarkoitus perustaa, millä annetaan hakijalle mahdollisuus ilmaista näkökantansa näistä seikoista. Lopuksi saman artiklan 7 kohdan mukaan päätöksen, joka vaikuttaa hakijaan kielteisellä tavalla, on sisällettävä myös sen perustelut, ja siinä on mainittava ”[tullikoodeksin] 44 artiklassa säädetystä muutoksenhakuoikeudesta”, ja viimeksi mainitun artiklan 3 kohdan mukaan muutosta on haettava ”siinä jäsenvaltiossa, jossa päätös on tehty tai jossa sitä on haettu”.

58

Tullikoodeksin 5 artiklan 39 alakohta, jossa määritellään käsite ”päätös” siten, että sillä tarkoitetaan ”tulliviranomaisen suorittamaa tullilainsäädäntöä koskevaa tointa, jolla ratkaistaan yksittäistapaus ja jolla on oikeudellisia vaikutuksia yhteen tai useampaan asianomaiseen henkilöön”, ei puolestaan jätä mitään epäilyksiä siitä, että kansallisilla tulliviranomaisilla on toimivalta toteuttaa tullikoodeksin mukaisesti luonteeltaan päätöksenomaisia toimenpiteitä.

59

Sisäistä jalostusmenettelyä koskevan luvan saamiseksi vaadittavien kumulatiivisten edellytysten joukossa tosin vaaditaan tullikoodeksin 211 artiklan 4 kohdan b alakohdan mukaisesti, että taloudelliset edellytykset täyttyvät, ja artiklan 6 kohdassa säädetään, että jos näiden edellytysten tutkiminen on tarpeen, se suoritetaan ”unionin tasolla”. Tullikoodeksin 211 artiklan 1 kohdan a alakohdasta, 211 artiklan 4 kohdan b alakohdasta ja 211 artiklan 6 kohdasta, kun niitä luetaan yhdessä, ilmenee kuitenkin, että tällainen tutkiminen kuuluu menettelyyn, jonka päätteeksi luvan saamista koskevan hakemuksen johdosta kansalliset tulliviranomaiset tekevät lopullisen päätöksen, ja että tämä tutkiminen muodostaa ainoastaan välivaiheen kyseisessä menettelyssä.

60

Niinpä, siinä kuin tullikoodeksin 211 artiklan 1 kohdan a alakohdassa annetaan nimenomaisesti sisäistä jalostusmenettelyä koskeva päätöksentekovalta kansallisille tulliviranomaisille, tullikoodeksin 211 artiklan 4 kohdan b alakohdassa ja 6 kohdassa ei puolestaan anneta mitään omaa päätöksentekovaltaa unionin elimille taloudellisten edellytysten tutkimisessa.

61

Tätä toteamusta tukee se seikka, että – toisin kuin tullikoodeksin 22 artiklassa ja 44 artiklan 3 kohdassa säädetään toimivaltaisen tulliviranomaisen hakemuksen johdosta tekemien päätösten osalta – missään tullikoodeksin säännöksessä ei velvoiteta unionin elintä, jonka on tutkittava taloudelliset edellytykset, ilmoittamaan tutkinnan tuloksista hakemuksen esittäjälle tai toimittamaan tälle tähän tulokseen johtaneet perusteet. Lisäksi tässä yhteydessä mikään säännös ei anna hakijalle oikeutta hakea muutosta tällaiseen lopputulokseen.

62

Toisin kuin valittajat väittävät, tullikoodeksin säännöksistä ei myöskään seuraa, että toimivaltaisen tulliviranomaisen tehtävä rajoittuisi taloudellisista edellytyksistä unionin tasolla suoritetun tutkinnan päätteeksi saatujen tulosten täytäntöönpanoon. Tullikoodeksissa ja erityisesti sen 211 artiklassa ei nimittäin anneta unionin elimelle, jonka tehtävänä on taloudellisten edellytysten tutkiminen, valtaa toteuttaa muita kuin pelkästään välivaiheeseen liittyviä ja valmistelevia toimenpiteitä.

63

Toiseksi tullikoodeksin 211 artiklan 6 kohdassa tarkoitettujen unionin tasolla suoritettuun taloudellisten edellytysten tutkintaan sovellettavista menettelysäännöistä on todettava, että täytäntöönpanoasetuksen 259 artiklan 1 ja 4 kohdasta yhdessä luettuna kiistämättä ilmenee, että kun tällainen tutkimus on tarpeen, komission on tehtävä se yhdessä jäsenvaltioiden edustajista koostuvan asiantuntijaryhmän kanssa toimivaltaisen tulliviranomaisen komissiolle toimittamien seikkojen perusteella. Täytäntöönpanoasetuksen 259 artiklan 5 kohdasta ilmenee lisäksi, että komissio sisällyttää unionin tasolla suoritetun taloudellisten edellytysten tutkinnan tulokset ”päätelmiin”, jotka toimivaltaisen tulliviranomaisen ja kaikkien muiden samanlaisia lupia tai hakemuksia käsittelevien tulliviranomaisten ”on otettava huomioon”.

64

Täytäntöönpanoasetuksen 259 artikla tukee siten toteamusta, jonka mukaan päätelmät, joihin komissio päätyy taloudellisten edellytysten tutkimisen päätteeksi, ovat pelkkä välivaiheen toimenpide, jolla valmistellaan lopullista päätöstä, jonka tulliviranomaiset tekevät sisäistä jalostusta koskevasta lupahakemuksesta.

65

Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 52 kohdassa, täytäntöönpanoasetuksen 259 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa oleva ilmaus ”on otettava huomioon” viittaa – kun otetaan huomioon ilmaisun yleiskielinen merkitys – siihen, että toimivaltaisella tulliviranomaisella on tiettyä harkintavaltaa sen suhteen, miten se toimii komission taloudellisia edellytyksiä koskevien päätelmien suhteen. Tämä ilmaus merkitsee siis sitä, että toimivaltainen tulliviranomainen tutkii komission päätelmät, ja jos se ei ole niiden kanssa samaa mieltä, esittää perustelut päätökselleen olla noudattamatta niitä (ks. analogisesti tuomio Friesland Coberco, 27 kohta).

66

On totta, kuten valittajat korostavat, että täytäntöönpanoasetuksen 259 artiklan 1 kohdan säännösten mukaan toimivaltaisen tulliviranomaisen, jolle on esitetty sisäistä jalostusta koskeva lupahakemus, on siinä tapauksessa, että taloudelliset edellytykset on tarpeen tutkia unionin tasolla tullikoodeksin 211 artiklan 6 kohdan mukaisesti, toimitettava asiakirja-aineisto komissiolle ja pyydettävä sitä suorittamaan tällainen tutkinta.

67

Kuten tuomion Friesland Coberco 28 ja 29 kohdassa on todettu asetuksen N:o 2913/92 osalta, toimivaltaisen tulliviranomaisen velvollisuus toimittaa asiakirjat tietyissä olosuhteissa komissiolle ei kuitenkaan merkitse sitä, että mainitulla viranomaisella olisi velvollisuus noudattaa komission esittämiä päätelmiä. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti korostanut valituksenalaisen määräyksen 53 ja 54 kohdassa, joita ei ole arvosteltu tämän valituksen yhteydessä, sillä seikalla, että taloudellisia edellytyksiä koskevat päätelmät esittää nykyään komissio eikä enää – kuten tilanne oli asetuksen N:o 2913/92 voimassaoloaikana – viimeksi mainitulla asetuksella perustettu komitea, ei voida kumota tätä päätelmää. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 64 kohdassa, kyseisellä tutkinnalla tavoiteltu päämäärä on edelleen sama, ainoastaan sen tekijä on muuttunut.

68

Lisäksi se, että kansallisilla tulliviranomaisilla on velvollisuus perustella päätöksensä, mikäli ne aikovat poiketa komission päätelmistä, tukee toteamusta, jonka mukaan näillä päätelmillä ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voisivat muuttaa valittajan oikeusasemaa selvästi. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 70 kohdassa, vaikka tämä perusteluvelvollisuus osoittaakin, että komission päätelmistä aiheutuu tietynasteisia oikeusvaikutuksia, nämä vaikutukset eivät voi riittää siihen, että näille päätelmille syntyisi SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoisen toimen luonne.

69

Valittajien väitteestä, joka perustuu täytäntöönpanoasetuksen 259 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan sanamuotoon – jossa säädetään komission mahdollisuudesta täsmentää päätelmissään, että tutkittava tapaus on ainutkertainen eikä sitä voida pitää ennakkotapauksena muille hakemuksille tai luville –, on todettava, ettei myöskään kyseisestä säännöksestä seuraa, että komissiolla olisi oikeus toteuttaa toimia, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa valittajan etuihin muuttamalla tämän oikeusasemaa selvästi. Myös tällaisessa tapauksessa kyseessä olevat kansalliset tulliviranomaiset voivat nimittäin poiketa näistä päätelmistä, kunhan ne perustelevat tämän päätöksensä.

70

Lopuksi siltä osin kuin valittajat vetoavat hallinnolliseen järjestelyyn tukeakseen kantaansa, jonka mukaan taloudellisia edellytyksiä koskevat komission päätelmät ovat SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, on todettava samoin kuin unionin yleinen tuomioistuin perustellusti muistutti valituksenalaisen määräyksen 67 kohdassa – jota ei ole riitautettu nyt käsiteltävässä valituksessa –, että vaikka hallintokäytäntöä voidaan pitää pätevänä keinona tällaisten päätelmien luonteen tulkitsemiseksi, se ei ole oikeudellisesti sitova eikä sillä täten voida muuttaa sen toimen ulottuvuutta, jota se koskee.

71

Kun otetaan huomioon täytäntöönpanoasetuksen 259 artiklan tulkinta, sellaisena kuin se on esitetty tämän tuomion 63–69 kohdassa, unionin yleinen tuomioistuin katsoi niin ikään perustellusti valituksenalaisen määräyksen 68 kohdassa, että hallinnolliseen järjestelyyn sisältynyt tulkinta ei ollut täytäntöönpanoasetuksen säännösten mukainen.

72

Näin ollen hallinnollisella järjestelyllä ei voida kyseenalaistaa tämän tuomion 56–69 kohdassa esitettyjen tullikoodeksin ja täytäntöönpanoasetuksen säännösten tulkintaa, joten tähän järjestelyyn perustuva valittajien väite ei voi menestyä. Kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 61 kohdassa, käsiteltävässä asiassa se seikka, että toimivaltainen tulliviranomainen teki päätöksensä luullen olevansa velvollinen noudattamaan riidanalaisia päätelmiä, ei johda siihen, että näistä päätelmistä tulisi oikeudellisesti sitova toimi.

73

Tästä seuraa, että valittajien väite, jolla pyritään osoittamaan, että unionin yleinen tuomioistuin teki arvioidessaan sitä, muodostavatko riidanalaiset päätelmät SEUT 263 artiklassa tarkoitetun kannekelpoisen toimen, kolme oikeudellista virhettä, jotka koskevat yhtäältä tullikoodeksin, delegoidun asetuksen ja täytäntöönpanoasetuksen taloudellisten edellytysten tutkintamenettelyä koskevien säännösten ja toisaalta hallinnollisen järjestelyn tulkintaa ja soveltamista, ei voi menestyä.

74

Ensimmäinen, toinen ja neljäs valitusperuste on näin ollen hylättävä perusteettomina.

75

Kolmannessa valitusperusteessaan valittajat väittävät, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen valituksenalaisen määräyksen 60 ja 61 kohdassa katsoessaan, että unionin tuomioistuimen tuomiossa Friesland Coberco asetuksen N:o 2454/93 504 artiklan 4 kohdasta esittämä tulkinta on edelleen merkityksellinen tulkittaessa nyt käsiteltävässä asiassa sovellettavaa täytäntöönpanoasetuksen 259 artiklan 5 kohtaa. Valittajat riitauttavat unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksen, jonka mukaan näiden kahden säännöksen ”voidaan katsoa vastaavan toisiaan”.

76

Tämän toteamuksen riitauttamiseksi valittajat väittävät, että tullivalvonnassa tapahtuvaa valmistusta koskevaa menettelyä, joka oli kyseessä asiassa, jonka johdosta annettiin tuomio Friesland Coberco, ei enää mainita tullikoodeksissa. Tämä muutos on valittajien mukaan lisäksi johtanut käsitteen ”taloudelliset edellytykset” määritelmän muuttumiseen. Asetuksella N:o 2913/92 käyttöön otetulla komitealla ei myöskään ole enää mitään osuutta taloudellisten edellytysten tutkinnassa, koska päätelmät näistä edellytyksistä tekee nykyään komissio.

77

Valittajat korostavat myös sanamuodoissa olevia eroavuuksia yhtäältä asetuksen N:o 2454/93 502 artiklan 1 kohdan ja toisaalta tullikoodeksin 211 artiklan 6 kohdan ja täytäntöönpanoasetuksen 259 artiklan 1 kohdan välillä. Täytäntöönpanoasetuksen 259 artiklan 5 kohtaan sisältyvä ilmaisu ”on otettava huomioon” on valittajien mukaan ymmärrettävä siten, että taloudellisia edellytyksiä koskevat komission päätelmät sitovat kansallisia tulliviranomaisia.

78

Komission mukaan tämä valitusperuste on perusteeton.

79

Tässä valitusperusteessaan, joka kohdistuu valituksenalaisen määräyksen 60 ja 61 kohtaan, valittajat väittävät, että kun otetaan huomioon niiden muutosten laajuus, joita tullilainsäädännössä on tehty sen jälkeen, kun tuomiossa Friesland Coberco omaksuttiin tulkinta asetuksista N:o 2913/92 ja N:o 2454/93, unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, että asetuksen N:o 2454/93 504 artiklan 4 kohta ja täytäntöönpanoasetuksen 259 artiklan 5 kohdan ensimmäinen alakohta ovat toisiaan vastaavia säännöksiä, ja tällä perusteella omaksuessaan viimeksi mainitusta säännöksestä tulkinnan, joka on samanlainen kuin unionin tuomioistuimen kyseisessä tuomiossa ensin mainitusta säännöksestä omaksuma tulkinta, jonka mukaan asetuksella N:o 2913/92 käyttöön otetun komitean päätelmät eivät olleet luonteeltaan sitovia kansallisiin tulliviranomaisiin nähden.

80

Tältä osin riittää, kun todetaan, että kun otetaan huomioon tämän tuomion 56–69 kohdassa esitetyt perustelut, unionin yleinen tuomioistuin ei ole tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan valituksenalaisen määräyksen 60 ja 61 kohdassa, että unionin tuomioistuimen tuomiossa Friesland Coberco omaksuma tulkinta asetuksen N:o 2454/93 504 artiklan 4 kohdasta on edelleen merkityksellinen tulkittaessa täytäntöönpanoasetuksen 259 artiklan 5 kohdan ensimmäistä alakohtaa, koska nämä säännökset voidaan luokitella toisiaan vastaaviksi.

81

Näin ollen myöskään valittajien väite, jolla pyritään osoittamaan, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, että unionin tuomioistuimen tuomiossa Friesland Coberco omaksuma tulkinta asetuksen N:o 2454/93 504 artiklan 4 kohdasta on edelleen merkityksellinen tulkittaessa täytäntöönpanoasetuksen 259 artiklan 5 kohtaa, jota sovelletaan käsiteltävässä asiassa, ei voi menestyä.

82

Tästä seuraa, että myös kolmas valitusperuste on hylättävä perusteettomana.

83

Valittajat väittävät tässä valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se ei katsonut, että riidanalaiset päätelmät koskivat valittajia suoraan ja erikseen SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.

84

Komissio katsoo, että tämä peruste on tehoton ja joka tapauksessa perusteeton.

85

Koska unionin yleinen tuomioistuin katsoi perustellusti, että riidanalaiset päätelmät eivät muodosta SEUT 263 artiklassa tarkoitettua kannekelpoista toimea, sitä ei voida moittia siitä, että se olisi tehnyt oikeudellisen virheen jättäessään tutkimatta, koskiko tällainen toimi valittajia suoraan ja erikseen SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla. Koska kanne ei kohdistunut kannekelpoiseen toimeen, kanne oli joka tapauksessa jätettävä tutkimatta, vaikka oletettaisiin, että riidanalaiset vaatimukset koskivat kantajia suoraan ja erikseen, kuten ne väittävät.

86

Näin ollen viides valitusperuste on hylättävä perusteettomana.

87

Koska yhtäkään viidestä valitusperusteesta ei hyväksytty, valitus on hylättävä kokonaisuudessaan.

88

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jos valitus on perusteeton, unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista.

89

Kyseisen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdassa, jota sovelletaan työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, määrätään, että asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

90

Koska komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista ja valittajat ovat hävinneet asian, on määrättävä, että valittajat vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan ja ne velvoitetaan korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: