EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 14.4.2016

COM(2016) 204 final

EMPTY

KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta annetun direktiivin 2004/35/EY 18 artiklan 2 kohdan mukainen komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille

{SWD(2016) 121 final}
{SWD(2016) 122 final}

1.    Johdanto

Tässä toisessa täytäntöönpanokertomuksessa 1 ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta annetusta direktiivistä 2004/35/EY (”ympäristövastuudirektiivi” tai ”direktiivi”) 2 esitetään direktiivin soveltamisesta vuodesta 2007 vuoteen 2013 saadut kokemukset, ja sitä luettaessa on otettava huomioon komission yksiköiden valmisteluasiakirja 3 . Kertomus perustuu ympäristövastuudirektiivin 18 artiklan 2 kohtaan. Siinä esitetään päätelmät ja suosituksia siitä, miten käytännön täytäntöönpanoa olisi parannettava, viimeisten kahden vuoden aikana toteutetun REFIT-arvioinnin perusteella. Arvioinnissa tarkasteltiin direktiivin toimintaa sekä sitä, onko se tarkoituksenmukainen 4 , kahden vuonna 2012 ja kolmen vuonna 2013 toteutetun tutkimuksen pohjalta 5 .

Ympäristövastuudirektiivi koskee merkittäviä ympäristövahinkoja. Siinä sovelletaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 191 artiklassa esitettyä saastuttaja maksaa periaatetta, mikä merkitsee sitä, että yhteiskunnan ei pidä korvata teollisen toiminnan aiheuttamaa merkittävää ympäristövahinkoa. Ympäristövastuudirektiivin liitteessä III (ks. jäljempänä jakso 2) lueteltuja vaarallisia toimintoja harjoittavat toiminnanharjoittajat ovat ankarassa vastuussa aiheuttamastaan ympäristövahingosta tuottamuksesta riippumatta (tahallisuus tai tuottamuksellisuus). Muita ammatillisia toimintoja harjoittavat toiminnanharjoittajat puolestaan ovat tuottamuksellisesti vastuussa aiheuttamistaan vahingoista.

Direktiivin päätavoitteena on ehkäistä vahinkoja, jos on olemassa ympäristövahinkojen välitön uhka, ja korjata tapahtuneita vahinkoja. Saastuttaja maksaa periaatteen mukaisesti vahingosta vastuussa olevan toiminnanharjoittajan on toteutettava tarvittavat ehkäisevät tai korjaavat toimet ja vastattava kaikista kustannuksista. Vahinko katsotaan korjatuksi, kun ympäristö on palautettu vahinkoa edeltäneeseen tilaan. Ympäristövastuudirektiivi kattaa luonnon monimuotoisuudelle aiheutuvat vahingot (suojelluille lajeille ja luontotyypeille aiheutuvat vahingot) sekä vesille ja maaperälle aiheutuvat vahingot. Direktiivi ei kata tavanomaisia vahinkoja (yksityisomaisuudelle aiheutuneet vahingot, ihmishengen menetykset ja ruumiinvammat tai taloudelliset menetykset).

2.    Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä ja täytäntöönpano

Useat jäsenvaltiot eivät saattaneet direktiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöä määräajassa (30. huhtikuuta 2007 mennessä), ja täysimääräisesti se oli saatettu osaksi kaikkien 27 jäsenvaltion 6 lainsäädäntöä vasta 2010-luvun puolivälissä. Komission ensimmäisessä kertomuksessa kuvattiin näitä viivästyksiä ja muita puutteita. Lisäksi komissio analysoi kertomuksessaan yksityiskohtaisesti ongelmallista tilannetta, joka syntyi, kun otettiin käyttöön suhteellisen joustava ympäristövastuuta koskeva EU:n väline useimmissa jäsenvaltioissa jo käytössä olleen kansallisen lainsäädännön lisäksi. Kaiken kaikkiaan tämä johti oikeudelliselta kannalta tietyiltä osin parempaan yhdenmukaisuuteen verrattuna tilanteeseen, joka edelsi ympäristövastuudirektiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä (joissain jäsenvaltioissa ei esimerkiksi ollut käytössä ympäristövastuujärjestelmää). Nykytilanne on kuitenkin edelleen oikeudelliselta ja käytännön kannalta hajanainen. Tasapuolisten toimintaedellytysten takaaminen unionissa edellyttääkin lisätoimia 7 .

Komissio on toteuttanut toimia, jotka koskevat viivästynyttä saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä sekä säännösten vastaisia seikkoja (seitsemässä jäsenvaltiossa on edelleen säännösten vastaisuuksia ratkaistavana). Komission toimet ovat hieman parantaneet jäsenvaltioiden käytössä olevien oikeudellisten järjestelmien yhdenmukaisuutta. Hajanaisuutta on kuitenkin edelleen havaittavissa ympäristövastuudirektiivin puitedirektiivin omaisen luonteen vuoksi, koska se jättää jäsenvaltioille laajalti harkintavaltaa.

Jäsenvaltiot ovat raportoineet direktiivin täytäntöönpanon osalta huhtikuun 2007 ja huhtikuun 2013 välillä noin 1 245 vahvistettua ympäristövahinkoa, jotka ovat johtaneet ympäristövastuudirektiivin soveltamiseen. Tapausmäärät kuitenkin vaihtelevat suuresti jäsenvaltiosta toiseen. Kaikista raportoiduista vahingoista yli 86 prosenttia koskee kahta jäsenvaltiota (Unkarissa 563 tapausta, Puolassa 506 tapausta). Jäljellä olevista tapauksista suurin osa raportoitiin kuudesta jäsenvaltiosta (Saksa 60 tapausta, Kreikka 40 tapausta, Italia 17 tapausta 8 , Latvia, Espanja ja Yhdistynyt kuningaskunta) Yksitoista jäsenvaltiota ei ole raportoinut ympäristövastuudirektiivin soveltamisalaan kuuluvista tapauksista vuodesta 2007 lähtien, mahdollisesti koska näitä tapauksia tarkastellaan kansallisessa järjestelmässä.

Ympäristövastuudirektiivin soveltamisalaan kuuluvien tapausten määrä jäsenvaltioittain vaihtelee suuresti, 95:stä tapauksesta alle yhteen tapaukseen. Tapausten suuri määrä jäsenvaltiossa ei välttämättä tarkoita, että ympäristövastuudirektiiviä sovellettaisiin kyseisessä jäsenvaltiossa vaadittua tiukemmin. Arvioinnissa ja vaatimustenmukaisuuden tarkastusmenettelyssä ilmenee, että eroavaisuudet voivat perustua erilaisiin oikeuskehyksiin ja oikeudellisiin perinteisiin (erityisesti siihen, onko aiempaa lainsäädäntöä kumottu vai ei), mahdollisiin eroavuuksiin ympäristön tilassa sekä keskeisten termien ja käsitteiden erilaisiin tulkintoihin, kuten jäljempänä esitetään. Direktiivin laajempi soveltaminen perustuu usein

ympäristövastuudirektiivin soveltamisalaan kuuluvien tapausten rekisterin käyttöön

asianomaisten osapuolten parempiin mahdollisuuksiin esittää huomautuksiaan ja olla yhteydessä toimivaltaisiin viranomaisiin

siihen, että toimivaltaiset viranomaiset ovat velvollisia toteuttamaan toissijaisesti ehkäiseviä ja korjaavia toimia, jos toiminnanharjoittajat eivät sitä tee

kansalaisten ja sidosryhmien, erityisesti toiminnanharjoittajien, parempaan tietoisuuteen ympäristövastuudirektiivistä.

Ympäristövastuudirektiivin soveltamisalaa ei sen sijaan ole katsottu merkittäväksi syyksi eroavuuksiin täytäntöönpanossa (ks. jakso 4).

Noin 50 prosenttia raportoiduista ympäristövahinkotapauksista koskee maaperälle aiheutuneita vahinkoja. Vesille aiheutuneita vahinkoja on 30 prosenttia ja luonnon monimuotoisuudelle aiheutuneita vahinkoja noin 20 prosenttia raportoiduista tapauksista.

Kaavio 1: Ympäristövahinkojen luokat 1450 raportoidun tapauksen perusteella 9

Ympäristövahinkoja aiheuttavat vaaralliset toiminnot (ankara vastuu) koskevat pääasiassa

jätehuoltotoimia

vaarallisten aineiden (valmisteet, kasvinsuojeluaineet tai biosidituotteet) käsittelyä

teollisuuspäästödirektiivin 10 soveltamisalaan kuuluvia toimia

vaarallisten tai pilaavien aineiden tie-, rautatie-, sisävesi-, meri- tai ilmakuljetuksia.

Myös muut ammatilliset toiminnot (tuottamuksellinen vastuu) aiheuttivat ympäristövahinkoja, mutta ympäristövastuudirektiivin mukaan kyse oli yksinomaan luonnon monimuotoisuudelle aiheutuneista vahingoista.

 Kaavio 2: Ympäristövastuudirektiivin soveltamisalaan kuuluvien raportoitujen tapausten määrä vahinkoa aiheuttavan toimintatyypin mukaan

Henkilöiden tai ympäristöalan kansalaisjärjestöjen, joihin ympäristövahinko vaikuttaa, esittämiä toimintapyyntöjä raportoitiin suhteellisen vähän 11 . Muutoksenhakukeinoja käytettiin noin 60:ssä tapauksessa, joista 44 tapausta Puolassa.

Muutoksenhakukeinojen käynnistämisestä loppuunsaattamiseen kului keskimäärin 12 kuukautta. Joissain tapauksissa muutoksenhakutoimet kestivät kuitenkin yli kuusi vuotta.

3. Lainsäädännön arviointi ja toimivuustarkastus 12

3.1. Merkitys

Direktiivin tavoitteet, ympäristövahinkojen ehkäiseminen ja korjaaminen, ovat edelleen merkityksellisiä ja vastaavat nykyisiä tarpeita, koska tällaisten vahinkojen ja onnettomuuksien vaara on aina olemassa. Arviointi osoittaa, että direktiivi on auttanut jossain määrin parantamaan ympäristönsuojelun tasoa EU:ssa. Sen koko potentiaalia ei kuitenkaan ole vielä hyödynnetty. Lisäksi koska ympäristövastuudirektiivillä on joissakin jäsenvaltioissa suurempi merkitys kuin toisissa, sen merkitystä on arvioitava erilaisten kansallisten oikeuskehysten ja oikeudellisten periaatteiden kannalta.

3.2. Tehokkuus

Direktiivin tehokkuus vaihtelee suuresti, koska se on pantu hyvin eri tavoin täytäntöön eri jäsenvaltioissa. Tämä johtuu osittain ympäristövastuudirektiivin puitedirektiivin omaisesta luonteesta, joka mahdollistaa monenlaiset poikkeukset, vaihtoehdot ja harkintavallan. Erityisesti merkittävän vahingon erilaiset tulkinnat ja soveltaminen on todettu pääasialliseksi syyksi direktiivin erilaiseen soveltamiseen. Toimivaltaiset viranomaiset, taloudelliset toimijat ja vakuutusyhtiöt ovat usein pyytäneet selvennystä ja ohjeita tämän osalta. Direktiivin tehokkuus on parhaiten havaittavissa ympäristövahinkojen korjaamisessa (viittä merkittävintä vahinkoa lukuun ottamatta noin 6 miljoonaa euroa ja 180 miljoonaa euroa, jos viisi merkittävintä vahinkoa otetaan huomioon). Kannustavaa vaikutusta, joka näkyy vahvistettuina varotoimina ja parempina rahavakuuksina, tai välittömän uhan osalta toteutettujen välittömien toimien johdosta vähentyneitä vahinkoja ei vielä tunneta, koska tietoja ei ole saatavilla.

Ympäristövahinkojen korjaamisen osalta arvioinnissa vahvistettiin, että se on riittävää korvaamaan vahingot tärkeimpien luonnonvarojen osalta. Myös vaarallisiin toimiin (liite III) sovellettavan ankaran vastuun ulottuvuus vaikuttaa ajantasaiselta, poikkeuksena mahdollisesti muualla tapahtuva vaarallisten aineiden siirto putkien kautta. Sidosryhmät ovat kuitenkin tuoneet esiin kolmansien vastuuseen liittyviä ongelmia tämän osalta.

3.3. Vaikuttavuus

Vaikuttavuudenarvioinnissa tarkasteltiin pääasiallisia kustannusluokkia: korjaavien toimien kustannuksia, hallinnollisia kustannuksia sekä rahavakuuskustannuksia.

Vahingoittuneiden luonnonvarojen palauttamisesta perustilaan aiheutuvista korjaavien toimien kustannuksista vastaa saastuttaja maksaa periaatteen mukaisesti vahingosta vastuussa oleva henkilö. Saatavilla olevan näytön mukaan korjaavien toimien kustannukset ovat keskimäärin noin 42 000 euroa 13 . Kreikka raportoi keskiarvoksi 60 000 euroa. Yksittäisten tapausten korjaavien toimien kustannukset vaihtelevat kuitenkin muutamasta tuhannesta eurosta yli 50 miljoonaan euroon suuronnettomuuksien aiheuttamissa laaja-alaisissa luonnonvarojen menetyksissä (kuten Kolontár Unkarissa tai Moerdijk Alankomaissa).

Viranomaisten hallinnolliset kustannukset ovat jatkuvia kustannuksia, joita ei voida periä vastuussa olevilta toimijoilta. Vain kolme jäsenvaltiota toimitti täsmälliset tiedot hallinnollisista kustannuksista, jotka vaihtelivat 55 000 eurosta (Belgian Flanderissa) kahteen miljoonaan euroon (joillain Espanjan itsehallintoalueilla). Yritysten hallinnollisista kustannuksista ei toimitettu tietoja. Viranomaisten ja yksityisen sektorin hallinnollisia kustannuksia koskevien tietojen rajallisuuden vuoksi ei ole mahdollista esittää selkeitä päätelmiä hallinnollisista kustannuksista. Yksikään sidosryhmä ei kuitenkaan ole valittanut hallinnollisesta rasitteesta.

Ympäristövahingoista niistä vastuussa oleville toimijoille aiheutuvia kustannuksia voidaan vähentää rahavakuutta koskevien välineiden avulla (vakuutusturva ja vaihtoehtoiset välineet, kuten pankkitakaukset, maksusitoumukset tai rahastot). Useimmilla markkinoilla on tarjolla riittävä turva kaikille ympäristövastuudirektiivistä seuraaville riskeille, mutta kysyntä on vähäistä, koska monissa jäsenvaltioissa tapauksia ei ole riittävästi, jotkin ympäristövastuudirektiivin käsitteet ovat epäselviä 14 ja vakuutusmarkkinat uudistuvat hitaammin 15 . Hiljattain julkaistun raportin mukaan eurooppalaisten yritysten ympäristövastuuvakuutusten määrä lisääntyy (keskimääräinen vuotuinen lisäys on ollut 13,6 prosenttia vuodesta 2006 lähtien, erityisesti suuren riskin aloilla) 16 . Rahavakuutta koskevasta myönteisestä kehityksestä huolimatta direktiivin suuronnettomuuksiin soveltamiseen ja niistä vastuussa olevien taloudellisten toimijoiden maksukyvyttömyyteen liittyy edelleen ongelmia.

Saatavilla olevien tietojen perusteella ei ole mahdollista tehdä merkityksellistä yleisarviota direktiivin vaikuttavuudesta. Tarvitaan lisätoimia, kuten lisätietojen keräämistä, arvioinnin puutteellisuuden poistamiseksi.

3.4. Johdonmukaisuus

Arvioinnissa todettiin, että direktiivi on yleisesti johdonmukainen EU:n muun ympäristölainsäädännön sekä direktiivin liitteissä IV ja V lueteltujen kansainvälisten yleissopimusten kanssa. Direktiivi on sisällytetty tyydyttävällä tavalla unionin säännöstöön, se tukee muuta ympäristölainsäädäntöä 17 , varsinkin ympäristövaikutusten arvioinnista annettua direktiiviä 18 , teollisuuspäästödirektiiviä 19 sekä jätelainsäädäntöä. Liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa ja jaksossa 4 esitetään yksityiskohtaisempi arviointi joistakin erityiskysymyksistä sekä tiedot mahdollisten lisätoimien tarpeesta.

3.5. EU:n tuoma lisäarvo

Arviointi osoitti jälleen, että EU tuo jonkin verran lisäarvoa ympäristönsuojelun vähimmäistason vahvistamisessa erityisesti rajat ylittävissä tilanteissa (esimerkiksi rajat ylittävässä vesien pilaantumisessa). Direktiivillä pyritään myös parantamaan tasapuolisia toimintaedellytyksiä sisämarkkinoilla, mutta ensisijaista tavoitetta yhdenmukaistamisesta ei ole vielä saavutettu. Vaikka direktiivillä on lisätty varotoimenpiteiden käyttöä, esimerkiksi ympäristövakuutusten saatavuutta markkinoilla (ks. kohta 3.3.), edellä esitetyt puutteet estävät käytännössä suuremman EU:n tuoman lisäarvon.

4.    Erityisesti tarkasteltavat seikat

Tässä kertomuksessa tarkastellaan ympäristövastuudirektiivin 18 artiklan 3 kohdan mukaisesti neljää soveltamiseen liittyvää alaa.

4.1. Joidenkin kansainvälisten yleissopimusten soveltamisalan jättäminen ympäristövastuudirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle (liitteet IV ja V)

Ympäristövastuudirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle jätettiin tietyt Kansainvälisen merenkulkujärjestön (IMO) yleissopimukset ja niihin liittyvät sopimukset 20 . Näitä yleissopimuksia sovelletaan maailmanlaajuisesti alusten omistajiin, joiden alukset on rekisteröity yleissopimuksen sopimusvaltiossa. Niissä määrätään alusten omistajien ankarasta vastuusta, pakollisesta rahavakuudesta 21 ja tietyntyyppisten vahinkojen osalta korvausrahastoista, jotka maksavat kaikki aluksen omistajan vastuun ylittävät korvaukset. Erityisesti säiliöaluksista peräisin olevan öljyn aiheuttamien pilaantumisvahinkojen osalta on käytössä kolmitasoinen järjestelmä, joka kattaa korvaukset öljyn aiheuttamien pilaantumisvahinkojen uhreille. Näissä kansainvälisissä yleissopimuksissa sopimuspuolia kielletään esittämästä muita korvausvaatimuksia.

Ympäristövastuudirektiivissä ja näissä kansainvälisissä yleissopimuksissa sovelletaan erilaisia kunnostamisnormeja, kuten käy ilmi komission toteuttamasta ympäristövastuudirektiivin tehokkuutta koskevasta tutkimuksesta 22 . Nämä eroavuudet voivat yksittäisestä tapauksesta riippuen olla merkittäviä. Myös kansainvälinen öljyvahinkojen korvausrahasto (IOPC-rahasto) ja kansainvälinen P&I ryhmä julkistivat raportit kaikkien vuoden 2002 jälkeen tapahtuneiden öljyn aiheuttamien pilaantumisvahinkojen ehkäisevien toimenpiteiden ja ympäristövahinkojen kustannuksista. Raportissa ei todettu näyttöä ympäristövahinkojen riittämättömästä korvaamisesta.

Komissio harkitsee näiden tietojen perusteella sen selvittämistä, voidaanko erilaisiin korvausnormeihin puuttua muilla kuin lainsäädäntötoimilla. Erityisesti olisi tarkasteltava käsitteitä koskevan yhteisymmärryksen aikaansaamista yhteistyöllä, esimerkiksi IOPC-rahaston ”vaateita koskevan käsikirjan” tulkinnan avulla ja/tai yleissopimusten sopimuspuolista muodostuvalla foorumilla.

Komissio ei ole havainnut uusia olosuhteita, jotka kyseenalaistaisivat ydinvahinkojen jättämisen soveltamisalan ulkopuolelle.

4.2. Soveltaminen muuntogeenisten organismien (GMO:t) aiheuttamiin ympäristövahinkoihin

GMO:t 23 eivät ole aiheuttaneet ympäristövahinkoa EU:ssa kertomuksen kattamalla ajanjaksolla. Unionin säännöstö on täysin yhdenmukainen Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirjaan lokakuussa 2010 sisällytetyn korjaamisvastuuta koskevan Nagoya-Kuala Lumpurin lisäpöytäkirjan kanssa, joten EU:n tason lisätoimia pöytäkirjan tekemiseksi ei tarvittu.

4.3. Soveltaminen suojeltaviin lajeihin ja luontotyyppeihin

Luonnon monimuotoisuuteen kohdistuvia vahinkoja koskevassa tutkimuksessa 24 tarkasteltiin mahdollisuutta lisätä tasapuolisia toimintaedellytyksiä laajentamalla ympäristövastuudirektiivin soveltamisalaa kattamaan kaikki suojeltavat lajit ja luontotyypit jäsenvaltioissa. Tämä johtui siitä, että puolet jäsenvaltioista käyttää tällaista laajempaa soveltamisalaa 25 ja muut rajoittavat soveltamisalan luontotyyppidirektiivissä määritettyyn. Ympäristövastuudirektiivin soveltamisalan laajentaminen siten, että se käsittäisi puhtaasti kansallisella tasolla suojellut luontotyypit ja lajit aiheuttaisi kuitenkin (kansallisen toimivallan vuoksi) oikeudellisia ongelmia eikä edistäisi yhdenmukaistamista, sillä kansalliset soveltamisalat voivat poiketa suuresti toisistaan.

Tutkimuksessa todettiin, että

on kiinnitettävä enemmän huomiota molemmissa direktiiveissä esitettyihin ”merkittävän vahingon” ja ”suotuisan suojelun tason” määritelmiin, koska on mahdollista, että merkittävän vahingon kynnysarvolla on erilainen merkitys ja/tai sitä käytetään eri tavalla ympäristövastuudirektiivissä ja luontotyyppidirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa

”merkittävän vahingon” kynnysarvoa on sovellettava johdonmukaisemmin ja käsitettä on selvennettävä. Tämän toivat esiin myös monet toimivaltaiset viranomaiset ja vakuutusala

ympäristövastuudirektiivin ”suotuisan suojelun tason” maantieteellinen viittaus (EU:n alue, kansallinen alue, luontainen levinneisyysalue) on osoittautunut ongelmalliseksi. Tämän vuoksi on selvennettävä, että asianmukainen ja tehokas täytäntöönpano edellyttää aluekohtaista lähestymistapaa

luonnon monimuotoisuuteen kohdistuvia vahinkoja koskevia ehkäiseviä toimenpiteitä ei usein toteuteta, koska oletetaan virheellisesti, että ehkäiseviä toimia voidaan toteuttaa ainoastaan, jos tiedetään, että vahinko olisi merkittävä.

Komissio analysoi parhaillaan mahdollista ”ei nettohävikkiä” aloitetta 26 koskevaa toimintavaihtoehtoa, jossa tätä seikkaa voitaisiin myös tarkastella. Tutkimusta viimeistellään parhaillaan ja komissio ottaa sen tulokset huomioon määritellessään, puututaanko ja miten edellä mainittuihin näkökohtiin.

4.4. Muiden välineiden mahdollinen sisällyttäminen liitteisiin III, IV ja V 27

Komissio tarkasteli välineitä, joita olisi mahdollista sisällyttää liitteisiin. Arvioinnissa ei kuitenkaan ilmennyt tarvetta laajentaa liitteitä III (ks. edellä 3.2. kohta), IV tai V 28 .

5.    Päätelmät

Ympäristövastuudirektiivin täytäntöönpanolla on parannettu jossain määrin ympäristövahinkojen ehkäisyä ja korjaamista verrattuna tilanteeseen ennen direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä. Erityisesti direktiivillä on vahvistettu saastuttaja maksaa periaatteen soveltamista (ja vältetty näin merkittävät kustannukset julkisissa menoissa), ankaran vastuun soveltamista ympäristövahinkoihin kaikkialla EU:ssa sekä vahingoittuneiden luonnonvarojen, erityisesti luonnon monimuotoisuudelle aiheutuvien vahinkojen, palauttamista perustilaan koskevia korvausnormeja. Sääntelyn vaihtelevuus jäsenvaltioiden kesken voi kuitenkin herättää jonkun verran huolta, vaikka komissiolle onkin esitetty vain vähän huolenaiheita, ja arvioinnissa on määritetty pääasialliset puutteet.

Arvioinnissa yhden pääasiallisen haasteen muodosti tietojen puuttuminen ympäristövastuudirektiivin soveltamisalaan kuuluvista tapauksista ja vastaavista, kansallisen lainsäädännön nojalla käsitellyistä tapauksista. Muita huomionarvoisia seikkoja ovat sidosryhmien ympäristövastuudirektiiviä koskevan tietoisuuden ja tiedon puute, riittämättömät resurssit ja asiantuntemus ympäristövastuudirektiivin täytäntöönpanossa, epävarmuus ja epäselvyydet keskeisistä käsitteistä ja niiden määritelmistä, kuten ”merkittävän vahingon” kynnysarvoista, täydentävän ja korvaavan korjaamisen liian vähäinen käyttö sekä riittämättömät tiedot ympäristövahingoista, korjaamistapauksista ja kustannuksista. Vaikka nämä direktiiviin ja sen asiayhteyteen liittyvät seikat selittävät suuren vaihtelun raportoitujen tapausten määrissä ja niiden sisällössä, pääasialliseksi syyksi merkittäville eroavuuksille katsotaan erot ”merkittävän vahingon kynnysarvon” käytössä yhdessä aiempien kansallisten lainsäädäntökehysten kanssa. Muita tekijöitä, jotka vaikuttavat eri tavoin direktiivin täytäntöönpanoon, ovat ympäristövastuudirektiivin soveltamisalaan kuuluvia tapauksia koskevien rekisterien erilainen soveltaminen, toimivaltaisia viranomaisia koskevan toissijaisen vastuun vaihteleva soveltaminen, jos vastuussa oleva toiminnanharjoittajaa ei ole tai se ei noudata velvoitteitaan, sekä sidosryhmien eritasoinen tietoisuus aiheesta.

Myönteistä on se, että direktiivin täytäntöönpano paranee edelleen. Arviointiin osallistuneet toimialat ja muut sidosryhmät ovat yleisesti ottaen tyytyväisiä nykyiseen oikeuskehykseen. Yhdessä jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa ne ovat puhuneet voimakkaasti jatkuvuuden, ennakoitavuuden ja lainsäädännön vakauden puolesta ympäristövastuun osalta. Direktiivillä myös kannustetaan ehkäiseviin toimiin ja ennaltavarautumisen periaatteen soveltamiseen. Näin torjutaan suuria korjauskustannuksia, jotka usein ylittävät ehkäisevien toimenpiteiden kustannukset. On kuitenkin vaikeaa arvioida määrällisesti ehkäisevien toimien hyötyjä, varsinkin kun täydellisiä tietoja kaikista ympäristövastuudirektiivin osalta toteutetuista ehkäisevistä toimista ja ennaltavarautumistoimenpiteistä ei ole saatavilla.

Mahdollisessa tulevassa arvioinnissa olisi tarkasteltava ympäristövastuudirektiiviä yhdessä voimassa olevan kansallisen lainsäädännön kanssa sen määrittämiseksi, missä määrin tasapuoliset toimintaedellytykset ovat toteutuneet. Toimintaedellytyksiä voitaisiin tasapainottaa selventämällä joitakin keskeisiä käsitteitä (erityisesti ”merkittävää vahinkoa”). Tämän osalta komissio on määrittänyt EU:n tasolla toteutettavia tukitoimia, jotka yhdistettynä jäsenvaltioille annettuihin suosituksiin muodostaisivat oikeasuhteisen vastauksen, jolla direktiivistä tehtäisiin tarkoituksenmukaisempi kuin millaiseksi se on tässä arvioinnissa osoittautunut.

6.    Suositukset ja seuraavat vaiheet

Komission ensisijainen tavoite seuraavien vuosien aikana on edistää kansallisten ratkaisujen ja käytäntöjen yhdenmukaistamista direktiivin puitteissa sekä määrittää keinoja, joilla direktiivin tehokkuutta ja johdonmukaisuutta voidaan lisätä laajemmin oikeudellisen vastuun alalla. On myös pyrittävä parantamaan näyttöä, joka koskee ympäristövastuudirektiivin todellisia vaikutuksia sekä ympäristöön että sidosryhmiin. Tämä edellyttää parannuksia ympäristövastuudirektiivin soveltamisalaan kuuluvia tapauksia koskevan tiedon keruussa niissä jäsenvaltioissa, joissa ei vielä ole perustettu tapausrekistereitä. Yhdenmukaistetut kansalliset ratkaisut (muun muassa korjausmallien, riskianalyysin ja vakuutuslaskennan kaltaisissa asioissa) voisivat myös saada aikaan hyödyllisiä tuloksia, sillä tietokantoja voidaan käyttää rahavakuuksien lisäämiseen (tarjotaan paremmin kohdennettuja tuotteita), yritysten riskinhallintajärjestelmien vahvistamiseen sekä kaikkien toimijoiden ja sidosryhmien tiedon lisäämiseen. Tämä koskee myös vahinkojen vähentämisestä vastuussa olevia viranomaisia.

Lisätietoja tarvitaan, jotta voidaan määrittää täsmälliset syyt jäsenvaltioiden toisistaan poikkeaviin ratkaisuihin sekä niiden vaikutukset. Ennen kaikkea toimilla olisi pyrittävä lisäämään hallinnollisia valmiuksia sekä edistämään täytäntöönpanoa vauhdittavia välineitä. Lisäksi lainsäädännön tehokkaan seurannan kehittämisellä paremman sääntelyn suuntaviivojen mukaisesti (SWD(2015)110) varmistetaan direktiivin entistä perusteellisempi ja tyhjentävä arviointi vastaisuudessa 29 . Tämän vuoksi kaikkien asianomaisten sidosryhmien ja jäsenvaltioiden kanssa on keskusteltava siitä, miten näyttöpohjaa voidaan parantaa.

Komission yksiköt ehdottavat jäsenvaltioiden asiantuntijoille ja sidosryhmille monivuotista työohjelmaa näyttöpohjan parantamiseksi ja kansallisten ratkaisujen yhdenmukaistamiseksi. Lisäksi komissio jatkaa hallinnollisten tukitoimenpiteiden tarjoamista, joita ovat

a) keskeisiä seikkoja (”merkittävä vahinko”) koske opastus ja tulkintaohjeet

b) koulutusohjelmat

c) toimijoiden tukipalvelut (kuten toimivaltaiset viranomaiset, toiminnanharjoittajat, vahinkotarkastajat, rahavakuuden tarjoajat, kohteena olevat henkilöt ja kansalaisjärjestöt), jotka tarjoavat tietoa, neuvontaa ja arviointitukea riskin ja vahinkojen arviointiin.

Näiden toimien lisäksi komissio suosittelee, että kaikki jäsenvaltiot

tukevat täytäntöönpanotoimia proaktiivisilla aloitteilla (kuten ohjeasiakirjoilla, koulutuksella, sähköisillä riskinarviointivälineillä, perustason vahvistamisella ja rahavakuusmalleilla), kuten joissain jäsenvaltioissa on jo tehty

vaihtavat hallinnollisia kokemuksia ja parhaita käytäntöjä ja tukevat toisiaan valmiuksien kehittämisessä

tarkistavat direktiivin keskeisiä säännöksiä koskevia tulkintojaan, erityisesti ”merkittävän vahingon” osalta

rekisteröivät ympäristövastuudirektiivin soveltamisalaan kuuluvia tapauksia koskevat tiedot ja julkistavat nämä rekisterit, jos eivät sitä vielä ole tehneet

keräävät järjestelmällisesti tarvittavat tiedot, joiden avulla voidaan dokumentoida, että direktiivin soveltaminen jäsenvaltiossa on tehokasta ja vaikuttavaa ja vastaa yleistä tilannetta EU:ssa.

Kaikki tämä auttaa direktiivin seuraavan arvioinnin valmisteluissa. Komissio katsoo, että tässä esitetyt toimet muodostavat oikeasuhteisen lähestymistavan ympäristövastuudirektiivillä tavoiteltujen myönteisten vaikutusten parantamiseen. Ne myös auttavat tuottamaan tietoa, jota voidaan käyttää seuraavassa arvioinnissa, jotta siinä voidaan paremmin osoittaa EU:n tuoma lisäarvo sekä direktiivin tehokkuus ja vaikuttavuus.

(1)

 Ensimmäinen täytäntöönpanokertomus annettiin 12. lokakuuta 2010 (COM(2010) 581).

(2)

EUVL L 143, 30.4.2004, s. 56 (sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2006/21/EY, direktiivillä 2009/31/EY ja direktiivillä 2013/30/EU).

(3)

SWD (2016)121

(4)

Ks. COM(2013) 685, COM(2014) 368, SWD(2014) 192 final/2 ja COM(2015) 215, SWD(2015) 110.

(5)

Kaikki tutkimukset ovat saatavilla seuraavasta osoitteesta: http://ec.europa.eu/environment/archives/liability/eld/studies.htm

(6)

Kroatia ilmoitti direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöään liittyessään unioniin. Se ei ollut velvollinen toimittamaan kansallista raporttia ympäristövastuudirektiivin soveltamisesta 30. huhtikuuta 2013 mennessä, koska se liittyi unioniin vasta 1. heinäkuuta 2013.

(7)

Lisätietoja tästä analyysistä ja sen perustana olevista tutkimuksista on saatavilla ympäristövastuudirektiivin täytäntöönpanoa koskevan tutkimuksen liitteen A osasta – Kansallisten täytäntöönpanosäädösten oikeudellinen analyysi, 2013, ja Oikeudellinen analyysitutkimus, 2014.

(8)

Italiassa on kuitenkin ilmennyt vielä 1 000 mahdollista tapausta, joista monista voi myöhemmin tulla ympäristövastuudirektiivin soveltamisalaan kuuluvia.

(9)

Jotkut tapaukset koskevat useampaa kuin yhtä luokkaa.

(10)

2010/75/EU (EUVL L 334, 17.12.2010, s. 17).

(11)

132, mutta niistä 93 toimintapyyntöä Italiassa.

(12)

Komissio päätti toteuttaa REFIT-ohjelmansa puitteissa arvioinnin vuonna 2013, toisin sanoen kauan ennen kuin arvioinnin suuntaviivat annettiin toukokuussa 2015.

(13)

Laskettu 137 tapauksen perusteella, jotka edustivat hieman yli 10:tä prosenttia kaikista jäsenvaltioiden raportoimista ympäristövastuudirektiivin soveltamisalaan kuuluvista tapauksista, lukuun ottamatta erityisesti kolmea suurinta luonnonvarojen menetystä Kolontárin (Unkari), Moerdijkin (Alankomaat) ja Kreikan Assoposin tapauksia.

(14)

Tämä koskee erityisesti ympäristövahingon vakavuutta.

(15)

Esimerkiksi Baltian maat ja pienet saarijäsenvaltiot.

(16)

Stuart Collins, EIL market grows post ELD, julkaisussa: Commercial Risk Europe, 27. marraskuuta 2015.

(17)

 Ympäristövastuudirektiivin ja luontotyyppidirektiivin välisistä yhteyksistä esitetään yhteenveto kohdassa 4.3.

(18)

Direktiivi 2011/92/EU (EUVL L 26, 28.1.2012, s. 1).

(19)

Ks. alaviite 10.

(20)

Esimerkiksi CLC-yleissopimus eli vastuuyleissopimus, vuoden 1992 rahastoyleissopimus, bunkkeriyleissopimus, vaarallisten ja haitallisten aineiden merikuljetuksia koskeva yleissopimus eli HNS-yleissopimus sekä vaarallisten aineiden kansainvälinen merikuljetussäännöstö.

(21)

Tullut osaksi EU:n lainsäädäntöä alusten omistajien vakuutuksesta merioikeudellisia vaateita varten annetun direktiivin 2009/20/EY myötä, EUVL L 131, 28.5.2009, s. 128).

(22)

 Ks. alaviite 5.

(23)

Ympäristövastuudirektiivin liitteen III 10 ja 11kohta.

(24)

 Ks. alaviite 5.

(25)

Belgia, Kypros, Tšekki, Viro, Kreikka, Unkari, Latvia, Liettua, Luxemburg, Puola, Portugali, Slovenia, Espanja, Ruotsi, Yhdistynyt kuningaskunta (Englanti, Wales, Pohjois-Irlanti).

(26)

http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/nnl/index_en.htm

(27)

 ”kertomuksessa tarkastellaan d) välineitä, jotka voidaan mahdollisesti sisällyttää liitteisiin III, IV ja V.” (Ympäristövastuudirektiivin 18 artiklan 3 kohdan alakohta).

(28)

Nämä kansainväliset välineet eivät todennäköisesti tule koskaan voimaan tai ne ovat ympäristövastuudirektiiviä täydentäviä (ks. lisätietoja komission yksiköiden valmisteluasiakirjan jaksosta 6.4).

(29)

Komission tiedonannon ”EU-agenda: paremmalla sääntelyllä parempiin tuloksiin” (COM(2015) 215) mukaan tämän olisi tapahduttava viiden tai seitsemän vuoden välein.