52014DC0339

1.           Tutkimus ja innovointi: tulevan kasvun lähteet

Euroopalla on hyvät valmiudet hyödyntää tulevia kasvumahdollisuuksia. Maailman suurimpien sisämarkkinoiden myötä Euroopasta on kehittynyt monien maailman johtaviin yrityksiin kuuluvien innovatiivisten yritysten kotipaikka. Euroopalla on johtava asema myös monilla tietämyksen ja keskeisten teknologioiden aloilla, kuten terveydenhuollon, elintarvikkeiden, uusiutuvien energialähteiden, ympäristöteknologian ja liikenteen alalla.[1]

Se on vauraampi kuin koskaan korkeasti koulutetun työvoimansa ja kulttuuriteollisuuden ja luovien alojen parhaiden kykyjensä ansiosta. Tarvitaan kuitenkin lisätoimia, jotta voidaan varmistaa Euroopan sisämarkkinoiden sujuva toiminta, parantaa yritysten innovoinnin reunaehtoja ja vauhdittaa investointeja nopeasti kasvavien alojen teknologisiin läpimurtoihin.[2]

Uusia kasvumahdollisuuksia luodaan tarjoamalla teknologisiin läpimurtoihin perustuvia uusia tuotteita ja palveluita sekä uusia prosesseja ja liiketoimintamalleja ja harjoittamalla muuta kuin teknistä innovointia ja palvelualan innovointia luovuuden, innostuksen ja kykyjen ohella ja avulla. Kyse on lyhyesti sanoen innovoinnista sanan laajimmassa merkityksessä. Näitä mahdollisuuksia olisi tuettava talouspolitiikan vahvalla keskittämisellä ja politiikalla, jolla pyritään vastaamaan yhteiskunnallisiin haasteisiin, kuten väestön ikääntyminen, energiavarmuus, ilmastonmuutos (myös katastrofiriskien hallinta) ja sosiaalinen osallisuus, jotka edellyttävät läpimurtoinnovaatioita.

Jotta nämä edut saataisiin hyödynnettyä taloudellisen vaurauden ja elämänlaadun parantamiseksi, EU-maiden hallitusten on pyrittävä aktiivisesti tukemaan kasvua edistävää politiikkaa, erityisesti tutkimusta ja innovointia.

Vähitellen kohentuvassa taloudellisessa tilanteessa Euroopalla on nyt mahdollisuus siirtää painopiste kasvun vauhdittamiseen jarruttamatta kuitenkaan uudistuksia, joilla voidaan varmistaa kestävä elpyminen. Kun Eurooppa on nyt jättämässä finanssikriisin taakseen kasvua tukevan politiikan viime kädessä tuottamat edut käyvät yhä ilmeisemmiksi. On näyttöä siitä, että suuri osa viimeaikaisesta tuottavuuden kasvusta perustuu innovointiin[3] ja maat, jotka ovat investoineet enemmän tutkimukseen ja kehitykseen (T&K) ennen kriisiä ja sen jälkeen ovat olleet keskimäärin joustavimpia taloudellisen taantuman aikana.[4]

Tutkimus ja innovointi kasvua edistävänä investointina

Tämän vuoksi Eurooppa 2020 -strategiassa ja vuotuisissa kasvuselvityksissä[5] korostetaan tarvetta säilyttää ja mahdollisuuksien mukaan lisätä kasvua edistäviä menoja osana yleisiä julkisen talouden vakauttamistoimia. Tämä on otettu esille myös vuoden 2014 EU-talousohjausjakson maakohtaisissa suosituksissa.

Julkisilla investoinneilla saadaan aikaan innovatiivisten yritysten tarvitsema tietämyspohja ja kyvyt sekä kannustetaan yrityksiä investoimaan tutkimukseen ja kehitykseen, jotka ovat keskeisessä asemassa Eurooppa 2020 -strategian kunnianhimoisten tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Jos julkisia T&I-investointeja joudutaan vähentämään kireässä taloustilanteessa, se voi vaikuttaa tuntuvasti myös maan pitkän aikavälin kasvupotentiaaliin. Tämä johtuu siitä, että maa on kykenemätön hyödyntämään muualla harjoitetun tutkimuksen ja innovoinnin tuloksia, ja siitä, että maan lahjakkaimmat nuoret menettävät houkuttelevia uramahdollisuuksia.

Unionin vuosien 2014–2020 talousarviossa näkyy selkeästi painopisteen siirtyminen tutkimukseen ja innovointiin sekä muihin kasvua lisääviin menoeriin, sillä EU:n uuden tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelman ”Horisontti 2020”:n talousarvio kasvaa reaalisesti 30 prosenttia. T&I:hin ja pk-yrityksiin on myös odotettavissa vielä 83 miljardin euron lisäinvestoinnit Euroopan rakenne- ja investointirahastoista.

Näillä unionin talousarviosta tehtävillä lisäinvestoinneilla on kuitenkin täydennettävä – ei korvattava – investointeja, joita jäsenvaltiot tekevät sekä julkisista että yksityisistä lähteistä. Lähentyäkseen Eurooppa 2020 -strategian 3 prosentin T&K-investointitavoitetta[6] EU-maiden hallitusten on jatkettava investoimista tutkimukseen ja innovointiin, varmistettava T&K-toiminnan tehokkuus ja kannustettava yksityisiä investointeja. Tämä edellyttää myös parempia reunaehtoja[7], joissa otetaan huomioon tämänhetkiset teollisuuspoliittiset kehitysnäkymät.[8] Tällaiset julkiset menot eivät ole kustannuksia vaan investointeja tulevaisuuteen, kuten Eurostatin käyttämässä julkisten menojen laskentamenetelmässä (tarkistetussa Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmässä) tunnustetaan.[9]

Useissa jäsenvaltioissa on kuitenkin leikattu suoria T&K-menoja osana julkisen talouden vakauttamistoimia, kuten kuva 1 osoittaa, vaikka näitä leikkauksia on kompensoitu joissakin tapauksissa lisäämällä T&K-verokannustimia. Leikkaukset ovat olleet erityisen tuntuvia vuodesta 2012. Kriisin ensimmäisten vuosien aikana (2008–2010) monet jäsenvaltiot suojasivat T&K-määrärahojaan ja toisinaan jopa lisäsivät T&K-menojaan.

Lisäksi useimmat jäsenvaltiot ovat edelleen kaukana Eurooppa 2020 -strategian mukaisista kansallisista T&K-tavoitteistaan, kuten kuvassa 2 esitetään.[10] Tämä johtuu ennen kaikkea yritysten T&K-menojen vähäisyydestä.[11]

Tässä tiedonannossa selvitetään, kuinka tutkimuksen ja innovoinnin tarjoamat mahdollisuudet uuden kasvun moottoreina voidaan maksimoida parantamalla investointien laatua osana jäsenvaltioissa noudatettavia kasvua edistäviä strategioita, joilla pyritään tervehdyttämään julkista taloutta.

Kuva 1. Muutokset T&K-menojen osuudessa julkisen talouden kokonaismenoista (2008–2012)

Kuva 2. Julkisen ja yksityisen sektorin T &K-intensiteetti vuonna 2012 EU:n jäsenvaltioissa ja kolmansissa maissa

2.           Vaikutusten ja kustannus-hyötysuhteen vahvistaminen

2.1         Julkisten tutkimus- ja innovointimenojen laadun parantaminen

Jatkuvassa vaikeassa talousarviotilanteessa on olennaisen tärkeää maksimoida julkisten menojen vaikutukset parantamalla niiden laatua. Julkisten investointien on sen vuoksi oltava linjassa tutkimus- ja innovaatiojärjestelmien kauaskantoisten uudistusten kanssa ja vahvistettava julkisten menojen vipuvaikutusta yksityisiin investointeihin. EU-maiden hallitusten on opittava valitsemaan investointitapansa ja -kohteensa rationaalisemmin[12] seuraamalla Innovaatiounioni-lippulaivahankkeen ja eurooppalaisen tutkimusalueen strategian esimerkkiä.[13]

Julkisten T&I-menojen laadun, tehokkuuden ja vaikutusten arviointi on haastava tehtävä, ja käytettävissä olevissa indikaattoreissa on rajoituksia. Tarkasteltaessa yksinomaan yksityisen ja julkisen sektorin valmiutta muuttaa T&K-investoinnit patenttihakemuksiksi[14] käytettävissä olevat parametrit osoittavat, että jotkin maat kykenevät tehostamaan julkisten ja yksityisten T&K-menojen vaikutuksia enemmän kuin toiset, kuten kuva 3 osoittaa. Maat, joissa varainkäytön tehokkuus on suurempi, ovat usein niitä, joiden T&K-menojen taso ja BKT asukasta kohden ovat korkeammat ja joiden tietämyspohja on vankempi. Lisäksi yritysten T&K-investoinnit ovat yleensä suurempia maissa, joiden julkisten T&K-menojen taso on korkeampi, koska tehokkaat T&I-järjestelmät pystyvät tukemaan paremmin yksityisiä T&K-investointeja.[15] 

Varainkäytön laadun ja tehokkuuden parantaminen voi saada aikaan positiivisen kierteen lisäämällä yksityisen sektorin investointeja ja kasvattamalla tuottoja.[16] Julkisen varainkäytön laadun ja tehokkuuden parantamiseen tähtäävät uudistukset ovat sen vuoksi tärkeitä kaikille jäsenvaltioille. Jäsenvaltioissa, joiden julkisen talouden tila on kireämpi ja varainkäyttö tehottomampaa, on yleisesti ottaen erittäin tärkeää kasvattaa mittavien uudistusten vaikuttavuutta ja luoda edellytykset investointien rationaaliselle lisäämiselle talouden elpyessä. Toisaalta jäsenvaltiot, joiden julkisen talouden liikkumavara on riittävä ja varainkäyttö tehokasta, hyötyvät investointiensa rationalisoimisesta paremman kustannustehokkuuden myötä.

Kuva 3. T&K-toiminnan intensiteettiä ja tehokkuutta kuvaavat pisteet[17]

T&I-menojen tehostamisella parannetaan myös julkisen talouden yleistä laatua. Tämä mahdollistaa rajallisten resurssien paremman käytön ja tuottaa siten myös pitemmän aikavälin parannuksia tukemalla T&I-tulosten hyödyntämistä. Monialaisiin käytäntöihin, joilla pyritään tehostamaan politiikkaa, kuuluvat muun muassa julkisen varainkäytön säännölliset tarkastukset tai tulosbudjetointi. Tapaustutkimukset (Ranska, Itävalta, Ruotsi ja Alankomaat) osoittavat, että näitä lähestymistapoja käyttävät jäsenvaltiot ovat onnistuneet saavuttamaan merkittäviä  kvantitatiivisia tuloksia julkisen talouden avoimuuden, tehokkuuden ja säästöjen osalta heikentämättä (ja jopa parantaen) julkisten palveluiden laatua.

2.2         Ensisijaiset uudistuskohteet

T&I-uudistukset on räätälöitävä kunkin jäsenvaltion erityispiirteiden mukaan. T&I-investointien laadun parantamisen edellyttämien uudistusten yksilöinti, suunnittelu ja toteutus asettavat sen vuoksi mittavan haasteen kaikille jäsenvaltioille. Tähän mennessä on saavutettu edistystä innovaatiounioniin ja eurooppalaisen tutkimusalueeseen liittyvissä uudistuksissa.

Tähän tiedonantoon liittyvässä raportissa, jossa tarkastellaan innovaatiounionin tilaa vuonna 2014[18], kiinnitetään aiempaa enemmän huomiota innovointiin osana Eurooppa 2020 ‑strategian tarkistamista[19]. Tärkeimpiin tuloksiin kuuluvat yhtenäisen patentin ja riskipääomapassin avulla luotu innovointimyönteisempi liiketoimintaympäristö. Unionin T&I-tuki on uudistettu perusteellisesti luomalla yhtenäinen, integroitu ja yksinkertaistettu Horisontti 2020 -ohjelma, jonka selkeästi mitattavissa olevissa tavoitteissa painotetaan huipputason tiedettä, teollisuuden johtoasemaa ja yhteiskunnallisiin haasteisiin vastaamista. 

Monet jäsenvaltiot ovat myös uudistamassa julkista T&I-tukeaan. Kokemus osoittaa, että uudistusten toteuttaminen siten, että niillä parannetaan varainkäytön laatua ja varmistetaan niiden taloudelliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset, on jatkuva prosessi ja pitkän aikavälin haaste kaikille maille. Kustannus-hyötysuhteen parantaminen edellyttää T&I-politiikan vaikutusten maksimointia muun muassa tiukentamalla laadun ja kyseisiin aloihin osoitettujen resurssien välisiä yhteyksiä. Johdonmukaiset kannustimet, joilla pyritään parantamaan julkisen varainkäytön laatua ja pitämään yllä kasvua edistäviä menoja, erityisesti T&I-menoja, ovat sen vuoksi ratkaisevan tärkeässä asemassa.

Näiden kokemusten perusteella voidaan nostaa esiin kolme uudistuskohdetta, joilla on merkitystä kaikille jäsenvaltioille. 

I           Strategioiden kehittämisen ja poliittisen päätöksentekoprosessin laadun parantaminen

T&I vaikuttaa moniin politiikan aloihin, ja siinä on mukana useita toimijoita, minkä vuoksi siinä olisi noudatettava kokonaisvaltaista strategiaa ja sitä olisi ohjailtava riittävän korkealla poliittisella tasolla. Tällaisen strategian olisi katettava sekä tutkimus- että innovointitoiminta ja myös infrastruktuuri-investoinnit. Politiikan suunnittelussa olisi otettava huomioon T&I:n pitkän aikavälin vaikutukset, ja sen olisi perustuttava vakaisiin monivuotisiin strategisiin puitteisiin ja julkisten investointien ennakkosuunnitteluun. Kun kasvua lisäävät menot, kuten T&I-menot, sisällytetään osaksi julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksen monivuotista suunnittelua[20], niillä voidaan lisätä julkisen talouden tervehdyttämisestä saatavan hyödyn lisäksi myös jäsenvaltioiden hallitusten keskipitkän aikavälin prioriteettien näkyvyyttä. Näin voidaan lisätä uskottavuutta ja parantaa T&I-järjestelmän houkuttelevuutta.

Jäsenvaltioiden olisi samalla huolehdittava siitä, etteivät ne hajauta niukkoja resursseja liikaa vaan keskittyvät rajalliseen määrään keskeisiä vahvuuksia ja mahdollisuuksia Euroopan rakenne- ja investointirahastoista tuettavan älykkään erikoistumisen mukaisesti. T&I-toiminnan dynaamisten muutosten vuoksi päätöksenteossa olisi otettava huomioon myös uudet ajatukset ja toimintamallit.[21] Objektiiviset tiedot ja todisteet sekä ennakointi ja systemaattiset ennakko- ja jälkiarvioinnit, joissa analysoidaan erityisesti T&I-rahoituksen pitkäaikaisia sosioekonomisia vaikutuksia, muodostavat päätöksentekoprosessin olennaisen osan. Jäsenvaltioiden on jatkuvasti seurattava politiikkansa vaikutuksia Euroopan ja kansainvälisellä tasolla.

Laatikko 1. Monet jäsenvaltiot ovat määrittelemässä uudelleen kansallisia T&I-strategioitaan käyttäen lähtökohtana innovoinnin käsitettä laajassa merkityksessään, jolloin se kattaa koulutuksen, tutkimuksen ja innovoinnin. Saksa on esittänyt kattavan innovaatiolähtöisen strategian (”The High-Tech Strategy for Germany”), joka perustuu tulevaisuuteen suuntaavaan analyysiin. Strategiassa painotetaan uusia teknologioita, jotka liittyvät yhteiskunnallisiin haasteisiin, tieteen ja teollisuuden välisen yhteistyön tehostamista ja innovatiivisten yritysten toimintaedellytysten parantamista. Strategia saatettiin ajan tasalle vuonna 2010, ja Saksa aikoo nyt lujittaa strategiaa sekä sen yleistä ja osastojen välistä innovaatiopoliittista lähestymistapaa.

Useat jäsenvaltiot arvioivat parhaillaan T&I-menojensa kustannus-hyötysuhdetta osana laajempaa julkisten menojen tarkastelua. Esimerkiksi Alankomaat on perustanut laajan seurantajärjestelmän valittujen politiikanalojen (muun muassa tutkimus ja innovointi) tarkastelua varten kartoittaakseen eri vaihtoehtoja saada aikaan tulevia säästöjä ja parantaa kustannus-hyötysuhdetta ennakko- ja jälkiarviointien perusteella. Tarkasteluun osallistuu valtiovarainministeriön, tutkimusministeriön, talousministeriön ja riippumattomien organisaatioiden edustajia. Hankkeeseen on myönnetty julkista tukea, joka kohdistetaan kyseisiin politiikanaloihin liittyvään tutkimustoimintaan ja näkemysten esittämiseen kootun näytön perusteella. Viro noudattaa edelleen pitkän aikavälin strategiaa kasvattaen jatkuvasti T&K-investointejaan, jotka ovat nyt yli kymmenkertaiset verrattuna vuoden 2000 tasoon. Maa on ottanut käyttöön kokonaisvaltaisen strategian, joka kattaa kaikki saatavilla olevat EU:n varat kehityksen saavuttamiseksi.

II          Ohjelmien laadun parantaminen resurssien ja rahoitusmekanismien keskittämisen avulla

Huomattavia määriä julkista T&I-rahoitusta hallinnoidaan sellaisten ohjelmien kautta, joiden tavoitteet on perinteisesti asetettu tieteen, teknologian tai teollisuuden alojen mukaan. Horisontti 2020 -ohjelman tavoin jäsenvaltioiden olisi harkittava keskeisten yhteiskunnallisten haasteiden painoarvon lisäämistä ohjelmissaan, sillä niiden muuttaminen tulevaisuuden liiketoimintamahdollisuuksiksi tarjoaa mittavan kasvupotentiaalin ja myös ratkaisuja kansalaisten huolenaiheisiin. Prioriteettien parempi koordinointi jäsenvaltioiden välillä kansallisten tutkimus- ja innovointilinjausten yhteisen ohjelmasuunnittelun avulla vahvistaa tietyllä T&I-alalla tehtyjen julkisten investointien vaikutuksia. [22]

Kuten eurooppalaisen tutkimusalueen yhteydessä on todettu, ohjelmista maksettavan julkisen rahoituksen laatua voidaan parantaa myöntämällä rahoitusta kilpailupohjalta, ts. huippuosaamiseen perustuvilla avoimilla ehdotuspyynnöillä, joissa käytetään esimerkiksi kansainvälisiä vertaisarviointeja, ja myöntämällä institutionaalista rahoitusta dokumentoitujen saavutusten perusteella. Myös tiettyihin taloudellisiin ja/tai yhteiskunnallisiin tavoitteisiin suunnattujen ohjelmien olisi perustuttava avoimeen kilpailuun, jossa määritellään selkeästi ohjelmien odotetut vaikutukset ja jossa käytetään vankkaa arviointijärjestelmää ehdotusten arvioimiseksi niiden vaikutusten mukaan riippumattomien asiantuntijoiden avustuksella. Kuten keskitetymmissä ja yhtenäisemmissä strategioissa (älykkään erikoistumisen strategioissa) edellytetään, tuettujen hankkeiden todellisten tulosten ja vaikutusten seurannassa olisi tuotettava tarkkoja ja vertailukelpoisia tietoja T&I-ohjelmista myönnettävän rahoituksen laadusta ja tehokkuudesta.

T&I-ohjelmien on oltava tarkoituksenmukaisia ja yritysten ulottuvilla, mikä edellyttää ohjelmiin osallistumisesta aiheutuvan hallinnollisen rasitteen keventämistä, rahoituksen myöntämisen nopeuttamista, yritysten osallistumiseen kohdistettavaa seurantaa ja vakavaa suhtautumista osallistujilta saatuun palautteeseen. Ohjelmissa olisi otettava huomioon tieteen eturintamassa tehtävän tutkimuksen keskeinen rooli uusimman tekniikan kehittämisessä ja teknologisten läpimurtoinnovaatioiden esittämisessä EU:n tasolla tehtyjen menestyksekkäiden aloitteiden kuten Euroopan tutkimusneuvoston perusteella.

Laatikko 2. Monet jäsenvaltiot ovat lisänneet kilpailua julkisen T&I-rahoituksen jakamisen alalla. Ruotsi alkoi jakaa vuonna 2008 esitetyn T&I:tä koskevan lakiesityksen jälkeen  tietyn osan yliopistojen perusrahoituksesta (aluksi 10 prosenttia ja myöhemmin 20 prosenttia) kilpailupohjalta ottaen lähtökohdaksi yliopistojen saavutukset tieteellisten julkaisujen alalla ja ulkoisen rahoituksen houkuttelemisessa. Puola teki vuonna 2011 uudistuksia jakaakseen suuremman osan julkisesta T&I-rahoituksesta kilpailupohjalta riippumattomien kansainvälisten asiantuntijoiden arvioimien ehdotuspyyntöjen perusteella. Kroatia on käyttänyt vuodesta 2013 uutta mallia myöntäessään julkista rahoitusta perustutkimukseen. Mallissa käytetään tulosperusteisia korkeakoulukohtaisia sopimuksia, jotka ovat voimassa kolme vuotta. Kreikka otti hiljattain käyttöön kilpailumenettelyn, jota noudatetaan tehtäessä päätöksiä tietyistä kansallisista tutkimusinfrastruktuurihankkeista. Irlantilainen Science Foundation Ireland on alkanut täydentää tieteellisiä vertaisarviointeja vertaisarvioinneilla, joissa tarkastellaan avustushakemusten taloudellisia ja yhteiskunnallisia vaikutuksia.

Monet rahoittajat ovat alkaneet seurata ja arvioida tiiviisti ohjelmiensa vaikutuksia. Suomalaisen Tekesin (teknologian ja innovaatioiden kehittämiskeskus) seurantajärjestelmän mukaan jokainen Tekesin investoima euro auttaa yrityksiä kasvattamaan T&K-menojaan kahdella eurolla. Lisäksi Tekesin tukemien pk-yritysten liikevaihdon kasvu on ollut 20 prosenttia ja työllisyys 17 prosenttia suurempaa kuin niihin verrattavissa olevien pk-yritysten. 

III        Tutkimusta ja innovointia harjoittavien julkisten laitosten laadun optimoiminen

Suuri osa julkisesta T&I-rahoituksesta myönnetään kaikissa jäsenvaltioissa institutionaalisena rahoituksena yliopistoille, teknisille korkeakouluille ja muille julkisille tutkimus- ja teknologiaorganisaatioille. Näitä laitoksia on kannustettava yrittäjyyteen sekä etsimään uusia tilaisuuksia ja kumppanuuksia – myös Euroopan ulkopuolella – parantaakseen tietämyksen siirtoa yksityiselle sektorille ja kohdentaakseen resursseja uudelleen toimintoihin, joiden vaikutukset ovat suurimmat. Sen vuoksi näiden laitosten on voitava toimia riittävän itsenäisesti ja joustavasti. Samalla on kuitenkin varmistettava, että ne toimivat vastuullisesti, minkä vuoksi niistä olisi laadittava säännöllisesti riippumattomia arviointeja ja laadunarviointeja.

Laitosten on myös kyettävä houkuttelemaan työntekijöikseen parhaat mahdolliset tutkijat. Eurooppalaisen tutkimusalueen yhteydessä on kuitenkin todettu, että avoimen, läpinäkyvän ja ansioihin perustuvan rekrytoinnin puuttuminen heikentää joissakin maissa laitosten suorituskykyä ja etevimpien tutkijoiden uranäkymien houkuttelevuutta ja urakehitystä.

Laatikko 3. Useat jäsenvaltiot, kuten Itävalta, Puola ja Italia, ovat antaneet kansallisia säännöksiä, joissa säädetään, että yliopistojen ja muiden julkisten tutkimusorganisaatioiden avoimet työpaikat on julkaistava kansainvälisesti, esimerkiksi eurooppalaisen EURAXESS-tutkijaportaalin kautta.

Uudet kumppanuudet, joissa on mukana T&I-toimintaa harjoittavia laitoksia, vauhdittavat talouskehitystä aluetasolla. Kuuden saksalaisen, ranskalaisen, belgialaisen ja luxemburgilaisen yliopiston välinen kumppanuus mahdollistaa laajemman erikoistumisen, kurssien jakamisen ja tietämyksen paremman siirron yrityksille. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ilmoitti huhtikuussa 2014 yhteensä 1 miljardin Englannin punnan arvoisesta Greater Cambridge City Deal -kumppanuudesta Cambridgen yliopiston kanssa. Investointien tarkoituksena on laajentaa alueen teknologiaklusteria, johon kuuluvat yli 1500 teknologiayritystä työllistävät jo 54 000 henkilöä ja tuottavat yli 12 miljardin Englannin punnan liikevaihdon. ”Vanguard”-aloitteeseen osallistuu 18 aluetta EU:sta (Asturia, Baden-Wurttemberg, Baskimaa, Katalonia, Lombardia, Vähä-Puola, Nordrhein-Westfalen, Norte, Ylä-Itävalta, Pays de la Loire, Rhône-Alpes, Skotlanti, Sleesia, Skåne, Tampere, Flanderi, Vallonia ja Etelä-Hollanti), ja sen tarkoituksena on panna täytäntöön älykkään erikoistumisen strategioita, valjastaa julkisia ja yksityisiä resursseja T&I-toimintaan liittyviin klusterialoitteisiin uusia teknologioita ja teknologioiden muuntamista varten.

2.3         Komission tuki jäsenvaltioiden uudistuksiin

Auttaakseen jäsenvaltioita tämän tiedonannon 2.2 jakson mukaisten ensisijaisten T&I-uudistusten toteutuksessa komissio aikoo tarkastella uudelleen tällä hetkellä saatavilla olevia välineitä, joilla arvioidaan T&I-uudistusten laatua ja tehokkuutta. Lisäksi komissio aikoo käynnistää jäsenvaltioiden kanssa keskustelut ensisijaisten T&I-uudistusten toteutuksesta ja siitä, edellyttääkö jäsenvaltioissa noudatettavan T&I-politiikan laadun arviointi yhdennetyn, näyttöön perustuvan lähestymistavan käyttöönottoa. Komissio hyödyntää tässä yhteydessä kokemuksia, jotka on saatu innovaatiounionissa esitetystä itsearviointivälineestä ja Euroopan tutkimusalueen edistymistä tarkastelevasta analyysista, sekä tarkoituksenmukaisia indikaattoreita, kuten innovaatiounionin tulostaulua ja innovaatioindikaattoria.[23] Komissio antaa myös EU:n ja kansallisen tason tutkimus- ja innovointipolitiikkaa ja -tuloksia koskevia maailmanluokan tietoja, analyyseja ja tiedustelutietoa[24] sekä käyttää Horisontti 2020 ‑ohjelman mukaista politiikan tukijärjestelyä, kuten teknistä tukea, vertaisarviointeja ja keskinäistä oppimista. 

Tässä yhteydessä komissio aikoo myös edistää jatkotutkimusta, jonka tarkoituksena on parantaa T&I:tä koskevassa päätöksenteossa käytettävää tietopohjaa, esimerkiksi käyttämällä dataintensiivistä lähestymistapaa ja ottamalla T&I-toiminnan pitkällä aikavälillä tuottamat myönteiset vaikutukset paremmin huomioon päätöksentekoa tukevissa makrotaloudellisessa malleissa.[25]

Komissio aikoo helpottaa kokemusten vaihtoa suunnittelemalla ja toteuttamalla epäsuoria toimenpiteitä (kuten menoperusteiset T&K-verokannustimet) varmistaakseen kustannustehokkuuden, välttääkseen valtioiden rajojen yli ulottuvat epätoivotut vaikutukset ja arvioidakseen, hyödyttävätkö toimenpiteet uusia, nopeasti kasvavia yrityksiä, joiden osuus uusista työpaikoista on erittäin suuri suhteessa niiden määrään.

3.           Innovointiekosysteemin lujittaminen

Menestyksekäs innovointi ei riipu ainoastaan julkisen politiikan laadusta, vaan lisäksi tarvitaan innovointimyönteiset reunaehdot.

Komissio on viime vuosina osallistunut yhteistoimintaan, jonka tarkoituksena on vähentää sisämarkkinoiden pirstaleisuutta ja palauttaa luottamus talouteen. Komissio on tehostanut sisämarkkinoiden toimintaa[26] sekä toteuttanut toimia pankkiunionin saattamiseksi päätökseen[27]. Lisäksi se on helpottanut ja monipuolistanut rahoituksen saantia[28], yksinkertaistanut lainsäädäntöä ja keventänyt sääntelytaakkaa[29]. Se on myös sitoutunut edistämään Euroopan talouden pitkäaikaista rahoitusta.[30]

Komissio on myös edistänyt julkisten hankintojen ja kysyntäpuolen välineiden tehokasta käyttöä, karsinut tiede- ja liike-elämän yhteistyötä ja liikkuvuutta haittaavia esteitä sekä tukenut suotuisan ja tehokkaan järjestelmän käyttöönottoa henkisen omaisuuden suojaamiseksi. Tarkistetuissa valtiontuen suuntaviivoissa (esimerkiksi uusi yleinen ryhmäpoikkeusasetus) jäsenvaltioita autetaan ohjaamaan valtiontukea T&I-toimintaan muun muassa ilmoittamiseen sovellettavien kynnysarvojen korottamisella sekä tukimuotojen laajentamisella esim. tutkimusinfrastruktuurien rakentamiseen ja kunnostamiseen sekä lähempänä markkinoita annettavaan tukeen. Myös riskirahoitusta koskevat tarkistetut valtiontuen suuntaviivat mahdollistavat suuremman jouston riskipääoman tarjoamisessa innovatiivisille yrityksille ja muiden rahoitusinstrumenttien käytössä, jotta kyseisiä yrityksiä voitaisiin auttaa selviytymään elinkaarensa kriittisimmistä vaiheista. Lisäksi tarkistetut valtiontukisäännöt sisältävät uusia vaatimuksia, jotka koskevat suurten tukiohjelmien vaikutusten arviointia ja joiden tarkoituksena on tuottaa tehokkaampia toimenpiteitä, joilla on selkeä kannustava vaikutus.[31]

Tähän tiedonantoon liittyvä innovaatiounionin tilaa käsittelevä raportti osoittaa kuitenkin, että useilla aloilla tarvitaan edelleen lisätoimia.

– Sisämarkkinat ovat yksi merkittävistä voimavaroista, joilla voidaan houkutella innovatiivisia investointeja Eurooppaan. Sisämarkkinoiden pirstaleisuus ja tehottomuus vähentää kuitenkin yritysten T&I-investointeja erityisesti huipputeknologian aloilla, kuten tieto- ja viestintätekniikan alalla (muun muassa digitaaliset verkot, sisältö ja palvelut) sekä terveydenhuollon alalla. Sitä vastoin Eurooppa on hyvin kehittyneiden sisämarkkinoidensa ansiosta maailmanlaajuisesti johtoasemassa liikennealan tutkimuksen ja teknologian alalla, jonka on kuitenkin pysyteltävä nopean innovoinnin tahdissa, koska liikenneala parantaa energiatehokkuutta ja turvallisuutta sekä estää ruuhkautumista.  Lisäksi sisämarkkinakehysten kehittymisen myötä on odotettavissa tärkeitä innovaatioita, jotka mahdollistavat laajamittaisen kaupallisen hyödyntämisen.[32] Palveluiden sisämarkkinoiden osuus EU:n taloudesta on 60 prosenttia. Sen vuoksi niiden täysimääräisellä toteutumisella olisi voimakas vaikutus innovointiin, erityisesti muuhun kuin teknologiseen innovointiin, kuten uusien liiketoimintamallien ja palveluiden suunnittelun kehittämiseen. On otettava käyttöön sääntelykehyksiä, joilla edistetään uuden tietämyksen kaupallista hyödyntämistä ja helpotetaan uusien yritysten markkinoillepääsyä.

– Julkinen sektori on tärkeä talouden toimija, jonka yrittäjähenkisyyttä on lisättävä, jotta se voisi hyödyntää innovointia parantaakseen julkisten palveluiden tuottavuutta, tehokkuutta ja laatua sekä lisätäkseen innovaatioiden kysyntää yksityisellä sektorilla.[33] Keskinäinen oppiminen on tässä yhteydessä erityisen tärkeässä asemassa. Julkiset hankinnat, joiden osuus unionin BKT:sta on noin viidesosa, muodostavat markkinat, joilla on kysyntää innovatiivisille ratkaisuille. Tämä edellyttää hankintaviranomaisten koordinoitua toimintaa, jotta vältetään kysynnän pirstoutuminen. Siirtyminen kohti avointa dataa tarjoaa hyvät mahdollisuudet julkisten palveluiden parantamiseen, uusien tuotteiden ja palveluiden tuottamiseen sekä julkishallinnon vastuullisuuden ja avoimuuden lisäämiseen. Julkisten palveluiden ja julkisen rahoituksen laadun parantaminen edellyttää, että julkista taloutta koskevilla päätöksillä ja poliittisilla päätöksillä on järkevän sääntelyn periaatteiden mukainen vankka tietopohja. Käyttäjäkeskeiset pilottitoimet, tieto- ja viestintätekniikan älykäs käyttö ja digitaalisten julkisten palvelujen avaaminen kilpailulle tarjoavat tilaisuuden uusien palveluiden tehokkaaseen kehittämiseen ja tarjoamiseen julkisella sektorilla.

– Euroopan talouden muuttaminen kilpailukyvyltään kestäväksi edellyttää henkilöresurssiperustaa, jolla on tarvittava osaaminen ja jossa on huomattavasti nykyistä enemmän tutkijoita, joilla on tarvittavaa liiketoiminta- ja yritysosaamista. Tämä edellyttää myös tieteen eturintamassa tehtävää tutkimusta uusimman tekniikan edistämiseksi ja läpimurtoinnovaatioiden tuottamiseksi. Koulutusjärjestelmien on tarjottava kattavaa innovointiosaamista (ideointi, ongelmanratkaisu, kriittinen ajattelu, kulttuurienvälinen viestintä jne.), joka antaa työntekijöille ja laitoksille valmiudet mukautua uusiin olosuhteisiin.[34] Digitaaliteknologiat tarjoavat merkittäviä uusia koulutusmahdollisuuksia[35]. Ne edellyttävät kuitenkin mittavia uudistuksia kansallisiin koulutusjärjestelmiin, kuten avoimia, digitaalisia opetus- ja oppimiskäytäntöjä.

– Euroopan kansalaisten on saatava näyttöä siitä, että T&I parantaa heidän elämänlaatuaan ja tarjoaa ratkaisuja heidän huolenaiheisiinsa, esimerkiksi antamalla kansalaisille mahdollisuuden vaikuttaa T&I:lle asetettaviin prioriteetteihin.[36] T&I-politiikalla on kannustettava kansalaisia osallistumaan innovaatioiden luomiseen  ja käyttöön, edistettävä sosiaalista innovointia ja sosiaalista yrittäjyyttä ja tarjottava innovatiivisille yrityksille tilaisuus testata ja ottaa käyttöön ratkaisuja todellisuutta vastaavissa ympäristöissä.

4.           Päätelmät

Seuraavat seikat ovat ratkaisevassa asemassa, jotta tutkimuksen ja innovoinnin tarjoamat uuden kasvun mahdollisuudet voitaisiin hyödyntää täysimääräisesti:

– Kasvua edistävän julkisen talouden vakauttamisen käsitteen mukaisesti jäsenvaltioiden on asetettava etusijalle kasvua edistävät menot, erityisesti T&I-menot.

– Nämä investoinnit on toteutettava osana uudistuksia, joilla parannetaan julkisten T&I-menojen laatua, tehokkuutta ja vaikuttavuutta muun muassa lisäämällä yritysten T&I-investointeja.

– Jäsenvaltioiden olisi keskityttävä seuraaviin uudistuskohteisiin: strategioiden kehittäminen ja poliittinen päätöksentekoprosessi, ohjelmien laatu, resurssien ja rahoitusmekanismien keskittäminen sekä T&I-toimintaa harjoittavien laitosten laatu.

– Jäsenvaltioiden avustamiseksi T&I-uudistusten onnistuneessa toteutuksessa komissio aikoo hyödyntää innovaatiounioni-lippulaiva-aloitteesta ja Euroopan tutkimusalueesta saatuja kokemuksia ja optimoida Euroopan tutkimus- ja innovaatiotoiminnan seurantakeskuksen ja Horisontti 2020 -ohjelman mukaisen politiikan tukijärjestelyn hyödyntämisen siten, että se tukee yhdennetyn ja näyttöön perustuvan lähestymistavan noudattamista päätöksenteossa ja talousarviopäätöksissä.

– On erittäin tärkeää lujittaa laaja-alaisempaa innovointiekosysteemiä ja luoda asianmukaiset reunaehdot, jotka kannustavat eurooppalaisia yrityksiä innovoimaan. Innovaatiounionin käynnistämisen jälkeen on tapahtunut merkittävää edistymistä. Seuraavilla aloilla tarvitaan kuitenkin lisätoimia: sisämarkkinoiden syventäminen, rahoituksensaannin helpottaminen ja monipuolistaminen, julkisen sektorin innovaatiovalmiuksien lujittaminen, joustavien työpaikkojen luominen osaamisintensiivisille aloille, innovointikykyisen henkilöresurssiperustan kehittäminen, tieteen eturintamassa tehtävän tutkimuksen edistäminen, T&I-politiikan ulkoisen ulottuvuuden arviointi sekä tieteen ja innovoinnin nivominen tiukemmin osaksi yhteiskuntaa. Innovaatiounionin tilaa käsitellään Eurooppa 2020 -strategian uudelleentarkastelun yhteydessä.

Komissio kehottaa neuvostoa käynnistämään keskustelun T&I-investointien laadun parantamisesta tämän tiedonannon mukaisesti osana laajempaa keskustelua, jota käydään julkisen talouden laadun parantamisesta ja rakenneuudistusten toteutuksesta.

Lisäksi komissio kehottaa neuvostoa keskustelemaan tulevan T&I-politiikan haasteista.

[1]               Innovaatiounionin kilpailukykyraportti, SWD (2013) 505.

[2]               COM(2014) 14.

[3]               OECD-maiden BKT:n kasvu vuosina 1985–2009 perustui suurelta osin pääoman tuottavuuden ja kokonaistuottavuuden kasvuun. Viimeksi mainittu tukeutuu tutkimus- ja innovaatiojärjestelmien tuotokseen. Ks. OECD (2011), ”Productivity and growth accounting”. 

[4]               Conte (2014), ”Efficiency of R&D Spending at national and regional level”, yhteinen tutkimuskeskus, Euroopan komissio, julkaistaan myöhemmin. Ciriaci, D., Moncada Paternò Castello, P., ja Voigt, P. (2013) “Innovation and job creation: a sustainable relation?”, IPTS Working Papers on Corporate R&D and Innovation series No. 01/2013, Euroopan komissio.

[5]               COM(2013) 800 final.

[6]               Tutkimus- ja kehitysmenoja (T&K) käytetään tässä tiedonannossa tilastotarkoituksiin. Ne eivät kata innovointia laajemmassa merkityksessään, joka jää T&K:n määritelmän ulkopuolelle.

[7]               Kuten parempaa rahoituksen saantia, asianmukaisia henkilöstöstrategioita, palveluiden sisämarkkinoiden täysimääräistä toteuttamista ja tulevaisuuden tekniikoiden kehittämistä, joka kattaa myös digitaalitalouden edistämisen.

[8]               COM(2014) 14.

[9]               Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmä (EKT 2010) ajantasaistetaan syyskuussa 2014.

[10]             COM(2014) 130 final/2.

[11]             Tärkeä kehityssuuntaus on viime vuosina on ollut suorien julkisten T&I-investointien täydentäminen epäsuorilla toimenpiteillä, kuten T&K-verokannustimilla.

[12]             Euroopan komissio, 2012, ”Quality of Public Expenditures in the EU”, Occasional Papers -julkaisusarja (talouden ja rahoituksen PO) nro 125.

[13]          KOM(2010) 546; KOM(2012) 392.

[14]             Conte (2014), ”Efficiency of R&D Spending at national and regional level”, tekninen raportti, yhteinen tutkimuskeskus, Euroopan komissio. Raportissa esitetään kattava analyysi eri vaihtoehdoista ja menetelmistä, joita käytetään T&K-järjestelmien pisteyttämisessä niiden tehokkuuden mittaamista varten. Kuvassa 3 esitetyt tehokkuuspisteet on laskettu käyttäen tilastollista menetelmää (stokastinen analyysi), jonka mukaan tehokkuus lasketaan käyttämällä T&K-kokonaisintensiteettiä panoksena ja patenttien lukumäärää asukasta kohden tuloksena vuosina 2005–2011. On huomattava, että T&K- ja patenttitulosten suhteellisten mittausten vaihtelu on suurempaa eri alojen kuin eri maiden välillä (Meliciani, 2000) ja patenttien lukumäärässä suhteessa T&K-menoihin on suuria eroja myös tehdasteollisuusalojen välillä (Danguy ym., 2013). Kunkin maan T&K-erikoistumisprofiilit vaikuttavat sen vuoksi voimakkaasti patenttien käyttöön perustuviin tehokkuuspisteisiin. Tehokkuuden arvioinnissa voidaan käyttää myös muita tuotosindikaattoreita, erityisesti tieteellisiä julkaisuja ja sitaatteja. Tähän tarkoitukseen voidaan käyttää myös yhdistelmäindikaattoreita.

[15]             On näyttöä siitä, että julkisten T&K-menojen intensiteetti vaikuttaa myönteisesti julkisen sektorin ja yritysten yhteistyöhön. Vuotta 2011 koskevien tietojen mukaan julkisen T&K-toiminnan yksityisen rahoituksen ja julkisen T&K- intensiteetin välinen korrelaatio on tilastollisesti merkittävä.

[16]             Jäsenvaltioiden välillä on edelleen eroja muun muassa innovoinnin kokonaistuloksissa (ks. innovaatiounionin tulostaulu), innovoinnin tuloksissa (ks. innovoinnin tuloksia koskeva indikaattori), ja hallinnon yleisessä laadussa (ks. komission kuudes koheesiokertomus).

[17]         Jäsenvaltioiden tehokkuustasot esitetään tässä kuvassa suhteuttamalla patenttien lukumäärä asukasta kohden T&K-kokonaisintensiteettiin. Ks. Conte (2014).

[18]             ”Staff Working Document ”State of the Innovation Union, Taking Stock 2010 – 2014”.

[19]             COM(2014) 130.

[20]             Jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista annetun neuvoston direktiivin 2011/85/EU mukaisesti. Kyseisessä direktiivissä vahvistetaan muun muassa uskottavien julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehysten ominaispiirteet ja hyödyt.

[21]             Esimerkkeinä voidaan mainita dataintensiivisyys, avoin innovointi ja Science 2.0. Huomioon olisi otettava myös uudet näkemykset globalisaation ja innovaation vaikutuksista työpaikkojen luomiseen ja eriarvoisuuteen tai innovoinnin asemaan osallistavan kasvun edistämisessä. Science 2.0 kuvaa tutkimustoiminnassa ja tieteen organisoinnissa meneillään olevia muutoksia. Digitaalitekniikan ansiosta ja tiedeyhteisön globaalistumisen myötä Science 2.0 mahdollistaa paremman kustannus-hyötysuhteen lisäämällä läpinäkyvyyttä, avoimuutta, verkottumista ja yhteistoimintaa. Science 2.0 tuo tullessaan kuitenkin myös riskejä, jotka liittyvät petoksiin ja tieteelliseen riippumattomuuteen.

[22]             Euroopan strateginen energiateknologiasuunnitelma (SET-suunnitelma, ks. COM(2013) 253) on yksi esimerkki siitä, kuinka EU:n tasolla käyttöön otettavalla prioriteetteja koskevalla yhdellä yhtenäisellä etenemissuunnitelmalla voidaan tukea teollisten investointien sekä jäsenvaltioiden ja EU:n ohjelmien parempaa koordinointia.

[23]             COM(2013) 624 final.

[24]             Osana komission perustaman Euroopan tutkimus- ja innovaatiotoiminnan seurantakeskuksen toimintaa.

[25]             Alankomaiden kuninkaallinen tiedeakatemia (Koninklijke Nederlandse Academie van Wetenschappen) julkaisi hiljattain raportin, jonka otsikko oli Public knowledge investments and the value of science. Raportissa todetaan, että vaikka Alankomailla on pitkät perinteet makrotaloudellisten mallien käytössä julkisten elinten ja budjettien vaikutusten tutkimisessa, kyseiset mallit eivät kuvaa riittävän hyvin julkisten tutkimus- ja innovointi-investointien tuottamia pitkän aikavälin hyötyjä.

[26]             KOM (2011) 206. KOM(2012) 573. 

[27]             Euroopan parlamentti ja neuvosto pääsivät 20. maaliskuuta 2014 yhteisymmärrykseen pankkiunionin yhteistä kriisinratkaisumekanismia (SRM) koskevasta ehdotuksesta. Mekanismi täydentää yhteistä valvontamekanismia (YVM), jonka toiminta pääsee täyteen vauhtiin vuoden 2014 lopussa. Euroopan keskuspankki (EKP) saa tuolloin valtuudet valvoa suoraan pankkeja euroalueella ja muissa jäsenvaltioissa, jotka päättävät liittyä pankkiunioniin.

[28]             Euroopan komissio tukee yrityksiä koko innovointijakson ajan. Riskipääoman lisäksi se tukee yksityisiltä pääomasijoittajilta (”bisnesenkelit”) saatavaa rahoitusta sekä teknologiansiirtovälineistä ja perinteisempinä pankkilainoina myönnettävää rahoitusta.

[29]             KOM(2012) 746. COM(2013) 685. 

[30]             COM(2014) 168.

[31]             Ks. EUVL C 19, 11.1.2014, s. 4.

[32]             Esimerkiksi uudet kehittyneiden biopolttoaineiden markkinat, jätteet ja kierrätys, uusiutuva energia ja ympäristöteknologia, joilla EU:lla on innovoinnin vahvuuksia.

[33]             On myös näyttöä siitä, että valtiolla on tärkeä asema T&I-investointien edistämisessä markkinahäiriöiden (kuten teknologiset epävarmuustekijät, jakamattomuus ja mittakaavaedut) ja tiedon leviämisen vuoksi.

[34]             Komissio on luonut yhteistyössä OECD:n kanssa HEInnovate-aloitteen, jonka yhteydessä kehitetyn itsearviointivälineen avulla korkea-asteen laitokset voivat lisätä yrittäjähenkisyyttään.

[35]             COM(2012) 173 final. ”Tavoitteena työllistävä elpyminen”.

[36]             Esimerkiksi ”Voices”-hankkeessa (www.voicesforinnovation.eu/) kansalaisille on annettu mahdollisuus esittää näkemyksiä Horisontti 2020 -ohjelmasta rahoitettavista tutkimusaiheista, jotka liittyvät jätteeseen raaka-aineena.