52011DC0110

[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 2.3.2011

KOM(2011) 110 lopullinen

KOMISSION VÄLIRAPORTTI NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

UUDISTUKSISTA KROATIASSA OIKEUSLAITOKSEN JA PERUSOIKEUKSIEN ALALLA (NEUVOTTELULUKU 23)

KOMISSION VÄLIRAPORTTI NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

UUDISTUKSISTA KROATIASSA OIKEUSLAITOKSEN JA PERUSOIKEUKSIEN ALALLA (NEUVOTTELULUKU 23)

JOHDANTO

Komissio totesi 9. marraskuuta 2010 antamassaan tiedonannossa ”Laajentumisstrategia sekä vuosien 2010 ja 2011 tärkeimmät haasteet”[1], että se ”seuraa tarkkaan Kroatian edistymistä oikeuslaitoksen ja perusoikeuksien suhteen ja laatii tilannekatsauksen vuoden 2011 ensimmäisellä neljänneksellä”. Tästä syystä komissio antaa tämän raportin. Komissio totesi, että kyseisessä liittymisneuvottelujen luvussa edellytetään uskottavia tuloksia, minkä vuoksi se on todennäköisesti yksi viimeisimmistä alustavasti päätettävistä luvuista.

Konkreettiset tulokset oikeuslaitoksen sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan suhteen ovat välttämättömiä EU:n laajentumisprosessin uskottavuudelle. Näin noudatetaan laajentumisesta saavutettua uutta yksimielisyyttä, josta Eurooppa-neuvosto sopi joulukuussa 2006.

Liittymisneuvottelut oikeuslaitosta ja perusoikeuksia koskevassa luvussa (luku 23) aloitettiin kesäkuussa 2010 sen jälkeen, kun neuvosto oli todennut Kroatian täyttäneen avaamista koskevat tarkistuskohdat. Aloittamista koskevassa EU:n yhteisessä kannassa todettiin, että lukujen käsittely päätettäisiin alustavasti, kun riittävä määrä neuvottelujen päättämistä koskevia tarkistuskohtia täyttyy seuraavissa kysymyksissä: 1) oikeuslaitos, 2) korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta, 3) perusoikeudet ja 4) yhteistyö entisen Jugoslavian alueella tehtyjä rikoksia käsittelevän kansainvälisen sotarikostuomioistuimen (ICTY) kanssa. Suurin osa kymmenestä tarkistuskohdasta jaettiin alatarkistuskohtiin, jotka kohdistuvat toimenpiteiden toteuttamiseen ja tulosten aikaan saamiseen.

Tämä väliraportti on osa valvontaa, jonka puitteissa komissio jatkuvasti tarkkailee Kroatian edistymistä oikeuslaitoksen ja perusoikeuksien alalla. Se perustuu komission keräämiin ja analysoimiin, erityisesti Kroatian viranomaisilta saatuihin, tietoihin. Komissio on hyödyntänyt myös useita kohdennettuja vertaisarviointeja, joissa johtavat tuomarit, syyttäjät ja poliisit EU:n jäsenvaltioista ovat arvioineet tilannetta Kroatiassa. Laatimisessa on käytetty myös muita lähteitä, esimerkiksi eri kansainvälisiltä järjestöiltä ja kansalaisjärjestöiltä saatuja tietoja.

Seuraavissa jaksoissa tarkastellaan Kroatian toteuttamia toimenpiteitä oikeuslaitoksen ja perusoikeuksien alan tarkistuskohtien täyttämiseksi ja kiinnitetään huomiota pääasiallisiin aloihin, joilla on havaittu toimia edellyttäviä puutteita.

TÄMÄNHETKINEN TILANNE ALOITTAIN

Oikeuslaitos

Päättämistä koskeva tarkistuskohta 1: Kroatia päivittää oikeuslaitoksen uudistusstrategiansa ja toimintasuunnitelman ja varmistaa tosiasiallisen täytäntöönpanon.

Kroatia on päivittänyt pyydettyjä asiakirjoja ja parantanut täytäntöönpanoon liittyviä institutionaalisia valmiuksia oikeuslaitoksen uudistusten hallinnointia, myös uudistusten seurantaa, varten.

Päättämistä koskeva tarkistuskohta 2: Kroatia tehostaa oikeuslaitoksen riippumattomuutta, vastuuta, puolueettomuutta ja ammattimaisuutta.

Oikeuslaitoksen riippumattomuutta on vahvistettu useilla toimenpiteillä, kuten perustuslakia muuttamalla. Esimerkiksi Kroatian oikeusneuvoston ja Kroatian syyttäjäneuvoston uutta nimitysmenettelyä koskevia säännöksiä on muutettu. Kroatia on parhaillaan uudistamassa ja vahvistamassa oikeus- ja syyttäjäneuvostoja varmistaakseen niiden ammattimaisuuden, puolueettomuuden ja riippumattomuuden poliittisista ja muista vaikutuksista erityisesti tuomarien ja syyttäjien nimitysten, urakehityksen ja kurinpitotoimien yhteydessä. Kroatian valtion tuomari- ja syyttäjäkoulutus on aloitettu käytännössä.

Kroatia ei ole kuitenkaan vielä saanut aikaan vakuuttavia tuloksia tuomareiden ja virallisten syyttäjien palvelukseenotossa ja nimittämisessä yhdenmukaisiin, avoimiin, objektiivisiin ja kansallisesti sovellettaviin vaatimuksiin perustuvia valintajärjestelmiä soveltaen. Koska oikeus- ja syyttäjäneuvostot on perustettu vasta hiljattain, ne eivät ole ehtineet osoittaa kykyään vastuulliseen itsesääntelyyn.

Kroatian on varmistettava, että hiljattain perustetut oikeus- ja syyttäjäneuvostot osoittavat pystyvänsä soveltamaan oikein uusia siirtymäajan säännöksiä tuomareiden ja syyttäjien palvelukseenotossa sekä tehostamaan asianajajia ja tuomareita koskevia kurinpitomenettelyjä.

Päättämistä koskeva tarkistuskohta 3: Kroatia parantaa oikeuslaitoksen tehokkuutta.

Tuomioistuimissa käsiteltävien oikeusasioiden ruuhkautuminen on tärkeä oikeuslaitoksen tehokkuuden mittari. Joulukuun 2009 ja joulukuun 2010 välillä Kroatia on kyennyt vähentämään ruuhkaa hieman, 795 722 oikeusasiasta 785 561 asiaan (–1,3 %). Vanhojen rikosasioiden ruuhka on pienentynyt 10,6 prosenttia. Parhaillaan otetaan käyttöön toimenpiteitä oikeusasioiden tarpeettomien viiveiden estämiseksi: uusia täytäntöönpanotoimenpiteitä otetaan käyttöön vähitellen, pahiten ruuhkautuneisiin tuomioistuimiin palkataan lisää tuomareita, neuvonantajia ja virkailijoita ja tuomareille tarjotaan kannustimia vanhojen asioiden nopean käsittelyn varmistamiseksi. Uuden rikosprosessin täytäntöönpanosta on saatu tuloksia. Kroatia on edistynyt jonkin verran tuomioistuinten fyysisen infrastruktuurin ja tietokoneistamisen suhteen ja ottanut käyttöön integroidun tapausten hallinnointijärjestelmän valtaosassa tuomioistuimia. Kroatia on jatkanut kunnallis- ja rikostuomioistuimien rationalisointia ja varmistanut sulautettujen tuomioistuimien tehokkaan toiminnan sekä laatinut rationalisointisuunnitelman maakunta- ja kauppatuomioistuimia varten.

Vanhojen, yli kolme vuotta käsiteltävinä olleiden oikeusasioiden ruuhka on kuitenkin lisääntynyt 3,8 prosenttia. Siviiliprosessilain täytäntöönpanosta ei ole vielä saatu vakuuttavia tuloksia. Myös vanhojen täytäntöönpanopäätösten ruuhka on lisääntynyt. Eräissä tärkeissä tuomioistuimissa, esimerkiksi Zagrebissa ja Splitissä, ruuhkat ovat edelleen mittavia.

Kroatian on edelleen vähennettävä kaikkien oikeusasioiden, ja erityisesti vanhojen siviiliasioiden ja täytäntöönpanopäätösten, ruuhkaa. Siviiliprosessilain täytäntöönpanoa olisi tehostettava, jotta siviilioikeudenkäynteihin kuluvaa aikaa saataisiin lyhennettyä.

Päättämistä koskeva tarkistuskohta 4: Kroatia tehostaa kansallisten sotarikosten käsittelyä.

Kroatia on saavuttanut tuloksia sotarikostapausten puolueettomassa käsittelyssä tuomioistuimissa. Se on saanut päätökseen useita käsittelyjä, joissa syytettyinä on ollut eri etnisiä taustoja edustavia henkilöitä.

Kroatia otti käyttöön rankaisemattomuutta koskevan strategian helmikuussa 2011. Se on toteuttanut toimintasuunnitelman in absentia -tapausten tarkistamiseksi. Toiminta kahdenvälisellä ja alueellisella tasolla on jatkunut.

Rankaisemattomuutta tutkimatta ja syyttämättä jätetyissä tapauksissa ei ole käsitelty kunnolla. Täytäntöön ei myöskään ole pantu uutta strategiaa, jolla varmistetaan tällaisten rikosten tutkiminen ja asianmukainen syytteeseenpano.

Kroatian on edettävä Kroatiassa tutkittavien käsittelemättömien sotarikosten suhteen erityisesti toteuttamalla uusi strategia ja käyttämällä sotarikoksia käsitteleviä erityisjaostoja systemaattisesti, jotta se saa aikaan vakuuttavia tuloksia.

Korruptiontorjunta

Päättämistä koskeva tarkistuskohta 5: Kroatia saavuttaa tuloksia tosiasiallisesta ja tehokkaasta tutkinnasta, syytteeseenpanosta ja oikeuden päätöksistä järjestäytynyttä rikollisuutta ja lahjontaa koskevissa asioissa tasosta riippumatta. Tämä koskee myös haavoittuvia aloja kuten julkisia hankintoja.

Korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaviraston (USKOK), joka on korruptioon ja järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyviin asioihin erikoistunut syyttäjävirasto, toimintavalmiuksia on vahvistettu. Myös poliisin toiminta on tehostunut. Useita korkean tason korruptiotapauksia on parhaillaan tutkinnassa tai niistä on nostettu syyte. Merkittävä määrä järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyviä asioita on käynyt läpi oikeusprosessin eri vaiheet (tutkinta, syytteeseenpano, tuomio) ja niistä on annettu varoittavia seuraamuksia.

Suurin osa korkean tason korruptioon ja julkisiin hankintoihin liittyvistä asioista ei ole vielä ehtinyt tuomiovaiheeseen. Ei ole siis vielä täysin koettu, mitkä ovat tuomioistuinten valmiudet käsitellä niitä asianmukaisesti. Korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa käsittelevässä kansallisessa poliisivirastossa (PNUSKOK) on yhteensä 436 virkaa, joista noin 20 prosenttia on täyttämättä. Poliisitoimen epäpolitisoitumiseen ja ammattimaisuuden paranemiseen ei ole vielä pyritty täysimääräisesti.

Kroatian on osoitettava, että se pystyy käsittelemään tehokkaasti riittävän määrän asioita kaikkien oikeusprosessin vaiheiden läpi (tutkinta, syytteeseenpano, tuomio) ja hoitamaan niin korkean kuin paikallisenkin tason korruptioon sekä julkisiin hankintoihin tai oikeuslaitokseen liittyvät asiat. Myös syyttämättäjättämispäätöksiä tapauksissa, joissa on raportoitu rikoksesta, onvalvottava. Kroatian olisi vahvistettava PNUSKOKia edelleen ja annettava uusi, parhaillaan valmisteltavana oleva poliisilaki, jossa puututaan erityisesti epäpolitisoitumiseen ja nimityksiin meriittien perusteella. Kroatian olisi parannettava virastojen välistä yhteistyötä ja tietojenvaihtoa.

Päättämistä koskeva tarkistuskohta 6: Kroatia aloittaa ennaltaehkäisevien toimenpiteiden seurannan korruption ja eturistiriitojen torjunnassa

Helmikuussa 2011 annettiin uutta, aiempaa tehokkaampaa lainsäädäntöä tiedonsaannista, poliittisten puolueiden rahoituksesta ja eturistiriidoista. Eturistiriitojen ratkaisuelimelle on annettu lisäresursseja. Valtionyrityksissä toteutetaan korruptionvastaisia toimintasuunnitelmia.

Eräitä hiljattain hyväksytyn lainsäädännön säännöksiä on kuitenkin vielä selkiytettävä ja testattava käytännössä myös sen suhteen, ovatko ne johdonmukaisia muun lainsäädännön kanssa. Täytäntöönpanorakenteita on vahvistettava. Vielä ei ole annettu kaikkia täytäntöönpanosäädöksiä, joita tarvitaan yleisiä hallintomenettelyjä koskevan lain soveltamiseksi täysimääräisesti. Julkishallinnon avoimuutta ja luotettavuutta on lisättävä edelleen.

Kroatian on osoitettava, että se on todella parantanut tiedonsaantimahdollisuuksia käytännössä, ja lisättävä julkisten hankintojen avoimuutta erityisesti julkaisemalla tiedot sopimusten tosiasiallisesta täytäntöönpanosta sekä annettava kaikki alakohtainen lainsäädäntö yleisiä hallintomenettelyjä koskevan lain mukaisesti. Kroatian olisi selkiytettävä poliittisten puolueiden rahoittamista koskevaan lakiin sisältyviä sääntöjä, jotka koskevat yksityisten lahjoitusten valvontaa, ja annettava käyttöön lainsäädännön soveltamiseen tarvittava hallintokapasiteetti.

Perusoikeudet

Päättämistä koskeva tarkistuskohta 7: Kroatia tehostaa vähemmistöjen suojelua, myös panemalla tosiasiallisesti täytäntöön perustuslaillisen lain kansallisten vähemmistöjen oikeuksista.

Vähemmistöjen suojelu yleisesti on parantunut, ja sovinnon aikaan saamiseksi ja kansalaisten suvaitsevuuden lisäämiseksi on toteutettu toimenpiteitä esimerkiksi poliisille ja tiedotusvälineideille suunnatun koulutuksen kautta. Joitakin toimia on toteutettu kansallisten vähemmistöjen oikeuksista annetun perustuslaillisen lain työllisyyttä koskevien säännösten täytäntöönpanon valvonnan parantamiseksi. Kroatia on teettänyt kattavan tutkimuksen vähemmistöjen aliedustuksesta julkisella sektorilla.

Työllisyystilanne ei ole kuitenkaan parantunut konkreettisesti, toisin kuin kansallisten vähemmistöjen oikeuksista annetussa perustuslaillisessa laissa edellytetään. Koulutuksen merkitystä sovittelussa ole tarkistettu. Myöskään suunnitelmaa tutkimuksessa julkisella sektorilla havaittujen puutteiden korjaamiseksi ei ole laadittu.

Kroatian on laadittava tilastojen perusteella pitkän aikavälin suunnitelmat, jotta se saa täytettyä kansallisten vähemmistöjen oikeuksista annetun perustuslaillisen lain mukaiset velvoitteensa vähemmistöjen työllistämisen suhteen. Sen on tehtävä suunnitelma myös niiden tutkimuksessa yksilöityjen puutteiden korjaamiseksi, jotka liittyvät vähemmistön aliedustukseen julkisella sektorilla.

Päättämistä koskeva tarkistuskohta 8: Kroatia ratkaisee jäljellä olevat pakolaisten paluuta koskevat kysymykset.

Kroatia on pannut osittain täytäntöön Kroatiaan paluuta haluavien pakolaisten ja entisten vuokraoikeuksien haltijoiden asuttamisohjelmaa koskevan toimintasuunnitelmansa. Se on saavuttanut vuodelle asetetut 2008 tavoitteet ja tehostanut hylättyjä asuntojen jälleenrakentamishakemuksia koskevien valitusten käsittelyä. Se on edistynyt myös jäljellä olevien kiinteistöjen jälleenrakentamisessa.

Toimintasuunnitelman mukaan vuoden 2009 tavoite oli kuitenkin 2 070 uutta asuntoa, eikä tätä tavoitetta ole saavutettu. Saatavilla on 1 300 asuntoa (62,8 %), joista ainoastaan 1 024 (49,5 %) on käytössä; 276 on ottamatta käyttöön. Asuntojen tarjoamisessa muille asuttamisohjelman piiriin hyväksytyille hakijoille Kroatia on edennyt vasta vuoden 2009 tavoitteeseen. Asuntojen jälleenrakentamishakemuksia koskevia valituksia on käsittelemättä nyt 4 000, eikä tilanteeseen ole puututtu riittävästi.

Kroatian on toteutettava vuoden 2009 tavoitteet täysimääräisesti ja edistyttävä merkittävästi majoituksen järjestämisessä niille asuttamisohjelman piiriin hyväksytyille hakijoille, jotka eivät kuulu vuoden 2009 tavoitteeseen. Kroatian olisi myös hoidettava kaikki käsittelyä odottavat jälleenrakentamishakemuksia koskevat valitukset.

Päättämistä koskeva tarkistuskohta 9: Kroatia tehostaa ihmisoikeuksien suojelua.

Ihmisoikeuksien suojelun yleistä lainsäädäntökehystä on parannettu erityisesti heinäkuussa 2010 hyväksyttyjen perustuslaillisten määräysten avulla. Poliisille, syyttäjille ja tuomioistuimille suunnattuja ihmisoikeuslainsäädäntöä koskevia tiedotustoimia on jatkettu. Romanien suojelua ja integroimista koskevan strategian ja toimintasuunnitelman toteuttaminen on meneillään. Ilmaisunvapautta olisi kunnioitettava edelleen.

Kroatia on parantanut oikeussuojan saatavuutta esimerkiksi pyrkimällä varmistamaan, että hallintotuomioistuimella on liittymishetkellä täysi tuomiovalta. Se on myös tehostanut oikeusapua koskevan lain täytäntöönpanoa erityisesti yksinkertaistamalla menettelyjä ja korottamalla lakimiesten palkkioita. Kroatia on alkanut saavuttaa tuloksia syrjinnän vastaisen lain ja viharikoksia koskevan lain täytäntöönpanossa.

Oikeusasiamiehen virastossa ei kuitenkaan ole tarpeeksi henkilöstöä, sillä sille on annettu uusia tehtäviä (esimerkiksi syrjinnän vastaisen lain täytäntöönpano) ja toimivaltuuksia (esimerkiksi kidutuksen ehkäiseminen) ilman, että sen resursseja olisi lisätty.

Kroatian on vahvistettava oikeusasiamiehen viraston resursseja erityisesti varmistamalla, että suunniteltu henkilöstön lisäys ja budjettikorotus toteutuvat, seuraamalla asianmukaisesti oikeusasiamiehen suosituksia ja vauhdittamalla syrjinnän vastaisen lain ja viharikoksia koskevan lain täytäntöönpanoa.

Yhteistyö entisen Jugoslavian alueen kansainvälisen rikostuomioistuimen kanssa

Päättämistä koskeva tarkistuskohta 10: Täysimääräinen yhteistyö ICTYn kanssa on edelleen edellytyksenä Kroatian etenemiselle liittymisprosessissa ja myös tämän luvun väliaikaiselle sulkemiselle neuvoston 3. lokakuuta 2005 hyväksymän neuvottelukehyksen mukaisesti.

Kroatian hallituksen perustama erityistyöryhmä on ryhtynyt ICTYn syyttäjäntoimiston pyynnöstä selvittämään uusia keinoja kadoksissa olevien tykistöä koskevien asiakirjojen paikantamiseksi tai niiden kohtalon selvittämiseksi. ICTYn syyttäjä raportoi aiheesta YK:n turvallisuusneuvostolle toukokuussa 2011.

PÄÄTELMÄT

Kroatia on edistynyt oikeuslaitoksen ja perusoikeuksien alalla merkittävästi. Lisätyötä olisi kuitenkin tehtävä. Erityisesti olisi saatava aikaan vakuuttavia tuloksia oikeuslaitoksen ja korruptiontorjunnan alalla, puututtava sotarikosten rankaisematta jättämiseen ja ratkaistava jäljellä olevat pakolaisten paluuta koskevat kysymykset.

Tämän vuoksi komissio

- kehottaa Kroatiaa moninkertaistamaan ponnistelut kaikkien niiden päättämistä koskevien tarkistuskohtien täyttämiseksi, jotka on vahvistettu lukua 23 koskevien neuvottelujen avaamista koskevassa EU:n kannassa kesäkuussa 2010, ja käsittelemään erityisesti tässä tiedonannossa esitettyjä jäljellä olevia kysymyksiä,

- valvoo Kroatian edistymistä edelleen tarkoin ja tukee Kroatiaa edelleen teknisellä asiantuntemuksella ja taloudellisella avulla, jotta se pystyisi täyttämään tätä neuvottelulukua koskevat tarkistuskohdat.

Komissio toimittaa neuvostolle vakiintuneiden menettelyjen mukaisesti päättämistä koskevia tarkistuskohtia koskevan raportin ja neuvottelujen päättämistä koskevan alustavan EU:n kannan heti varmistettuaan, että Kroatia on täyttänyt kaikki kyseiset tarkistuskohdat.

[1] KOM(2010) 660 lopullinen.