52010DC0722

[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 8.12.2010

KOM(2010) 722 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Humanitaarista apua koskevaan eurooppalaiseen konsensukseen liittyvän toimintasuunnitelman väliarviointi – EU:n humanitaarisen avustustoiminnan tehokas, periaatteellinen toteutus

SEK(2010) 1505 lopullinen

JOHDANTO

Humanitaarista apua koskeva eurooppalainen konsensus,[1] jonka neuvosto, Euroopan parlamentti ja Euroopan komissio allekirjoittivat vuonna 2007, on Euroopan unionin humanitaarista apua ohjaava kokonaisvaltainen toimintakehys. Konsensuksessa esitetään ne yhteiset tavoitteet, humanitaariset perusperiaatteet (humaanisuus, puolueettomuus, tasapuolisuus ja riippumattomuus) ja hyvät käytännöt, joita Euroopan unioni kokonaisuutena pyrkii edistämään tällä alalla. Tavoitteena on varmistaa, että EU:n reagointi humanitaarisiin kriiseihin on tehokasta, korkeatasoista, tarpeisiin perustuvaa ja periaatteellista. Konsensus kattaa humanitaarisen avustustoiminnan koko kirjon katastrofivalmiuksista ja katastrofiriskien vähentämisestä välittömään hätäapuun ja pitkittyneiden kriisien yhteydessä ihmishenkien pelastamiseen tähtäävään apuun heikossa asemassa oleville ihmisille ja edelleen siirtymävaiheeseen, joka johtaa toipumiseen ja pidempiaikaiseen kehitykseen. Siinä vahvistetaan humanitaariselle avustustoiminnalle tiukat normit, jotka kattavat muun muassa hyvän avustuskäytännön, kumppanuuden, EU:n tuen kansainväliselle humanitaariselle avustustoiminnalle ja yhteydet muihin kriisitilanteissa toimiviin tahoihin. Eurooppalainen konsensus, joka toimii edelleen viitekehyksenä EU:n humanitaariselle avulle, on saavuttanut avunantajayhteisön tunnustuksen ja kunnioituksen sekä EU:n sisällä että sen ulkopuolella ja on vauhdittanut poliittisella tasolla EU:n yhteisiä pyrkimyksiä tällä alalla kolmen viime vuoden aikana.

EU on vuodesta 2007 antanut humanitaarista apua pääasiassa rahoittamalla kumppanijärjestöjen toimintaa, jotta nämä voisivat toimittaa apua suoraan sitä tarvitseville ihmisille eri puolilla maailmaa. Tavoitteena on varmistaa ihmishenkien pelastamiseen tähtäävien operaatioiden sekä suojeluun ja kriisivalmiuteen liittyvien toimien toteutus. EU:n jäsenvaltioiden ja Euroopan komission yhteenlaskettu osuus humanitaarisen avun kokonaismäärästä on ollut viimeisten kolmen vuoden aikana merkittävä, noin 45-50 prosenttia. Vuonna 2009 EU myönsi 4,25 miljardin Yhdysvaltain dollarin (3,12 miljardin euron) edestä virallista humanitaarista apua, kun tällaisen avun kokonaismäärä maailmassa oli 9,45 miljardia dollaria (6,93 miljardia euroa)[2]. Viimeisten kolmen vuoden aikana on muutamassa pitkittyneessä kriisissä (esimerkiksi Sudan, Kongon demokraattinen tasavalta ja Somalia) tarvittu edelleen suurimittaisia operaatioita. Lisäksi on ollut tarpeen reagoida pikaisesti nopeasti paheneviin, selkkauksista johtuviin humanitaarisiin kriiseihin (esimerkiksi Georgiassa, Gazan alueella, Kirgisiassa ja Sri Lankassa) ja avustaa toimissa, joiden tarkoituksena on valmistautua ja reagoida yhä kasvavaan määrään luonnonkatastrofeja. Humanitaarisen avustustoiminnan toimintaympäristö on samalla kuitenkin muuttunut yhä haastavammaksi, etenkin muutamilla konfliktialueilla, joilla avustustyöntekijöiden turvallisuus aiheuttaa yhä enemmän huolta. Suuret luonnonkatastrofit (esimerkiksi Haitin maanjäristys ja Pakistanin tulvat vuonna 2010) ovat vaatineet laajamittaisia kansainvälisiä toimia humanitaaristen perustarpeiden tyydyttämiseksi ja toipumisen helpottamiseksi. EU on pystynyt tarjoamaan nopeasti apua näissä hätätilanteissa hyödyntämällä sekä humanitaarisen avun että pelastuspalvelun välineitä. Tämä eri välineiden toisiaan täydentävä käyttö luonnonkatastrofien jälkeisten toimien ensivaiheissa konsensuksessa esitettyjen sitoumusten ja kansainvälisten suuntaviivojen[3] mukaisesti on merkittävä osatekijä EU:n katastrofiavun vahvistamisessa. Komissio on äskettäin laatinut erityisiä suosituksia EU:n katastrofiapuun liittyvien toimintatapojen parantamiseksi[4].

Pääosa EU:n humanitaarisesta avusta menee kuitenkin edelleen selkkauksista johtuvien kriisien (nk. monitahoisten hätätilanteiden) uhrien tukemiseen siten, että erityistä huomiota kiinnitetään apua tarvitseviin ihmisiin ”unohdettujen” humanitaaristen kriisien yhteydessä. On tärkeää huomata, että humanitaarista apua koskevan eurooppalaisen konsensuksen tarkoituksena on edistää humanitaarisiin tarpeisiin vastaamista ja että se kattaa sekä monitahoiset hätätilanteet että luonnonkatastrofit, olipa niiden mittakaava mikä tahansa.

Tällä tiedonannolla pyritään vahvistamaan EU:n yhteistä sitoumusta tehdä yhteistyötä humanitaarista apu koskevan eurooppalaisen konsensuksen ja erityisesti siihen liittyvään toimintasuunnitelmaan[5] sisältyvien käytännön toimenpiteiden toteuttamiseksi. Konsensuksella on ennen kaikkea tarkoitus edistää EU:n humanitaarisen avun, joka perustuu 27 jäsenvaltion ja Euroopan komission toisiaan täydentäviin toimiin, yhtenäisyyttä, koordinointia ja tuloksellisuutta. Kun otetaan huomioon maailman köyhimpien osien lisääntynyt haavoittuvuus, humanitaaristen tarpeiden jatkuva kasvu ja talouden taantumaan liittyvä julkisten menojen rajoittaminen, Euroopan unionin on entistäkin tärkeämpää hyödyntää tehokkaasti yhteisiä valmiuksiaan ja voimavarojaan parhaan mahdollisimman avun toimittamiseksi humanitaaristen kriisien kohteeksi joutuneille ihmisille. Tämä on se asiayhteys, jossa konsensukseen liittyvän toimintasuunnitelman täytäntöönpanon edistymistä koskeva väliarviointi suoritettiin.

Väliarvioinnin suoritti Euroopan komissio yhdessä EU:n jäsenvaltioiden kanssa. Väliarvioinnin yhteydessä kuultiin myös Euroopan parlamenttia ja tärkeimpiä humanitaarisia kumppanijärjestöjä. Toimintasuunnitelma käsittää kuusi toiminta-alaa ja yhteensä 49 yksittäistä toimenpidettä, joista osa on tarkoitettu kertaluonteisiksi toimiksi ja toiset taas välineiksi, joilla EU:n humanitaarista avustustoimintaa voidaan vähitellen uudistaa. Liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa esitetään yksityiskohtainen selvitys toimintasuunnitelman perusteella tähän mennessä tehdystä työstä ja selostetaan lisäksi sitä, missä järjestyksessä nykyisiin toiminta-aloihin sisältyviä toimenpiteitä on jatkossa tarkoitus toteuttaa. Tässä tiedonannossa ei ehdoteta voimassa olevan toimintasuunnitelman tarkistamista, vaan se sisältää joukon suosituksia, joiden tarkoituksena on tehostaa suunnitelman täytäntöönpanoa kaikkialla EU:ssa.

EU:lta edellytetään vahvaa sitoutumista ja tiettyjä eurooppalaisen konsensuksen täytäntöönpanoa tehostavia käytännön toimia, jotta sen merkittävä panos humanitaarisessa avustustoiminnassa olisi tuloksellista, yhtenäistä ja laajemmin tunnustettua.

EDISTYMINEN HUMANITAARISTA APUA KOSKEVAAN EUROOPPALAISEEN KONSENSUKSEEN LIITTYVÄN TOIMINTASUUNNITELMAN TÄYTÄNTÖÖNPANOSSA

Kun otetaan huomioon EU:n merkittävä osuus humanitaarisesta avusta, sillä on erityisen hyvät mahdollisuudet yhteisillä toimillaan i) varmistaa, että sen humanitaarinen apu on asianmukaista, tuloksellista ja tarvearvioon perustuvaa ja että siinä otetaan huomioon sellaisia tärkeitä tekijöitä kuin heikossa asemassa olevien väestöryhmien erityistarpeet, sekä ii) käyttää yhteistä vaikutusvaltaansa parantaakseen kansainvälisen humanitaarisen avustusjärjestelmän valmiuksia kokonaisuutena katsoen.

Väliarviointi vahvisti, että konsensukseen liittyvän toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa on kokonaisuutena katsoen edistytty hyvin kaikilla osa-alueilla. EU:n aseman vahvistamiseksi on toteutettu merkittäviä toimia kaikilla kuudella toiminta-alalla. Vain muutamaan yksittäiseen toimenpiteeseen on tarvittu muutoksia tilanteessa tapahtuneen kehityksen perusteella tai niiden käsittelyä ei ole vielä aloitettu. Tietyt muut yksittäiset toimenpiteet puolestaan edellyttävät jo luonteensa vuoksi jatkuvaa huomiota. Näihin kuuluvat esimerkiksi ”humanitaarisen tilan” edistämiseen tähtäävät pyrkimykset.

Humanitaarisesta avustustoiminnasta on konsensuksen ja siihen liittyvän toimintasuunnitelman hyväksymisen jälkeen tullut organisatorisesta ja oikeudellisesta näkökulmasta itsenäinen Euroopan unionin politiikanala , joka nojautuu lähes kahden vuosikymmenen mittaiseen operatiiviseen kokemukseen. Lissabonin sopimuksessa vahvistetaan humanitaariselle avulle nyt ensimmäistä kertaa erillinen oikeusperusta[6]. Neuvostoon on perustettu erityinen valmisteluelin, humanitaarisen avun ja elintarvikeavun työryhmä (COHAFA)[7], jonka kuukausittaiset tapaamiset EU:n humanitaarisesta avustustoiminnasta vastaavien edustajien kesken mahdollistavat entistä keskitetymmän tietojenvaihdon humanitaariseen apuun liittyvistä strategisista kysymyksistä ja kriisiavusta. Humanitaariset kysymykset kiinnostavat suuresti parlamentaarikkoja, ja valtaosa eurooppalaisista kannattaa humanitaarisen avun antamista[8]. Humanitaarista apua koskevan eurooppalaisen konsensuksen muodostamaa selkeää toimintakehystä ovat pitäneet hyvänä erityisesti eräät EU:n uudet jäsenvaltiot, joiden avustuskäytännöt ovat kehittyneet nopeaan tahtiin viime vuosina. Konsensuksen hyväksymisen jälkeen Euroopan komission humanitaarisen avun osastosta ECHO:sta on lisäksi vuonna 2010 tullut humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto, joka kuuluu uuden, kansainvälisestä yhteistyöstä, humanitaarisesta avusta ja kriisinhallintatoimista vastaavan komissaarin vastuualueeseen.

Näiden tuoreimpien organisaatiomuutosten myötä Euroopan komissio näyttää esimerkkiä siitä, miten voidaan varmistaa täysimääräinen täydentävyys ja mahdollisimman suuri synenergia perinteisten humanitaarisen avun menetelmien ja pelastuspalvelualan asiantuntemuksen ja voimavarojen käytön välillä sekä päätoimipaikoissa että kentällä.

Eurooppalaisen konsensuksen kolmena toteutusvuonna EU on toiminut painokkaasti ja ripeästi, niin rahoituksen kuin kampanjoinninkin kautta , reagoidessaan nopeasti paheneviin humanitaarisiin hätätilanteisiin ja äkillisiin suurkatastrofeihin sekä osallistuessaan suurimittaisten pitkittyneiden humanitaaristen kriisien haastavien ja jatkuvasti muuttuvien olosuhteiden hallintaan. EU:n humanitaarisen avun yksiköiden ja EU:n kenttäasiantuntijoiden ja edustajien toimintamenetelmien parempi koordinointi , joka puolestaan tukee kansainvälisen humanitaarisen avustusjärjestelmän koordinoinnin parantamista, auttaa havaitsemaan ja korjaamaan kriittiset puutteet. Konsensuksesta johtuvat muutokset yhdistettynä EU-maiden aiempaa vahvempaan haluun reagoida yhdessä näihin vaikeisiin tilanteisiin ovat parantaneet humanitaarisen avun tuloksellisuutta kokonaisuutena katsoen. Vuonna 2010 EU vahvisti poliittisen toimintakehyksen EU:n humanitaariselle elintarvikeavulle [9] tavoitteenaan maksimoida sen tehokkuus ja tuloksellisuus parhaiden käytänteiden mukaisesti. Tämän kehyksen täytäntöönpano on nyt ensisijainen tavoite.

Konsensusta koskevan toimintasuunnitelman mukaisesti EU on ryhtynyt toimiin vahvistaakseen ja jakaakseen selkeät toimintapoliittiset ohjeet tietyistä keskeisistä seikoista, kuten käteisen ja erilaisten kuponkien käytöstä, ravinnosta hätätilanteissa ja suojelutoimien sekä katastrofiriskin vähentämistoimien sisällyttämisestä humanitaarisen toiminnan piiriin.

EU on myös jatkanut rahoituskäytäntöjensä tarkastelua ja mukautumista jatkuvasti kasvaviin humanitaarisiin tarpeisiin , muun muassa vastauksena yhä yleistyviin pienempiin ilmastoperäisiin katastrofeihin. Euroopan komissio on uudistanut rahoitus- ja hallintomenettelyjään monilta osin mahdollistaakseen yksinkertaistetun hätäapurahoituksen tiettyyn rajaan asti, Punaisen Ristin ja Punaisen Puolikuun yhdistysten kansainvälisen liiton katastrofiapurahaston täydentämisen, nopean reagoinnin epidemioihin ja humanitaaristen avustustoimien toteutuksen useampien jäsenvaltioissa toimivien erityisvirastojen kanssa. EU:n jäsenvaltiot ovat yhteisten humanitaaristen rahastojen ja keskitetyn hätäapurahaston (Central Emergency Response Fund, CERF) suurimpia rahoittajia. Näiden rahastojen etuna on se, että ne antavat YK:lle ja muille humanitaarisen alan toimijoille mahdollisuuden joustavaan varojen käyttöön. EU kiinnittää myös edelleen erityistä huomiota nk. unohdettuihin kriiseihin , jotka eivät juurikaan saa huomiota tiedotusvälineissä tai kansainvälisten avunantajien keskuudessa.

EU on myötävaikuttanut kansainvälisen humanitaarisen avustusjärjestelmän jatkuvaan kehittämiseen tukemalla voimakkaasti osallistavaa ja käytännönläheistä lähestymistapaa, joka suosii klustereiden käyttöä humanitaaristen avustustoimien koordinoinnissa kentällä, ja edistämällä päättäväisesti ja rahallista tukea myöntämällä tarvearviointivalmiuksien ja vertailtavuuden parantamista . EU on yhdessä humanitaariseen avustustoimintaan osallistuvien kumppaneidensa kanssa pyrkinyt varmistamaan humanitaarista apua koskevien vetoomusten laadun ja niiden asettamisen tärkeysjärjestykseen sekä rahoituksen järkevän jakamisen eri kriiseille ja osa-alueille. EU on antanut merkittävää ja jatkuvaa tukea toimintavalmiuksien vahvistamiselle kansainvälisellä tasolla muun muassa koordinoinnin, valmiusvarastoinnin, humanitaarisen avun logistiikan sekä avustustyöntekijöiden turvallisuuden alalla. Tukemalla avunantajayhteisön pyrkimyksiä kehittää valmiuksiaan EU auttaa parantamaan humanitaarisen avun tuloksellisuutta ja laatua. Kriisi- ja toimintavalmiuksia on tärkeää parantaa sekä paikallistasolla (joka on ensimmäinen toimija hätätilanteessa) että alueellisella ja maailmanlaajuisella tasolla.

Kiinteämpi yhteistyö EU:n tasolla viimeisten kolmen vuoden aikana on jo huomattavasti vahvistanut EU:n ääntä ja yhteistä vaikutusvaltaa koko kansainvälistä humanitaarista järjestelmää koskevissa asioissa . Eurooppalaiseen konsensukseen ja sen toimintasuunnitelmaan sisältyvien sitoumusten korkeatasoisuus on saanut paljon arvostusta osakseen kansainvälisen avunantajayhteisön keskuudessa (Yhdistyneet Kansakunnat, Punainen Risti / Punainen Puolikuu ja valtioista riippumattomat järjestöt) ja asiaankuuluvilla kansainvälisillä foorumeilla. Näiden sitoumusten johdosta sekä EU:hun kokonaisuutena että yksittäisiin avunantajiin EU:ssa kohdistuu suuria odotuksia: niiden odotetaan panostavan täysimääräisesti sitoumusten johdonmukaiseen käytännön toteuttamiseen tavalla, joka tukee humanitaarista avustustoimintaa kentällä. Tähän kuuluu myös se, että kaikilla EU:n ulkoisen toiminnan aloilla pyritään edistämään yhdenmukaisuutta humanitaaristen periaatteiden kanssa.

Vahvat, hyvin koordinoidut kumppanuudet ovat olennainen osa EU:n humanitaarista apua. EU tukee määrätietoisesti monenlaisia täytäntöönpanokumppaneita ja korostaa tarvetta koordinoida tarkoin näiden kumppaneiden toimet kentällä, jotta vältyttäisiin päällekkäisyyksiltä ja voitaisiin varmistaa, että humanitaarisiin tarpeisiin vastataan asianmukaisesti. Tärkeää on myös edistää osallistavia lähestymistapoja katastrofivalmiustoimien ja humanitaarisen avun toteutuksessa, sillä tämä voi auttaa lisäämään paikallista omavastuullisuutta, vahvistamaan paikallisia valmiuksia ja parantamaan humanitaarisen avustustoiminnan tuloksellisuutta ja asianmukaisuutta.

MAHDOLLISET LISÄTOIMENPITEET

Väliarviointi osoitti, että konsensuksen ja siihen liittyvän toimintasuunnitelman täytäntöön panemiseksi on tehty paljon työtä. Kansainvälisen humanitaarisen avun mahdollisimman hyvän toteutuksen varmistamiseksi on kuitenkin vielä mahdollista lujittaa EU:n yhteisiä toimia ja yksittäisten avunantajien sitoutumista joidenkin keskeisten haasteiden osalta. Tähän kuuluvat seuraavat:

- humanitaaristen kysymysten edistämistä ja niihin liittyvää yhteydenpitoa ja tiedotusta koskevat strategiat sekä lisätoimet, joilla tuetaan toimivaltaisten organisaatioiden työtä näiden pyrkiessä edistämään kansainvälisen humanitaarisen oikeuden noudattamista, myös aseistettujen ei-valtiollisten toimijoiden keskuudessa[10];

- rahoituksen yleinen riittävyys ja tämän varmistamiseen tähtäävän suunnittelun tehostaminen, erityisesti pitkittyneiden kriisien yhteydessä ja sen varmistamiseksi, että ”unohdetut kriisit” saavat riittävästi huomiota;

- kokonaistarpeiden tarkka määrittely ja toimenpiteet voimavarojen mahdollisimman tehokkaan käytön tukemiseksi;

- valmiuksien vahvistaminen kriittisten puutteiden korjaamiseksi maailmanlaajuisella tasolla muun muassa siltä osin kuin on kyse yhteisistä humanitaarisista palveluista, kuten koordinointijärjestelmistä, logistiikasta ja avustustyöntekijöiden turvallisuudesta; ja

- vahvempi sitoutuminen paikallisten toimijoiden roolin edistämiseen.

Tärkeää on myös edistyä edelleen käytännön tasolla katastrofiriskien vähentämisen ja ympäristönäkökohtien valtavirtaistamisessa ja työskentelyssä kehitysyhteistyöalan toimijoiden kanssa siirtymätilanteissa ja äkillisen ja pitkäaikaisen hädänalaisuuden eri vaiheissa. Erityisesti epävakaissa tilanteissa, joissa humanitaarisen avun toimia ja kehitysyhteistyötoimia toteutetaan mahdollisesti samaan aikaan tai peräkkäin, on äärimmäisen tärkeää varmistaa eri toimien (alakohtaisten, paikallisten, alueellisten ja kansallisten toimien) täydentävyys, synenergia ja oikea-aikaisuus, jotta perimmäisenä tavoitteena oleva kriisin uhrien riippumattomuus voidaan palauttaa kestävällä tavalla.

EU ja sen jäsenvaltiot ovat hyvin selvillä siitä, että kriisitilanteiden moninaisuuden vuoksi tarvitaan joustavaa apua, jota voidaan toimittaa tarvitsijoille monenlaisten kumppaneiden ja rahoituskanavien kautta. Tiedossa on samoin tarve varmistaa toimien vastuullisuus ja tuloskeskeisyys muun muassa moitteettoman varainhoidon ja tiedottamisen avulla. EU:n kokonaisosuus YK:n hallinnoimasta keskitetystä rahoituksesta ja kansainvälisten järjestöjen perusrahoituksesta on merkittävä, joten sen velvollisuutena on myös varmistaa, että nämä varat jaetaan avoimien kriteerien perusteella ja käytetään tehokkaasti ”kumppanuuden periaatteiden”[11] mukaisesti. Eräät jäsenvaltiot ja humanitaariseen työhön osallistuvat kumppanit ovat myös maininneet mahdollisuuden ryhtyä EU:n tasolla yhdenmukaistamaan kumppaneita ja vastuullisuutta koskevia vaatimuksia.

TÄYTÄNTÖÖNPANON HAASTEET

Euroopan komissio laati toimintasuunnitelman vuonna 2008 tiiviissä yhteistyössä useiden eri sidosryhmien ja erityisesti EU:n jäsenvaltioiden kanssa, jotka ovat sitoutuneet toteuttamaan suunnitelman. Suunnitelma jaettiin kuuteen toiminta-alaan, jotta yksittäisten toimenpiteiden tulokset olisivat selkeitä.

Ensimmäisten kolmen vuoden aikana on noussut esiin tiettyjä sisältöön ja muotoiluun liittyviä haasteita, jotka vaikeuttavat humanitaarista apua koskevan eurooppalaisen konsensuksen johdonmukaista täytäntöönpanoa ja toimintasuunnitelman aktiivista toteuttamista ja jotka olisi otettava huomioon täytäntöönpanoa jatkettaessa.

Toimenpiteiden tavoite ja määrä: Toimintasuunnitelmaan sisältyy laaja valikoima erilaisia toimenpiteitä, joista osa on kertaluonteisia ja osa taas jatkuvia ja tarkoitettu vähitellen vahvistamaan EU:n humanitaarista avustustoimintaa. Tämä toimenpiteiden moninaisuus ja vaihtelevuus on johtanut siihen, että suurta määrää ensisijaisia tavoitteita on pyritty toteuttamaan samanaikaisesti lyhyessä ajassa. Arvioinnin kuluessa katsottiin, että voisi olla hyödyllistä selkeyttää tärkeysjärjestystä niin, että täytäntöönpanossa voitaisiin keskittyä tiettyihin strategisiin haasteisiin. Sidosryhmät puolustavat kuitenkin aktiivisesti omia erityistavoitteitaan. Tämän vuoksi avun yleisen tuloksellisuuden parantamiseen tähtäävien strategisten tavoitteiden ja humanitaarisen avun tiettyihin osa-alueisiin kuuluvien yhteisten toimien edistämiseen tarkoitettujen käytännön toimenpiteiden välille on löydettävä asianmukainen tasapaino.

Avunantajien valmiudet ja johtajuus: Avunantajien valmiudet ja voimavarat (henkilöstö ja humanitaarisen toiminnan kenttäasiantuntemus mukaan luettuina)[12] ovat edelleen melko rajallisia kaikkialla EU:ssa, minkä lisäksi niihin ja apumäärärahoihin kohdistuu yhä lisääntyvää painetta. Samaan aikaan humanitaariset tarpeet ovat kasvussa. Tämän vuoksi on entistä tärkeämpää, että EU:n avunantajat tekevät tiivistä yhteistyötä ja parantavat toimiensa koordinointia. EU:n avunantajien myöntämän humanitaarisen avun määrä ja niiden operatiivinen kokemus vaihtelevat huomattavasti. Ne jäsenvaltiot, joilla on pitkät perinteet kahdenvälisen avun alalla, haluavat varmistaa vahvan kahdenvälisen edustuksen kansainvälisessä humanitaarisessa järjestelmässä, jota EU kokonaisuutena määrätietoisesti tukee. Tarvitaan kuitenkin parempaa taakanjakoa, tietojen ja asiantuntemuksen yhteiskäyttöä ja selkeämpää työnjakoa, jotta EU pystyisi jatkossakin näyttämään tietä humanitaarisen avustustoiminnan parantamiseen tähtäävissä yhteisissä toimissa.

Johdonmukaisuus ja sitoutuminen: Konsensus toimii selkeänä kehyksenä EU:n tasolla tehtävälle työlle, mutta se, missä määrin se on selkeästi tunnustettu ja sisällytetty avustuskäytäntöihin ja politiikan muotoiluun jäsenvaltioissa vaihtelee huomattavasti[13]. Arviointiprosessin aikana humanitaariset kumppanijärjestöt katsoivat, että kansallisella tasolla tarvittaisiin vahvempaa sitoutumista siltä osin kuin on kyse tiedon jakamisesta ja vuoropuhelusta sidosryhmien kanssa konsensuksen täytäntöönpanoon liittyvissä asioissa sekä yhteyksien selkiyttämisestä muihin toimijoihin ja politiikanaloihin (erityisesti kehitysyhteistyö, ulkosuhteet, puolustus- ja turvallisuuspolitiikka), jotta voitaisiin varmistaa humanitaarisen politiikan ymmärtäminen ja kannatus kaikissa jäsenvaltioissa.

Edistymisen seuranta: Resurssien puutteen vuoksi toimintasuunnitelman täytäntöönpanon edistymisen seurantaa varten ei alun perin perustettu EU:n laajuista seurantajärjestelmää. Euroopan komissio on kuitenkin vuosittain esittänyt toteutetuista toimista yleiskatsauksen EU:n suorittaman yleisen seurannan pohjalta ja siitä on keskusteltu neuvostossa. Tämä väliarviointi on osoittanut, että yleistä edistymistä toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa EU:n tasolla olisi helpompi seurata säännöllisesti, jos käytössä olisi menetelmä, jonka avulla voidaan helpommin kerätä säännöllisiä tietoja yksittäisten EU:n avunantajien täytäntöönpanotoimista. Vielä haastavampaa on arvioida yhteisten toimien vaikutusta EU:n hyvän avustuskäytännön parantamiseen ja koko humanitaarisen avustusjärjestelmän tukemiseen. Tällä hetkellä tähän pyritään esittämällä selkeät tulos- ja tuotostiedot kustakin toimenpiteestä ja toiminta-alasta. Vaikutusten arviointiin olisi kiinnitettävä enemmän huomiota siinä yhteydessä, kun ryhdytään valmistelemaan jatkoa nykyiselle viisivuotiselle toimintasuunnitelmalle.

EU:N HUMANITAARISEN AVUN TULOKSELLISUUDEN JA TEHOKKUUDEN PARANTAMINEN

Konsensus on kokonaisvaltainen tulevaisuuteen suuntautunut poliittinen toimintakehys, johon kirjatuilla selkeillä sitoumuksilla EU haluaa varmistaa avun asianmukaisuuden, periaatteellisuuden ja tuloksellisuuden.

Tarvitaan vahvaa poliittista tahtoa, yhteisvastuuta ja humanitaaristen periaatteiden ja sääntöjen parempaa ymmärtämistä eri hallinnonaloilla, jotta näitä sitoumuksia pystytään soveltamaan johdonmukaisesti ja yhä uudelleen käytännössä humanitaarisissa kriisitilanteissa ja usein erittäin haastavissa olosuhteissa.

EU:n 27 jäsenvaltion ja Euroopan komission on tärkeää jatkaa konsensuksen määrätietoista täytäntöönpanoa, jotta voidaan varmistaa i) avun parempi tuloksellisuus , myös parhaiden käytäntöjen edistämisen ja vaihdon kautta; ii) humanitaarisen avun yhtenäisyys ja johdonmukaisuus ja sen vuorovaikutus muiden politiikkojen kanssa; ja iii) EU:n johtoaseman täysi hyödyntäminen tällä alalla pyrittäessä vahvistamaan kansainvälistä humanitaarista järjestelmää.

Edistyminen humanitaarista apua koskevaan eurooppalaiseen konsensukseen liittyvän toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa edellyttää tästä syystä

- yhteistä vastuuta onnistumisesta: kaikkien EU:n jäsenvaltioiden olisi vahvistettava sitoumuksensa siitä, että ne tekevät yhteistyötä konsensuksen mukaisesti ja levittävät tietoa konsensuksesta kansallisessa hallinnossaan;

- työnjakoa: kun otetaan huomioon EU:n jäsenvaltioiden erilaiset valmiudet ja perinteet ja se, että avunantajaorganisaatioilla on rajallisesti humanitaariseen apuun perehtynyttä henkilöstöä, avustustoiminnassa on tarpeen siirtyä selkeämpään johtovastuun ja tehtävien jakamiseen;

- tärkeysjärjestyksen vahvistamista: tähän kuuluu myös EU:n yhteisen toiminnan jatkokehittäminen muutamalla avainalalla;

- konsensukseen sisältyvien sitoumusten täytäntöönpanon säännöllistä seurantaa ;

- aktiivista tietojenvaihtoa strategisista kysymyksistä, vuoropuhelua ja kokemuksista oppimista EU:n avunantajien ja kumppaneiden välillä, jotta voitaisiin varmistaa hyvien avustuskäytäntöjen selvä yhteys operatiivisiin toimiin.

Yhteisiä lisätoimia tarvitaan erityisesti seuraavilla aloilla:

- humanitaarisen tilan suojelun edistämiseen liittyvien toimien tehostaminen. Tämä käsittää myös kansainvälisen humanitaarisen oikeuden (sekä yleisen että tapauskohtaisen) edistämisen;

- työskentely monenlaisten toimijoiden (myös sotilaallisten toimijoiden), avunantajien ja kriisin kohteeksi joutuneiden maiden kanssa humanitaaristen perusperiaatteiden ja humanitaarista apua koskevan eurooppalaisen konsensuksen hyvän ymmärtämisen varmistamiseksi;

- usean avunantajan yhteistyöhön perustuvat järjestelyt, joilla voidaan tukea tarpeiden selkeää, vertailukelpoista määrittelyä ja paikata kansainvälisen humanitaarisen järjestelmän valmiuksissa olevia kriittisiä puutteita , ja sellainen EU:n vahva johtajuus kansainvälisillä foorumeilla, joka vastaa täysipainoisesti sen osuutta humanitaarisesta avusta;

- avustustoimien suunnittelu erityisesti pitkittyneiden kriisien yhteydessä. Tähän kuuluvat tietojen vaihto rahoitusaikeista, strategiat ja yhteisten operaatioiden lisääminen, arvioinnit ja kokemuksista oppiminen sekä myönnetyn avun johdonmukaisempi kirjaaminen;

- hyvien avustuskäytäntöjen jakamista ja levittämistä koskevan työn jatkaminen ja ”kumppanuuden periaatteiden” tukeminen;

- neuvoston humanitaarisen avun ja elintarvikeavun työryhmän (COHAFA) aseman vahvistaminen sen varmistamiseksi, että humanitaarista apua koskevia sääntöjä ja erityistavoitteita noudatetaan kaikilta osin samalla, kun huolehditaan humanitaarisen avun tiiviistä kytkemisestä muihin politiikanaloihin;

- yhteistyö kehitysyhteistyöalan toimijoiden kanssa katastrofiriskin vähentämisessä ja siirtymisessä hätäavusta toipumisvaiheeseen, välittömästi kriisin jälkeen tehtävät tarvearvioinnit mukaan luettuina.

EU:n tehostetut yhteiset toimet konsensuksen ja siihen liittyvän toimintasuunnitelman täytäntöön panemiseksi johtavat parannuksiin seuraavilla osa-alueilla:

- Humanitaaristen perusperiaatteiden ja humanitaarisen avun erityispiirteiden ja haasteiden aiempaa parempi ymmärtäminen . Tiedotusta ja yhteydenpitoa voitaisiin parantaa ja suunnata se entistä laajemmalle joukolle EU:n toimijoita ja kansalaisia, sotilasjohtorakenteille, uusille avunantajille sekä alueille ja maille, joissa on kriisin kohteeksi joutunutta väestöä.

- Tuloksellisuus , jonka yhteydessä korostetaan avun asianmukaisuutta, valmiutta ja valmiussuunnittelua sekä osallistavia lähestymistapoja, joissa otetaan asianmukaisesti huomioon se, että paikalliset toimijat ovat ratkaisevassa asemassa hätätilanteeseen reagoitaessa. Tuloksellisuus edellyttää vahvaa sitoutumista katastrofiriskin vähentämiseen ja siirtymätilanteiden hoitamiseen.

- Tehokkuus , joka perustuu avunantajien moninaisuuteen ja niiden erilaiseen asiantuntemukseen. Tämä auttaa varmistamaan avun parhaan mahdollisen toteutuksen. Tarpeiden ja puutteiden parempi määrittely lisäämällä yhteistä suunnittelua. Toiminnan tehostamisella olisi pyrittävä alentamaan kustannuksia ja vahvistamaan tukea yhteisille palveluille.

- Yhtenäisyys , jolla varmistetaan, että EU:n ulkoisella toiminnalla kokonaisuudessaan turvataan periaatteellinen humanitaarinen apu ja tuetaan humanitaarisen tilan säilyttämistä monitahoisissa hätätilanteissa. Euroopan ulkosuhdehallinnon perustaminen tarjoaa myös tilaisuuden juurruttaa humanitaarista apua koskeva eurooppalainen konsensus EU:n järjestelmään humanitaarisena säännöstönä.

SEURANTAA KOSKEVAT EHDOTUKSET

Komissio ehdottaa seuraavaa:

1. Selvitetään yhdessä EU:n jäsenvaltioiden kanssa, mitkä vapaaehtoiset välittäjät ja jäsenvaltioiden edustajien ryhmät voisivat ottaa tehtäväkseen konsensukseen liittyvän toimintasuunnitelman mukaisten yhteisten toimenpiteiden toteutuksen edistämisen ja tässä tiedonannossa ja siihen liittyvässä valmisteluasiakirjassa yksilöityjen ensisijaisten lisätoimien käsittelyn.

2. Laaditaan yhdessä EU:n jäsenvaltioiden ja Euroopan parlamentin kanssa EU:n humanitaarisen avun käytäntöjä koskeva erityinen yhteydenpito- ja tiedotusstrategia, joka käsittää myös yhteiset viestit.

3. Selvitetään yhdessä neuvoston ja Euroopan parlamentin kanssa, onko mahdollista asettaa ohjeellisia pitkän aikavälin tavoitteita (EU:n humanitaarisia tavoitteita).

4. Hyödynnetään neuvoston humanitaarisen avun ja elintarvikeavun työryhmää konsensuksen täytäntöönpanossa EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla tapahtuneen edistymisen vuotuisessa seurannassa.

5. Jatketaan EU:n tasolla pyrkimyksiä koordinoida ohjelmasuunnittelua, jotta voitaisiin varmistaa joustava siirtyminen hätäavusta pitkäaikaiseen kehitysapuun.

6. Laaditaan kattava arvio eurooppalaisen konsensuksen vaikutuksista nykyisen toimintasuunnitelman viisivuotiskauden (joka päättyy vuonna 2013) loppupuolella.

7. Tarkistetaan EU:n humanitaarista apua koskevaa asetusta, jotta se saataisiin vastaamaan annettuja poliittisia sitoumuksia ja mahdollistaisi tehokkaan toiminnan, jolla voidaan varmistaa nopea ja asianmukainen reagointi humanitaarisiin kriiseihin EU:n johdolla.

Komissio pyytää neuvostoa ja Euroopan parlamenttia tarkastelemaan näitä suosituksia EU:n toimintasuunnitelman täytäntöönpanon tehostamiseksi ja tutustumaan liitteenä olevassa valmisteluasiakirjassa esitettyyn selvitykseen täytäntöönpanon edistymisestä.

***

[1] EUVL C 25, 30.1.2008, s. 1.

[2] YK:n ylläpitämän rahoituksen seurantajärjestelmän mukaan virallinen apu = julkinen apu.

[3] Vrt. 3.6 jakso.

[4] KOM(2010) 600, 26.10.2010.

[5] SEK(2008) 1991, 29.5.2008.

[6] Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 214 artikla.

[7] Euroopan unionin neuvosto, 8367/08, 28.4.2008.

[8] Euroopan komission erityiseurobarometri 343 humanitaarisesta avusta, heinäkuu 2010.

[9] Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille humanitaarisesta elintarvikeavusta (SEC (2010) 374, 31.3.2010) ja neuvoston päätelmät humanitaarisesta elintarvikeavusta (9654/10, 10.5.2010).

[10] Yhdistyneiden Kansakuntien pääsihteerin raportti siviiliväestön suojelusta, S/2009/277, 29.5.2009.

[11] ”Principles of Partnership – a statement of commitment”, Global Humanitarian Platform (maailmanlaajuinen humanitaarisen avun foorumi), 12.7.2007. YK:n ja siihen kuulumattomien humanitaaristen järjestöjen maailmanlaajuisessa humanitaarisen avun foorumissa sopimat kumppanuuden periaatteet ovat seuraavat: tasapuolisuus, avoimuus, tuloshakuisuus, vastuullisuus ja täydentävyys.

[12] M. Spaak, R. Otto: ”Study on the Mapping of Donor Coordination (Humanitarian Aid) at the Field Level”; avunantajien koordinointia koskeva kartoitustutkimus, jonka ECHO tilasi hyvän humanitaarisen avunannon aloitteen puolesta, tarkistettu loppuraportti, 2.7.2009.

[13] Vuodesta 2009 lähtien on ollut käytössä tarkistettu vertaisarviointijärjestelmä, jossa niitä 16:ta EU:n avunantajaa, jotka kuuluvat OECD:n kehitysapukomiteaan, pyydetään selittämään, miten niiden poliittisissa toimintakehyksissä on otettu huomioon humanitaarista apua koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa esitetyt strategiset linjaukset.