7.12.2004   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 302/74

1.1

Komission tiedonannon aiheena on 23. marraskuuta 1993 annettu direktiivi 93/104/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2000/34/EY. Direktiivissä annetaan työaikajärjestelyjä koskevat minimivaatimukset korkeatasoisemman työsuojelun varmistamiseksi.

1.2

Tiedonannon tavoite on kolmiosainen:

1.2.1

Ensiksi siinä pyritään arvioimaan niiden direktiivin kahden säännöksen soveltamista, jotka edellyttävät uudelleentarkastelua seitsemän vuoden kuluessa siitä, kun jäsenvaltioille annettu täytäntöönpanon määräaika on päättynyt, eli ennen 23. päivää marraskuuta 2003. Kyseessä ovat 17 artiklan 4 kohdan poikkeukset työviikon suurinta sallittua pituutta koskevan 6 artiklan soveltamisen vertailujaksosta sekä 18 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohdassa jäsenmaille suotu mahdollisuus olla soveltamatta 6 artiklaa, mikäli ryhdytään toimiin sen varmistamiseksi, että kulloisetkin työntekijät antavat suostumuksensa työskennellä yli 48 tuntia viikossa (tunnetaan yleisesti opt-out-erivapautena).

1.2.2

Toiseksi tiedonannossa pyritään arvioimaan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön vaikutusta työajan pituuden ja päivystystyön määrittelyyn sekä uutta kehitystä, jolla pyritään parantamaan työ- ja perhe-elämän yhteensovittamista.

1.2.3

Tiedonannon kolmas tavoite on kuulla Euroopan parlamenttia sekä neuvostoa, mutta myös Euroopan talous- ja sosiaalikomiteaa, alueiden komiteaa sekä työmarkkinaosapuolia tekstin mahdollisesta tarkistamisesta.

1.2.4

Huomattakoon, että Euroopan parlamentti hyväksyi 11. helmikuuta 2004 mietinnön, jossa vaadittiin opt-out-säännösten vähittäistä poistamista kokonaan. Komissio julkaisi toisen asiaa koskevan kuulemisasiakirjan 19. toukokuuta. Komission mukaan kyseisen asiakirjan tarkoituksena on kehottaa työmarkkinaosapuolia neuvotteluihin, ja jos siinä ei onnistuta, antaa yleisiä viitteitä komission myöhemmin mahdollisesti ehdottaman lainsäädännön suuntaviivoista.

2.1

ETSK katsoo, että kuulemismenettely, jota komissio on käyttänyt tässä kansallisella tasolla työehtosopimusneuvottelujen kohteena olevassa aiheessa, on riittämätön. Komission olisi pitänyt kuulla ensisijaisesti työmarkkinaosapuolia ennen yhteisön toimielinten, ETSK:n ja alueiden komitean kuulemisen käynnistämistä.

2.2

Komissio ei tee konkreettisia ehdotuksia direktiivin muuttamisesta, vaan lausuntopyynnössä pyydetään vastauksia viiteen keskeiseen kysymykseen direktiivin myöhempää tarkistamista silmällä pitäen:

2.2.1

Jotta komission viiteen kysymykseen pystyttäisiin vastaamaan tyhjentävästi, tarvittaisiin yksityiskohtaista tietoa sekä yleisestä työaikadirektiivistä 93/104/EY että siitä, miten se on pantu täytäntöön jäsenvaltioissa ja mitä vaikutuksia sen täytäntöönpanolla on ollut jäsenvaltioiden aiempaan työaikalainsäädäntöön ja kansallisiin alakohtaisiin työehtosopimuksiin. Komitea toteaa, että komission julkaisema kertomus (1) ja nyt tarkasteltavana oleva tiedonanto antavat vain osittaisia vastauksia edellä mainittuihin kysymyksiin. Komitean kannanotot ovat siten pakostakin yleisluonteisia.

2.2.2

Jotta voidaan turvata entistä korkeampi työsuojelun taso Euroopan yhteisön perustamissopimuksen sosiaalisten määräysten (artiklat 136 artiklasta alkaen) ja direktiivin 89/391/ETY mukaisesti, yleisessä työaikadirektiivissä 93/104/ETY säädetään erityisesti

2.2.3

Direktiivissä säädetään myös edellytyksistä, joiden perusteella jäsenvaltiot voivat lainsäädännössään ja kansalliset työmarkkinaosapuolet työehtosopimuksissaan poiketa direktiivin säännöksistä. Poikkeukset sallitaan vain sillä edellytyksellä, että ne noudattavat työsuojelua koskevia yleisiä periaatteita.

2.2.4

Valitettavasti ei ole kokonaisvaltaista arviota siitä, onko direktiivin täytäntöönpanolla jäsenvaltioissa saavutettu unionissa niitä parannuksia työntekijöiden elin- ja työoloihin, joihin alunperin pyrittiin, mutta komitea pitää lähtökohtana, että näin on ainakin silloin, jos asiaa tarkastellaan pitkällä aikavälillä. Direktiivin sisältöön tehtävien muutosten tulee sen vuoksi olla tarkkaan harkittuja ja hyvin perusteltuja, ja niissä on otettava huomioon etenkin työmarkkinaosapuolien arviot.

2.2.5

Samalla on kuitenkin otettava huomioon, että direktiivin sisältö perustuu yli 14 vuotta sitten käytyihin keskusteluihin ja silloin tehtyihin arviointeihin. Tuomioistuimen tuomiot työaikakäsitteen ja korvaavan levon tulkinnasta ovat aiheuttaneet äkillisiä ongelmia useissa jäsenvaltioissa. Komitea pitääkin komission nyt käynnistämää kuulemismenettelyä mielenkiintoisena, vaikka se painottaakin edellä esitettyjä rajoituksia. Kuulemisen avulla on mahdollista kerätä eri tahoilta arvokkaita mielipiteitä siitä, miten direktiivi ja siitä johdettu lainsäädäntö on toiminut jäsenvaltioissa, ja samalla korjata edellä mainittu tiedonpuute. Työmarkkinaosapuolilla on EY:n perustamissopimuksen määräysten perusteella luonnollisesti ensisijainen ja erittäin tärkeä rooli kyseisessä kuulemisprosessissa.

2.2.6

Työaika ja työaikajärjestelyt ovat ratkaisevia tekijöitä yrittäjäjärjestöjen ja ammattiliittojen sekä työnantajan ja työntekijän välisissä suhteissa. Työaikasäännösten laatiminen osana työehtosopimuksia on siksi äärimmäisen tärkeä aihe työmarkkinaosapuolille, joilla on aiheesta runsaasti asiantuntemusta ja kokemusta.

2.2.7

Jäsenvaltioiden työaikalainsäädäntö perustuu yleensä työnantajan ja työntekijän yhteiseen vastuuseen siitä, että työaika järjestetään tyydyttävällä tavalla. Jäsenvaltioiden eri tasojen työmarkkinaosapuolet joutuvat ratkaisemaan työpaikoilla esiin nousevat työaikakysymykset työaikasäännösten pohjalta ja työehtosopimusten mukaisesti.

2.2.8

Työaikadirektiiviin sisältyvien päivittäistä lepoaikaa, taukoja, viikoittaista lepoaikaa ja viikoittaista työaikaa koskevien säännösten tiukka oikeudellinen tarkastelu poikkeusmahdollisuuksia koskevia 17 artiklan säännöksiä vasten osoittaa, että direktiivin voidaan katsoa jättävän varaa joustoihin, ellei oteta huomioon päivystystyötä koskevien tuomioistuimen tuomioiden seurauksia. On kuitenkin todettava, että työaikadirektiivi on melko monimutkainen osa yhteisön oikeutta. Komitea ehdottaakin, että komissio tutkii direktiivin tarkistusta koskevan ehdotuksen yhteydessä lisäksi, miten direktiiviä voitaisiin yksinkertaistaa, ja ottaa tulokset huomioon ehdotuksessa. Yksinkertaistaminen ei saa kuitenkaan johtaa työsuojelua koskevien perusluonteisten vaatimusten laiminlyömiseen.

3.1.1

Vuosittaisesta työajasta oli alettu keskustella Euroopassa jo direktiivin syntymisen aikoihin. Käsite ”vuosittainen työaika” voidaan määritellä yksinkertaisimmin järjestelmäksi, jossa viikoittaisen työajan keskiarvon laskemiseen sovellettava vertailujakso on yksi vuosi eli 365 päivää.

3.1.2

Työaikadirektiivin 6 artiklaan sisältyy sääntö enintään 48 tunnin keskimääräisestä viikoittaisesta työajasta. Keskiarvon laskemiseen käytettävän ajanjakson pituus voi olla neljä kuukautta tai direktiivin 17 artiklan poikkeussäännösten mukaan vastaavasti kuusi tai kaksitoista kuukautta (2). Direktiivi jättää siten tietyn vapauden tasata kokonaistyöaika tietyn vertailujakson kuluessa. Työajan laskennassa on luonnollisesti noudatettava päivittäistä lepoaikaa, viikoittaista lepoaikaa, yötyötä jne. koskevia säännöksiä sekä otettava huomioon työsuojelua koskevat yleiset periaatteet.

3.1.3

Komissio toteaa tiedonannossaan, että ”ei ole aina helppoa arvioida, miten [viikkokohtaista enimmäistyömäärää ja vertailujaksoa koskevat] direktiivin 6 ja 16 artikla on pantu täyteen kansallisessa lainsäädännössä” (3), mutta että ”yleisesti ottaen voidaan todeta, että vuosittaisen vertailujakson käyttö on yleistymässä” (4).

3.1.4

Kysymys kuuluukin, missä määrin vertailujakson pituus vaikuttaa työsuojeluun. Komissio ei käsittele kysymystä. On selvää, että suuren työmäärän kasautuminen suhteellisen lyhyelle ajanjaksolle voi olla hankalaa, mutta koska vuosittaista vertailujaksoa käytetään todellisuudessa monissa työehtosopimuksissa, voidaan katsoa, että työmarkkinaosapuolet tasoittavat pitkän vertailujakson mahdolliset kielteiset vaikutukset terveyteen ja turvallisuuteen, mikäli taataan samanarvoiset tasapainottavat lepoajat.

3.1.5

Yksi vertailujakson pidentämiselle esitetty peruste on, että se antaisi yrityksille lisää joustovaraa työaikojen järjestämisessä. Työehtosopimusten ansiosta tällainen joustovara on jo mahdollinen useissa maissa, ja alhaisen joustavuuden aiheuttamat ongelmat esiintyvät lähinnä maissa, joissa työehtosopimuksilla on perinteisesti vähäinen merkitys. Työehtosopimusneuvottelujen lujittamista työaika-asioissa olisi tärkeää edistää myös niissä maissa ja niillä aloilla, joissa tämä ei ole erityisen vahvaa.

3.1.6

ETSK huomauttaa, että EY:n perustamissopimuksen 137 artiklassa, johon työaikadirektiivi perustuu, määrätään, että artiklan perusteella annettavissa direktiiveissä ”vältetään säätämästä sellaisia hallinnollisia, taloudellisia tai oikeudellisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä”.

3.1.7

Koska useissa jäsenvaltioissa 12 kuukauden vertailujakso on jo käytössä työehtosopimuksissa, ETSK katsoo, että nykyinen järjestely — jossa vertailujaksoa on mahdollista pidentää työehtosopimusten avulla — huomioon ottaen työmarkkinaosapuolet ovat riittävän joustavia mukauttaakseen työajat siten, että niissä otetaan huomioon jäsenvaltioiden, sektoreiden ja yritysten erilaiset tilanteet. Järjestely tulisi näin ollen säilyttää.

3.1.8

Kun otetaan huomioon ylempiä toimihenkilöitä koskevat erityiset työaikajärjestelyt, komitea kannattaa sitä, että kyseistä henkilöstöluokkaa edustavat järjestöt osallistuvat suoraan työaikavaatimuksia koskeviin menettelyihin ja neuvotteluihin. Tämä edellyttäisi erityisiä säännöksiä.

3.2.1

Työaikadirektiivin 2 artiklassa määritellään työaikakäsite. Työajalla tarkoitetaan ”ajanjaksoa, jonka aikana työntekijä on työnantajan käytettävissä ja suorittaa toimintaa tai tehtäviään kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti”. Lepoaika puolestaan on direktiivin 2 artiklan 2 kohdan määritelmän mukaan ”ajanjakso, joka ei ole työaikaa”.

3.2.2

Tuomioistuin on joutunut tulkitsemaan direktiivissä annettua työajan määritelmää kaksi kertaa. Ensimmäisessä tuomiossa (5), joka koski lääkärin työtä terveydenhoitolaitoksessa, tuomioistuin päätti, että lääkärin suorittamaa päivystysaikaa on pidettävä direktiivin 2 artiklan 1 kohdan tarkoittamana työaikana, mikäli päivystys edellyttää lääkärin fyysistä paikallaoloa terveydenhoitolaitoksessa. Päivystysajalla tai päivystystyöllä tarkoitetaan niin ollen velvollisuutta olla fyysisesti paikalla työnantajan osoittamalla paikalla ja olla työnantajan käytettävissä työtehtäviä odotettaessa. Asiassa Jaeger (6) tuomioistuin vahvisti aiemman tulkintansa ja päätyi siihen ratkaisuun, että myös aika, jonka lääkäri oli toimettomana päivystyksen aikana, oli katsottava direktiivin tarkoittamaksi työajaksi. Lisäksi tuomioistuin määräsi, että korvaava lepo tulisi pitää välittömästi.

3.2.3

Komitea panee merkille, että tuomiot aiheuttavat kauaskantoisia seurauksia työn organisointiin etenkin terveydenhuoltoalalla mutta myös muilla aloilla. Useat jäsenvaltiot ovat omassa lainsäädännössään säätäneet päivystystyöstä. Säädökset ovat erilaisia muodoltaan, mutta yhteistä niille on kuitenkin, että päivystystä ei lasketa työaikaan lainkaan tai se lasketaan siihen vain osittain. Sitä ei kuitenkaan lasketa myöskään lepoajaksi

3.2.4

Merkille pantavaa on, että direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa työajalle annetun määritelmän kattavuutta ei näy analysoidun eikä siitä tunnu keskustellun riittävästi ennen direktiivistä päättämistä. Tuomioiden EU:n toimielimissä ja jäsenvaltioissa aiheuttama yllätys ei ole muuten selitettävissä, etenkään, kun useimpien jäsenvaltioiden omaan työaikalainsäädäntöön sisältyy päivystystä koskevia säännöksiä.

3.2.5

Komitea on komission kanssa yhtä mieltä siitä, että mahdollisia ratkaisuja on useita. Nykytilanteessa komitea ei halua suosittaa mitään yksittäistä ratkaisua. Valitulla lähestymistavalla tulee pyrkiä ennen kaikkea

3.3.1

Jäsenvaltioille annetaan direktiivin 18 artiklassa oikeus poiketa lainsäädännön nojalla direktiivin 6 artiklasta, jossa keskimääräinen viikoittainen työaika rajoitetaan 48 tuntiin. Poikkeuksen soveltaminen edellyttää tiettyjen ehtojen täyttymistä:

Lisäksi on syytä huomauttaa, että myös työntekijät, jotka ovat valinneet opt-out-mahdollisuuden 18 artiklan nojalla, ovat oikeutettuja 11 tunnin yhtämittaiseen päivittäiseen lepoon sekä lepotaukoon kuuden tunnin jälkeen.

3.3.2

Työaikadirektiivi rakentuu muutamille epäselville ja hatarasti ilmaistuille olettamuksille niin sanotusta terveestä työaikakulttuurista. EY:n perustamissopimuksen 137 artiklan mukaan ”yhteisö tukee ja täydentää jäsenvaltioiden toimintaa” työympäristön parantamiseksi ja ”työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden suojelemiseksi”. Itse työaikadirektiivin olemassaolo ja etenkin sen soveltaminen käytännössä ovat osoittaneet useimmissa jäsenvaltioissa, että mahdollisuutta epäterveen työaikakulttuurin syntymiseen halutaan laajalti ainakin rajoittaa. Direktiivin 18 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohdassa säädettyä opt-out-mahdollisuutta voi niin ollen soveltaa ainoastaan, mikäli jäsenvaltiot kunnioittavat ”työsuojelua koskevia yleisiä periaatteita”.

3.3.3

Opt-out-mahdollisuuden oikeutuksen arvioinnin tulee riippua siitä, voidaanko yli 48 tunnin viikoittaisen työajan osoittaa vaikuttavan työsuojeluun. Komissio toteaa tiedonannossaan että arvioinnin tekeminen poikkeusjärjestelyn vaikutuksista työsuojeluun ”ei kuitenkaan vaikuta mahdolliselta luotettavien tietojen puuttuessa” (7). Samassa yhteydessä komission mainitsee kuitenkin tuoreen tutkimuksen, jonka mukaan pitkien työviikkojen ja fyysisten terveysvaikutusten välillä saattaa olla yhteys etenkin 48—50 tuntia ylittävien työviikkojen osalta. ETSK totesi jo vuonna 1990 tehdystä direktiiviehdotuksesta antamassaan lausunnossa lukuisista tutkimuksista ilmenevän, että liian pitkä työaika ilman lepotaukoja voi vaarantaa työntekijän terveyden, aiheuttaa ammattiperäisiä tauteja ja murtaa terveyden (8).

3.3.4

Opt-out-mahdollisuuden yhteydessä tärkeä seikka on vapaaehtoisuus. Direktiivin säännösten mukaan työtekijällä tulee aina olla mahdollisuus olla tekemättä yli 48:aa työtuntia viikossa. Säännöksiä on arvosteltu, sillä mahdollisuus ei ole käytännössä todellinen esimerkiksi työhönottotilanteessa, jossa työntekijän on vaikea kieltäytyä allekirjoittamasta sopimusta.

3.3.5

Komission tiedonannon mukaan Iso-Britanniassa työnantajille suunnattu kysely osoittaa, että 48 prosenttia rakennusalan työntekijöistä työskentelee yli 48 tuntia viikossa (9). Luku on yllättävän korkea, kun otetaan huomioon, että monissa tapauksissa kyse on luultavasti työtehtävistä, jotka vaativat sekä fyysistä kestävyyttä että tarkkuutta. Työnantajan viimeisistä työtunneista saama hyöty ei voi olla kovinkaan suuri, kun otetaan lisäksi huomioon, että työvoiman hinta nousee viimeisten tuntien aikana erityisen korkeaksi ylityökorvausten johdosta. Voidaankin kysyä, riippuvatko Iso-Britannian yleisesti pitkät työajat mahdollisesti muista rakenteellisista ongelmista.

3.3.6

Kestoltaan pitkän työajan vaikutukset perheisiin on tärkeä kysymys. Miten sellaiset lapsiperheet selviytyvät, joissa molemmat vanhemmista tekevät yli 48-tuntista työviikkoa? Onko niin, että yleisesti pitkä työaika on yksi tekijöistä, joiden vuoksi toinen vanhemmista — useimmiten äiti — jää osittain tai kokonaan työmarkkinoiden ulkopuolelle? Jos tämä pitää paikkansa, voi opt-out-mahdollisuus toimia Lissabonin strategiaan kuuluvaa tavoitetta vastaan. Päämääränähän on, että 60 prosenttia EU:n naispuolisesta väestöstä olisi mukana työelämässä vuonna 2010. On hieman yllättävää, että ero Britannian naisten ja miesten osallistumisessa työmarkkinoille on itse asiassa EU:n keskiarvon alapuolella, kun toisaalta Iso-Britannia on Alankomaiden jälkeen se EU-maa, jossa suhteellisesti eniten naisia — lähes puolet — tekee osa-aikatyötä. (10) Komission tiedonannosta käy ilmi, että 26,2 % brittiläisistä miehistä työskentelee yli 48 tuntia viikoittain, kun taas naisten kohdalla vastaava osuus on 11,5 %. (11) British Medical Journal -aikakauslehdessä julkaistussa tutkimuksessa todetaan, että ylityön valvomattomuus on terveysriski etenkin ruumiillista työtä tekeville perheellisille naisille. (12) Opt-out-mahdollisuudella näyttäisi siis olevan haitallisia vaikutuksia miesten ja naisten tasa-arvoon. Näkökohtaa olisi tarpeen analysoida tarkemmin.

3.3.7

ETSK ei tässä vaiheessa lausu kantaansa opt-out-mahdollisuudesta. Tilannetta on analysoitava syvällisemmin ja työmarkkinaosapuolet on kutsuttava mukaan analysointiin ennen kuin kysymykseen voidaan ottaa kantaa.

3.4.1

Mitä entistä parempaan tasapainoon pyrkiminen työ- ja perhe-elämän välillä merkitsee yksittäisen työntekijän kannalta? Mitä tarkoittaa perhe-elämä? Pienten lasten vanhemmat antavat kysymykseen yhdenlaisen vastauksen, kun taas lapseton pariskunta antaa samaan kysymykseen aivan varmasti toisenlaisen vastauksen. Yksinhuoltajaisä puolestaan vastaa jälleen eri tavalla. Ei siis ole mahdollista antaa yksiselitteistä vastausta siihen, miten työ- ja perhe-elämän välistä tasapainoa tulee parantaa.

3.4.2

Yleisesti voidaan kuitenkin todeta, että suurin osa ihmisistä suhtautuu positiivisesti mahdollisuuteen vaikuttaa henkilökohtaisesti työtilanteeseensa tai ohjata sitä ja katsoo sen vaikuttavan myönteisesti työympäristöön. Tämä koskee erityisesti pienten lasten vanhempia. Euroopan parlamentin päätöslauselmassa työajan järjestämisestä korostetaan erityisesti, että

ETSK tukee voimakkaasti tätä näkemystä, mutta lisää kuitenkin, että kyseinen ongelma ei koske pelkästään naisia vaan ylipäänsä vanhempia, joiden on vaikeaa yhdistää työelämä ja perhevelvoitteet. Ongelma aiheuttaa myös terveysriskin.

3.4.3

ETSK huomauttaa, että työaikajärjestelyitä koskevan politiikan keskeisenä tavoitteena on oltava kaikkien kansalaisten mahdollisuus käyttää työn ja perheen ulkopuolella aikaa osallistuakseen entistä enemmän sosiaaliseen ja demokraattiseen elämään.

3.4.4

Nykyään sekä EU:n että jäsenvaltioiden lainsäädännöissä on joukko säännöksiä, joissa otetaan huomioon mahdollisuudet yhdistää ansiotyö perhe-elämään ja lastenhoitoon. On esimerkiksi olemassa säännöksiä vanhempainlomasta, osa-aikatyöstä, etätyöstä, työajan joustosta jne. ETSK pitää toivottavana jo olemassa olevien alaa koskevien säännösten kartoitusta, johon työmarkkinaosapuolten on osallistuttava, ennen kuin tehdään ehdotuksia uusista toimenpiteistä ja niiden tasapainottamisesta. ETSK ehdottaa, että kartoittaminen annetaan Euroopan elin- ja työolojen kehittämissäätiön tehtäväksi. Säätiö on jo julkaissut kertomuksen, jossa käsitellään osittain näitä kysymyksiä (14).

1

neljästä kuuteen kuukauteen työehtosopimuksilla tai työmarkkinaosapuolten välillä tehdyillä sopimuksilla (17 artiklan 4 kohdan ensimmäisen virkkeen viittaus 17 artiklan 3 kohtaan)

2

Lisäksi jäsenvaltiot voivat sallia vertailujakson pidentämisen enintään 12 kuukauteen työehtosopimuksilla tai työmarkkinaosapuolten välillä tehdyillä sopimuksilla ’työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelua koskevia yleisiä periaatteita noudattaen’ sekä ’objektiivisista tai teknisistä syistä tai työn järjestämistä koskevista syistä’.