NAT/906

Mulla seisundit käsitlev õigusakt

ARVAMUS

Põllumajanduse, maaelu arengu ja keskkonna sektsioon

„Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv mullaseire ja mulla vastupidavuse kohta (mullaseire direktiiv)“

[COM(2023) 416 final – 2023/0232 (COD)]

Raportöör: Arnold Puech d’Alissac

1.Järeldused ja soovitused

1.1Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee nõustub Euroopa Komisjoniga, et Euroopa mulla seisundit on vaja paremini jälgida. See võimaldab võtta meetmeid mulla hea seisundi tagamiseks ja säilitamiseks, mis on maismaa ökosüsteemide hea seisundi alus ja hädavajalik teatavate tegevuste, eelkõige põllumajandusliku ja metsandustegevuse jaoks. Sellega seoses tunneb komitee heameelt direktiivi ettepaneku üldise eesmärgi üle kehtestada kõigi Euroopa muldade jaoks tugev ja sidus mullaseireraamistik, et täita praegused lüngad selles valdkonnas. Komitee märgib, et tervikliku teadmistebaasi loomine Euroopa muldade seisundi kohta on vajalik, kuid ebapiisav selleks, et saavutada eesmärk tagada 2050. aastaks kõigi Euroopa muldade hea seisund. Ta rõhutab, et selle eesmärgi saavutamiseks peavad direktiiviga kaasnema asjakohased rahalised ressursid keskkonnale eraldatavatest vahenditest.

1.2Komiteel on siiski rida märkusi ja mureküsimusi seoses mulla seisundi hindamiseks kasutatava metoodika ja kriteeriumidega. Komisjoni määratluse kohaselt tähendab heas seisundis muld, et „mulla keemiline, bioloogiline ja füüsikaline seisund on hea, mis võimaldab tal pakkuda inimestele ja keskkonnale eluliselt tähtsaid ökosüsteemiteenuseid, nagu ohutut, toitainerikast ja piisavat toitu, biomassi, puhast vett, toitainete ringlust, süsiniku talletamist ja elupaika elurikkuse jaoks“. Need mulla seisundi kindlaksmääramiseks valitud kriteeriumid on jagatud kolme kategooriasse: ELi tasandil kindlaksmääratud kriteeriumid, liikmesriikide kindlaksmääratud kriteeriumid ja mittekvantitatiivsed mulla tunnused. Liikmesriikide otsustada jäetud kriteeriumid võivad moonutada konkurentsi.

1.3Finantsaspektidega seoses juhib komisjon tähelepanu sellele, et mulla seisundit edendavad meetmed võivad tuua puhaskasu võrreldes nende rakendamise kuludega, kuigi esimene kuluartikkel on mulla kestliku majandamise tavade eest hüvitiste maksmine. Komitee märgib, et uusi rahastamisallikaid ei ole ette nähtud ning et komisjon teeb ettepaneku rahastada meetmeid liikmesriikide poolt ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) raames koostatud riiklike strateegiakavade kaudu, mida komitee ei pea vastuvõetavaks.

1.4Kuigi mulla hea seisundi seire ja säilitamine on vajalik, nõuab selliste kestlike mullamajandamistavade rakendamine, mida komisjon soovib julgustada, ühiste reeglite kindlaksmääramist. Need peaksid olema kooskõlas erinevate muldade omadustega, piirates nii palju kui võimalik liikmesriikidele jäetud manööverdamisruumi. Sellega tagatakse mitte ainult mulla seisundit käsitlevate andmete sidusus, vaid vähendatakse ka konkurentsimoonutusi maa kasutamisel, olgu see siis põllumajanduslik, looduslik või linnade ümberkujundamiseks kasutatav maa, ning välditakse keskkonnadumpingut vähem rangete eeskirjadega liikmesriikide kasuks. Sellega seoses rõhutab komitee, et oluline on tagada inimeste ja ökosüsteemide tervis ning ohutu, usaldusväärne ja kestlik toidutootmine Euroopa põllumajandusmaal maailma toiduturgu mõjutavate rahvusvaheliste kriiside ning toiduga kindlustatust ja bioloogilist mitmekesisust ohustava kliimamuutuste mõju kontekstis. Lisaks leiab komitee, et mulla seisundi säilitamine on kõige väärtuslikum tehtav investeering ELi tasandil, et tagada meie kohanemine kliimamuutustega ning toiduga kindlustatus Euroopa kodanike praegustele ja tulevastele põlvkondadele.

1.5Komitee toetab komisjoni pakutud ajakava, milles nähakse ette rakendamine kahes etapis. Esimene etapp hõlmab mulla seisundi jälgimist ja analüüsimist ning teise etapi käigus laiendatakse mulla kestliku majandamise meetmeid aladele, kus mulla seisundit ei peeta heaks. Komitee toonitab siiski, et vaja on rahalist ja tehnilist toetust põllumajandustootjatele, kellel on juba oluline roll mulla seisundi säilitamisel mitmesuguste tavade kaudu, nagu külvikord, multšimine ja teatavad maaharimistavad, mis võimaldavad ära hoida mulla degradeerumise, erosiooni ja viljakuse vähenemise teatavates piirkondades.

1.6Maahõive vähendamise eesmärgi osas peab komitee direktiivi ettepanekut pettumust valmistavaks. Artiklis 11 on sätestatud põhimõtted maahõive mõju leevendamiseks, kuid need jäävad üldiseks (vältida või kahandada nii palju kui võimalik mulla mitmesuguste ökosüsteemiteenuste pakkumise, sealhulgas toidutootmise võime vähenemist, ning seda nii palju kui võimalik kompenseerida). Komitee kutsub üles tugevdama 2050. aastaks maahõive lõpetamise eesmärki, seades esikohale maa korduskasutamise ja ringlussevõtu, minimeerides linnaarendusprojekte põllumaal ja kompenseerides need samaväärsete mullaalade taastamisega.

1.7Võimalike konkurentsimoonutuste piiramiseks soovitab komitee ühtlustada praegu liikmesriikide otsustada jäetud mulla hea seisundi näitajad, mis on seotud mulla ülemäärase toitainesisalduse, raskmetallide ja orgaaniliste saasteainete reostusega ning mulla veehoiuvõime vähenemisega (loetletud I lisa B osas).

1.8Komitee toetab eesmärki tagada 2050. aastaks kõigi muldade hea seisund, kuid leiab, et Euroopa Komisjoni pakutud hea seisundi määratlus on liiga piirav. Komisjon loetleb I lisa A ja B osas rea kriteeriume, mida tuleb jälgida, et analüüsida mulla seisundit. Need kriteeriumid on: sooldumine, erosioon, orgaanilise süsiniku kadu, tihenemine, ülemäärane toitainesisaldus (fosfor), saastatus (raskmetallid) ja veehoiuvõime. Kui üks neist kriteeriumidest ei ole täidetud, on muld komisjoni hinnangul halvas seisundis. Seevastu soovitab komitee, et mulda ei loetaks halvas seisundis olevaks selle pärast, et see ei vasta kõigile I lisa A ja B osas loetletud kriteeriumidele. Komitee teeb ettepaneku võtta kasutusele mitme kriteeriumiga liigitamissüsteem, mis võimaldaks täpsemalt hinnata mulla seisundit ja mõõta mulla kestliku majandamise meetodite rakendamisel tehtud edusamme.

2.Arvamuse taust

2.1Euroopa Komisjoni on koostanud seadusandliku ettepaneku, kuna 2006. aastal esitatud esialgne mulda käsitlev ettepanek kukkus läbi. Praegu puuduvad ELis ühtlustatud mullaalased õigusaktid, samas kui komisjoni andmetel on 60–70 % ELi mullast halvas seisundis, 1 sarnased õigusaktid on juba olemas õhu ja vee valdkonnas 2 ning 2021. aastal töötati välja tegevuskava „Heas seisundis planeet kõigi jaoks“ 3 . Praeguseks on teatavad liikmesriigid juba teostanud riiklikku mulla seisundi seiret ja võivad kehtestada majandamismeetmeid (eelkõige ühise põllumajanduspoliitika raames kehtestatud riiklike strateegiakavade kaudu), kuid need seiremeetodid ja majandamismeetmed ei ole ühtlustatud ega võimalda saavuta eesmärki tagada 2050. aastaks kõigi muldade hea seisund.

2.2Komisjoni hinnangu kohaselt tekitab Euroopa muldade üldine halb seisund liikmesriikidele kulusid ning kujutab endast ohtu keskkonnale ja inimeste tervisele. Muld pakub olulisi ökosüsteemiteenuseid, kuid seda ainult siis, kui see on heas seisundis. Mulla seisund võib seega mõjutada teatavaid tulutoovaid tegevusi, eelkõige põllumajandust.

2.3Komisjon toob välja ka mulla saastatusega seotud riskid. Nende riskide puhul on eriti oluline rõhutada, et mulla saastatus võib mõjutada toodetud toidu ohutust ja seega toiduga kindlustatust ülemaailmses kontekstis, kus turge ohustavad üha enam rahvusvahelised kriisid ja kliimamuutuste tagajärjed, pidades silmas asjaolu, et äärmuslikud ilmastikunähtused, nagu põuad, metsatulekahjud, üleujutused ja tormid, on üha intensiivsemad ja sagedasemad, mis on toonud need probleemid taas päevakorda. Mulla seisund ja mullaviljakus muutuvad seega geostrateegiliseks küsimuseks.

2.4Kõnealune seadusandlik ettepanek on avaldatud ka ELi mullale avalduva kasvava surve kontekstis, eelkõige põllumajandus- ja metsamaa hõivamise tõttu majandustegevuse ja taristu poolt. Komisjoni hinnangul on nende tavade tõttu praegu hõivatud 4,2 % ELi territooriumist, mis ohustab veevarude majandamist ja vähendab olemasoleva põllumajandusmaa pindala.

2.5Nagu komitee on oma varasemates arvamustes märkinud, 4 on mulla degradeerumine järjest suuremat muret valmistav probleem, millega kaasneb suurem kahju, mis tuleneb äärmuslikest ilmastikunähtustest, maismaa bioloogilise mitmekesisuse vähenemisest, biokeemiliste tsüklite katkemisest, mis mõjutab kasvuhoonegaaside heidet, õhu- ja veereostusest ning seonduvatest riskidest inimeste ja loomade tervisele. Tegevused, mida siin vaadeldav direktiiv peamiselt puudutab, hõlmavad eelkõige põllu- ja metsamajandust, mille puhul on maakasutus ülimalt oluline. Euroopa Komisjoni hinnangul võib mullaerosioon tuua ELis igal aastal kaasa põllumajanduse tootlikkuse vähenemise 1,25 miljardi euro ulatuses.

2.6Paljud meetmed ja rahalised vahendid on liikmesriikidele juba kättesaadavad mulla ja selle hea seisundi säilitamiseks. Komisjon loetleb kaheksa programmi, mida saab kasutada kavandatud direktiivi rakendamiseks. Need on: programmi „Euroopa horisont“ Euroopa mullakokkuleppe missioon, mille eesmärk on kaitsta ja taastada mulla seisund 2030. aastaks; programmi „Euroopa horisont“ kolm esimest sammast, mille eesmärk on hõlbustada liikmesriikidevahelist koostööd teadusuuringute ja innovatsiooni valdkonnas; ühine põllumajanduspoliitika, eelkõige nõuetele vastavuse, ökokavade ja teise samba toetuste kaudu; ühtekuuluvuspoliitika fondid; keskkonna ja kliimameetmete programm (LIFE); tehnilise toe instrument; taaste- ja vastupidavusrahastu ja programm „InvestEU“. Direktiivi ettepanek tugineb seega juba väljakujunenud tavadele ja pakub välja ühtlustatud seireraamistiku nende mõju hindamiseks.

2.7Seadusandliku ettepaneku esimene eesmärk on luua liikmesriikide vahel ühtlustatud mullaseire süsteem, kuna komisjon märgib, et puuduvad andmed ja näitajad mulla seisundi ja kvaliteedi jälgimiseks ELi tasandil. Artiklites 1–9 on seepärast üksikasjalikult kirjeldatud selle seiresüsteemi raamistikku ja mulla seisundi kindlaksmääramisel arvesse võetud näitajaid. Komisjoni hinnangul tähendab heas seisundis muld seda, et „mulla keemiline, bioloogiline ja füüsikaline seisund on hea, mis võimaldab tal pakkuda inimestele ja keskkonnale eluliselt tähtsaid ökosüsteemiteenuseid, nagu ohutut, toitainerikast ja piisavat toitu, biomassi, puhast vett, toitainete ringlust, süsiniku talletamist ja elupaika elurikkuse jaoks“. I lisas on sätestatud mitu kriteeriumi, mille üle teostavad järelevalvet liikmesriigid. Neist neli on kehtestatud Euroopa Liidu tasandil, neli neist ei ole kvantifitseeritud ning viimase kolme puhul pakub komisjon välja vahemikud liikmesriikidele, kellel on õigus kindlaks määrata riiklik künnis.

2.8Seoses teise eesmärgiga, milleks on mulla seisundi pidev parandamine Euroopa Liidus, et saavutada 2050. aastaks kõigi muldade hea seisund, kehtestab komisjon mulla kestliku majandamise põhimõtted. Nende põhimõtete alusel peavad liikmesriigid määratlema kestlikud mullamajandamistavad, mis ei ole selles etapis kohustuslikud, kuid mida liikmesriigid peavad julgustama eelkõige ühise põllumajanduspoliitika vahendite kaasamisega. Lisaks kinnitab nende tavade järgimisest tulenevat mulla head seisundit mulla hea seisundi sertifikaat, mis peaks suurendama maa väärtust ja võimaldama toota kvaliteetsemat toitu, mida komisjoni sõnul tunnustab turg.

2.9Teise eesmärgiga seoses palub komisjon teha kindlaks potentsiaalselt saastatud alad ja neid hinnata, eesmärgiga rakendada majandamismeetmeid, et vähendada inimeste tervisele ja keskkonnale saastatud alades tulenev risk vastuvõetava tasemeni. Artiklites 12–16 on seega sätestatud, et nelja aasta jooksul pärast teksti jõustumist töötavad liikmesriigid välja riskipõhise lähenemisviisi, et teha kindlaks potentsiaalselt saastatud alad ja neid uurida ning saastatud alasid hallata. Sellega seoses peavad liikmesriigid samuti määratlema selle, mis kujutab endast vastuvõetamatut riski inimeste tervisele ja keskkonnale, võttes arvesse olemasolevaid teaduslikke teadmisi, ettevaatuspõhimõtet, kohalikke iseärasusi ning praegust ja tulevast maakasutust. Liikmesriigid peavad seitsme aasta jooksul pärast direktiivi jõustumist tegema kindlaks kõik potentsiaalselt saastatud alad ja registreerima need artiklis 16 ette nähtud avalikus registris.

2.10Lõpetuseks sisaldab direktiivi ettepanek sätteid, mille eesmärk on piirata maahõivet taristu arendamiseks. Seega kehtestatakse artiklis 11 maahõive leevendamise põhimõtted. Sellega seoses soovitatakse ettepanekus maahõive korral „vältida või kahandada nii palju kui tehniliselt ja majanduslikult võimalik mulla mitmesuguste ökosüsteemiteenuste pakkumise, sealhulgas toidutootmise võime vähenemist“, ja korvata seda nii palju kui võimalik.

2.11Euroopa Komisjon plaanib direktiivi hinnata kuus aastat pärast selle jõustumist, et hinnata direktiivi eesmärkide saavutamisel tehtud edusamme. Seejärel saab komisjon vajadusel koostada uue ettepaneku ja kehtestada siduvad nõuded, et tagada halvas seisundis muldade taastamine ja jõuda eesmärgini saavutada 2050. aastaks kõigi muldade hea seisund.

3.Üldised tähelepanekud

3.1Kolm mulla hea seisundi näitajat on jäetud liikmesriikide otsustada, et kohandada neid kohalikele iseärasustele: ülemäärane toitainesisaldus mullas (fosfor), mulla saastatus (raskmetallide ja teatavate orgaaniliste saasteainete kontsentratsioon) ning mulla veehoiuvõime vähenemine. See kujutab endast konkurentsi moonutamise ohtu, mis võib tekkida maa (eelkõige põllumajandusmaa) väärtuse määramisel, kui eri liikmesriigid hindavad oma mulla seisundit eri kriteeriumide alusel.

3.2Ka seoses kestlike mullamajandamistavadega võib tekkida konkurentsi moonutamise oht, mis tuleneb liikmesriikidele jäetud paindlikkusest selliste tavade määratlemisel ja tasustamisel.

3.3Seoses saastatud aladega rõhutab komitee vajadust tähelepanelikult jälgida meetmeid, mis on kehtestatud alade saastest puhastamiseks, ja seda, kuidas nendega kaasnevaid kulusid kaetakse. Mulla saastatus võib mõjutada kogukonda tervikuna või üksikisikuid ja maaomanikke, kes ei ole saastamise eest vastutavad. See kehtib eelkõige põllumajandustootjate puhul, kes võtavad üle põllumajandusettevõtte ja kelle puhul ei ole võimalik tuvastada kõiki saasteallikaid, mis eksisteerisid juba varem. Seepärast on oluline selgitada eri osalejate vastutust ja seda, kuidas kulusid kaetakse. Võimaluse korral tuleks seda teha kooskõlas „saastaja maksab“ põhimõttega, et mitte sundida ametiasutust või uut omanikku kandma varasema tegevuse tagajärgi, võttes samal ajal arvesse tingimusi ja õigusraamistikku, milles see tegevus toimus, eelkõige põllumajandussektoris.

3.4Osana õigusest tervislikule keskkonnale 5 rõhutab komitee mulla seonduvat rolli bioloogilise mitmekesisuse, kliimamuutustega kohanemise ja nende leevendamise, sealhulgas veehoiuvõime seisukohast. See on ka kooskõlas komitee üleskutsega koostada Euroopa sinine kokkulepe 6 .

4.Konkreetsed märkused

4.1Esimene kriteerium, mille komisjon artiklis 13 potentsiaalselt saastatud alade kindlakstegemiseks esitab, on sellise – varasema või praeguse – tegevuse elluviimine, millega kaasneb võimalik saastumise oht. Selle kriteeriumi määratlemiseks peavad liikmesriigid koostama potentsiaalselt saastavate tegevuste loetelu. Komitee hoiatab teatavate põllumajanduslike tegevuste sellesse loetellu lisamise ohu eest. Üks lahendus oleks kaaluda toiduga mitteseotud alternatiivseid turustusvõimalusi.

4.2Mis puudutab kestlikke mullamajandamistavasid, siis on konkurentsimoonutuste vältimiseks oluline, et kõigil põllumajandustootjatel oleks juurdepääs neile ja samuti mulla hea seisundi sertifikaatidele. Seepärast tuleks hoolikalt jälgida seda, kuidas liikmesriigid töötavad välja kriteeriumid, mille eest nad vastutavad.

4.3Maa hõivamise küsimuses ei esita komisjon siduvaid eesmärke, mis tähendab, et seda nähtust ei ole võimalik pidurdada, kuigi see vähendab põllumajandus- ja metsamaa kättesaadavust kogu Euroopas. 2013. aastal Euroopa seitsmenda keskkonnaalase tegevusprogrammi raames 2050. aastaks seatud maahõive lõpetamise eesmärki tuleb tugevdada.

4.4Saastunud mulla kindlaks tegemise kulud (29 miljardit eurot 15 aasta jooksul) on hinnanguliselt suuremad kui mulla seisundi parandamise või saaste tõkestamise kulud (24,9 miljardit eurot 25 aasta jooksul). Võttes arvesse nende kulude suurust ja ebakindlust seoses nende prognoosimisega vastavalt komisjoni mõjuhinnangule, leiab komitee, et mõjuhinnangutes tuleb seda küsimust põhjalikumalt käsitleda. Seepärast on oluline näha ette piisavad rahastamisallikad tagamaks, et maaomanike ja põllumajandustootjate kantavad kulud ei ole vastuvõetamatud ning kindlustada nende nähtavus. See nõuab mulla saastatuse eest vastutavate poolte kindlakstegemist ja kulude õiglast jaotamist.

4.5Mulla seisundi näitajate osas tuleb hoolikalt jälgida mittekvantitatiivseid tunnuseid. Need kujutavad endast liikmesriikidevahelise konkurentsi moonutamise ohtu, eelkõige seoses mulla bioloogilise mitmekesisuse vähenemisega, kuna liikmesriigid võivad valida erinevad kriteeriumid, nagu bakterite, seente, protistide ja loomade metatriipkoodistamine, ümarusside arvukus ja mitmekesisus, mikroobne biomass, vihmausside arvukus ja mitmekesisus (põllumaal) ning invasiivsed võõrliigid ja taimekahjurid.

4.6Komitee toetab komisjoni lähenemisviisi võtta kasutusele mulla hea seisundi sertifikaat, et suurendada sertifitseeritud maa väärtust ja seega nendes piirkondades kasutusele võetud kestlikke mullamajandamistavasid, tingimusel et see lähenemisviis jääb vabatahtlikuks. Siiski on komiteel kahtlusi seoses ideega, et sertifikaat võimaldab saada kasu maa väärtuse osas või sellel toodetud toidu hinna kaudu. Seepärast soovitab komitee kõnealuses direktiivi ettepanekus mulla hea seisundi väärtustamist rohkem reguleerida.

4.7„Maahõive“ parameetri kirjeldamiseks kasutatud „loodusliku maa“ ja „poolloodusliku maa“ määratlused vastandina „tehismaale“ on problemaatilised. Seepärast teeb komitee ettepaneku jätta välja mõisted „looduslik maa“ ja „poollooduslik maa“, määratledes mõiste „maahõive“ kui „maa muutmise tehismaaks“ hoonete, taristu, karjääride jne laiendamiseks. Lisaks oleks kasulik koostada näidiste loetelu, milles määratletakse maakatte liigid, et kõik liikmesriigid saaksid maakatte kontrollimisel järgida samu kriteeriume neil sagedastel juhtudel, mil on kahtlusi tehismaa liigitamise suhtes.

Brüssel, 2. oktoober 2023

Peter Schmidt
põllumajanduse, maaelu arengu ja keskkonna sektsiooni esimees

_____________

(1)     Caring for soil is caring for life (Euroopa Komisjon) .

(2)       Direktiiv 2008/50/EÜ , direktiiv 2000/60/EÜ .

(3)       COM(2021) 400 final .

(4)       ELT C 105, 4.3.2022, lk 143 ja ELT C 290, 29.7.2022, lk 131 .

(5)    Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus „Kestlik veemajandus ja kliimahädaolukord: ringluspõhised ja muud lahendused ELi põllumajandus- ja toiduainesüsteemi jaoks tulevase sinise kokkuleppe raames“ .

(6)    Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee teabearuanne „Keskkonnakaitse kui põhiõiguste austamise eeltingimus“ .