1.

Kas selline meede nagu looduskaitsealadel teatavate püügimeetodite ja ‑vahendite kasutamise üldine keeld, mille eesmärk on kaitsta mereökosüsteemi kui tervikut, on EL aluslepingute tähenduses hõlmatud ühise kalanduspoliitika valdkonda kuuluva mere bioloogiliste ressursside kaitse või keskkonnapoliitikaga?

2.

See on kokkuvõtvalt käesolevas kohtuasjas tekkinud põhiküsimus.

3.

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1380/2013 ühise kalanduspoliitika kohta, millega muudetakse nõukogu määruseid (EÜ) nr 1954/2003 ja (EÜ) nr 1224/2009 ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EÜ) nr 2371/2002 ja (EÜ) nr 639/2004 ning nõukogu otsus 2004/585/EÜ, ( 2 ) sisaldab sätteid ühise kalanduspoliitika rakendamiseks.

4.

Selle määruse põhjenduses 25 on märgitud:

„Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga 2009/147/EÜ ( 3 ), nõukogu direktiiviga 92/43 ( 4 ) ning direktiiviga 2008/56/EÜ ( 5 ) pannakse liikmesriikidele teatavad kohustused vastavalt erikaitsealade ja merekaitsealade suhtes. Sellised meetmed võivad nõuda meetmete võtmist ühise kalanduspoliitika raames. Seetõttu on asjakohane lubada liikmesriikidel võtta oma suveräänsete õiguste või jurisdiktsiooni alla kuuluvates vetes selliseid kaitsemeetmeid, mis on vajalikud, et täita nimetatud liidu õigusaktidest tulenevaid riigi kohustusi, kui sellised meetmed ei mõjuta teiste liikmesriikide kalandushuve. Kui sellised meetmed võivad mõjutada teiste liikmesriikide kalandushuve, tuleks nende meetmete vastuvõtmise õigus anda komisjonile ja asjaomaste liikmesriikide vahel tuleks kasutada piirkondlikku koostööd.“

5.

Määruse nr 1380/2013 artikli 4 „Mõisted“ lõikes 1 on sätestatud:

„[…]

[…]

[…]“

6.

Sama määruse artiklis 11 „Liidu keskkonnaalastest õigusaktidest tulenevate kohustuste täitmiseks vajalikud kaitsemeetmed“ on sätestatud:

„1.   Liikmesriikidel on õigus võtta vastu kaitsemeetmeid, mis ei mõjuta teiste liikmesriikide kalalaevu ja mida kohaldatakse nende suveräänsete õiguste või jurisdiktsiooni alla kuuluvates vetes ja mis on vajalikud, et täita nende kohustused, mis tulenevad direktiivi 2008/56/EÜ artikli 13 lõikest 4, direktiivi 2009/147/EÜ artiklist 4 või direktiivi 92/43/EMÜ artiklist 6, eeldusel et kõnealused meetmed on kooskõlas käesoleva määruse artiklis 2 sätestatud eesmärkidega, täidavad asjaomaste liidu õigusaktide, mida meetmetega on kavas rakendada, eesmärki, ning on vähemalt sama ranged kui liidu õigusest tulenevad meetmed.

2.   Kui liikmesriik („algatav liikmesriik“) leiab, et lõikes 1 osutatud kohustuste täitmiseks tuleb vastu võtta meetmeid ja teistel liikmesriikidel on otsene majandamisalane huvi selliste meetmetega mõjutatud kalapüügi suhtes, on komisjonil õigus taotluse korral võtta vastu sellised meetmed artikli 46 kohaste delegeeritud õigusaktidega. Sel eesmärgil kohaldatakse artikli 18 lõikeid 1–4 ja 6 mutatis mutandis.

[…]“

7.

Direktiivi 92/43 (üldiselt tuntud kui „loodusdirektiiv“) artiklis 6 on sätestatud:

„1.   Liikmesriigid kehtestavad erikaitsealade suhtes vajalikud kaitsemeetmed, mille hulka kuuluvad vajaduse korral asjakohased kaitsekorralduskavad, mis on eraldi välja töötatud või lisatud muudesse arengukavadesse, ning asjakohased õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed, mis vastavad aladel esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide ökoloogilistele vajadustele.

2.   Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist.

[…]“

8.

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. aprilli 2004. aasta direktiivis 2004/35/EÜ keskkonnavastutusest keskkonnakahjustuste ärahoidmise ja parandamise kohta ( 6 ) on sätestatud saastaja-maksab-põhimõttel põhinev raamistik, mille eesmärk on hoida ära ja heastada keskkonnakahju.

9.

Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e.V. (edaspidi „Deutscher Naturschutzring“) on tunnustatud looduskaitseühing, kellel on Saksamaal kohtumenetlusteovõime. Ta esitas 30. juulil 2014 Saksamaa looduskaitseametile (Bundesamt für Naturschutz, edaspidi „looduskaitseamet“) taotluse, milles palus siseriikliku õiguse alusel keelata teatavatel Natura 2000 aladel ( 7 ), mis asuvad Põhjamere ja Läänemere Saksa majandusvööndis, merepõhja riivavad püügimeetodid ning nakkevõrkude kasutamine (edaspidi „põhikohtuasjas vaidlusalused meetmed“).

10.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt märgitu kohaselt kasutatakse kõnesolevatel aladel merekalapüügil erinevaid püügimeetodeid. Mõne meetodi puhul kasutatakse mobiilseid põhjapüügivahendeid, mis kahjustavad rahusid ja liivaseljakuid, ning nakke- ja takervõrke, millesse jäävad kinni ka pringlid ja merelinnud.

11.

Looduskaitseamet jättis Deutscher Naturschutzringi taotluse 29. oktoobri 2014. aasta otsusega rahuldamata ning seejärel jättis 19. detsembri 2014. aasta vaideotsusega rahuldamata ka kaebaja vaide. Looduskaitseamet asus seisukohale, et tal ei ole pädevust nõutud meetmeid võtta. Looduskaitseameti seisukoha kohaselt kuuluvad need meetmed põhimõtteliselt liidu ainupädevusse vastavalt ELTL artikli 3 lõike 1 punktile d. Kuivõrd need meetmed mõjutavad teiste liikmesriikide kalalaevu Saksamaa majandusvööndis, võivad neid looduskaitseameti hinnangul võtta ainult liidu institutsioonid kooskõlas määruse nr 1380/2013 artiklitega 11 ja 18.

12.

Deutscher Naturschutzring esitas 27. jaanuaril 2015 selle otsuse peale kaebuse Verwaltungsgericht Kölnile (Kölni halduskohus, Saksamaa). Kaheldes selles, kuidas oleks õige tõlgendada asjaomaseid liidu õiguse sätteid, otsustas nimetatud kohus menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule eelotsuse saamiseks järgmised küsimused:

13.

Käesolevas menetluses on kirjaliku seisukoha esitanud Deutscher Naturschutzring, looduskaitseamet, Hispaania, Poola ja Portugali valitsus ning komisjon. Deutscher Naturschutzring, looduskaitseamet, Saksamaa, Hispaania ja Portugali valitsus ning komisjon esitasid ka suulised seisukohad kohtuistungil, mis peeti 22. novembril 2017.

14.

Esimeses küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas määruse nr 1380/2013 artiklit 11 tuleks tõlgendada nii, et sellega on vastuolus sellised liikmesriigi meetmed, mida kohaldatakse nende suveräänsete õiguste või jurisdiktsiooni alla kuuluvates vetes ja mis on vajalikud, et täita liikmesriikide kohustused, mis tulenevad direktiivi 92/43 artiklist 6, kui need meetmed mõjutavad teiste liikmesriikide kalalaevu, kuna nendega keelatakse merekalapüük põhjapüügivahendite ja põhja kinnitatud nakkevõrkudega. Selleks palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul eelkõige täpsustada selles sättes sisalduvate mõistete „kaitsemeetmed“, „teiste liikmesriikide kalalaevad“ ja „täidavad asjaomaste liidu õigusaktide […] eesmärki“ tähendust.

15.

Looduskaitseamet, Saksamaa, Hispaania ja Poola valitsus ning komisjon panevad ette vastata sellele küsimusele jaatavalt. Kuna sellised meetmed nagu teatavate püügimeetodite kasutamise täielik keeld Natura 2000 aladel võivad mõjutada teiste liikmesriikide kalalaevu, siis võib nende arvates taolisi meetmeid kehtestada vaid komisjon. Nad väidavad eelkõige, et määruse nr 1380/2013 artiklis 11 kasutatud mõiste „kaitsemeetmed“ hõlmab selliseid meetmeid nagu need, mille üle vaieldakse põhikohtuasjas.

16.

Seevastu Portugali valitsus ja Deutscher Naturschutzring on seisukohal, et sellele küsimusele tuleks vastata eitavalt. Nad väidavad, et põhikohtuasjas arutatavate meetmete laadsed meetmed paiknevad nende keskkonnaalase eesmärgi tõttu väljaspool määruse nr 1380/2013 kohaldamisala ning järelikult võib liikmesriik võtta neid ühepoolselt.

17.

Järgnevalt selgitan, miks ma nõustun esimesena nimetatud seisukohaga. Minu meelest kuuluvad põhikohtuasjas vaidluse all olevate meetmete laadsed meetmed juba oma loomusest tulenevalt mere bioloogiliste ressursside kaitse valdkonda ühise kalanduspoliitika raames. Sellest tulenevalt ei või liikmesriik määruse nr 1380/2013 artikli 11 kohaselt võtta oma majandusvööndis ühtegi sellist meedet, mis mõjutab teiste liikmesriikide kalalaevu.

18.

ELTL artikli 3 lõike 1 punkti d kohaselt on liidul ainupädevus mere bioloogiliste ressursside kaitsel ühise kalanduspoliitika raames. Seevastu muud ühise kalanduspoliitika ja keskkonnapoliitika aspektid on ELTL artikli 4 lõike 2 punktide d ja e kohaselt liidu ja liikmesriikide jagatud pädevusega valdkonnad.

19.

Üks peamisi argumente, millele Portugali valitsus ja Deutscher Naturschutzring oma seisukoha toetuseks tuginevad, on see, et kuna määrus nr 1380/2013 on vastu võetud ELTL artikli 43 lõike 2 alusel, võib see reguleerida ainult kalandusmeetmeid, kuid mitte keskkonna kaitseks võetavaid meetmeid.

20.

Ent Euroopa Kohus on juba tagasi lükanud väga sarnase argumendi kohtuotsuses Mondiet. ( 8 ) Selles kohtuasjas pidi Euroopa Kohus muu hulgas analüüsima ühise kalanduspoliitika õiguslikul alusel vastu võetud meetmes sisalduva niisuguse õigusnormi õiguspärasust, millega kehtestati keskkonnaalastel eesmärkidel keeld kasutada teatavaid püügimeetodeid ja -vahendeid.

21.

Euroopa Kohus rõhutas nimetatud kohtuotsuses, et kõnealune õigusnorm nägi ette teatavad tehnilised meetmed mereressursside säilitamiseks ning see võeti vastu kalapüügipiirkondade kaitseks. Euroopa Kohus ei pidanud asjaolu, et kõnealune norm teenis ühtlasi ka keskkonnaalast eesmärki, selliseks, mis oleks nõudnud selle vastuvõtmiseks eraldi õiguslikku alust. Euroopa Kohus märkis, et tollase EMÜ artikli 130r lõike 2 (mis on nüüd sisu poolest asendatud ELTL artikliga 11) kohaselt pidid keskkonnakaitse nõuded olema integreeritud ühenduse muudesse poliitikatesse. Euroopa Kohus leidis seetõttu, et pelk asjaolu, et ühenduse meetmes võeti neid nõudeid arvesse, ei tähenda, et see meede oleks pidanud moodustama osa ühenduse keskkonnapoliitikast. ( 9 )

22.

Need kaalutlused on minu arvates täielikult ülekantavad põhikohtuasjas vaidluse all olevatele meetmetele. Nende meetmete sisu hõlmab oma olemuselt ühist kalanduspoliitikat ning eeskätt mere bioloogiliste ressursside kaitset. Nende meetmetega keelataks teatavate püügimeetodite ja -vahendite kasutamine, reguleerides sellega lubatud kalapüügi viise teatavatel aladel, ja järelikult mõjutaksid need asjaomastel aladel välja püütavaid mere bioloogilisi ressursse.

23.

On tõsi, et need meetmed mõjutaksid peale kalapüügiga hõlmatute ka teisi liike ning üldisemalt asjaomaste alade ökosüsteemi tervikuna. Ent see ei ole piisav, arvamaks kõnealused meetmed välja ühisest kalanduspoliitikast. Sellega seoses piisab viitamisest, et kõik loomaliigid – sealhulgas kalapüügiga hõlmatud mereliigid – suudavad elada, paljuneda ja kasvada vaid siis, kui nende ökosüsteem on piisavalt hoitud. Mereökosüsteemi elus- ja eluta komponentide iga märkimisväärne muudatus mõjutab asjaomaste alade kalavarusid. Seetõttu ongi määruse nr 1380/2013 eesmärk kasutada kalapüügi majandamises ökosüsteemipõhist lähenemisviisi, et viia püügitegevuse negatiivne mõju mere ökosüsteemile miinimumini ning vältida nii palju kui võimalik merekeskkonna seisundi halvendamist. ( 10 )

24.

Erinevalt Portugali valitsusest ei tõlgenda ma Euroopa Kohtu otsust Kramer jt ( 11 ) selliselt, et ühise kalanduspoliitika kohaldamisalasse kuuluvad ainult äriliselt kasutatavaid mereressursse käsitlevad meetmed. Olenemata asjaolust, et see kohtuotsus pärineb ajast, mil EMÜ asutamislepingus ei sisaldunud ühtegi konkreetset keskkonnaalast sätet (ning veelgi vähem sätet, mis oleks ette näinud praegu ELTL artiklis 11 sisalduva integreerituse põhimõtte ( 12 )), märkis Euroopa Kohus pelgalt, et küsimuses, kas kaitsemeede on hõlmatud ühise kalanduspoliitikaga, on otsustav see, kas see meede on pikemas perspektiivis vajalik, „et tagada ühtlane ja optimaalne kalapüük“. ( 13 ) Eelmises punktis selgitatud põhjustel ma leian, et see nõue on põhikohtuasjas vaidluse all olevate meetmete puhul täidetud.

25.

See tõlgendus tuleneb määruse nr 1380/2013 põhjendusest 25, milles on märgitud, et direktiividega 2009/147, 92/43 ja 2008/56 pannakse liikmesriikidele teatavad kohustused erikaitsealade suhtes ning nende kohustuste täitmisel võivad liikmesriigid leida, et on vaja võtta „meetme[id] ühise kalanduspoliitika raames“.

26.

Seisneb ju ELTL artikli 3 lõike 1 punkti d mõte selles, et puhtalt majandusliku eesmärgi – mis seisneb mereressursside optimaalses kasutamises – ja keskkonnakaitselise eesmärgi – mis seisneb nende ressursside ning sellest tulenevalt terviklike mereökosüsteemide kaitsmises ja jätkusuutlikus haldamises – vahel kaalumine tuleb ette võtta Euroopa Liidu tasandil. Kui liikmesriikidel oleks võimalik ühepoolselt võtta meetmeid, mis võivad vahetult ja otseselt mõjutada seda, „kus, kuidas ja kui palju“ võib kala püüda, siis kahjustaks see ühise kalanduspoliitika tõhusust ja sidusust, killustades ja moonutades üleliidulist turgu.

27.

On tähtis meeles pidada, et kohtupraktikas on välja kujunenud, et kui liidu meede taotleb kahte eesmärki või kui sellega reguleeritakse kahte valdkonda ning üks neist on määratletav peamise või ülekaalukana, samas kui teine on kõrvalise tähtsusega, peab õigusaktil olema üksainus õiguslik alus, see tähendab peamise või ülekaaluka eesmärgi või valdkonna tõttu nõutav õiguslik alus. ( 14 ) Seetõttu ei tähenda asjaolu, et määrus nr 1380/2013 põhineb ainult ELTL artikli 43 lõikel 2, et see ei võiks sisaldada täiendavat laadi sätteid, mis nende sisu või eesmärgi tõttu on seotud teiste liidu poliitikatega, näiteks keskkonnakaitsega (või pelgalt mõjutavad neid). See on veelgi enam tõsi seoses sätetega, mis nagu määruse nr 1380/2013 artikkel 11 on mõeldud reguleerima liidu eri tegevusvaldkondades vastu võetud õigusaktide suhteid.

28.

Seega, isegi kui asutaks seisukohale, et sellisel normil nagu määruse nr 1380/2013 artiklil 11 on peamiselt keskkonnaalane sisu või et sellega taotletakse peamiselt keskkonnaalast eesmärki, ei tähendaks see, et see ei võiks paikneda õigusaktis, mis põhineb ainult kalandusvaldkonna õiguslikul alusel. Seda on võimalik pidada täiendavat laadi keskkonnaalaseks sätteks, mis on õiguspäraselt kehtestatud ühe osana õigusaktist, millega taotletakse laiemaid kalanduspoliitika eesmärke.

29.

See ei tähenda ilmselgelt seda, et määruse nr 1380/2013 artikliga 11 võrdväärset või sarnast sätet ei võiks kehtestada (ainuüksi või ka) ELTL artikli 192 alusel osana laiemate keskkonnaalaste eesmärkidega õigusaktist. Ehk teisisõnu, sellised meetmed, nagu soovib Deutscher Naturschutzring, oleks võimalik sõnastada nii, et nad kaitsevad mereökosüsteemi kui tervikut (ning mitte ainuüksi või peamiselt äriliselt kasutatavaid mereressursse), kuid see ei tähenda, et neid ei reguleeriks määruse nr 1380/2013 artikkel 11. Kui see säte on õiguspärane – ning ükski menetlusosaline ei ole väitnud vastupidist –, siis ei näe ma võimalust jätta selles sättes sisalduvad reeglid tähelepanuta.

30.

Eeltoodud valguses kuuluvad põhikohtuasjas vaidlusalused meetmed ühise kalanduspoliitika ning konkreetsemalt mere bioloogiliste ressursside kaitse kohaldamisalasse, mitte liidu keskkonnapoliitikasse. Kuna esimesena nimetatud valdkonnas on liidul ainupädevus, võivad selliseid meetmeid võtta ainult Euroopa Liidu institutsioonid, kui just liit ei volita liikmesriigi ametivõime seda tegema või ei anna selleks oma nõusolekut.

31.

See on taust, millest lähtudes käsitlen nüüd eelotsusetaotluse esitanud kohtu konkreetseid küsimusi. Isegi kui mõni neist küsimustest ei ole esimesele küsimusele vastamisel otsustav, nagu looduskaitseamet väidab, käsitlen siiski täielikkuse huvides neid kõiki.

32.

Määruse nr 1380/2013 artiklis 7 on sätestatud mitteammendav loetelu meetmetest, mida tuleb pidada „kaitsemeetmeteks“ selle määruse tähenduses. Nende hulka kuuluvad „artikli 11 kohaselt vastu võetud meetmed, mis on vajalikud liidu keskkonnaalastest õigusaktidest tulenevate kohustuste täitmiseks“. ( 15 ) Samuti kuuluvad nende hulka sellised „tehnilised meetmed“, nagu „püügivahendite omadused ja nende kasutamise eeskirjad“, „püüniste konstruktsiooninõuded“ ja „teatavate püüniste kasutamise ja püügitegevuse piiramine või keelamine teatavatel aladel või teatavatel ajavahemikel“. ( 16 ) Mõiste „tehniline meede“ on määruse artikli 4 lõike 1 punktis 20 määratletud kui „meede, millega reguleeritakse väljapüügi liigilist koostist ja suuruse järgi jaotumist ning püügitegevuse mõju ökosüsteemi osadele, kehtestades püüniste kasutamise ja ehituse tingimused ning püügipiirkondadele juurdepääsu piirangud“.

33.

Seega tuleneb juba määruse nr 1380/2013 sõnastusest, et sellised meetmed, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas – see tähendab teatavate püügimeetodite ja ‑vahendite reguleerimine ja keelamine –, kuuluvad mõiste „kaitsemeetmed“ kohaldamisalasse nimetatud määruse tähenduses.

34.

Järgmisena palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul selgitada mõiste „teiste liikmesriikide kalalaevad“ tähendust.

35.

Sellega seoses märgiksin kõigepealt, et määruse nr 1380/2013 artikli 4 lõike 1 punktis 5 on liidu kalalaev määratletud viitega nii aluse lipule kui ka registreerimisriigile. Teiseks viitab ka sama määruse artikkel 19, mis käsitleb liikmesriikide poolt võetavaid liidu vete kalavarude kaitsemeetmeid, asjaomase liikmesriigi lipu all sõitvatele kalalaevadele. Kolmandaks näib viide neile kahele nõudele tulenevat ka määruse artikli 24 lõikest 1, mille kohaselt „liikmesriigid koguvad omandiõiguste, laevade ja püügivahendite omaduste ning nende lipu all sõitvate liidu kalalaevade tegevuse kohta teavet, mis on vajalik käesoleva määruse kohaselt kehtestatud meetmete haldamiseks“. Seega näib määrus nr 1380/2013 võtvat laeva kuuluvuse osas arvesse nii tema lippu kui ka registreerimiskohta.

36.

Seejuures on tähtis, et need kaks nähtust peaksid tavaliselt kokku langema. Nii ongi Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni mereõiguse konventsiooni ( 17 ) artiklis 91 („Laeva riikkondsus“) sätestatud, et „[r]iik kehtestab laeva oma riikkondsusse võtmise, oma territooriumil registreerimise ja oma lipu all sõitmise tingimused. Laeval on selle riigi riikkondsus, kelle lipu all tal on õigus sõita.“ Selle konventsiooni artiklis 94 („Lipuriigi kohustused“) lisatakse, et iga riik „teostab oma lipu all sõitvate laevade haldus-, tehnilistes ja sotsiaalküsimustes oma jurisdiktsiooni ja kontrolli“ ning eeskätt „peab registrit, mis sisaldab tema lipu all sõitvate laevade nimesid ja muid andmeid“ ning „siseriikliku õiguse alusel kohaldab oma lipu all sõitva laeva […] suhtes oma jurisdiktsiooni haldus-, tehnilistes ja sotsiaalküsimustes“. Kooskõlas nende rahvusvahelise avaliku õiguse eeskirjadega on Euroopa Kohus olnud järjekindlalt seisukohal, et alusel võib põhimõtteliselt olla ainult üks riikkondsus, mis on selle registreerimisriik. ( 18 )

37.

Vastavalt tuleks mõistet „teiste liikmesriikide kalalaevad“ määruse nr 1380/2013 artiklis 11 mõista nii, et see viitab alustele, mis on registreeritud sellises liikmesriigis ja kannavad sellest tulenevalt selle liikmesriigi lippu, mis ei ole asjaomaste vete suhtes suveräänseid õigusi ja jurisdiktsiooni omav liikmesriik.

38.

Lisaksin selles kontekstis, et määruse nr 1380/2013 artikli 11 süsteemis on võtmetähtsusega liidu keskkonnaalaste õigusaktide nõuete järgimiseks vajalike kaitsemeetmete poolt mõjutatud aluste riikkondsus. Nii võib selle sätte lõike 1 kohaselt liikmesriik võtta asjakohaseid tingimusi järgides omal algatusel kaitsemeetmeid, mis mõjutavad ainult tema enda aluseid. Seevastu kaitsemeetmeid, mis võivad mõjutada ka teiste liikmesriikide aluseid, peaks vastu võtma komisjon konkreetsetes menetlustes vastavalt määruse nr 1380/2013 artikli 11 lõigetele 2–6 ja artiklile 18. ( 19 )

39.

Teiste liikmesriikide aluste mõjutatuse nõuet on täpsustatud määruse nr 1380/2013 artikli 11 lõikes 2, mis viitab „teistel[e] liikmesriikidel[e], [millel] on otsene majandamisalane huvi selliste meetmetega mõjutatud kalapüügi suhtes“. See väljend on omakorda määratletud määruse nr 1380/2013 artikli 4 lõike 1 punktis 22 järgmiselt: „„otsese majandamishuviga liikmesriik“ – liikmesriik, kellel on huvi kalapüügivõimaluste või kalapüügi vastu asjaomase liikmesriigi majandusvööndis, […]“.

40.

Sellest sättest tuleneb, nagu looduskaitseamet ja komisjon õigesti rõhutavad, et kui kaitsemeetmed mõjutavad teiste liikmesriikide aluseid, mis asjaomasel alal kalastavad või millel on õigus seal kalastada (ehkki nad ei ole seda (veel) teinud), siis on määruse nr 1380/2013 artikli 11 lõike 2 kohaselt nõutav nende meetmete võtmine komisjoni poolt.

41.

Viimasena palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul selgitada ka mõistet „täidavad asjaomaste liidu õigusaktide […] eesmärki“ määruse nr 1380/2013 artikli 11 lõikes 1. Eeskätt küsib nimetatud kohus, kas see väljend tähendab, et need kaitsemeetmed peavad olema iseseisvalt piisavad, saavutamaks asjaomaste liidu õigusaktide eesmärki, või kas selle asemel on piisav, et nad pelgalt aitavad kaasa nende eesmärkide saavutamisele.

42.

See küsimus on tõenäoliselt pigem terminoloogiline kui sisuline.

43.

Mulle näib, et kui võetakse üks või mitu konkreetset meedet eesmärgiga kaitsta keskkonda, siis võivad ametivõimud olla vaid harva kindlad, et taotletud eesmärgid saavutatakse täielikult ja kindlalt ainuüksi tänu neile meetmetele. Tihti on raske eelnevalt hinnata kavandatud meetmete tõhusust ning rohkem või vähem edukas tulemus võib sõltuda erinevatest teguritest, millest kõiki ei ole võimalik täielikult kontrollida või ette aimata. See on nii eriti siis, kui meetmeid võetakse selleks, et lahendada probleem, millel on mitu erinevat põhjust, mille suhtes võivad isegi teaduses valitseda teatavad erimeelsused. Lisaks on keskkonnaalased eesmärgid tihti pikaajalised, mida on võimalik saavutada vaid meetmete kogumiga, mida on vaja aja jooksul kohandada vastavalt olukorra arengule.

44.

Tõsi, määruse nr 1380/2013 artikli 11 lõikes 1 räägitakse kaitsemeetmetest, „mis on vajalikud“, et täita liidu keskkonnaalaseid õigusakte, ( 20 ) millest võib jääda mulje, et selle sättega on hõlmatud vaid need meetmed, mis on möödapääsmatud sõnastatud eesmärkide saavutamiseks.

45.

Ent sellist sõnakasutust saab selgitada ka asjaoluga, et määruse nr 1380/2013 artikli 11 lõige 1 nõuab liikmesriikidelt tasakaalu saavutamist kahe, teinekord omavahel konkureerivagi eesmärkide kogumi vahel: need on ühise kalanduspoliitika eesmärgid (mida väljendatakse ELTL artiklis 39 ning määruse nr 1380/2013 artiklis 2) ning keskkonnaalased eesmärgid, mida taotletakse artikli 11 lõikes 1 nimetatud liidu õigusaktidega.

46.

See, et liikmesriikidel on vaja neid eesmärke tasakaalustada, saab ilmseks, kui vaadelda kõiki artikli 11 lõikes 1 liikmesriikide poolt kaitsemeetmete vastuvõtmiseks ette nähtud tingimusi kogumis. Ühelt poolt nähakse selles sättes ette, et meetmed peavad olema „kooskõlas [selle] määruse artiklis 2 sätestatud eesmärkidega“. Teiselt poolt lisatakse selles sättes, et need meetmed peavad samuti „täi[tma] asjaomaste liidu õigusaktide, mida meetmetega on kavas rakendada, eesmärki“.

47.

Teisisõnu nõuab määruse nr 1380/2013 artikli 11 lõige 1 liikmesriikidelt kavandatud meetmete suhtes proportsionaalsuse kriteeriumi kohaldamist. Üks selle kriteeriumi oluline osa on väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ( 21 ) selle tuvastamine, kas need meetmed on asjakohased ja vajalikud, see tähendab nad on kavandatud meetmetena, mis aitavad tõenäoliselt positiivselt ja mitte väheoluliselt kaasa direktiivi 2008/56 artikli 13 lõikest 4, direktiivi 2009/147 artiklist 4 ja direktiivi 92/43 artiklist 6 tulenevate keskkonnaalaste eesmärkide saavutamisele.

48.

Seega tähendab mõiste „täidavad asjaomaste liidu õigusaktide […] eesmärki“ määruse nr 1380/2013 artikli 11 lõikes 1, et kõnealused kaitsemeetmed peavad aitama positiivselt ja mitte väheoluliselt kaasa selles sättes nimetatud õigusnormidega taotletavate keskkonnaalaste eesmärkide saavutamisele.

49.

Selle teema kokkuvõtteks rõhutaksin jälle, et põhikohtuasjas vaidlusalused meetmed kuuluvad juba oma laadi poolest määruse nr 1380/2013 artikli 11 kohaldamisalasse. Ei ole võimalik eitada, et 1) vähemalt Deutscher Naturschutzring ise peab põhikohtuasjas vaidlusaluseid meetmeid vajalikeks, et täita direktiivi 92/43 artikli 6 sätestatud kohustusi; ning et 2) need meetmed, mis keelavad kõikidel alustel kasutada teatavatel kaitstavatel aladel teatavaid püügimeetodeid, võivad lisaks Saksamaale mõjutada teistegi liikmesriikide kalandushuve. ( 22 )

50.

Eeltoodut arvestades olen seisukohal, et Euroopa Kohus peaks vastama esimesele küsimusele, et määruse nr 1380/2013 artiklit 11 on õige tõlgendada nii, et sellega on vastuolus sellised liikmesriigi meetmed, mida kohaldatakse tema suveräänsete õiguste või jurisdiktsiooni alla kuuluvates vetes ja mis on vajalikud, et täita direktiivi 92/43 artiklist 6 tulenevaid kohustusi, kui need meetmed mõjutavad teiste liikmesriikide kalalaevu, kuna need keelavad kalapüügi merepõhja riivavate kalapüügivahendite ning nakkevõrkudega.

51.

Oma teises küsimuses küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas määruse nr 1380/2013 artikliga 11 on vastuolus sellised liikmesriigi meetmed, mida kohaldatakse liikmesriigi suveräänsete õiguste või jurisdiktsiooni alla kuuluvates vetes ja mis on vajalikud, et täita liikmesriigi kohustusi, mis tulenevad direktiivist 2004/35.

52.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnastuses näib see küsimus olevat liiga ähmane ning sellele ei ole võimalik kohaselt vastata. Ilmselgelt ei saa määruse nr 1380/2013 artiklit 11 tõlgendada nii, et sellega oleksid vastuolus mis tahes meetmed, mida liikmesriik võtab tema suveräänsete õiguste või jurisdiktsiooni alla kuuluvates vetes ning mida ta peab vajalikuks, et täita oma kohustusi, mis tulenevad direktiivist 2004/35.

53.

Seega tuleb see küsimus ümber sõnastada. Sisuliselt soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus oma teise küsimusega teada, kas määruse nr 1380/2013 artikliga 11 on vastuolus sellised liikmesriigi meetmed, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas ja mida kohaldatakse liikmesriigi suveräänsete õiguste või jurisdiktsiooni alla kuuluvates vetes, isegi kui neid peetakse vajalikuks, et täita liikmesriigi kohustusi, mis tulenevad direktiivist 2004/35.

54.

Pean kõigepealt tunnistama, et mulle ei ole sugugi selge, kuidas selliseid meetmeid, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas, saab pidada Saksamaale vajalikeks, et täita kohustusi, mis tulenevad direktiivist 2004/35.

55.

Selle direktiivi aluspõhimõte seisneb selles, et ettevõtjat, kelle tegevus on põhjustanud keskkonnakahjustuse või sellise kahjustuse tekkimise otsese ohu, tuleb lugeda majanduslikult vastutavaks, et ergutada ettevõtjaid rakendama meetmeid ja välja töötama menetlusi keskkonnakahjustusega seotud riski minimeerimiseks, nii et nende majandusliku vastutuse risk väheneks. Sel eesmärgil kavatsetakse direktiiviga 2004/35 rajada keskkonnakahjustuste ärahoidmist ja parandamist taotlev ühtne süsteem, mille kulud ühiskonnale oleksid mõistlikud. ( 23 )

56.

Oluline on silmas pidada, et direktiivi põhjenduses 13 selgitatakse, et direktiiviga kehtestatav „[v]astutusmehhanism ei võimalda parandada igat liiki keskkonnakahjustusi. Vastutusmehhanismi toimimiseks peab olema võimalik kindlaks teha üks või mitu saastajat, kahjustused peavad olema konkreetsed ja mõõdetavad ning kahjustuse ja väljaselgitatud saastaja(te) vahel peab olema kindlaks tehtud põhjuslik seos. Keskkonnavastutus ei ole seetõttu sobiv vahend käsitlemaks ulatuslikku hajusaastust, sest sellisel juhul ei ole kahjulikku keskkonnamõju võimalik seondada teatud üksikute ettevõtjate tegudega või tegematajätmistega“.

57.

Ent kahju, mida Deutscher Naturschutzring soovib ära hoida põhikohtuasjas vaidluse all olevate meetmetega, paistab olevat just nimelt ulatuslikku ja hajutatud laadi. Deutscher Naturschutzringi argumendid näivad lähtuvat eeldusest, et mis tahes vaidlusaluste püügimeetodite ja -vahendite kasutamine tekitab igal juhul teatavat kahju kaitsealade mereökosüsteemile.

58.

Lisaks on direktiivi 2004/35 sätetest tulenevad olulisemad sisulised kohustused suunatud ettevõtjatele, mitte liikmesriikide ametivõimudele.

59.

Sellega seoses viitab Deutscher Naturschutzring direktiivi artiklitele 12 ja 13, mis sisuliselt nõuavad liikmesriikidelt, et nad kehtestaksid 1) haldusmenetluse, mis võimaldab huvitatud isikutel nõuda liikmesriikide pädevatelt asutustelt meetmete rakendamist, kui eksisteerib direktiivis silmas peetud keskkonnakahjustus või sellise kahjustuse otsene oht, ja 2) läbivaatamismenetluse, mis võimaldaks neil isikutel vaidlustada asutuste tegevust või tegevusetust. Nagu on selge põhjendustest 24–26, tuleb neid menetlusi siiski mõista kui direktiivi rakendamise või jõustamise vahendeid. Ehk teisisõnu piirdub nende menetluste kohaldamisala direktiivi 2004/35 esemega, mis on selle artikli 1 kohaselt luua saastaja-maksab-põhimõttel põhinev keskkonnavastutuse süsteem.

60.

Seega ei ole alust tõlgendada direktiivi 2004/35 artikleid 12 ja 13 selliselt, et nendega on liikmesriike kohustatud kehtestama haldus- ja läbivaatamismenetlusi, mis võimaldavad üksikisikutel taotleda ametivõimudelt sekkumist mis tahes inimtegevusse, millel võib olla mingigi mõju keskkonnale.

61.

Samuti on mul kahtlusi, kas direktiiv 2004/35 oleks käesolevas kohtuasjas kohaldatav tulenevalt artiklist 5, mis lubab liikmesriikidel teatavatel juhtudel nõuda ettevõtjatelt „ennetusmeetmeid“. Ennetusmeetmeid saab nõuda ainult „sündmuse, teo või tegematajätmise tõttu tekkinud keskkonnakahjustuse otsese ohu ärahoidmiseks“. ( 24 ) Lisaks peavad need kahjustused olema, nagu on käesolevas ettepanekus eespool mainitud, „konkreetsed ja mõõdetavad“ ning seostatavad ühe või mitme „väljaselgitatud saastaja[ga]“.

62.

Vaatamata küsimusele direktiivi 2004/35 kohaldatavusest sellises olukorras nagu põhikohtuasjas, olen igal juhul seisukohal, et vastus teisele eelotsuse küsimusele tuleneb esimesele küsimusele pakutud vastusest. Kui põhikohtuasjas vaidluse all olevad meetmed tuleb juba nende olemusest tulenevalt lugeda kuuluvaks mere bioloogiliste ressursside kaitse valdkonda ühise kalanduspoliitika raames, siis võib neid meetmeid vastu võtta ainult juhul, kui seda võimaldavad ühise kalanduspoliitika eeskirjad. Selles suhtes on võtmetähtsusega määruse nr 1380/2013 artikkel 11.

63.

Määruse nr 1380/2013 artiklis 11 on sätestatud, et kui selles silmas peetud meetmed mõjutavad ka teiste liikmesriikide kalalaevu, siis võib neid vastu võtta ainult komisjon. Lisaks võib artikli 11 alusel võtta ainult selliseid kaitsemeetmeid, mis on vajalikud täitmaks eesmärke, mis sisalduvad kolmes konkreetses liidu keskkonnaõigusnormis: direktiivi 2008/56 artikli 13 lõikes 4, direktiivi 2009/147 artiklis 4 ning direktiivi 92/43 artiklis 6. Määruse nr 1380/2013 artiklis 11 ei mainita ühtegi direktiivi 2004/35 sätet.

64.

Nagu komisjon märgib, pole alust arvata, et selline õigusnormide loetelu oleks pelgalt näitlik. Vastupidi, määruse nr 1380/2013 artikli 11 sõnastuse kohaselt näib see loetelu olevat ammendav. Kui liidu seadusandja oleks soovinud kehtestada üldisema reegli ühise kalanduspoliitika ja kogu liidu keskkonnaõiguse seoste omavaheliste suhete kohta, oleks vaid kõnealuste kolme normi (mitte teiste) mainimine olnud selleks väga imelik võte.

65.

Lisaks ei saa määruse nr 1380/2013 artikli 11 lõiget 1 minu arvates rakendada analoogia alusel meetmetele, mis näivad olevat vajalikud täitmaks teisi liidu keskkonnaõiguse sätteid. Kuna selles sättes volitatakse liikmesriike erandkorras tegutsema valdkonnas, mis kuulub liidu ainupädevusse, siis kujutab see endast erandit üldreeglist ja seda tuleks tõlgendada kitsalt. ( 25 )

66.

Neil põhjusil olen seisukohal, et määruse nr 1380/2013 artiklit 11 tuleks tõlgendada nii, et sellega on vastuolus sellised liikmesriigi meetmed, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas ja mida kohaldatakse liikmesriigi suveräänsete õiguste või jurisdiktsiooni alla kuuluvates vetes, isegi kui neid peetakse vajalikuks, et täita liikmesriigi kohustusi, mis tulenevad direktiivist 2004/35.

67.

Kuna kolmas küsimus esitati vaid juhuks, kui esimesele ja/või teisele küsimusele vastatakse eitavalt, puudub vajadus selle vastata. Lisaks on eeltoodust vägagi selge, et põhikohtuasjas vaidlusalused meetmed kuuluvad juba nende olemusest tulenevalt mere bioloogiliste ressursside kaitse valdkonda ühise kalanduspoliitika raames ning seega liidu ainupädevusse vastavalt ELTL artikli 3 lõike 1 punktile d.

68.

Järelikult, kuna liidu õiguses puudub sõnaselge säte, mis annaks liikmesriikidele loa või volituse selliseid meetmeid vastu võtta, siis puudub neil sellekohane pädevus.

69.

Kokkuvõttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgericht Kölni (Kölni halduskohus, Saksamaa) eelotsuse küsimustele järgmiselt: