1. 

Käesolevas eelotsusetaotluses palutakse tõlgendada ELTL artiklit 49, võrdse kohtlemise ja tõhususe põhimõtteid ning direktiivi 2004/18/EÜ ( 2 ) artiklit 47. See on esitatud jätkuks paljudele eelotsusetaotlustele, mis on Euroopa Kohtule esitatud ja milles seatakse kahtluse alla Itaalia hasartmänge käsitlevate õigusaktide mitmesugused aspektid, ( 3 ) eelkõige kontsessioonikandidaatidele 2012. aastal välja kuulutatud hanke ( 4 ) puhul kehtestatud tingimused (edaspidi ka „Monti hange“), mida käsitleti kohtuasjades, milles tehti 22. jaanuari 2015. aasta kohtuotsus Stanley International Betting ja Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25) ja 28. jaanuari 2016. aasta kohtuotsus Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60).

2. 

Nüüdseks hästi tuntud kohtuvaidlusskeemi kohaselt esitati see eelotsusetaotlus kriminaalmenetluse raames, mis oli algatatud määruskaebuse esitaja D. Politano’ suhtes seetõttu, et ta ei järginud Itaalia õigusnorme, mis reguleerivad kihlveopanuste vastuvõtmist spordi‑ ja muudel üritustel. Domenico Politano’, keda süüdistatakse esiteks selles, et tal ei ole siseriiklikus õiguses kihlveopanuste vastuvõtmise ja edastamisega tegelemiseks nõutavat luba, ning teiseks selles, et ta ei ole seotud kontsessionäärist ettevõtjaga, väidab sisuliselt, et kohustused, mis kehtestati Monti hanke teatele lisatud halduseeskirjadega kontsessionäärikandidaadist äriühingule, kellega ta on seotud, on mõne liidu õigusnormi ja ‑põhimõttega vastuolus.

3. 

Käesolev kohtuasi pakub Euroopa Kohtule võimaluse täpsustada asjaolusid, mida tuleb arvesse võtta, ja kohustusi, mis on siseriiklikel kohtutel eelotsusetaotluse väljatöötamisel – eelkõige asjassepuutuvate faktiliste ja õiguslike asjaolude kirjeldamisel –, et Euroopa Kohus saaks anda neile tarviliku vastuse. See annab Euroopa Kohtule ka võimaluse muuta meie praeguse arutelu keset ja meenutada, et Euroopa Kohus ei pea võtma seisukohta küsimustes, mis on esitatud eeskätt teatavate ettevõtjate soovi tõttu pääseda teatavatest kriminaalkaristustest, mitte soovist tagada liidu õiguse tõhusus.

4.

Direktiivi 2004/18 artikli 1 lõike 2 punktides a ja d on sätestatud:

[…]

5.

Direktiivi 2004/18 artikli 1 lõige 4 näeb ette:

„Teenuste kontsessioon – sama liiki leping kui teenuste riigihankeleping, välja arvatud asjaolu, et vastutasuks teenuste osutamise eest antakse üksnes õigus teenust kasutada või see õigus koos tasuga.“

6.

Selle direktiivi artikkel 17 „Teenuse kontsessioonid“ sätestab:

„Ilma et see piiraks artikli 3 kohaldamist, ei kohaldata käesolevat direktiivi artikli 1 lõikes 4 määratletud teenuste kontsessioonide suhtes.“

7.

Sama direktiivi artikkel 47 „Finants‑ ja majanduslik seisund“ on sõnastatud järgmiselt:

„1.   Ettevõtja finants- ja majanduslikku seisundit võib üldjuhul tõendada ühe või mitme järgmise dokumendiga:

2.   Vajaduse korral võib ettevõtja konkreetse lepingu puhul kasutada teiste üksuste võimalusi, olenemata nendevaheliste sidemete õiguslikust laadist. Sel juhul peab ta ostjale tõendama, et tal on võimalus vajalikke vahendeid käsutada, esitades selleks näiteks kõnealuste üksuste poolt võetud vastava kohustuse.

3.   Samadel tingimustel võib artiklis 4 nimetatud ettevõtjate ühendus kasutada ühenduse liikmete või muude üksuste võimalusi.

4.   Ostjad täpsustavad hanketeates või pakkumiskutses, millised lõikes 1 nimetatud dokumendid nad välja valisid ning milliseid muid dokumente tuleb esitada.

5.   Kui ettevõtja ei saa ostja nõutud dokumente mõjuval põhjusel esitada, võib ta oma finants- ja majanduslikku olukorda tõendada ostja poolt sobivaks peetud muude dokumentidega.“

8.

Asjassepuutuv siseriiklik õiguslik raamistik on Euroopa Kohtule nüüdseks hästi teada, sest – nagu ma käesoleva ettepaneku sissejuhatuseks mainisin – ta on pidanud mitmel korral võtma seisukoha küsimuses, kas Itaalia kihlveopanuste vastuvõtmise tegevust reguleerivad õigusnormid on liidu õigusega kooskõlas.

9.

Itaalia õigusaktid näevad sisuliselt ette, et hasartmängude korraldamises osalemiseks, sealhulgas kihlveopanuste vastuvõtmiseks, peab saama kontsessiooni ja politseiloa.

10.

18. juuni 1931. aasta kuningliku dekreedi nr 773, millega kiidetakse heaks avaliku julgeoleku seaduste konsolideeritud redaktsioon, ( 5 ) (muudetud 23. detsembri 2000. aasta seaduse nr 338 artikli 37 lõikega 4) ( 6 ) artikli 88 kohaselt sõltub politseiloa andmine sellest, kas tolli- ja monopolide ametilt (Agenzia della Dogane e dei Monopoli di Stato; edaspidi ka „ADM“) on saadud kontsessioon. Politseiluba võimaldab selle omanikel kihlveopanuseid vastu võtta konkreetselt kindlaks määratud piirkonnas. See, kui kontsessiooni ei saada, takistab niisiis politseiloa saamist. Kihlvedude alal tegutsemist ilma kontsessiooni või politseiloata karistatakse kriminaalkorras.

11.

Itaalia ametiasutused andsid 1999. aastal riigihankemenetlusega 1000 kontsessiooni kihlvedude korraldamiseks spordivõistlustel. Samal ajal anti 671 uut kontsessiooni – samuti riigihankemenetluses – kihlvedude korraldamiseks hobuste võiduajamistel ja 329 olemasolevat kontsessiooni pikendati automaatselt. Sel ajal kehtinud õigusaktide kohaselt ei saanud hankemenetlustes osaleda kapitaliühingute vormis asutatud ettevõtjad, kelle aktsiad olid noteeritud reguleeritud turul, ning seda põhjendusel, et üksikuid aktsionäre ei olnud võimalik pidevalt ja täpselt tuvastada. Sellise väljajätmise õigusvastasus EÜ artiklitest 43 ja 49 lähtudes tuvastati eelkõige kohtuotsuses Placanica jt ( 7 ).

12.

Dekreetseadusega nr 223 ( 8 ) reformiti hasartmängude sektor Itaalias ja reformi eesmärk oli tagada selle sektori kooskõlla viimine liidu õigusest tulenevate nõuetega. Viidatud dekreediga nähti ette, et hasartmängude sektoris antakse ligikaudu 16300 uut kontsessiooni, mis lisandusid teistele, 1999. aastal antud kontsessioonidele.

13.

Eelkõige kohtuotsuse Costa ja Cifone ( 9 ) tulemusena reformiti hasartmängude sektor taas dekreetseadusega nr 16 ( 10 ).

14.

Mis puudutab hankemenetluse korraldamist kihlveopanuste vastuvõtmise kontsessioonide andmiseks, siis 2012. aasta dekreetseaduse artikli 10 lõigetes 9octies ja 9novies on nähtud ette:

„9   octies. Käesoleva lõike eesmärk on hasartmänge, sealhulgas spordisündmuste ja samuti hobuste võiduajamiste ning spordiga mitteseotud sündmuste kihlveopanuste vastuvõtmist käsitlevate sätete ümberkorraldamise raames soodustada seda ümberkorraldamist kõnealuste kihlveopanuste vastuvõtmise tegevuslubade kehtivuse lõpptähtaegade esialgse ühtlustamise teel, arvestades seejuures nõuet kohandada vastavalt kohtuotsuses, mille Euroopa Liidu Kohus tegi 16. veebruaril 2012 [kohtuasjades, milles tehti kohtuotsus, 16.2.2012, Costa ja Cifone (C‑72/10 ja C‑77/10, EU:C:2012:80)], välja toodud põhimõtetele siseriiklikke eeskirju, mille alusel valitakse isikuid, kes võtavad riigi nimel vastu spordisündmuste ja samuti hobuste võiduajamiste ning spordiga mitteseotud sündmuste kihlveopanuseid. Selleks kuulutab [ADM] teatava hulga nimetatud kihlveopanuste vastuvõtmise tegevuslubade kehtivuse eelseisvat lõppemist arvestades viivitamatult ja igal juhul hiljemalt 31. juulil 2012 välja hanke kihlveopanuseid vastu võtvate isikute valimiseks vähemalt järgmisi kriteeriume arvestades:

9   novies Lõikes 9octies nimetatud kontsessionäärid, kelle kontsessioon lõpeb 30. juunil 2012, jätkavad panuste vastuvõtmist kuni uute kontsessioonide andmiseni vastavalt eelmisele lõikele. Kehtetuks tunnistatakse 6. juuli 2011. aasta dekreetseaduse nr 98 (muudetud muudatustega 15. juuli 2011. aasta seaduseks nr 111) artikli 24 lõiked 37 ja 38, 30. detsembri 2004. aasta seaduse nr 311 artikli 1 lõike 287 punkt e ning [4. juuli 2006. aasta dekreetseaduse nr 223, millega kehtestatakse kiireloomulised sätted majanduse ja ühiskonnaelu elavdamiseks, riiklike kulude piiramiseks ja ratsionaliseerimiseks, tulude valdkonnas sekkumiseks ja maksupettustega võitlemiseks] (muudetud muudatustega 4. augusti 2006. aasta seaduseks nr 248) artikli 38 lõike 4 punkt e.“

15.

Selle dekreedi sätete rakendamisel kuulutas ADM 2012. aastal välja riigihankemenetlused. Monti hanke teatele lisatud halduseeskirjade artiklis 3.2 oli vähem kui kaks aastat tagasi asutatud pakkujatele, kelle hasartmänguettevõtja tegevusest saadav kogutulu oli kahel viimasel majandusaastal alla kahe miljoni euro, ette nähtud kohustus esitada sobivad õiendid, mille on andnud välja vähemalt kaks panka ning mis tõendavad nende finants‑ ja majanduslikku seisundit.

16.

Direktiiv 2004/18 võeti Itaalia õiguskorda üle 12. aprilli 2006. aasta seadusandliku dekreediga nr 163/2006 (GURI nr 100 regulaarne lisa, 2.5.2006), millega kodifitseeriti riigihankealased eeskirjad.

17.

Vastavalt selle seadusandliku dekreedi artiklile 41 täpsustab tingimusi, mis peavad olema täidetud, et tõendada teenuse osutamiseks nõutavat finants‑ ja majanduslikku seisundit, hankija. Sama artikli kohaselt võib konkurent, kes ei saa mõjuvatel põhjustel nõutavaid pangaõiendeid või raamatupidamislikke tõendeid esitada, oma finants‑ ja majanduslikku seisundit tõendada siiski ükskõik missuguse muu dokumendiga, mida hankija peab sobivaks.

18.

Pädevad ametiasutused tuvastasid 6. veebruaril 2015 kontrolli tulemusena, mille viis läbi Reggio Calabria (Itaalia) politseiprefektuuri (Questura) halduspolitsei osakond äriruumis nimega Betuniq, mis asub Polistenas (Itaalia), mida haldab D. Politano’ ja mis kuulub Malta äriühingule UniqGroup Ltd (edaspidi „UniqGroup“), et seal tegeldakse kihlvedude vastuvõtmisega ilma kontsessiooni, loa või litsentsita.

19.

Tribunale di Palmi (Palmi esimese astme kohus, Itaalia) eeluurimiskohtunik (Giudice delle indagini preliminari) määras D. Politano’ suhtes selleks tegevuseks kasutatava vara ennetava aresti.

20.

D. Politano’ esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtule selle määruse peale määruskaebuse, milles ta väitis, et mõned tingimused hanke Monti teates on ELTL artiklitega 49 ja 56 vastuolus.

21.

Seega ei kujuta põhikohtuasja määruskaebuse esitaja käitumine tema sõnul endast rikkumist, sest kihlveopanuste vastuvõtmist spordiüritustel UniqGroupi huvides tuleb pidada seaduslikuks, kuna siseriiklikud õigusaktid on ELTL artiklitega 49 ja 56 vastuolus.

22.

Ta väidab, et UniqGroup jäeti 2012. aasta hankemenetlusest kõrvale, ehkki ta esitas nõuetekohaselt osalemistaotluse, ning seda põhjendusel, et ta ei ole esitanud kahte finants‑ ja majandusliku seisundi õiendit, mille on välja andnud kaks erinevat panka, nagu on nõutud Monti hanke teatele lisatud halduseeskirjade artiklis 3.2. Ta täpsustab, et UniqGroup vaidlustas selle hanketeate Itaalia halduskohtus seepärast, et selles ei ole mingeid korraldusi nende välisriigi ettevõtjate tarvis, kes ei saa selles hanketeates nõutud finantstagatisi mõjuvatel põhjustel esitada.

23.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul oleks niisuguses hankemenetluses, nagu käsitletakse põhikohtuasjas, milles konkureerivad erinevates riikides asuvad hasartmänguettevõtjad, pidanud kindlasti järgima põhimõtet, mis tuleneb direktiivi 2004/18 artiklist 47, eelkõige võimalust hinnata finants‑ ja majanduslikku seisundit „ostja poolt sobivaks peetud muude dokumentidega“.

24.

Haldusasutuste vajadus kehtestada rangeid osalemistingimusi oleks tingimata tulnud kokku sobitada põhimõttega, mille kohaselt peab hankes osalema võimalikult palju pakkujaid ning igale asjast huvitatud isikule tuleb tagada võimalus tõendada oma finants‑ ja majanduslikku seisundit ükskõik missuguse dokumendiga, mida peetakse sobivaks.

25.

Sellest järeldub, et pädev haldusasutus oli kohustatud sõnaselgelt ära näitama muud kriteeriumid, mis võivad tõendada nõutavat seisundit, et iga pakkuja saaks seda igal juhul tõhusalt tõendada.

26.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus arvab aga, et käsitletaval juhul ei võimaldanud Monti hanke teatele lisatud halduseeskirjad UniqGroupil oma finants‑ ja majanduslikku seisundit tõendada. Seega tundub, et niisugustel äriühingutel, nagu käsitletakse põhikohtuasjas, ei olnud selgeid ja ilmseid võimalusi tõendada avalikes huvides oma finantssuutlikkust ja majanduslikku usaldusväärsust.

27.

Neil asjaoludel otsustas Tribunale di Reggio Calabria (Reggio Calabria esimese astme kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

28.

Kirjalikke seisukohti esitasid Itaalia, Belgia, Saksamaa ja Poola valitsus ning Euroopa Komisjon.

29.

Kohtuistung toimus 13. aprillil 2016 ja sellest võtsid osa D. Politano’, Itaalia ja Belgia valitsus ning komisjon.

30.

Nagu see oli juba kohtuasjas, milles tehti 28. jaanuari 2016. aasta kohtuotsus Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60), ei puuduta käesolev kohtuasi mitte 2012. aasta dekreetseaduse õiguspärasust, vaid teist meedet, mis võeti pärast seda ja on toodud Monti hanke teadet täiendavates halduseeskirjades. ( 12 )

31.

Kuigi Euroopa Kohus võiks edukalt kasutada 28. jaanuari 2016. aasta kohtuotsuses Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60) antud analüüsitabelit, millest tuleks lähtuda, puudutab käesolev kohtuasi teistsugust õigusnormi, mis käsitleb Monti hanke teates uutele pakkujatele kehtestatud kohustust tõendada oma finantssuutlikkust õienditega, mille on andnud välja vähemalt kaks panka, kui nad ei ole võimelised tõendama käivet, mille summa on vähemalt kaks miljonit eurot kahe aasta jooksul.

32.

Kõigepealt pean analüüsima vastuvõetavust, mille mõned menetlusosalised on vaidlustanud.

33.

Itaalia valitsus ja – teise küsimuses osas – komisjon leiavad, et eelotsusetaotlus tuleb tunnistada vastuvõetamatuks, sest eelotsusetaotluses ei ole kirjeldatud faktilist raamistikku nii piisavalt, et see võimaldaks anda tarviliku vastuse.

34.

Ma olen nende menetlusosaliste kahtlustega suuresti nõus.

35.

Mulle näib nimelt, et teave, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus on andnud, on mitmes mõttes puudulik ja seda võib pidada teataval määral infoks, mis ei vasta nõuetele, mida Euroopa Kohus on pidevalt meenutanud. Selles osas on kindlalt välja kujunenud, et eelotsusetaotluses tuleb eelkõige ära näidata täpsed põhjused, miks siseriiklikul kohtul on liidu õiguse tõlgendamise küsimus tekkinud ja miks ta on pidanud vajalikuks esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimused. ( 13 )

36.

Esimeses küsimuses ja jätkuks küsimustele, mida ma käsitlesin oma ettepanekus kohtuasjas Laezza ( 14 ), näib eelotsuse küsimus põhinevat faktiliste asjaolude esitusel, mida põhikohtuasja toimik otseselt ei tõenda. ( 15 )

37.

Kõigepealt ei ole kerge kindlaks teha, miks on vaidlusalune meede, st Monti hanke teates ette nähtud kontsessioonikandidaadi võimalus tõendada oma finants‑ ja majanduslikku olukorda nii, et ta „esitab sobivad õiendid, mille on välja andnud vähemalt kaks panka“, põhikohtuasjas otseselt vaidlustatud. Erinevalt olukordadest, mida käsitleti kohtuasjades, milles tehti kohtuotsused Costa ja Cifone ( 16 ) ning Stanley International Betting ja Stanleybet Malta ( 17 ), ei ole süsteemi ümberkorraldamist uue hankega – käsitletaval juhul hankega, mis töötati välja pärast seda, kui seadusandja andis 2012. aasta dekreetseaduse – sugugi tervikuna vaidlustatud. Niisuguses olukorras peab seda, kas võttes arvesse kohaldatavaid siseriiklikke õigusnorme, võib vaidlusalune meede tõesti määruskaebuse esitaja olukorda kriminaalmenetluses mõjutada, kontrollima liikmesriigi kohus. ( 18 )

38.

Seejärel tuleb märkida, et raske on mõista, mil määral kujutas vaidlusalune nõue UniqGroupi jaoks – millega põhikohtuasja määruskaebuse esitaja näib seotud olevat – endast tegelikku takistust, mis ei võimaldanud tal Monti hankes osaleda.

39.

Nagu ilmneb kohtutoimikust ja nagu kohtuistungil täpsustati, jäävad põhjused, miks ei saanud UniqGroup – millega põhikohtuasja määruskaebuse esitaja on väidetavalt seotud – esitada õiendit, mille on andnud välja kaks panka, selgusetuks. Selle kohta on eelotsusetaotluse esitanud kohus märkinud ainult, et „15. jaanuari 2013. aasta e-kirjas täpsustas Bank of Valletta, et ei saa anda muid tõendeid peale […] täiendavate õiendite, kuna ta peab järgima Malta riigis kehtivaid standardeid“. See teave, mis täpsustab ainult, miks ei saanud see pangaasutus esitada täpsemat infot, ei ole aga seotud küsimusega, miks ei saanud UniqGroup hankida õiendit mõnelt muult pangalt.

40.

Mulle näib ka, et nagu kohtuistungil kinnitati, soovib põhikohtuasja määruskaebuse esitaja – keda selles küsimuses toetab eelotsusetaotluse esitanud kohus – pigem vaidlustada piirangud, millega UniqGroup Maltal silmitsi seisis, kui tahtis saada nõutavaid õiendeid, kui Monti hanke teatega osalevatele pakkujatele kehtestatud kohustust esitada need õiendid.

41.

Lisaks ilmneb kohtutoimikust, et UniqGroup kõrvaldati hankemenetlusest mitte ainult seetõttu, et ta ei esitanud nõutavaid õiendeid, vaid ka sellepärast, et selle ainsa tõendi sisu, mille ta esitas, oli puudulik. Seega isegi eeldusel, et vaidlusaluses hankes osaleda soovivatele isikutele kehtestatud kohustust esitada õiendid, mille on välja andnud kaks panka, tuleb pidada lubamatuks, sest sellega ei ole järgitud liidu õigust, ei anna see põhikohtuasja määruskaebuse esitajale midagi. Märgin ka, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole selles küsimuses nimetanud muid võimalikke viise, kuidas oleks UniqGroup saanud oma finants‑ ja majanduslikku seisundit tõendada.

42.

Mis puudutab teist küsimust, siis selle puhul on veelgi raskem mõista, kuidas on direktiiv 2004/18 käsitletaval juhul asjakohane. Mina ei saa hästi aru eelotsusetaotluses märgitust, et „[m]ääruskaebuse esitaja väidab õigesti, et valikumenetluses, […] milles konkureerivad erinevates riikides asuvad hasartmänguettevõtjad, oleks tingimata pidanud järgima põhimõtet, mis tuleneb direktiivi 2004/18 artiklist 47“. Tulen selle juurde oma arutluskäigus hiljem tagasi.

43.

Sellises olukorras võib eelotsusetaotluse formaalne nõuetekohasus tõsiselt kahtluse alla sattuda ja eelotsuse küsimust võib seega pidada vastuvõetamatuks. Ehkki seda, kas konkreetse kohtuasja eripära arvestades on otsuse langetamiseks vaja esitada eelotsusetaotlus, kas Euroopa Kohtule esitatavad küsimused on asjakohased ja missuguses menetluse etapis tuleb need küsimused esitada, hindab eelotsusetaotluse esitanud kohus, ( 19 ) on veel vaja, et Euroopa Kohtul oleksid teada vajalikud faktilised või õiguslikud asjaolud, et anda talle esitatud küsimustele tarvilik vastus. ( 20 ) Eelotsusetaotluse esitanud kohtult nõutakse eelkõige, et ta vähemalt selgitab faktilisi asjaolusid, millel need küsimused põhinevad. ( 21 )

44.

Sarnaselt minevikus valitud lähenemisele ( 22 ) võib Euroopa Kohus siiski otsustada pärast nende nõuete igakülgset hindamist, mida siseriiklik kohus peab täitma, et eelotsusetaotluses on põhikohtuasja õiguslikke ja faktilisi asjaolusid kirjeldatud piisavalt ning et selle kohtu antud teave võimaldab teha kindlaks esitatud küsimuste ulatuse. Euroopa Kohus võib seejuures asuda seisukohale, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused põhinevad seega eeldusel, mida ei saa D. Politano’le seoses kriminaalkaristuse kohaldamisega ette heita, st eeldusel, et tal ei olnud kontsessiooni – ja seega ka politsei luba – hankemenetluses, mis korraldati liidu õigusega vastuolus olevate kriteeriumide ja tingimuste kohaselt. ( 23 )

45.

Järgnevas arutluskäigus näitan seega nüüd, kuidas tuleb eelotsuse küsimustele minu arvates vastata, mis puudutab nende sisu.

46.

Kõigepealt analüüsin küsimust, kas vaidlusalune meede võib olla vastuolus direktiiviga 2004/18 ja eelkõige selle artikliga 47, ning seejärel küsimust, kas meede on kooskõlas asutamisvabaduse ning tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtetega.

47.

Eelotsusetaotluse sellel aspektil, mis minu meelest ei tekita mingeid erilisi raskusi, ma ei peatu.

48.

Nagu ma eespool märkisin, on eelotsusetaotluse esitanud kohus seadnud kahtluse alla, kas vaidlusalune meede, st meede, millega kontsessioonikandidaati kohustatakse tõendama oma maksevõimet kahe pangaõiendiga, on kooskõlas direktiivi 2004/18 artikliga 47, ilma et ta selgitaks, miks ta on selle kahtluse alla seadnud.

49.

Minu arvates on vaevalt kahtlust selles, et direktiiv ja eelkõige selle artikkel 47 ei ole kohaldatav põhikohtuasjas, mis puudutab niisuguste kontsessioonide süsteemi, mida ei saa kvalifitseerida „riigihangelepinguteks“ direktiivi 2004/18 artikli 1 lõike 2 punkti a tähenduses ega ka riiklike ehitustööde kontsessioonideks sama direktiivi artikli 1 lõike 3 tähenduses.

50.

Tuleb meenutada, et direktiivi 2004/18 kohaldatakse ainult teenuste riigihankelepingute suhtes, st hankija ja ettevõtja vahel kirjalikult sõlmitud rahaliste huvidega seotud lepingute suhtes, mille ese on selle direktiivi II lisas osundatud teenuste osutamine (vt direktiivi 2004/18 artikli 1 lõike 2 punkt d). Vastavalt direktiivi 2004/18 artiklile 17 ei kohaldata seda direktiivi aga teenuste kontsessioonide suhtes, mida on määratletud nii, et need on sama liiki lepingud kui teenuste riigihankeleping, välja arvatud asjaolu, et vastutasuks teenuste osutamise eest antakse üksnes õigus teenust kasutada või see õigus koos tasuga. ( 24 )

51.

Näib aga, et niisugune kihlvedude korraldamise kontsessioon, nagu käsitletakse põhikohtuasjas, ei ole teenuste riigihankeleping direktiivi 2004/18 artikli 1 lõike 2 punkti d tähenduses. Kõigepealt ei osutata hankijale siin osundatud „teenust“, aga lisaks ei saa ettevõtjad, kes välja valitakse, ka tasu riiklikest vahenditest. Väljavalitud ettevõtja kanda jääb ka kogu kihlveopanuste vastuvõtmise ja edastamise tegevusega seotud risk.

52.

Üldisemalt tuleb meenutada, et direktiivid, millega ühtlustatakse riigihangete valdkond, ei reguleeri – liidu õiguse hetkeseisuga – teenuste kontsessioonilepinguid. ( 25 ) Need lepingud võivad aga kuuluda 23. juunil 2014 jõustunud direktiivi 2014/23/EL ( 26 ) kohaldamisalasse – direktiiv, mille ülevõtmise tähtpäevaks on määratud 18. aprill 2016. Ehkki sellele direktiivile ei ole viidatud ning näib, et see ei olnud kokkuvõttes faktiliste asjaolude toimumise ajal kohaldatav, võib olla huvitav teada, et selle artikli 38 lõike 1 kohaselt „[kontrollib a]valiku sektori või võrgustiku sektori hankija […] taotlejate või pakkujate kutsealase ja tehnilise suutlikkusega ning finants- ja majandusliku olukorraga seotud kvalifitseerimise tingimusi, tuginedes taotlejate või pakkujate endi kinnitustele ja dokumentidele, millega taotlejatel või pakkujatel tuleb tõendada vastavust kontsessiooniteates esitatud nõudmistele“ (kohtujuristi kursiiv).

53.

Kokkuvõtteks tuleb asuda seisukohale, et direktiiv 2004/18 ei ole käesolevas kohtuasjas kohaldatav ja seega ei ole vaja vastata küsimusele, kas vaidlusalune meede on selle direktiivi artikliga 47 kooskõlas.

54.

Esimeses küsimuses, mis on meile hindamiseks esitatud kohtuasja keskmes, palutakse Euroopa Kohtul kindlaks teha, kas vaidlusalune meede, milles on nähtud ette, et kontsessioonikandidaat peab tõendama oma finants‑ ja majanduslikku olukorda, esitades sobivad õiendid, mille on välja andnud vähemalt kaks panka, kujutab endast põhjendamatut ja ebaproportsionaalset asutamisvabaduse piirangut.

55.

Ma pean kohe – ja kuigi Euroopa Kohus ei saa panna kahtluse alla seda, kuidas eelotsusetaotluse esitanud kohus on tõlgendanud asjassepuutuvat siseriiklikku õigust – väljendama oma hämmeldust selle suhtes, kuidas on kirjeldatud kohustusi, mis on pakkujatel seoses oma finants‑ ja majandusliku seisundi tõendamisega.

56.

Näib, et eelotsusetaotluse esitanud kohus lähtub eeldusest, et ainuüksi asjaolu, et ei järgitud nõuet esitada kaks ad hoc õiendit krediidi avamise kohta, mille on välja andnud vähemalt kaks panka, õigustab seda, et Monti hanke menetlusest kõrvaldati kontsessioonikandidaadid, mis olid asutatud vähem kui kaks aastat tagasi. Selle nõude tulemusena oli „traditsioonilistel“ ettevõtjatel eelis ettevõtjate ees, kes ei olnud veel kontsessioone saanud, millega rikuti liidu õigust.

57.

Kui ma lähtun aga ainult Monti hanke teatele lisatud halduseeskirjade artiklis 3.2 sätestatud vaidlusaluse õigusnormi sõnastusest, näib, et see nõue on ette nähtud üksnes täiendavalt kontsessioonikandidaadi kohustusele tõendada, et hasartmänguettevõtja tegevusest saadav kogutulu ei jäänud taotluse esitamise kuupäevale eelneval kahel majandusaastal alla kahe miljoni euro. ( 27 )

58.

See täpsustatud, käsitlen vastavalt analüüsitabelile, mida on traditsiooniliselt kasutatud, et teha kindlaks, kas piirav meede on EL toimimise lepingus sätestatud vabadustega kooskõlas, meile esitatud probleeme kolmes etapis: esiteks diskrimineerivalt kehtestatud piirangu tuvastamine, teiseks piirangu õigustamiseks esitatud põhjenduste hindamine ja kolmandaks vaidlusaluse meetme proportsionaalsuse hindamine.

59.

Kõigepealt tuleb kontrollida, kas vaidlusalune säte kujutab endast ELTL artiklis 49 sätestatud asutamisvabaduse võimalikku piirangut ja kui kujutab, siis kas see piirang on kehtestatud diskrimineerivalt.

60.

Et seda, mis moodustab Euroopa Kohtu praktika kohaselt „piirangu“, on tõlgendatud laialt, eriti hasartmängusektoris, kus piiravaks on tunnistatud kõik meetmed, mis näivad lähemal analüüsil või esmapilgul ebasoodsad ettevõtjate suhtes, kes soovivad hakata kihlvedude vastuvõtmisega tegelema, ( 28 ) olen arvamusel, et sellele küsimusele tuleb vastata jaatavalt.

61.

Vaidlustatud meede, mis kehtestab Monti hanke teates pakkujatele erikohustused nende finantssuutlikkuse tõendamise osas, on niisugune, et mõjutab selles hankes osalemise võimalusi ja võib seega kujutada endast asutamisvabaduse piirangut. ( 29 )

62.

Nagu märkis komisjon oma seisukohtades, on potentsiaalne kontsessionäär seetõttu, et peab tõendama oma finantssuutlikkust õiendite abil, mille on välja andnud vähemalt kaks panka, kohustatud looma kahe eraldi ettevõtjaga pangakrediidi suhted. Tegemist on tingimusega, mida kõik uued kontsessionäärid ei ole valmis täitma, sest see ei pea olema tingimata täidetud, et tegutseda oma tegevusaladel muudes olukordades, ja see võib tekitada märkimisväärseid raskusi.

63.

Mis puudutab küsimust, kas piirang on kehtestatud diskrimineerivalt, siis tuleb tõdeda, et ei ole tõendatud – ega mulle näib, et isegi väidetud –, et vaidlusalune meede oli kehtestatud ainult 2012. aasta hankes kandideerinud ettevõtjate suhtes, kes asusid teistes liikmesriikides. Vastupidi, Euroopa Kohtule esitatud teabest näib ilmnevat, et vaidlusalune meede on kehtestatud kõigi ettevõtjate suhtes, kes soovisid 2012. aastal väljakuulutatud hankes osaleda, ja seda olenemata asukohast.

64.

Tundub ka – ja et vastupidist infot ei ole –, et nõuet esitada õiendid, mille on välja andnud kaks rahandusasutust, kohaldati samamoodi kõikide selles hankes osalenute suhtes.

65.

Teiseks tuleb täpsustada, kas põhjused, millega siseriiklikud ametiasutused õigustasid pakkujatele kehtestatud kohustusi tõendada oma maksevõimet, võivad seda piirangut õigustada.

66.

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võivad hasartmängude sektoris tegutsemise piirangud olla õigustatud niisugustel ülekaalukast üldisest huvist lähtuvatel põhjustel nagu tarbijakaitse ning pettuste ja kodanike mängimisega seonduvale liigsele kulutamisele õhutamise ennetamine. Euroopa Kohus on Itaalia hasartmänguregulatsiooni kohta leidnud, et üldine eesmärk võidelda hasartmängudega seotud kuritegevuse vastu võib õigustada kohaldatavatest siseriiklikest õigusnormidest tulenevaid piiranguid, ( 30 ) kui need piirangud on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ning võetud meetmeid analüüsitakse tervikuna, ühtlaselt ja süstemaatiliselt. ( 31 )

67.

Asjaomased liikmesriigid peavad eelkõige tagama, et kontsessioonide süsteemi raames võetud meetmed suudavad garanteerida juurdepääsu majandustegevusele ja sellega tegelemise osundatud sektoris võrdväärsetel tingimustel ja tõhusalt.

68.

Meenutan, et käsitletaval juhul ei ole vaidlustatud kontsessioonide süsteemi tervikuna, vaid kohustused, mis kontsessioonikandidaatidel Monti hanke teatele lisatud halduseeskirjade punkti 3.2 kohaselt oma finants‑ ja majandusliku seisundi tõendamisel on.

69.

Minu arvates on vaevalt mingit kahtlust selles, et nende nõuetega, mille eesmärk ei ole ainult suunata hasartmängude pakkumist – ning kokkuvõttes piirata organiseeritud kuritegevust ja mängude salaja korraldamisega seotud pettusi –, vaid ka teostada teatavat kontrolli mängijate huvides, taotletakse õiguspärast eesmärki. Meenutan, et Euroopa Kohus on just juba viidanud ühele Itaalia valitsuse uuringule, millest ilmneb, et „keelatud salajased mängud ja kihlveod on Itaalias tõsine probleem, mille võib lahendada lubatud ja seaduslike tegevuste laiendamine“. ( 32 )

70.

Kolmandaks ja viimaseks kerkib seega küsimus, kas kõnesolev meede kehtestati kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.

71.

Kõigepealt käsitlen vaidlusaluse meetme sobivuse ja seejärel selle proportsionaalsuse küsimust.

72.

Mis puudutab kõigepealt kõnesoleva kohustuse sobivust, siis minu meelest on üsna ilmne, et niisugused pangaõiendid, nagu nõutakse vaidlusalustes õigusnormides, võivad tõendada pakkuja finantsseisundit ja tema suutlikkust tegelda kihlveopanuste vastuvõtmisega juhul, kui see tegevus talle usaldatakse.

73.

Nagu ka nõue, mida käsitleti kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Dickinger ja Ömer ( 33 ), ja mille kohaselt peab isikul, kellele kuulub monopol hasartmängude valdkonnas, olema teatava suurusega kapital, võib kohustus esitada kahe panga antud õiendid tagada, et ettevõtja finantsseisund on niisugune, et ta suudab täita oma kohustused võitnud kihla vedanute ees.

74.

Nagu Belgia valitsus oma menetlusdokumentides märkis, sisaldab igasugune tõhus ja ühtlane hasartmänguregulatsioon paratamatult sätteid, mille eesmärk on tagada teenuseosutajast kandidaatide teatav finantsseisund.

75.

Mis puudutab seejärel kõnesoleva meetme proportsionaalsust, siis meenutan, et selle, kas võttes arvesse kogu tema käsutuses olevat teavet, ei ületa asjaomane meede seda, mis on vajalik taotletava eesmärgi saavutamiseks, peab põhimõtteliselt välja selgitama eelotsusetaotluse esitanud kohus. ( 34 ) Seda enam, et eelotsusetaotluses on selle kohta vähe teavet.

76.

Et anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule vastus, millest tal on võimalikult palju kasu, võiks Euroopa Kohus siiski esitada järgmised täpsustused selle kohta, millest analüüsimisel lähtuda tuleks.

77.

Esiteks peab siseriiklik kohus kindlaks tegema, kas nõutavate pangaõiendite saamiseks tuleb teha märkimisväärseid rahalisi kulutusi või toob see kaasa tõsiseid korralduslikke raskusi ettevõtjatele, kes soovivad osaleda hankes, et saada kontsessioon tegutsemiseks hasartmängusektoris.

78.

Käsitletaval juhul märgin, et miski ei võimalda järeldada, et kohustus esitada kaks õiendit, mille on andnud välja kaks Euroopa panka, kujutab usaldusväärsele ettevõtjale, kes soovib hakata tegelema kihlveopanuste vastuvõtmisega, endast ülesaamatut nõuet. Selle aspekti kohta meenutan, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on ainult märkinud, et põhikohtuasja määruskaebuse esitaja ei olnud „mõjuvatel põhjustel“ suuteline neid kahte pangaõiendit esitama. Võib siiski tekkida küsimus, mis laadi need põhjused olid ja ega selle võimatuse taga, millele põhikohtuasja määruskaebuse esitaja viitab, ei peitu tegeliku põhjusena see, et ta ei olnud rahanduslikult usaldusväärne. Kohtutoimikust ilmneb nimelt, et ainus tõend, mille äriühing UniqGroup esitas, ei tõendanud igatahes tema finants‑ ja majanduslikku seisundit.

79.

Teiseks peab siseriiklik kohus analüüsima, kas võttes arvesse kohustusi, mis kontsessionääridel konkreetselt on, võib väita, et arvestades liikmesriikidele hasartmängusektori korraldamisel jäetud kaalutlusruumi, ületab kõnesolev nõue seda, mis on vajalik.

80.

Selles küsimuses on minu meelest vaja meenutada, et hasartmängusektori majandustegevuse eripära – mida Euroopa Kohus on pidevalt tunnustanud ja mis selgitab ka, miks ei ole nimetatud sektoris veel võetud ühtlustamismeetmeid – peab võimaldama neil kehtestada sobivad õigusaktid, mis suudavad eelkõige muuta nii tegevusala tarbijakaitse seisukohast turvaliseks kui ka ennetada pettust ja kuritegevuse levikut.

81.

Niisuguses olukorras ei saa minu arvates kontsessiooniandjatest ametiasutustele ette heita, et nad ei rahuldunud ükskõik missuguste kinnituste või tõenditega, kui oli vaja veenduda kontsessioonikandidaatide finants‑ ja majanduslikus seisundis. Niisugused pangaõiendid, nagu on nõutud vaidlusaluses meetmes, on põhimõtteliselt usaldusväärsemad kui kinnitused, mille esitab kontsessioonikandidaat hasartmängusektoris.

82.

Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunale di Reggio Calabria (Reggio Calabria esimese astme kohus, Itaalia) küsimustele järgmiselt:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta ning eelkõige selle artiklit 47 ei kohaldata niisuguste siseriiklike õigusnormide suhtes nagu põhikohtuasjas käsitletavad sätted, mis reguleerivad hasartmängusektoris kontsessioonide andmiseks korraldatavat hankemenetlust.

ELTL artiklis 49 sätestatud asutamisvabadust ning võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus siseriiklikud õigusnormid, millega jäetakse kontsessioonide andmisel hasartmängusektoris hankemenetlusest kõrvale ettevõtjad, kes ei suutnud esitada õiendeid, mille on välja andnud kaks erinevat panka, kui see tingimus on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Seda, kas see nõue on juhtumi kõiki asjaolusid arvestades põhjendatud ja taotletava eesmärgi seisukohast proportsionaalne, peab kontrollima siseriiklik kohus.