1. 

Kas selleks, et tunnustataks Euroopa Liidu territooriumil elamise õigust liidu kodaniku üle 21‑aastase alaneja lähisugulasena Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ (mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ) ( 2 ) artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses, peab taotleja piirduma selle liidu kodaniku antud tegeliku materiaalse toetuse tõendamisega või võivad ametiasutused lisaks nõuda, et ta tõendaks toetuse vajalikkust?

2. 

Sellele küsimusele vastamiseks palutakse Euroopa Kohtul eelkõige selgitada ja vajaduse korral ajakohastada oma kohtupraktikat, mis käsitleb liidu kodaniku nn „ülalpeetavaid” pereliikmeid, kes on direktiiviga 2004/38 sätestatud õiguste kaudsed kandjad.

3.

Direktiivi 2004/38 põhjendus 5 sätestab: „[e]t kõikide liidu kodanike õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil saaks kasutada vabaduse ja väärikuse objektiivseid tingimusi täites, tuleks see õigus anda ka nende pereliikmetele, sõltumata nende kodakondsusest”.

4.

Direktiivi 2004/38 põhjenduses 6 on täpsustatud: „[e]t säilitada perekonna ühtsus laiemas mõttes ja ilma et see piiraks kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelamist, peaks vastuvõttev liikmesriik nende isikute olukorra, kes ei kuulu käesolevas direktiivis määratletud pereliikmete hulka ega oma seetõttu automaatset õigust siseneda vastuvõtvasse liikmesriiki ja seal elada, oma riigi õigusaktide põhjal läbi vaatama, et otsustada, kas sellistele isikutele saab anda sisenemise ja elamise õiguse, võttes arvesse nende suhet liidu kodanikuga või muid asjaolusid, nagu näiteks nende rahaline või füüsiline sõltuvus liidu kodanikust”.

5.

Direktiivi 2004/38 põhjendus 28 näeb ette: „[e]t pakkuda kaitset õiguste kuritarvitamise või pettuste […] vastu […], peaks liikmesriikidel olema võimalus võtta vastu vajalikke meetmeid”.

6.

Direktiivi 2004/38 põhjendus 31 meenutab, et kõnealuses direktiivis „austatakse põhiõigusi ja ‑vabadusi ning järgitakse iseäranis Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud põhimõtteid”.

7.

Direktiivi 2004/38 artikkel 2 on sõnastatud järgmiselt:

„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:

[…]

8.

Direktiivi 2004/38 artikkel 3 on sõnastatud järgmiselt:

„1.

Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.

2.

Ilma et see piiraks vaba liikumise ja elamise õigust, mis asjaomastel isikutel isiklikel alustel võib olla, peab vastuvõttev liikmesriik kooskõlas oma õigusaktidega hõlbustama järgmiste isikute riiki sisenemist ja seal elamist:

9.

Direktiivi 2004/38 artikli 7 lõige 2 sätestab, et „[l]õikes 1 ettenähtud elamisõigus laieneb ka pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid kes on liidu kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis kaasas või ühinevad temaga, kui kõnealune liidu kodanik vastab lõike 1 punktides a, b või c nimetatud tingimustele”.

10.

Direktiivi 2004/38 artikli 10 lõike 2 punktis d on sätestatud, et elamisloa väljaandmiseks nõuavad liikmesriigid, et „artikli 2 lõike 2 punktide c ja d alla kuuluvatel juhtudel [tuleb esitada] dokumentaalsed tõendid, et kõnealustes punktides sätestatud tingimused on täidetud”.

11.

Direktiivi 2004/38 artikli 14 lõige 2 täpsustab, et „[l]iidu kodanikel ja nende pereliikmetel on artiklites 7, 12 ja 13 sätestatud elamisõigus, kuni nad vastavad kõnealustes artiklites sätestatud tingimustele”.

12.

Direktiiv 2004/38 võeti Rootsi õigusesse üle Utlänningslagen’isse (2005:716) (välismaalaste seadus nr 2005:716, edaspidi „UtlL”) ja Utlänningsförordningen’isse (2006:97) (välismaalaste määrus nr 2006:97) tehtud muudatustega.

13.

UtlL 3a peatüki § 2 järgi on Euroopa Majanduspiirkonna (EMP) kodaniku pereliige välismaalane, kes on EMP kodanikuga Rootsis kaasas või ühineb seal temaga ning on eeskätt EMP kodaniku või tema abikaasa või kooselupartneri alla 21‑aastane või ülalpeetav alaneja lähisugulane.

14.

UtlL 3a peatüki § 5 sätestab, et EMP kodaniku pereliikmetele antav elamisõigus kehtib seni, kuni on täidetud vastavad tingimused.

15.

Utlänningsförordningeni 3a peatüki § 9 sätestab, et Rootsi ametiasutused võivad elamisloa menetluse raames nõuda, et taotleja esitaks kehtiva passi, EMP kodanikuga peresuhet tõendavad dokumendid, registreerimistõendi või muu dokumendi, mis tõendab, et EMP kodanikul, kelle kaudu elamisõigust taotletakse, on tegelikult õigus Rootsis elada, ning dokumendi, mis tõendab, et taotleja on EMP kodaniku või tema abikaasa või kooselupartneri ülalpeetav, juhul kui see võib olla taotlejale elamisõiguse andmise eelduseks.

16.

Kaebaja põhikohtuasjas, F. M. Reyes, on sündinud 1987. aastal ning ta on Filipiinide kodanik. Ta on kogu aeg elanud Filipiinidel. Kui ta oli kolmeaastane, lahkus tema ema, pr Hansen, Filipiinidelt, et minna tööle Saksamaale, kus ta omandas Saksa kodakondsuse. Pr Hansen jättis oma tütre tema vanaema hooldada. Kui F. M. Reyes sai 14‑aastaseks, läks ta oma õe juurde, kes on nüüd surnud, ja asus elama Manilasse (Filipiinid). F. M. Reyes õppis keskkoolis ja seejärel õppis neli aastat kõrgkoolis abiõe kutse omandamiseks. Tal on siiski tegemata tema kutseõpet täiendav tasuline praktika. Seega ei ole ta kunagi töötanud ning ta ei saa Filipiinidel mingit sotsiaalabi.

17.

Pr Hansen abiellus 2011. aastal Norra kodanikuga. Paar elab Rootsis 2009. aastast ja pr Hansenil on Rootsi ametiasutuste väljastatud elamisluba. Pärast Filipiinidelt Euroopasse elama asumiseks lahkumist säilitas ta tihedad suhted oma päritoluriiki jäänud perega. Ta saatis korrapäraselt oma perele raha ja käis neil ka korrapäraselt külas. Pr Hansen ei tööta, kuid tema abikaasa saab head pensioni, millest üht osa kasutatakse tema naise perekonna rahaliseks toetamiseks.

18.

2011. aasta alguses taotles F. M. Reyes Šveitsi saatkonnas Manilas viisat, et minna külla oma emale ja kasuisale Rootsis. Kõnealune viisataotlus rahuldati ja F. M. Reyes sisenes Schengeni alale 13. märtsil 2011. Sama aasta 29. märtsil taotles F. M. Reyes Rootsi ametiasutustelt „liidu kodaniku ülalpeetava pereliikmena” elamisluba.

19.

Selle liidu kodaniku alaneja lähisugulasena, kellega ta soovib ühineda, ja üle 21‑aastasena, saab F. M. Reyes nimelt taotleda Rootsis elamisloa väljastamist tingimusel, et ta täidab direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunktis c kehtestatud tingimused, st tingimuse, et ta on kõnealuse liidu kodaniku ülalpeetav.

20.

Migrationsverket jättis F. M. Reyesi taotluse 11. mail 2011 rahuldamata põhjusel, et ta ei olnud tõendanud, et saadetud raha kasutati tema esmavajaduste tagamiseks, st talle eluaseme, toidu ning juurdepääsu tervishoiuteenustele tagamiseks. Samuti ei olnud ta tõendanud, millist abi Filipiinide sotsiaalabisüsteem F. M. Reyersi olukorras olevale isikule pakub. Samas oli selge, et F. M. Reyes oli päritoluriigis omandanud kutsekvalifikatsiooni ja seal läbinud praktika. Leides, et F. M. Reyes oli tegelikult tema vanaema ülalpeetav, ja tuginedes eelkõige kohtuotsusele Jia ( 3 ), asus Migrationsverket seisukohale, et F. M. Reyesit ei saa pidada liidu kodaniku „ülalpeetavaks” pereliikmeks direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses.

21.

F. M. Reyes vaidlustas taotluse rahuldamata jätmise otsuse Förvaltningsrätten i Göteborg’is (Göteborgi halduskohus, Rootsi), mis on kodakondsuse ja välismaalaste õiguse valdkonnas esimese astme kohus. See kohus jättis Rootsi ametiasutuste otsuse muutmata. Kuigi kõnealune kohus möönis, et F. M. Reyesi esmavajaduste rahuldamise tagavad tõepoolest tema ema ja kasuisa, leidis see kohus seevastu, et põhikohtuasja kaebaja sotsiaalne olukord ei ole selline, et ta ei ole ilma nende abita ise võimeline Filipiinidel toime tulema, eelkõige tema vanuse, haridustaseme ja asjaolu tõttu, et tema läheduses elab tema pereliikmeid. Förvaltningsrätten i Göteborg järeldas, et rahaülekannete regulaarsuse tõendamisest ei piisa direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses „ülalpeetava” pereliikme tingimuse täitmiseks.

22.

F. M. Reyes kaebas otsuse peale edasi Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen’ile (Rootsi), kelle otsuste peale ei ole enam põhikohtuasjas võimalik edasi kaevata.

23.

Rootsi ametiasutused esitasid kõnealuses kohtus argumendid, mille eesmärk on kinnitada Migrationsverketi ja Förvaltningsrätteni i Göteborgi otsust. Nad väidavad, et eespool viidatud kohtuotsust Jia arvestades ei piisa üksnes rahaülekannetest selleks, et tõendada, et isik on tema liidu kodanikust pereliikme ülalpeetav. Liikmesriigid peavad saama taotlejatelt nõuda, et nad oleksid tegelikult ülalpeetavad, st et neil ei tohi olla muud valikut ega lahendust oma esmavajaduste rahuldamiseks kui täielik sõltuvus oma pereliikmest, kellega nad soovivad ühineda. Isikut, kes otsustab vabatahtlikult oma päritoluriigis mitte tööd otsida või lasta end ülal pidada, ei saa seega pidada „ülalpeetavaks” direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses.

24.

F. M. Reyes omakorda esitab täielikult vastupidise seisukoha. Kõigepealt esitas ta kõnealusele kohtule teatud hulga tõendeid, mis näitasid Hansenite poolt F. M. Reyesile tehtud rahaülekannete regulaarsust; asjaolu, et 11% Filipiinide sisemajanduse koguproduktist moodustab välismaal töötavate Filipiinide kodanike saadetud rahaline toetus; Filipiinide tööturu üldist olukorda ja asjaolu, et Filipiinide riik ei anna mitte mingisugust sotsiaalabi isikutele, kes, nagu F. M. Reyes, ei ole mitte kunagi töötanud. Seejärel esitas ta ülevaate oma kutsealase väljaõppe tasemest, mis ei võimalda tal praeguses seisus Filipiinidel abiõena tööd saada, kuna tema väljaõpe ei ole täielik ning sellel kutsealal on eriti suur tööpuudus. Ta andis eelotsusetaotluse esitanud kohtule siiski teada, et ta kavatseb Rootsis õpinguid jätkata ja seal töötada. Viimaks, tuginedes nii kohtuotsusele Lebon ( 4 ), kui ka komisjoni teatisele, Euroopa Parlamendile ja nõukogule (suunised direktiivi 2004/38 ülevõtmise ja kohaldamise parandamiseks ( 5 ) (edaspidi „suunised”)), väitis F. M. Reyes, et ei ole vaja uurida, kas pereliikmed on teoreetiliselt võimelised end ise ülal pidama, näiteks tasustatud tööd tehes. Riigi ametiasutused peavad igal üksikjuhul hindama, kas taotleja finants‑ ja sotsiaalset olukorda arvestades vajab ta materiaalset abi. Seda vajadust võib tõendada mis tahes viisil, ilma et oleks kehtestatud nõuet sõltuvusseisundi miinimumkestusele ega abi summale, juhul, kui selline seisund on oma olemuselt tegelik ja tuleneb perekonna struktuurist.

25.

Neil asjaoludel otsustas Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtu kantseleisse 17. septembril 2012 saabunud eelotsusetaotlusega Euroopa Kohtule ELTL artikli 267 alusel kaks alljärgnevat eelotsuse küsimust:

26.

Kaebaja põhikohtuasjas, Rootsi, Tšehhi, Madalmaade ja Ühendkuningriigi valitsus ning Euroopa Komisjon esitasid Euroopa Kohtule kirjalikud seisukohad.

27.

Kaebaja põhikohtuasjas, Rootsi ja Ühendkuningriigi valitsus ning komisjon esitasid 5. septembril 2013 toimunud kohtuistungil oma suulised seisukohad.

28.

Kõnealune küsimus käsitleb direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses liidu kodaniku „ülalpeetava” pereliikme mõiste tõlgendamist. Vajaduse korral olgu veel kord meenutatud, et eelkõige muudeti selle direktiiviga nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määrust (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires ( 6 ) ja tunnistati kehtetuks nõukogu 21. mai 1973. aasta direktiiv 73/148/EMÜ liikmesriikide kodanikele seoses asutamise ja teenuste osutamisega seatavate liikumis‑ ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires ( 7 ). Direktiiv 2004/38 koondas ühte õigusakti kokku liidu kodanike ja nende pereliikmete õigused liidu territooriumil vabalt liikuda ja elada.

29.

Nendes kahes varasemas õigusaktis oli samuti – käsitlen seda hiljem uuesti – kasutatud kõnealust mõistet „ülalpeetav” pereliige, täpsustamata aga selle piire, niisamuti nagu muud praegu kehtivad teisesed õigusaktid. ( 8 ) Kuna direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunktis c ei ole mitte ühtegi täpsustust selle kohta, kuidas tuleb tõlgendada mõistet „ülalpeetav”, ega ühtegi viidet siseriiklikele õigusnormidele, on tegemist liidu õiguse autonoomse mõistega, mida tuleb tõlgendada ühetaoliselt kõikide liikmesriikide territooriumil. Liidu õiguses määratlemata terminite tähenduse ja ulatuse kindlaksmääramisel tuleb aga võtta arvesse nende kasutamise konteksti ja nende õigusaktide eesmärke, mille osaks need terminid on. ( 9 )

30.

Selleks on vajalik esiteks asetada direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkt c selle direktiivi laiemasse konteksti ning meenutada seejärel, teiseks, eespool viidatud kohtuotsuste Lebon ja Jia tähendust. Pärast seda teen sellest järeldused, mis on vajalikud esitatud küsimusele vastamiseks. Lõpetuseks esitan mõned kokkuvõtvad märkused käesolevas asjas käsitletava konkreetse juhtumi analüüsimise kohta.

31.

Direktiivi 2004/38 lugemisel on täiesti selge, et selles on kesksel kohal liidu kodanik, kes kasutas oma vabadust liidus liikuda. Ta on selle õiguse peamine ja otsene kandja. ( 10 ) Selle kaudu ja kuna perekonnast eemaldumine ei tohi olla liikumisvabaduse kasutamise takistuseks, tunnustatakse ka selle liidu kodaniku, kes on kõnealust vabadust kasutanud, pereliikmete õigusi, mis ei ole mitte nende isiklikud, vaid pelgalt tuletatud õigused, st et nad on need omandanud kui õiguse kandja pereliikmed. ( 11 )

32.

Asjaolu, et pereliikmetele tunnustatud õigused on pelgalt tuletatud õigused, toob esile direktiivi 2004/38 põhieesmärgi, milleks ei ole mitte perekonna taasühinemine ega liidu kodanike era‑ ja perekonnaelu austamine, vaid just nimelt nende „esmane ja individuaalne õigus liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada” ( 12 ). Üksnes selle põhieesmärgi saavutamiseks antakse õigus territooriumil liikuda ja elada „ka nende pereliikmetele, sõltumata nende kodakondsusest” ( 13 ). Liidu seadusandja ei jätnud perekonna ühtsuse säilitamist tähelepanuta, kuid see ei olnud tema peamine ajend. ( 14 )

33.

Pealegi, selle liidu kodaniku, kes kavatseb kasutada või on juba kasutanud oma õigust vabalt liikuda, pereliikmed ei moodusta direktiivi 2004/38 kohaselt ühtset kategooriat, nii et võib tekkida kiusatus eristada esiteks selle direktiivi artikli 2 punkti 2 alapunktis c käsitletud tuumperekonna liikmeid ja teiseks selle direktiivi artikli 3 lõikes 2 käsitletud muid pereliikmeid.

34.

Tuumperekonna liikmed on seega liidu kodaniku abikaasa või kooselupartner, nende alanejad lähisugulased, kes on alla 21‑aastased või üle 21‑aastased, kui nad on ülalpeetavad, ning ülalpeetavad ülenejad sugulased. Direktiiv 2004/38, mida kohaldatakse ka nende suhtes ( 15 ), annab neile automaatse õiguse siseneda vastuvõtvasse liikmesriiki ja seal elada. ( 16 )

35.

Mis puudutab alanejaid lähisugulasi, st kategooriat, mis käesolevas asjas esmajärjekorras huvi pakub, siis tuleb märkida, et komisjon tegi algselt ettepaneku, et territooriumil liikumise ja elamise õigust omava kodaniku või tema abikaasa kõik ülenejad ja alanejad lähisugulased kuuluksid tuumperekonna alla, ilma muid tingimusi seadmata. ( 17 ) Euroopa Liidu Nõukogu otsustas ühehäälselt lisada direktiivi 2004/38 artikli 2 sõnastusse „ülalpeetav” olemise tingimuse nii ülenejate lähisugulaste kui ka üle 21‑aastaste alanejate lähisugulaste osas; leides, et see väljendas siis kehtinud õigustikku. ( 18 )

36.

Muude pereliikmete olukord on oluliselt erinev, sest liikmesriikidel on nende puhul üksnes kohustus „kooskõlas oma õigusaktidega hõlbusta[da] [kõnealuste pereliikmete] riiki sisenemist ja seal elamist” ( 19 ). Selleks võivad liikmesriigid uurida „põhjalikult [taotleja] olukorda” ( 20 ). Kõnealused muud pereliikmed on määratletud kitsalt, sest nad on kas asjaomase liidu kodaniku ülalpeetavad päritoluriigis või leibkonna liikmed või siis on tegemist isikuga, kelle puhul tõsised tervislikud põhjused nõuavad vältimatult, et see liidu kodanik peab teda isiklikult hooldama, või siis, viimase võimalusena, on tegemist liidu kodaniku registreerimata kooselupartneriga, tingimusel, et püsiv suhe selle kodanikuga on nõuetekohaselt tõendatud.

37.

Kuigi direktiiv 2004/38 sätestab nende muude pereliikmete kohta, et vastuvõtva liikmesriigi ametiasutused uurivad põhjalikult nende pereliikmete olukorda ajal, mil nad taotlevad liidu kodanikuga ühinemist, ei ole selles mingit täpsustust kontrollimise viisi kohta ega tuumperekonna liikmetele esitatavate nõuete taseme kohta. Direktiivi 2004/38 mõttest ilmneb aga, et praktikas kavatses liidu seadusandja viimati nimetatud pereliikmete olukorda soodustada. Euroopa Kohus on nimelt leidnud, et „nii direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 sõnastusest kui ka selle õigusakti üldisest süsteemist tuleneb, et liidu seadusandja on eristanud liidu kodaniku pereliikmeid, kes on määratletud direktiivi 2004/38 artikli 2 punktis 2 ning kellel on selles direktiivis nimetatud tingimustel asjaomase kodaniku vastuvõtvasse liikmesriiki sisenemise ja seal elamise õigus, muudest pereliikmetest, kellele osutatakse sama direktiivi artikli 3 lõike 2 esimese lõigu punktis a ning kelle sisenemist riiki ja seal elamist peab asjaomane liikmesriik üksnes hõlbustama” ( 21 ). Selles osas leidis Euroopa Kohus, et nii asjaolu tõttu, et direktiivis 2004/38 puuduvad täpsemad eeskirjad, kui ka selle tõttu, et kõnealuse direktiivi artikli 3 lõikes 2 on viidatud siseriiklikele õigusaktidele, on „igal liikmesriigil arvesse võetavate tegurite valikul ulatuslik kaalutlusõigus”, täpsustades samas, et „vastuvõttev liikmesriik on kohustatud jälgima, et tema õigusnormid sisaldavad kriteeriume, mis on kooskõlas sõna „hõlbustama” ning kõnealuse artikli 3 lõikes 2 sõltuvuse kohta kasutatud sõnade tavatähendusega ning mis ei võta nimetatud sättelt selle kasulikku mõju” ( 22 ). Nende tegurite hulgas nimetas Euroopa Kohus eelkõige „rahalise või füüsilise sõltuvuse astet ning liidu kodaniku ja temaga kaasa minna või temaga ühineda sooviva asjaomase pereliikme sugulusastet”. ( 23 )

38.

Direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses ülalpeetava pereliikme mõistet kui sellist ei ole mitte kunagi selgitatud. ( 24 ) Vastavalt suunistele ( 25 )„tekib ülalpeetava pereliikme staatus tegeliku olukorra tõttu, mida iseloomustab asjaolu, et sellele pereliikmele osutab materiaalset abi ELi kodanik või tema abikaasa või partner. […] [E]i ole vaja hinnata, kas asjaomane pereliige oleks teoreetiliselt võimeline end ise ülal pidama, näiteks tegema tasustatud tööd. Selleks et tuvastada, kas pereliige on ülalpeetav, tuleb igal üksikjuhul hinnata, kas selline pereliige vajab finants‑ ja sotsiaalset olukorda arvestades materiaalset abi, et rahuldada oma esmavajadused oma päritoluriigis” ( 26 ).

39.

Sealjuures toetus komisjon direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses ülalpeetava pereliikme mõiste tõlgendamisel Euroopa Kohtu olemasolevale praktikale, mis eelnes aga kõnealuse direktiivi jõustumisele, kusjuures selle kohtupraktika kohta tegid käesolevas menetluses seisukohad esitanud huvitatud isikud täiesti erinevaid järeldusi.

40.

Seetõttu tasub järgnevalt tutvustada neid kaht aluseks olnud kohtuotsust, pidades samas kindlalt silmas eespool välja toodud asjaolusid, mis on eriomased direktiivile 2004/38.

41.

Eespool viidatud kohtuotsus Lebon, mis tehti 1987. aastal, võimaldas Euroopa Kohtul anda kõige esimene tõlgendus liidu kodaniku ülalpeetava pereliikme mõiste kohta, mis sisaldus tol ajal määruse nr 1612/68 artikli 10 lõikes 2. ( 27 ) Põhikohtuasja asjaoludest ilmneb, et selles oli tegemist Prantsuse kodanikuga, kes oli Belgia territooriumil vanaduspensioni saav Belgia resident, ja tema tütrega, kes oli samuti Prantsuse kodanik, keda majutas tema isa ja kes oli taotlenud Belgia ametiasutustelt sotsiaalabi. Euroopa Kohus otsustas selles asjas, et „ülalpeetava pereliikme staatus tuleneb faktilisest olukorrast. Tegemist on pereliikmega, kelle toetuse tagab töötaja, ning ei ole vaja kindlaks teha selle toetuse vajamise põhjuseid ega hinnata, kas huvitatud isik suudaks end ülal pidada tasustatava tegevusega. Sellist tõlgendust nõuab põhimõte, mille kohaselt ühenduse aluseks olevat töötajate vaba liikumist käsitlevaid õigusnorme tuleb tõlgendada laialt” ( 28 ). Niisugune määratlus, mida Euroopa Kohus hiljem kordab ( 29 ), oli selgelt erinev kohtujurist Lenz’i ettepanekust selles kohtuasjas. ( 30 )

42.

Eespool viidatud kohtuotsuses Jia paluti Euroopa Kohtul tõlgendada mõistet „ülalpeetav üleneja sugulane” direktiivi 73/148 artikli 1 lõike 1 punkti d tähenduses. ( 31 ) Selles kohtuasjas taotlesid Hiina kodaniku, kes elas oma sakslasest abikaasa juures Rootsis, vanemad Rootsi ametiasutustelt elamisluba, tuginedes oma sugulussidemele liidu kodanikuga. Euroopa Kohus meenutas oma otsuse punktides 35 ja 36 eespool viidatud kohtuotsusest Lebon tulenevat kohtupraktikat. Kinnitades kõigepealt taas, et ülalpeetava pereliikme staatus tuleneb faktilisest olukorrast, mida iseloomustab asjaolu, et selle pereliikme materiaalse toetuse tagab liikumisvabadust kasutanud liidu kodanik, ning sealjuures ei ole vaja kindlaks teha selle toetuse vajamise põhjuseid ega hinnata, kas huvitatud isik suudaks end ülal pidada tasustatava tegevusega; lisas Euroopa Kohus, et selleks, „et teha kindlaks, kas ühenduse kodaniku abikaasa ülenejad sugulased on tema ülalpidamisel, peab vastuvõttev liikmesriik nende majanduslikke ja sotsiaalseid tingimusi arvestades hindama, kas nad on ise võimelised oma esmavajadusi rahuldama. Materiaalse toetuse vajadus peab olemas olema nende ülenejate sugulaste päritoluriigis” ( 32 ). Eespool viidatud kohtuotsuse Jia resolutsioon kordab seda ideed – mis on võrreldes eespool viidatud kohtuotsusega Lebon uus idee – ja mille kohaselt materiaalset toetust peab olema vaja selleks, et rahuldada taotleja esmavajadusi päritoluriigis.

43.

Selles kohtuasjas tõstatatud kaks põhimõttelist küsimust käsitlesid siiski esiteks eelnevat nõuet, et kolmanda riigi kodanik, kes on liidu kodaniku – mitte tingimata ülalpeetav – pereliige, pidi seaduslikult elama selle liikmesriigi territooriumil, mille kaudu ta liitu sisenes ( 33 ); ja teiseks seda, kas need õigused, mis liidu teisene õigus andis kõnealusele pereliikmele, on tingimuslikud või mitte, kui selle liidu kodaniku, kellega ta soovis ühineda, liikumisvabadust ei takistatud, kuna ta oli seda ammu kasutanud. ( 34 ) Muus osas ei puudutanud teine Euroopa Kohtule esitatud küsimus mitte täpselt seda, kuidas tuleb tõlgendada mõistet „ülalpeetav pereliige”, vaid pigem asjaolu, kas esiteks, kõnealune pereliige pidi olema liidu kodanikust majanduslikult sõltuv, et saavutada üksnes rahuldav elatustase oma päritoluriigis või selles riigis, kus ta tavaliselt elab, ja teiseks seda, milliseid tõendeid võisid siseriiklikud ametiasutused nõuda. ( 35 )

44.

Sellegipoolest ei saa jätta tähelepanuta eespool viidatud kohtuotsuse Jia resolutsiooni ja selles sisalduvat viidet toetuse vajalikkusele.

45.

Arutelu Euroopa Kohtus keskendus väga suures osas eespool viidatud kohtuotsuste Lebon ja Jia vastandamisele.

46.

Ühelt poolt väideti, et eespool viidatud kohtuotsust Jia ei saanud asjaomase juhtumi eripära ja kohtuasja iseärasuste tõttu käsitada eespool viidatud kohtuotsuses Lebon võetud suuna muutmisena. Neil asjaoludel peab selleks, et pereliiget loetaks ülalpeetavaks, piisama ainuüksi tõendamisest, et liidu kodanik on andnud rahalist toetust.

47.

Teiselt poolt, käesolevasse menetlusse astunud valitsused kaitsesid sisuliselt seisukohta, et eespool viidatud kohtuotsus Jia täpsustas, kui mitte ei parandanud, eespool viidatud kohtuotsust Lebon ja andis siseriiklikele ametiasutustele võimaluse kontrollida täpsemalt „ülalpeetava” pereliikme staatust, et välistada mis tahes kuritarvitamise risk. Ainuüksi rahalise toetuse tõendamisest ei piisa, tõendatud peab olema toetuse vajalikkus, kuna sel moel toetataval pereliikmel ei tohi olla muud valikut. Ühendkuningriigi valitsus läheb niikaugele, et kaitseb seisukohta, et ülalpeetavateks võib pidada üksnes isikuid, kes nende tervisliku seisundi, puude või vanuse tõttu vajavad asjaomase liidu kodaniku tegelikku toetust. Rootsi valitsus teeb omalt poolt ettepaneku vastata Euroopa Kohtule esitatud küsimusele nii, et vähemalt teatud asjaoludel võib liikmesriik nõuda, et iga isik, kes tugineb ülalpeetava pereliikme staatusele direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses, peab tõendama, et ta on tööd otsinud, taotlenud abi toimetulekuks oma päritoluriigi ametiasutustelt ja/või püüdnud muudmoodi toime tulla, kuid see on osutunud võimatuks.

48.

Mina omalt poolt olen endiselt veendunud, et arutelu peab olema laiem kui pelgalt eespool viidatud kohtuotsustes Lebon ja Jia sedastatu, ning Euroopa Kohtule esitatud küsimusele vastamiseks tuleb silmas pidada nii direktiivi 2004/38 eripärasid kui ka põhikohtuasja taustaks olevat ajajärku.

49.

Seega peab ära kuulama valitsuste väljendatud kartused ning Euroopa Kohus peab üritama leida pragmaatilise lahenduse, et vältida passiivsusele innustamist ja sõltuvusseisundi kunstlikku lavastamist. Seega kaldun pigem arvama, et ainuüksi liidu kodaniku antud rahalise toetuse tõendamine ei ole piisav ülalpeetava pereliikme staatuse kindlaksmääramiseks. Märgin selle kohta, et F. M. Reyes ei piirdunud sellega, et esitas Rootsi ametiasutustele ainult tõendid liidust saadud pangaülekannete olemasolu ja regulaarsuse kohta.

50.

Siiski tuleb teha väga konkreetsed õiguslikud järeldused tuumperekonna liikmete ja muude pereliikmete vahel tehtud eristusest. Direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c sõnastuses ei ole ettekirjutusi, mis toetaksid Ühendkuningriigi valitsuse seisukohta. ( 36 ) Ma ei saa nõustuda sedavõrd täht-tähelise tõlgendusega.

51.

Lisaks sellele tekitaks Rootsi valitsuse pakutud lahenduse praktiline rakendamine vaieldamatult taotleja jaoks õiguslikku ebakindlust – või siis lausa diskrimineerimist. Millised on need erilised asjaolud, mille esinemisel nõutaks seda, et tõendatakse töö otsimist päritoluriigis? Kas taotleja peab olema otsinud tööd ainult oma pädevusvaldkonnas või nõutakse, et ta on otsinud ükskõik millist tööd ükskõik millistel tingimustel? Kriteeriumile, et taotleja peab olema püüdnud „muudmoodi” toime tulla, eelnevad sidesõnad „ja/või”. Kas tegemist on täiendava või alternatiivse kriteeriumiga? Kui see on täiendav, siis see muudab juba niigi väga range ettepaneku veelgi rangemaks, ja kui see on alternatiivne, siis taotleja ei saa ette näha, millal temalt võidakse sellega seoses tõendeid nõuda – ning kujutan ette, et neid on lisaks väga raske leida. ( 37 ) Igal juhul tundub mulle, et sellised kontrollid kujutavad endast pigem taotleja „olukorra põhjalikku uurimist”, mis on aga direktiivi 2004/38 sätete endi kohaselt ette nähtud üksnes muude pereliikmete puhul.

52.

Ülalpeetav isik on isik, kes on sõltuvusseisundis asjaomasest liidu kodanikust. Sõltuvus peab olema niisugune, et kõnealusel isikul on vaja saada liidu kodanikult toetust, et rahuldada oma esmaseid materiaalseid vajadusi, st põhivajadusi.

53.

Just sellist faktilist olukorda – liidu kodaniku antav materiaalne toetus, mis on vajalik tema pereliikme esmavajaduste rahuldamiseks – peavadki taotlejad tõendama. Siiski ei tohi toetuse vajalikkust olla võimatu tõendada.

54.

Nüüd ilmneb Euroopa Kohtule esitatud küsimuse tähendus täies ulatuses, sest käesolevas põhikohtuasjas ei ole oluline mitte niivõrd ülalpeetava pereliikme määratlemine, vaid see, kui kõrgeid nõudmisi võivad siseriiklikud ametiasutused taotlejatele tõendite osas kehtestada.

55.

Kuigi liidu kodaniku ülalpeetava pereliikme mõiste on liidu õiguse autonoomne mõiste, mida tuleb selle tõttu tõlgendada ühetaoliselt, ilmneb selle eristuse, mida liidu seadusandja soovis teha ülalpeetavate tuumperekonna liikmete ja muude ülalpeetavate pereliikmete vahel, täielik tähendus seoses taotlejatelt nõutava tõendamise tasemega.

56.

Direktiiv 2004/38 ei anna ülalpeetavatele tuumperekonna liikmetele mitte ainult praktiliselt automaatset õigust ( 38 ), vaid Euroopa Kohus on samuti leidnud, et „materiaalse toetuse vajaduse tõendamine võib toimuda kõigi sobivate vahenditega” ( 39 ), mida kinnitab direktiivi 2004/38 artikli 10 lõike 2 punkt d.

57.

Seega ei saa Rootsi valitsuse ettepanekuga nõustuda isegi mitte tõendamise korra seisukohast, kuna see ettepanek ei ole kooskõlas tõendite vabaduse põhimõttega, mis on vältimatult vajalik selleks, et mitte muuta ülemäära raskeks liidu kodaniku tuumperekonna liikmete elamist vastuvõtva liikmesriigi territooriumil.

58.

Materiaalse toetuse vajalikkus peab seega nähtuma piisavatest dokumentaalsetest tõenditest, mille hulka võivad kuuluda peale liidu kodaniku antud toetust käsitlevate tõendite nii subjektiivsed tõendid taotleja isikliku majandusliku ja sotsiaalse olukorra kohta kui ka mis tahes muud objektiivsed tõendid, mis võivad näidata, et sõltuvusseisund on tegelik. Seega võib tegemist olla mis tahes asjakohase tõendiga, mis võib näidata päritoluriigi struktuurilist korraldust, eelkõige seoses majandusliku, sotsiaalse, tervishoiu‑ või humanitaaralase olukorraga asjaomases riigis.

59.

F. M. Reyesi konkreetsel juhtumil, kuigi tema taotluse kohta peab lõpuks seisukoha võtma loomulikult eelotsusetaotluse esitanud kohus, soovin meenutada, et tema sugulussidet liidu kodanikuga ei ole kahtluse alla seatud. Samuti ei ole käesoleva menetluse käigus viidatud sellele, et F. M. Reyesi taotlusel on konkreetselt kuritarvitav iseloom. Pr Hanseni ja tema abikaasa antud materiaalse toetuse regulaarsus on tõendatud. F. M. Reyes väitis peale selle, et Filipiinide sotsiaalabisüsteem ei saanud talle anda mitte mingisugust abi, ning esitas samuti arvandmed – mida seni ei tundu olevat vaidlustatud – Filipiinide tööturu üldise olukorra kohta ja selle kohta, et kutsealal, millel töötamiseks F. M. Reyes on väljaõppe saanud, on pidevalt suur tööpuudus.

60.

Neil asjaoludel nõustun täielikult küsimusega, mille esitas Euroopa Kohtu istungil F. M. Reyesi õigusnõustaja, kes küsis, milliseid tõendeid oleks kaebaja põhikohtuasjas veel võinud esitada selleks, et tema taotlus rahuldataks, ja meenutan, niisamuti nagu direktiiv 2004/38 ( 40 ), et siseriiklikud ametiasutused peavad neile esitatud elamislubade taotluste uurimisel tagama põhiõiguste järgimise ja liidu kodanike pereliikmete väärikuse kaitse.

61.

Eespool esitatud kaalutlustest ilmneb seega, et ülalpeetavaks direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses peetakse iga pereliiget, kes on mis tahes põhjusel oma päritoluriigis võimetu oma esmavajadusi rahuldama ja on faktiliselt niisuguses sõltuvusseisundis, et liidu kodaniku antav materiaalne toetus on vajalik tema toimetulekuks. Niisugune seisund peab tegelikult esinema ja seda võib tõendada kõigi vahenditega. Taotleja võib seega esitada vastuvõtva liikmesriigi ametiasutustele nii subjektiivseid tõendeid oma majandusliku ja sotsiaalse olukorra kohta kui ka kõiki muid asjakohaseid tõendeid, mis võivad nende ametiasutuste jaoks tarvilikul moel näidata taotluse objektiivset konteksti. Igal juhul tuleb vastuvõtva liikmesriigi ametiasutustel tagada, et säiliks direktiiviga 2004/38 tuumperekonna liikmetele kaudselt antud õiguste kasulik mõju, ning nad ei tohi muuta liidu territooriumile pääsemist ülemäära raskeks, eelkõige taotlejatele liiga raske tõendamiskoormise panemise teel.

62.

Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses liidu kodaniku „ülalpeetava” pereliikme staatuse hindamisel peavad siseriiklikud ametiasutused omistama mingit tähtsust asjaolule, et kõnealusel pereliikmel on tema vanuse, kutsekvalifikatsiooni või tervisliku seisundi tõttu mõistlikud võimalused vastuvõtvas liikmesriigis töö leidmiseks, ning ta on väljendanud soovi seal töötada. Niisugusel juhul ei oleks elamisloa taotleja, kes tundub olevat suuteline pärast vastuvõtvasse liikmesriiki saabumist edukalt tööturule sisenema, enam selle liidu kodaniku ülalpeetav, kellega ta ühines, kui ta peaks seal tegelema tasustatava tegevusega. Ta ei vastaks sellisel juhul enam tingimustele, mis pidid olema täidetud elamisloa väljastamise ajal, ning ei saa enam taotleda õiguste kohaldamist, mis direktiiv 2004/38 annab kaudselt kõnealuse artikli 2 punkti 2 alapunktis c nimetatud pereliikmetele.

63.

Peale selle, et sedavõrd olulised otsused nagu liidu kodanike pereliikmete riiki sisenemise ja seal elamise õigust käsitlevad otsused – vähemalt tuumperekonda puudutavas – ei saa põhineda oletustel, tuleneb Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, et „ülalpeetav” olemist tuleb hinnata ajal, mil liidu kodaniku pereliige taotleb selle kodanikuga ühinemist. ( 41 )

64.

Vastupidi sellele, millele tundub vihjavat eelotsusetaotluse esitanud kohus, ei ole süsteemset vastuolu selles, et liidu kodaniku pereliikmele antakse õigus riigis elada sellepärast, et ta on direktiivi 2004/38 tähenduses ülalpeetav, samas kui siseriiklikud ametiasutused aimavad – või järeldavad taotleja väljendatud kavatsustest, nagu näib olevat tehtud käesolevas asjas –, et see taotleja tundub olevat suuteline integreeruma tööalaselt vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda. Nimelt, nagu komisjon õigesti märkis, on direktiiviga 2004/38 „sõltumata kodakondsusest […] liidu kodaniku pereliikme[tele], kellel on liikmesriigis elamisõigus või alaline elamisõigus,” tunnustatud seonduvate õiguste hulgas õigus „[vastuvõtvas] liikmesriigis tööle asuda või füüsilisest isikust ettevõtjana tegutseda” ( 42 ).

65.

Seega ei ole alust kartustel, mis eelotsusetaotluse esitanud kohus väljendas seoses direktiivi 2004/38 artikliga 14. Kuigi selle direktiivi artikli 14 lõike 2 esimene lõik sätestab, et „[l]iidu kodanikel ja nende pereliikmetel on artiklites 7, 12 ja 13 sätestatud elamisõigus, kuni nad vastavad kõnealustes artiklites sätestatud tingimustele”, tuleb esiteks märkida, et nimetatud artiklid 12 ja 13, mis käsitlevad pereliikmete elamisõiguse säilitamist liidu kodaniku surma või lahkumise korral või siis abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või registreeritud kooselu lõpetamise korral, ei ole F. M. Reyesi olukorra puhul asjakohased. Teiseks tunnustatakse üle kolmekuuline riigis elamise õigus liidu kodanikuga kaasas olevale või ühinevale pereliikmele, kes ei ole liikmesriigi kodanik, üksnes juhul, kui see liidu kodanik vastab või vastab endiselt direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktides a, b või c sätestatud tingimustele. ( 43 ) Kõnealune artikkel 7 reguleerib seega seda, mis saab liidu kodaniku pereliikmete riigis elamise õigusest juhul, kui see liidu kodanik ei vasta enam tingimustele, mis on vajalikud selleks, et tunnustataks tema enda õigust elada riigis kauem kui kolm kuud, kuid selle eesmärk ei ole reguleerida olukorda, kus liidu kodaniku üle 21‑aastane alaneja lähisugulane, kes on teatud ajal tunnistatud olevat kõnealuse kodaniku ülalpeetav ja kes saab selle alusel õiguse riigis elada, ei ole enam ülalpeetav, kuna ta tegeleb vastuvõtvas liikmesriigis tasustatava tegevusega.

66.

Lõpetuseks tuleb vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu kartusele, et elamisloa andmine liidu kodaniku „ülalpeetavale” pereliikmele, kes on ometigi võimeline vastuvõtvas liikmesriigis töötama, kiidab heaks teatava kõrvalehoidmise strateegia siseriiklikest õigusnormidest, mis käsitlevad kolmandate riikide kodanike töö saamist, eelkõige juhul, kui on tegemist nende esmakordse sisenemisega liidu territooriumile. ( 44 )

67.

Loomulikult ei saa eitada seda, et direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunktis c nimetatud pereliikmetele riigis elamise õiguse tunnustamine toob kaasa, nagu liidu seadusandja sõnaselgelt ette nägi, pääsemise vastuvõtva liikmesriigi tööturule. Siiski on direktiiviga 2004/38 kaudselt antud õiguste kandjate ring määratletud pigem kitsalt, ja, täpsemalt kõnealuse artikli 2 punkti 2 alapunkti c osas, peavad vastuvõtva liikmesriigi ametiasutused igal juhul tuvastama, et üle 21‑aastased alanejad lähisugulased on ülalpeetavad. Liidu seadusandja seadis nõukogu algatusel ( 45 ) seega piirangu, tagades samal ajal asjaomaste liidu kodanike jaoks perekonna taasühinemise olemuse säilimise. Tuletan meelde, et liidu kodaniku ülalpeetava pereliikme staatuse hindamine, kui seda tehakse nii, nagu ma soovitasin käesoleva ettepaneku punktis 61, peaks tagama kunstlikult loodud olukordade tuvastamise ja rahustama nii liikmesriike seoses riskidega, mis nende arvates ähvardavad nende tööturgu, seda enam, et õigus sellele turule pääseda on antud üksnes nendele tuumperekonna liikmetele, keda ma eespool kirjeldasin.

68.

Seega teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata teisele küsimusele, et selleks, et taotlejat peetaks liidu kodaniku „ülalpeetavaks” pereliikmeks direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tähenduses, peab sõltuvusseisund esinema taotleja päritoluriigis ja vastuvõtva liikmesriigi ametiasutused peavad seda hindama ajal, mil ta taotleb ühinemist liidu kodanikuga, kelle ülalpeetav ta enda väitel on. Samuti teen Euroopa Kohtule ettepaneku täpsustada, et asjaolu, et taotleja väljendas soovi vastuvõtvas liikmesriigis töötada, või et selle riigi ametiasutused leiavad tema taotluse esitamise ajal, et tal on mõistlikud võimalused tööd saada; ei saa takistada tunnustamist, et ta on eespool viidatud sätte tähenduses „ülalpeetav” pereliige, kui lisaks nähtub tema taotluse uurimisest, et ta on oma päritoluriigis tegelikult sõltuvuses sellest liidu kodanikust, kellega ta kavatseb ühineda.

69.

Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstoleni esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt: