1. 

Venezuela Bolívari Vabariigi (edaspidi „Venezuela”) lipu all sõitvad laevad on pikka aega tegutsenud Prantsuse Guajaana rannikulähedases majandusvööndis (edaspidi „majandusvöönd”) ( 2 ) ja seega liidu vetes. Töötlev tööstus Prantsuse Guajaanas sõltub nendelt laevadelt lossitavast saagist. Kuigi 1990. aastatel peeti läbirääkimisi, ei sõlminud Euroopa Liit (edaspidi „liit”) ja Venezuela omavahel ametlikku rahvusvahelist lepingut, ehkki näib, et liidu õigusnormid ja rahvusvahelised õigusnormid eeldavad selliseks liidu vetesse pääsuks teataval kujul rahvusvahelist alust. ( 3 ) Euroopa Komisjonil tekkis mure, et niisuguse aluse puudumine kujutab endast õiguslikku takistust Venezuela laevade kalapüügivõimaluste kehtestamisele ja eraldamisele (ning seega ka isikutele kalapüügilubade väljaandmisele).

2. 

Euroopa Liidu Nõukogu võttis 16. detsembril 2011 komisjoni ettepaneku põhjal, olles seda ettepanekut muutnud ja küsinud Euroopa Parlamendilt arvamust (kuid mitte nõusolekut), otsusega 2012/19 (edaspidi „otsus”) ( 4 ) vastu Venezuelale adresseeritud avalduse, mis käsitleb Venezuela kalalaevadele liidu vetes kalapüügivõimaluste andmist (edaspidi „avaldus”). Avaldusest anti Venezuelale verbaalnoodiga teada. Otsuse õiguslik alus oli ELTL artikli 43 lõige 3 koostoimes ELTL artikli 218 lõike 6 punktiga b. Komisjoni ettepaneku aluseks oli olnud ELTL artikkel 43 koostoimes ELTL artikli 218 lõike 6 punktiga a. ( 5 ) Parlament (kohtuasjas C‑103/12) ja komisjon (kohtuasjas C‑165/12) on palunud algatada ELTL artikli 263 alusel kohtumenetluse, taotledes otsuse tühistamist. Sisuliselt väidavad nad, et otsuse õiguslik alus oli vale ja et nõukogu ei austanud parlamendi õigusi. Samuti märgib komisjon, et nõukogu ei põhjendanud enda valitud õiguslikku alust ja moonutas komisjoni ettepanekut.

3.

ELL artikli 3 lõike 5 kohaselt tuleb liidul toetada rahvusvahelise õiguse ranget järgimist ja arendamist. Peale selle on ELL artikli 21 lõikes 1 sätestatud, et liidu tegevuses rahvusvahelisel areenil tuleb juhinduda rahvusvahelise õiguse põhimõtete austamisest.

4.

ELL artikli 17 lõikes 2 on sätestatud:

„Liidu seadusandlikke akte võib vastu võtta ainult komisjoni ettepaneku põhjal, kui aluslepingud ei näe ette teisiti. Muud õigusaktid võetakse komisjoni ettepaneku põhjal vastu siis, kui see on ette nähtud aluslepingutes.”

5.

ELL artikkel 47 ütleb: „Liit on juriidiline isik.”

6.

ELTL artikli 3 lõike 1 punkti d kohaselt on „mere bioloogiliste ressursside kaitse ühise kalanduspoliitika raames” liidu ainupädevuses. Vastavalt ELTL artikli 4 lõikele 2 kuulub „põllumajandus ja kalandus, välja arvatud mere bioloogiliste ressursside kaitse” põhivaldkonnana liidu ja liikmesriikide vahel jagatud pädevusse.

7.

ELTL artikli 38 lõike 1 kohaselt liit „määratleb ja viib ellu ühist põllumajandus‑ ja kalanduspoliitikat”. Samas sättes on selgitatud, et viited „ühisele põllumajanduspoliitikale” ja termini „põllumajanduslik” kasutamine „hõlmavad ka kalandust, võttes arvesse selle sektori iseärasusi”.

8.

ELTL artikli 43 lõigetes 2 ja 3 on ette nähtud: ( 6 )

„2.   Euroopa Parlament ja nõukogu kehtestavad seadusandliku tavamenetluse kohaselt ning pärast konsulteerimist majandus‑ ja sotsiaalkomiteega artikli 40 lõikes 1 [ ( 7 ) ] ettenähtud ühise põllumajanduse turukorralduse ning muud ühise põllumajanduspoliitika ja ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamiseks vajalikud sätted.

3.   Nõukogu võtab komisjoni ettepaneku põhjal vastu meetmed hindade ja maksude, toetuste ja koguseliste piirangute kehtestamise ning kalapüügivõimaluste kehtestamise ja eraldamise kohta.”

9.

ELTL artiklis 218 on ette nähtud rahvusvaheliste lepingute läbirääkimise ja sõlmimise kord:

„1.   Ilma et see piiraks artikli 207 [ ( 8 ) ] sätete kohaldamist, peetakse liidu ja kolmandate riikide või rahvusvaheliste organisatsioonide vaheliste lepingute üle läbirääkimisi ja selliseid lepinguid sõlmitakse vastavalt järgmisele menetlusele.

2.   Nõukogu annab loa alustada läbirääkimisi, võtab vastu läbirääkimisjuhised, annab loa lepingutele alla kirjutada ja sõlmib lepingud.

3.   Komisjon […] annab soovitusi nõukogule, kes võtab vastu otsuse, millega antakse luba alustada läbirääkimisi ning nimetatakse sõltuvalt kavandatava lepingu teemast liidu läbirääkija või läbirääkimisrühma juht.

4.   Nõukogu võib anda läbirääkijale juhiseid ning moodustada erikomitee, kellega tuleb läbirääkimiste pidamisel konsulteerida.

5.   Läbirääkija ettepaneku põhjal võtab nõukogu vastu otsuse, millega antakse luba lepingule alla kirjutada ja vajaduse korral seda enne jõustumist ajutiselt kohaldada.

6.   Nõukogu võtab läbirääkija ettepaneku põhjal vastu otsuse lepingu sõlmimise kohta.

[N]õukogu [võtab] vastu otsuse lepingu sõlmimise kohta:

7.   Lepingu sõlmimisel võib nõukogu erandina lõigetest 5, 6 ja 9 volitada läbirääkijat kiitma liidu nimel heaks lepingu muudatusi, kui leping näeb ette, et muudatused tuleb vastu võtta lihtsustatud korras või et seda peab tegema lepingus sätestatud organ. Nõukogu võib sellisele volitamisele seada eritingimusi.

8.   Nõukogu teeb kogu menetluse käigus otsuseid kvalifitseeritud häälteenamusega.

[…]

9.   Nõukogu võtab komisjoni […] ettepaneku põhjal vastu otsuse, millega peatatakse lepingu täitmine ja kehtestatakse lepingus sätestatud organis liidu nimel võetavad seisukohad, kui asjaomasel organil tuleb vastu võtta õigusliku toimega akte, välja arvatud õigusaktid, millega täiendatakse või muudetakse lepingu institutsioonilist raamistikku.

10.   Euroopa Parlamenti teavitatakse viivitamata ja täielikult kõigil menetluse etappidel.

11.   Liikmesriik, Euroopa Parlament, nõukogu või komisjon võib taotleda Euroopa Kohtult arvamust selle kohta, kas kavandatav leping on aluslepingutega kooskõlas. Kui kohtu arvamus on negatiivne, saab kavandatav leping jõustuda üksnes juhul, kui seda muudetakse või kui aluslepingud läbi vaadatakse.”

10.

ELTL artikli 293 lõikes 1 on ette nähtud, et kui nõukogu teeb otsuse komisjoni ettepaneku põhjal, „saab nõukogu komisjoni ettepanekut muuta vaid ühehäälselt, välja arvatud artikli 294 lõigetes 10 ja 13, artiklites 310, 312, 314 ja artikli 315 teises lõigus osutatud juhtudel”.

11.

ELTL artikli 296 teises lõigus on ette nähtud, et „[õ]igusaktides esitatakse nende vastuvõtmise põhjused ja osutatakse aluslepingutega ettenähtud ettepanekutele, algatustele, soovitustele, taotlustele või arvamustele”.

12.

ELTL artikkel 263 annab Euroopa Kohtule pädevuse kontrollida nõukogu aktide seaduslikkust, kui selle kontrolli aluseks on pädevuse puudumine, olulise menetlusnormi rikkumine, aluslepingute või selle rakendusnormi rikkumine või võimu kuritarvitamine. ELTL artiklis 264 on ette nähtud eduka tühistamishagi õiguslikud tagajärjed:

„Kui hagi on põhjendatud, tunnistab [Euroopa Kohus] asjassepuutuva õigusakti tühiseks.

Kohus märgib siiski, kui ta seda vajalikuks peab, milliseid tühiseks tunnistatud õigusakti tagajärgi loetakse kehtivaks.”

13.

ELTL artiklis 352 on sätestatud:

„1.   Kui aluslepingutes määratletud poliitika raames osutub aluslepingute mõne eesmärgi saavutamiseks vajalikuks liidu meede ning aluslepingutes ei ole sätestatud selleks vajalikke volitusi, võtab nõukogu komisjoni ettepaneku põhjal ja pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist ühehäälselt vastu kohased sätted. Kui nõukogu võtab asjaomased sätted vastu seadusandliku erimenetluse kohaselt, teeb nõukogu samuti otsuse ühehäälselt komisjoni ettepaneku põhjal ja pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga.

2.   Kasutades Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõikes 3 osutatud subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kontrolli menetlust, juhib komisjon riikide parlamentide tähelepanu käesoleva artikli põhjal tehtavatele ettepanekutele.

[…]”.

14.

Määruse nr 2371/2002 (edaspidi „2002. aasta alusmäärus”) ( 9 ) vastuvõtmise aluseks oli EÜ artikkel 37, s.o ELTL artikli 43 eelkäija, milles oli ette nähtud, kuidas tuleb vastu võtta meetmed ühise põllumajanduspoliitika rakendamiseks (mis EÜ artikli 32 lõike 1 kohaselt hõlmas ka kalandust). See määrus käsitles (tollast) ühenduse süsteemi seoses ühisele kalanduspoliitikale vastava kalavarude kaitse ja säästva kasutamisega.

15.

2002. aasta alusmääruse artikli 1 lõikes 1 oli ette nähtud, et „[ü]hine kalanduspoliitika hõlmab vee-elusressursside ja akvakultuuri kaitse, majandamise ja kasutamise ning kalandus‑ ja akvakultuuritoodete töötlemise ja turustamise, kui see toimub liikmesriikide territooriumil või ühenduse vetes[ ( 10 ) ] või ühenduse kalalaevade või, lipuriigi esmavastutust piiramata, liikmesriikide kodanike poolt”. Artikli 1 lõikes 2 oli sätestatud, et ühise kalanduspoliitikaga sätestatakse ühtsed meetmed järgmistes valdkondades:

[…]

[…]

16.

Artikli 2 pealkiri oli „Eesmärgid”. Artikli 2 lõike 1 esimeses lõigus oli sätestatud, et „[ü]hine kalanduspoliitika tagab vee-elusressursside kasutamise säästvates majandus‑, keskkonna‑ ja sotsiaalsetes tingimuses”. ( 11 )

17.

Artikli 3 punktis m oli mõiste „püügipiirang” määratletud kui „koguseline piirnorm varude või varude rühma lossimisel teataval ajavahemikul […]”. Mõiste „kalapüügivõimalus” oli artikli 3 punktis q määratletud kui „koguseliselt kindlaksmääratud kalapüügiõigus, väljendatuna saakides ja/või püügikoormustes”.

18.

Artikli 2 lõikes 1 ette nähtud eesmärkide saavutamiseks oli artikli 4 lõikes 1 ette nähtud, et „nõukogu [määrab] kindlaks ühenduse meetmed, mis reguleerivad vetele ja kalavarudele juurdepääsu ning säästvat kalandustegevust”. Artikli 4 lõikes 2 olid loetletud mõned näited sellistest meetmetest, sealhulgas meetmed, millega nähakse ette varude säästva kasutamisega seotud ülesannete seadmine; saagikoguste piiramine; ja kalapüügiõigusega kalalaevade arvu ja tüübi kinnitamine. ( 12 ) Artiklid 5 ja 6 kirjeldasid nõukogu meetmeid seoses vastavalt taastamiskavade ja majandamiskavadega.

19.

IV peatükis olid toodud „Vetele ja kalavarudele juurdepääsu eeskirjad”. Artikkel 20 käsitles kalapüügivõimaluste jaotamist:

„1.   Nõukogu otsustab komisjoni ettepanekul kvalifitseeritud häälteenamusega püügipiirangute ja/või püügikoormuse piirangute ning kalapüügivõimaluste jaotamise üle liikmesriikide vahel ning kõnealuste piirangutega seotud tingimuste üle. Püügivõimalused jaotatakse liikmesriikide vahel nii, et kõikidele liikmesriikidele oleks tagatud kõikide varude ja kalastustegevuse suhteline stabiilsus.

2.   Kui ühendus määrab kindlaks uued kalapüügivõimalused, otsustab nõukogu iga liikmesriigi huvisid arvesse võttes nende võimaluste jaotamise üle.

3.   Iga liikmesriik otsustab, mis meetodil ta liikmesriigile ühenduse õiguse alusel määratud kalapüügivõimalused oma lipu all sõitvate laevade vahel jaotab. Kõnealune liikmesriik teeb jaotamismeetodi komisjonile teatavaks.

4.   Nõukogu määrab kindlaks kolmandate riikide kasutada olevad kalapüügivõimalused ühenduse vetes ning jaotab kõnealused võimalused kõigi kolmandate riikide vahel.

[…]”.

20.

Nõukogu määrus nr 1006/2008 (edaspidi „kalapüügilubade määrus”) ( 13 ) on kohaldatav muu hulgas kolmandate riikide kalalaevadele ühenduse vetes püügitegevuseks loa andmise suhtes. ( 14 )

21.

Artiklis 2 on määratletud a) mõiste „leping” kui „kalanduskokkulepe, mis on sõlmitud või mille suhtes on vastu võetud otsus ajutise kohaldamise kohta kooskõlas [ELTL artikliga 218]”; c) mõiste „püügitegevus” kui „kalapüük, kala hoidmine pardal, töötlemine ja ümberpaigutamine”; ning h) mõiste „kalapüügiluba” kui „õigus teostada püügitegevust kindlaksmääratud ajavahemikul, konkreetses piirkonnas või kalapüügiliigi puhul”.

22.

Artikli 18 lõike 1 punkti a kohaselt võivad kolmandate riikide kalalaevad tegelda püügitegevusega ühenduse vetes, kui neile on välja antud kalapüügiluba vastavalt kalapüügilubade määruse asjakohasele peatükile. Nad võivad ka saaki lossida, sadamas ümber laadida või töödelda, tingimusel et neil on eelnev luba liikmesriigilt, kelle vetes tegevus toimub (artikli 18 lõike 1 punkt b).

23.

Artikli 20 lõike 1 kohaselt peab komisjon läbi vaatama kalapüügilubade taotlused, võttes arvesse sellele kolmandale riigile antud kalapüügivõimalusi, ning andma välja kalapüügiload vastavalt nõukogu poolt vastu võetud meetmetele ja asjaomase lepingu sätetele. Kalapüügiloa saamise kõlblikkuskriteeriumid on sätestatud artiklis 21. Muu hulgas on artikli 21 punktis a ette nähtud, et kolmandate riikide kalalaevad peavad olema sellised, „millel on õigus saada kalapüügiluba asjaomase lepingu alusel ja mis vajaduse korral sisalduvad nende laevade loetelus, mille kohta on teatatud, et nad teostavad püügitegevust kõnealuse lepingu alusel”. Artikli 22 kohaselt on kalapüügiloa saanud kolmandate riikide kalalaevad kohustatud kinni pidama ühise kalanduspoliitika normidest kaitse‑ ja kontrollimeetmete kohta, muudest sätetest, mis reguleerivad vastavas kalastusvööndis ühenduse kalalaevade püügitegevust, ning asjaomase kalanduslepingu tingimustest.

24.

Kalapüügivõimalusi kehtestatakse ja eraldatakse nn TAC määrustega, mille puhul „TAC” tähendab lubatud kogupüüki (total allowable catch), s.o igast kalavarust aastas püüda ja lossida lubatavat kogust. Käesolevas menetluses viitan TAC määrustele, millega on kehtestatud kalapüügivõimalused Venezuela laevadele liidu vetes vastavalt 2010., 2011. ja 2012. aastal: määrus nr 53/2010 (edaspidi „TAC määrus 2010”), ( 15 ) määrus nr 57/2011 (edaspidi „TAC määrus 2011”) ( 16 ) ja määrus nr 44/2012 (edaspidi „TAC määrus 2012”). ( 17 ) Kõigi nende aluseks oli ELTL artikli 43 lõige 3 ning nendega kehtestati kalapüügivõimalused nii liidu laevadele kui ka kolmandate riikide laevadele liidu vetes. ( 18 )

25.

TAC määruse 2012 põhjenduses 30 oli selge viide avaldusele: „[Euroopa] Liit tegi 16. detsembril 2011 avalduse, mis käsitleb EL‑i vetes kalapüügivõimaluste andmist [Venezuela] lipu all sõitvatele kalalaevadele Prantsuse Guajaana rannikulähedases majandusvööndis (EEZ). On vajalik määrata kindlaks riffahvena püügivõimalused Venezuelale EL‑i vetes.” ( 19 )

26.

Iga nimetatud määruse VIII lisas oli määratud kindlaks liidu vetes kalastavatele laevadele antavate kalapüügilubade maksimaalne arv. ( 20 ) Samuti kehtestati VIII lisaga väljaandmistingimused, nimelt tingimused seoses vajadusega esitada kehtiv leping laeva omaniku ja Prantsuse Guajaana departemangus asuva töötlemisettevõtte vahel.

27.

Liit on Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni mereõiguse konventsiooni (edaspidi „mereõiguse konventsioon”) ( 21 ) osaline.

28.

Mereõiguse konventsiooni artikkel 55 käsitleb majandusvööndi õiguslikku erikorda; majandusvöönd on seal antud kirjelduse kohaselt „väljaspool territoriaalmerd asuv ja sellega külgnev mereala, mille kohta kehtib käesolevas osas ettenähtud õiguslik erikord, mille järgi rannikuriigi õigusi ja jurisdiktsiooni ning teiste riikide õigusi ja vabadusi reguleeritakse käesoleva konventsiooniga”.

29.

Rannikuriigi õigusi, pädevust ja kohustusi majandusvööndis kirjeldab artikkel 56. Muu hulgas on rannikuriigil „suveräänne õigus uurida, kasutada, kaitsta ja majandada meres ja merepõhjas ning selle all asuvas maapõues leiduvaid elus ja eluta loodusvarasid […]” (artikli 56 lõike 1 punkt a) ning õigus kohaldada jurisdiktsiooni „merekeskkonna kaitsmisele ja säilitamisele” (artikli 56 lõike 1 punkti b alapunkt iii). Artikli 56 lõikes 2 on ette nähtud, et majandusvööndis mereõiguse konventsioonist tulenevaid õigusi teostades ja kohustusi täites peab rannikuriik arvestama teiste riikide õigusi ja kohustusi ning toimima mereõiguse konventsiooni kohaselt.

30.

Artiklis 58 on sätestatud muude riikide õigused ja kohustused majandusvööndis:

„1.   Majandusvööndis on nii ranniku‑ kui ka sisemaariikidel konventsiooni sätteid arvesse võttes […] meresõidu‑, ülelennu‑ ja merealuste kaablite ja torujuhtmete paigaldamise õigus ning õigus kasutada merd muul rahvusvaheliselt õiguspärasel viisil, et käitada laevu, õhusõidukeid, merealuseid kaableid ja torujuhtmeid kooskõlas konventsiooni asjakohaste sätetega.

2.   Majandusvööndile kohaldatakse artikleid 88‐115 ning teisi asjakohaseid rahvusvahelise õiguse norme niivõrd, kuivõrd need ei ole käesoleva osaga vastuolus.

3.   Majandusvööndis konventsiooni kohaselt oma õigusi teostades ja kohustusi täites võtavad riigid arvesse rannikuriigi õigusi ja kohustusi ning järgivad konventsiooni ja teiste rahvusvahelise õiguse normide alusel kehtestatud rannikuriigi õigusakte niivõrd, kuivõrd need ei ole käesoleva osaga vastuolus.”

31.

Elusloodusvarade kaitse kohta on artiklis 61 ette nähtud:

„1.   Rannikuriik määrab oma majandusvööndis kindlaks elusloodusvarade väljapüügi lubatava mahu.

2.   Parimate kättesaadavate uurimisandmete alusel võtab rannikuriik kaitse‑ ja majandamismeetmeid, et takistada elusloodusvarade ülemäärast kasutamist […]

3.   Nende meetmete eesmärk on säilitada püütavate liikide populatsioonid tasemel või taastada need tasemeni, mis tagab optimaalse jätkusuutliku saagikuse, mida võimaldavad asjakohased keskkonna‑ ja majandustegurid, sealhulgas rannapüügiga tegelevate ühistute majanduslikud vajadused ja arengumaade erinõudmised, arvestades püügiviise ja varude vastastikust sõltuvust ning järgides rahvusvaheliselt soovitatavaid alapiirkondlikke, piirkondlikke ja ülemaailmseid miinimumnõudeid.

4.   Meetmete võtmisel arvestab rannikuriik püütavate liikidega seotud liike, et säilitada seotud liikide populatsioonid tasemel või taastada need tasemeni, mis ei ohusta nende taastumisvõimet.

5.   Asjakohast teadusinfot, väljapüügi ja kalapüügivõimsuse andmeid ning muud kalavarude kaitseks vajalikku teavet levitatakse ja vahetatakse regulaarselt pädeva alapiirkondliku, piirkondliku, või rahvusvahelise organisatsiooni kaudu ning kõigi asjakohaste riikide, sealhulgas majandusvööndis kala püüdvate riikide osalusel.”

32.

Artiklis 62, mis käsitleb elusloodusvarade kasutamist, on sätestatud:

„1.   Rannikuriik edendab majandusvööndis elusloodusvarade optimaalset kasutamist artiklit 61 järgides.

2.   Rannikuriik määrab kindlaks oma majandusvööndi elusloodusvarade püügivõimsuse. Kui rannikuriigil puuduvad võimsused kogu lubatud väljapüügi ulatuses püüda, võimaldab ta lepingute või muude kokkulepete alusel ning lõikes 4 nimetatud tähtaegu, tingimusi ja õigusakte järgides teistele riikidele juurdepääsu lubatava väljapüügi ülejääkidele, arvestades artikleid 69 ja 70 ning esmajoones neis nimetatud arengumaid.

3.   Käesoleva artikli kohaselt teistele riikidele oma majandusvööndile juurdepääsu võimaldades arvestab rannikuriik kõiki asjaolusid, muu hulgas piirkonna elusloodusvarade tähtsust oma majanduses ja riigi muid huve, artikleid 69 ja 70, piirkonna või alapiirkonna arengumaade taotlusi püüda osa ülejäägist ning vajadust leevendada nende riikide majandusraskusi, mille kodanikud on tavapäraselt piirkonnas kalapüügiga tegelnud ning kes on teinud märkimisväärseid pingutusi varude uurimisel ja kindlakstegemisel.

4.   Majandusvööndis kalapüügiga tegelevate teiste riikide kodanikud järgivad varude kaitse nõudeid ning rannikuriigi õigusaktidega sätestatud muid tingimusi. Nimetatud õigusaktid peavad olema konventsiooniga kooskõlas […]

[…]”.

33.

Komisjon esitas 7. jaanuaril 2011 parlamendile ja nõukogule ettepaneku võtta vastu nõukogu otsus Venezuela laevade pääsu kohta liidu vetesse. ( 22 ) Venezuelaga selle ettepaneku üle arutelusid ega läbirääkimisi ei peetud. Seejärel saatis nõukogu selle ettepaneku liikmesriikidele. Komisjoni ettepaneku õiguslikuks aluseks oli ELTL artikkel 43 koostoimes ELTL artikli 218 lõike 6 punktiga a ning otsuse eelnõu vajas seega parlamendi nõusolekut.

34.

Komisjon märkis, et Venezuela laevadele antud lubadega ei kaasnenud Venezuela kohustusi liidu ees peale selle, et tuli pidada kinni liidu vetele kohaldatavatest kalapüügieeskirjadest ja osa saagist tuli lossida Prantsuse Guajaana sadamates. Arvestades ka kõnealuse püügitegevuse piiratud ulatust ja rahvusvahelise lepingu läbirääkimiseks vajalikku aega, asus komisjon seisukohale, et täiemahulist kalanduslepingut ei ole vaja. Nii pani komisjon ette, et nõukogu võtaks vastu ühepoolse avalduse, mille eesmärk ja mõju oleks sama nagu rahvusvahelisel kokkuleppel. Oma seisukohta põhjendas komisjon sellega, et ühepoolselt siduv avaldus oleks samaväärne rahvusvahelise kokkuleppega, eriti arvestades Rahvusvahelise Kohtu otsust tuumakatsetuste kohtuasjas. ( 23 )

35.

Komisjoni ettepanek saadeti 26. jaanuaril 2011 nõukogu EL‑i välise kalanduspoliitika töörühmale, kellel paluti kaaluda nõukogu õigustalituse ettepanekuid muuta õiguslikku alust ja muid eelnõuga seotud soovitusi.

36.

Pärast komisjoni ettepaneku läbivaatamist 27. jaanuaril ja 23. märtsil 2011 palus nõukogu peasekretariaat 5. aprilli 2011. aasta kirjas, et liikmesriikide valitsuste alaliste esindajate komitee (edaspidi „COREPER”) muudaks õiguslikku alust ja pelgalt konsulteeriks parlamendiga. Selles kirjas märgiti, et eesistujariik on järeldanud, et liikmesriigid on õigusliku aluse muutmise suhtes üksmeelsed. Parandatud ettepanek, mille kuupäevaks on märgitud 7. aprill 2011, sisaldas ka muudatusi komisjoni ettepanekus kasutatud terminites. Näiteks pealkirjas sisaldunud sõnastus „juurdepääs[…] majandusvööndile” asendati sõnastusega „EL‑i vetes kalapüügivõimaluste andmi[ne]”.

37.

Nõukogu teatas 5. aprilli 2011. aasta kirjas ja veel kahes kirjas, mille kuupäevad olid 18. aprill ja 5. detsember 2011, COREPER‑ile, et komisjon on teinud avalduse, et aluslepingud (tema arvates) ei luba võtta otsuse aluseks ELTL artikli 43 lõiget 3 koostoimes ELTL artikli 218 lõike 6 punktiga b.

38.

Nõukogu teatas 13. mai 2011. aasta kirjas parlamendile õigusliku aluse muutumisest ja palus parlamendil avaldada nii kiiresti kui võimalik arvamust, et tagada kõnealuse püügitegevuse jätkumine.

39.

Parlamendi õiguskomisjon andis 25. juulil 2011 soovituse kasutada seda õiguslikku alust, mille komisjon algul välja pakkus.

40.

Nõukogu tuletas 9. septembril 2011 parlamendile meelde, et parandatud ettepaneku suhtes on vaja võtta seisukoht nii kiiresti kui võimalik, ning muu hulgas palus parlamendil arutada seda küsimust tema täiskogu istungjärgul 24.‐27. oktoobrini 2011.

41.

Parlamendi president teatas 26. oktoobri 2011. aasta kirjas nõukogu eesistujariigile, et parlamendi õiguskomisjon on komisjoni pakutud õigusliku aluse kinnitanud, ning palus eesistujariigil esitada uus parandatud ettepanek (mis oleks komisjoni algse ettepaneku sarnasem). Parlament teatas ka, et 2011. aasta oktoobri täiskogu istungjärgul ei ole võimalik seda küsimust arutada.

42.

Nõukogu palus 28. oktoobri 2011. aasta kirjas parlamendil väljendada arvamust täiskogu istungjärgul, mis peeti 14.‐17. novembrini 2011, ning kohaldada kiireloomulise arutelu menetlust vastavalt Euroopa Parlamendi kodukorra artiklile 142. Nõukogu rõhutas, et muudetud ettepanek tuleb vastu võtta enne 2011. aasta lõppu. Nõukogu on oma seisukohtades selgitanud, et ta tundis muret, et muidu ei hõlmaks komisjon Venezuela laevade kalapüügivõimalusi oma ettepanekusse TAC määruse 2012 vastuvõtmiseks (mis olnuks seega kahe varasema aasta praktikast kõrvalekaldumine).

43.

Komisjon esitas 10. novembril 2011 nõukogule ettepaneku TAC määruse 2012 kohta. Selles ettepanekus ei olnud Venezuelale kalapüügivõimalusi ette nähtud.

44.

Nõukogu eesistujariik teatas 14. novembril 2011 parlamendi presidendile, et nimetatud presidendi 26. oktoobri 2011. aasta kiri on 10. novembril 2011 kätte saadud.

45.

Parlament lükkas 15. novembril 2011 tagasi nõukogu taotluse võtta küsimus kiireloomulisse arutellu.

46.

Parlamendi kalanduskomisjoni raporti 16. novembri 2011. aasta eelnõust nähtus, et ka nimetatud komisjoni arvates pidanuks õiguslikuks aluseks võtma ELTL artikli 43 lõike 2 ja artikli 218 lõike 6 punkti a. Raportis oli veel märgitud, et ehkki ettepanekule kirjutab alla üksnes nõukogu, loob see rahvusvahelises õiguses pooltele kohustusi samamoodi nagu kalandusleping. Parlament seda raportit siiski vastu ei võtnud.

47.

Nõukogu palus 1. detsembril 2011, et parlament väljendaks oma arvamuse hiljemalt 15. detsembril 2011, s.o 12.‐15. detsembri 2011. aasta täiskogu istungjärgul, rakendades kiireloomulise arutelu menetlust, või erakorralisel istungjärgul. Selles kirjas jättis nõukogu endale ka õiguse teha selle ettepaneku kohta otsus ilma parlamendi nõuandeta.

48.

Parlament lükkas 13. detsembril 2011 jällegi tagasi taotluse võtta küsimus kiireloomulisse arutellu.

49.

Nõukogu võttis parandatud ettepaneku 16. detsembril 2011 lõpuks vastu. Kõik menetlusosalised on nõus, et ta tegi seda parlamendi arvamust ära ootamata. Komisjon omalt poolt märkis uuesti, et ta lükkas tagasi nõukogu poolt ettepanekusse tehtud muudatused, eriti seoses õigusliku alusega. Samuti rõhutas komisjon, et avaldus ei olnud mõeldud üksnes kalapüügivõimaluste andmiseks kolmandate riikide laevadele. Eesmärk oli võimaldada kolmandale riigile pääs liidu vetesse ja allutada tema laevad kindlatele kaitse‑ ja kontrollimeetmetele. Nõukogu tegi avalduse 16. detsembril 2011 verbaalnoodi teel teatavaks ka Venezuela esindusele Euroopa Liidu juures.

50.

Otsusele tuginedes võttis nõukogu seejärel TAC määruse 2012 vastu ELTL artikli 43 lõike 3 alusel.

51.

Venezuela palus nõukogult 30. jaanuaril 2012 täpsemat teavet selle kohta, millised tagajärjed on parlamendi otsusel paluda Euroopa Kohtul otsus tühistada.

52.

Venezuela esitas 20. märtsil 2012 kalapüügilubade taotluse. Oma 26. märtsi 2012. aasta otsusega andis komisjon Venezuela laevadele välja 38 kalapüügiluba.

53.

Otsus võeti vastu, „võttes arvesse [ELTL‑i], eriti selle artikli 43 lõiget 3 koostoimes artikli 218 lõike 6 punktiga b”.

54.

Otsuse põhjendustes on märgitud:

55.

Artiklis 1 kiidetakse Euroopa Liidu nimel heaks otsusele lisatud avaldus.

56.

Avalduses on märgitud:

57.

Parlament ja komisjon paluvad otsuse ELTL artikli 263 alusel tühiseks tunnistada ning mõista kohtukulud välja nõukogult.

58.

Kohtuasjas C‑103/12 esitab parlament kaks väidet. Esimene väide on see, et nõukogu eksis, kui ta võttis otsuse õiguslikuks aluseks ELTL artikli 43 lõike 3 koostoimes ELTL artikli 218 lõike 6 punktiga b. Teine väide on esitatud teise võimalusena: nõukogu eksis sellega, et ta ei käsitanud ELTL artikli 218 lõike 6 punkti a alapunkti v kui sellist, mis välistab ELTL artikli 218 lõike 6 punktis b ette nähtud menetluse kasutamise kõnealuse otsuse vastuvõtmiseks.

59.

Kohtuasjas C‑165/12 esitab komisjon kolm väidet. ( 24 ) Esimene väide on see, et nõukogu rikkus ühest küljest ELTL artikli 43 lõiget 2 ja artikli 218 lõike 6 punkti a, kui ta võttis otsuse õiguslikuks aluseks ELTL artikli 43 lõike 3 ja artikli 218 lõike 6 punkti b, ning teisest küljest ELTL artikli 296 teist lõiku, kui ta jättis valitud õigusliku aluse põhjendamata. See väide on jagatud kolme ossa: nõukogu 1) eksis, kui ta liitis sissepääsu lubava ühepoolse avalduse ühte välismeetmega, milles kehtestatakse kalapüügivõimalused; 2) eksis, kui ta asus seisukohale, et Venezuela laevade allutamine ühisele kalanduspoliitikale tuleneb välismeetmest, milles kehtestatakse kalapüügivõimalused; ja 3) põhjendas oma õigusliku aluse valikut vastuoluliselt. Teine väide on see, et nõukogu ei austanud parlamendi õigusi, kui ta võttis otsuse vastu ilma parlamendi nõusolekuta. Kolmanda väite kohaselt rikkus nõukogu teise võimalusena ELL artiklit 17 ja ELTL artikli 218 lõiget 6 sellega, et ta moonutas komisjoni ettepanekut.

60.

Kohtuasjas C‑165/12 palub komisjon ELTL artikli 264 lõikele 2 tuginedes Euroopa Kohtul säilitada tühistatava otsuse mõju, kuni mõistliku aja jooksul jõustub uus otsus kohasel õiguslikul alusel, milleks on ELTL artikli 43 lõige 2 koostoimes ELTL artikli 218 lõike 6 punktiga a, või kui parlament oma nõusolekut ei anna, kuni mõistlikult lühikese aja möödumiseni parlamendi otsusest nõusolekut mitte anda.

61.

Nimetatud kaks kohtumenetlust liideti 2. mai 2013. aasta kohtumäärusega.

62.

Hispaania, Poola, Prantsusmaa ja Tšehhi valitsus on astunud menetlusse nõukogu toetuseks, kuigi Hispaania valitsus tegi seda oma seisukohtade kirjalikult esitamiseks liiga hilja. Kohtuistungil, mis peeti 19. novembril 2013, esitasid suuliselt oma seisukohad parlament, komisjon, nõukogu ning Hispaania ja Prantsusmaa valitsus.

63.

Kummaski asjas ei väideta, nagu ei oleks tohtinud lubada Venezuela laevu liidu vetesse kala püüdma. Kõik menetlusosalised on osutanud, et pikka aega enne otsuse vastuvõtmist oli Venezuela laevadele antud selleks kalapüügilubasid ka ilma rahvusvahelisest õigusest tuleneva sõnaselge aluseta. Ma ei välistaks võimalust, et niisugune tava võis tuleneda õiguspärasest ootusest seoses pääsuga liidu vetesse. Näib ebatõenäoline, et see ise kujutas endast lepingut, suuresti seetõttu, et faktidest ilmnevalt võeti avaldus vastu selleks, et lahendada sellekohase rahvusvahelise aluse puudumine, ja seetõttu, et – nagu komisjon märgib – varasemad katsed Venezuelaga kokkulepet läbi rääkida olid luhtunud. ( 25 ) Igal juhul ei puuduta käesolevas menetluses esitatud taotlused selle varasema tava õiguslikku laadi ega õiguspärasust ja Euroopa Kohus ei pea otsustama, kas see tava oli rahvusvahelise õigusega kooskõlas. Käesolevates kohtuasjades paluvad parlament ja komisjon Euroopa Kohtul hoopis tühistada otsus, millega loodi selleks sissepääsuks ametlik õiguslik alus.

64.

Eeldusel, et algne küsimus selle kohta, kas liidul on rahvusvahelises õiguses võime teha ühepoolselt siduvat avaldust, saab jaatava vastuse, tekivad seejärel pädevuse küsimused. Niisuguse akti väljaandmise võimest ei piisa järelduseks, et liit on pädevuse andmise põhimõtte kohaselt pädev seda tegema. ( 26 )

65.

Kui otsusega võetakse vastu välismeetme vormis avaldus, mille kaudu liit võtab rahvusvahelises õiguses kohustuse, peab selle meetme võtmiseks olema õiguslik alus. Kui küsimus „Mida liit teha saab?” on lahendatud, tekib järgmine küsimus: „Kuidas peaks liit seda tegema?” ( 27 ) Samad küsimused tekivad seoses liidusiseste meetmetega. Mõlemale küsimusele võib saada vastuse ühestainsast sättest, kuid alati ei pruugi see nii olla.

66.

ELTL artiklis 218 on ette nähtud, kuidas liit saab end siduda rahvusvahelise lepinguga valdkonnas, kus tal on pädevus (ainupädevus või liikmesriikidega jagatud pädevus). Selles suhtes, mis puudutab selle menetluse üht järku – parlamendi kaasamist – võib olla vaja ka viidata õigusnormidele, mis käsitlevad liidusisese meetme vastuvõtmist teatavas valdkonnas. Ent aluslepingud ei käsitle ühepoolselt siduva avalduse sõnastamise menetlust. Seetõttu, kas liit saab küsimuses, milles tal muidu on välispädevus, teha ühepoolselt siduva avalduse (mille kaudu ta võtab rahvusvahelises õiguses kohustusi)? Kui saab, siis kuidas tuleb see avaldus teha?

67.

Niisiis, samal ajal kui mõlemad menetlused puudutavad otsuse vastuvõtmise õiguslikku alust ja menetlust, oleks need küsimused vaieldavad, kui aluslepingud (ja nagu edaspidi selgitan, rahvusvaheline õigus) ei lubaks liidul võtta kolmanda riigi ( 28 ) ees kohustusi ühepoolselt siduva akti kaudu – kui avaldust kui kohustuste allikat rahvusvahelises õiguses on tõepoolest õige nii iseloomustada. ELL artikli 47 kohaselt on liit juriidiline isik ja seega õigusvõimeline. Ent kas see tähendab ka võimet võtta vastu ühepoolselt siduv akt? Kui tähendab ja kui liit on muidu pädev, siis millist korda tuleb kohaldada? Teisest küljest, kui avaldus on rahvusvaheline leping või selle osa, tekib ka küsimus, kuidas kohaldub niiviisi tekkinud lepingu suhtes ELTL artikkel 218. Nendel põhimõttelistel küsimustel ei rajane küll ükski menetluses esitatud väide, kuid siiski leidsid need käsitlust mõnes kirjalikult esitatud seisukohas ja edasist uurimist kohtuistungil. Need mõjutavad otsuse õiguslikku alust, iseäranis seda, kas (ja/või kuidas) ELTL artikkel 218 üldse kohaldus.

68.

Alustan arutelust selle üle, kas avaldus on rahvusvahelises õiguses ühepoolselt siduv akt või rahvusvaheline leping. Kui tegu on ühepoolselt siduva aktiga ja kui rahvusvahelisel organisatsioonil ( 29 ) ei ole rahvusvahelise õiguse alusel võimet end niisuguse akti kaudu siduda, tuleb liidu õiguses selles suhtes austada rahvusvahelist õigust. ( 30 ) Kui niisugune võime ei ole rahvusvahelise õigusega vastuolus, kuuluvad sellise avalduse sõnastamise ja vastuvõtmise tingimuste hulka need, mis tulenevad asjaomase rahvusvahelise organisatsiooni sisemistest eeskirjadest, praegusel juhul liidu õigusest. Käesolevas menetluses on seega tekkinud küsimused, mis puudutavad rahvusvahelise õiguse ja liidu õiguse kokkupuutekohta.

69.

Kõik pooled näisid kirjalikult esitatud seisukohtades eeldavat, et avaldus on ühepoolselt siduv akt ja mõeldud avaldama õiguslikke tagajärgi. Kohtuistungil, mille käigus küsiti pooltelt avalduse staatuse kohta rahvusvahelises õiguses, asus parlament, kellega ühines Hispaania valitsus, seisukohale, et avaldus on ühepoolselt siduv akt ja avaldab samaväärset mõju nagu rahvusvaheline leping. Kohtuistungi lõpupoole aga näis parlament osutavat, et rahvusvaheline leping ongi tekkinud. Hispaania valitsus seevastu jäi seisukohale, et avaldus ei ole rahvusvaheline leping. Ka komisjon arvas, et avaldus on ühepoolselt siduv akt. Ta kinnitas, et enne eelnõu otsusena vastuvõtmist ei olnud Venezuelaga mingeid läbirääkimisi peetud (ja seetõttu ei olnud ka läbirääkimisteks ELTL artikli 218 alusel luba küsitud). Venezuela kinnitas pärast otsuse vastuvõtmist selle kättesaamist ja taotles kalapüügilube. Komisjoni sõnul ei ole võimalik kindlalt tuvastada, et seeläbi tekkis rahvusvaheline leping. Prantsusmaa valitsus asus seisukohale, et ELTL artikkel 218 on igal juhul kohaldatav. Lõpuks näis nõukogu nõustuvat, et avaldus on ühepoolselt siduv akt. Ta märkis siiski ka seda, et avaldus on osa rahvusvahelisest lepingust, mille Venezuela hiljem, kalapüügilube taotledes, vastu võttis.

70.

Ükski kohtuistungil osalenud menetlusosalistest ei osanud tuua näiteid teistest ühepoolselt siduvatest aktidest, mille liit või muud valitsustevahelised organisatsioonid on vastu võtnud.

71.

Pehmelt öeldes on pisut hämmeldav, et otsus näib olevat vastu võetud vastavalt ELTL artikli 218 lõikele 6 ilma, et ükski selles osalenud institutsioon oleks täpselt teadnud, miks ja millele seda menetluskorda kohaldati.

72.

Minu arusaama järgi on kaks võimalust: avaldus on kas ühepoolselt siduv akt või ühepoolne avaldus, mis on mõeldud avaldama õiguslikke tagajärgi üksnes siis, kui kolmas riik, kelle kasuks see on tehtud, selle hiljem vastu võtab (mis juhul on see kõigest rahvusvahelise lepingu üks külg).

73.

Alustan avalduse sisust ja eesmärkidest. ( 31 )

74.

Avalduse pealkiri annab selgelt teada, et see on adresseeritud Venezuelale ja käsitleb Venezuela laevadele liidu vetes kalapüügivõimaluste andmist. Saan punktist 1 aru nii, et avaldus ise ei anna luba kala püüda. See hoopis sisaldab liidu lubadust, et ta „[tulevikus] annab [Venezuela] lipu all sõitvatele piiratud hulgale kalalaevadele loa püüda kala”„[v]astavalt käesoleva deklaratsiooni tingimustele”, eeskätt punktidele 2 ja 3. Nii on loa saanud Venezuela laevad vastavalt punktile 2 kohustatud järgima liidu ühise kalanduspoliitika õigusnorme kaitse‑ ja kontrollimeetmete kohta ja muid liidu õigusnorme, mis reguleerivad kalapüüki liidu vetes. Seejärel keskendub punkt 3 kolmele konkreetsele kohustusele, nimelt järgida liidu õigust seoses sellega, 1) milliseid kalavarusid võib püüda, 2) milline on püügiloaga kalalaevade maksimaalne arv ja 3) kui suur osa saagist tuleb lossida Prantsuse Guajaana sadamates.

75.

Nii keskendub avaldus liidu lubadusele lubada (määramata arv) Venezuela laevu oma vetesse püüdma seal teatavaid (määramata liiki) kalavarusid ja lossima (määramata) osa saagist Prantsuse Guajaana sadamates.

76.

Avalduse tekst ei anna mõista, nagu oleneks selle lubaduse kehtivus sellest, kas Venezuela selle vastu võtab. Samuti ei kehtesta avaldus Venezuelale kohustusi ilma tema nõusolekuta. Loa saanud laevad peavad oma lube kasutades järgima liidu õigust; kuid see ei muuda liidu avalduses antud lubadust olenevaks sellest, kas Venezuela mingi kohustuse täidab. ( 32 ) Samuti ei viita avalduse enda tekst sellele, nagu oleks selles kõigest jäädvustatud liidu ja Venezuela vahel juba sõlmitud kokkulepe.

77.

Punktis 4 jätab liit endale igaks ajaks vabaduse avalduses väljendatud lubadus ühepoolse avaldusega tagasi võtta. ( 33 )

78.

Niisiis on avalduse näol tegu liidu aktiga, mis on mõeldud avaldama rahvusvahelises õiguses õiguslikke tagajärgi ja olema alus, millele Venezuela laevad saavad tugineda kalapüügilubade taotlemisel. Kumbki nendest tunnustest ega ka see, et kõnealust akti nimetatakse „avalduseks”, ei lahenda küsimust, kas avaldus on rahvusvahelises õiguses ühepoolselt siduv akt või rahvusvahelise kokkuleppe element.

79.

Rahvusvahelises õiguses võib rahvusvaheline kokkulepe tekkida ühepoolse akti kaudu, mis väljendab tahet olla seotud juba tehtud pakkumusega või mis on pakkumus, mis seejärel vastu võetakse. Mõiste „leping” määratlus 1969. aasta ja 1986. aasta Viini konventsioonides ( 34 ) ei ammenda küll rahvusvahelises õiguses kõiki lepingu vorme, ( 35 ) kuid on piisavalt avar, et hõlmata sel viisil sõlmitavad lepingud. Nii saab leping selle määratluse kohaselt sisalduda kahes või enamas omavahel seotud aktis.

80.

Kooskõlas sellega ei erista ka liidu õigus lepingu liike lepingu sõlmimise viisi põhjal. ELTL artikli 218 lõikes 7 on ette nähtud lihtsustatud menetlus üksnes lepingu muutmiseks. Mulle näib, et kui liidul on rahvusvahelise lepingu läbirääkimise ja sõlmimise pädevus, lubavad aluslepingud liidul teostada seda pädevust mis tahes vormis lepingu sõlmimise teel, mis kuulub 1969. aasta ja 1986. aasta Viini konventsioonides määratletud mõiste „leping” tähendussisusse, (ja võimalik, et ka nendes määratlustes hõlmamata lepingute sõlmimise teel). ( 36 )

81.

Käesolevas menetluses aga ei ole ma leidnud tõendeid Venezuela tahtest siduda end avalduse tingimustega. Mulle näib, et kui Venezuela taotles kalapüügilube, ei olnud see liidu pakkumuse „vastuvõtmine” tahtega siduda end sellega kui lepinguga. Pigem tugines Venezuela seda tehes heas usus lubadusele, mille liit oma avalduses oli andnud ja mida ta oli hiljem kinnitanud TAC määruses 2012 (mis oli selleks ajaks juba vastu võetud). See, et avaldus andis kavatsetud tulemuse ja tõi seega Venezuelale kasu, ei ole piisav alus järelduseks, et Venezuela nõustus siduma end avaldusega kui tema ja liidu vahel sõlmitud lepinguga. Samuti ei saa pelgalt avaldust käsitleva teate kättesaamine ega Venezuela sellejärgne päring Euroopa Kohtu menetluse tagajärgede kohta kujutada endast niisugust alust. Pealegi, kui otsuse kogu eesmärk oli tagada rahvusvaheline alus pääsuks liidu vetesse enne seda, kui kalapüügivõimalused sai kehtestada ja load välja anda, ei vasta sellele eesmärgile leping, mis tekkis alles siis, kui Venezuela taotles kalapüügilube pärast kalapüügivõimaluste kehtestamist.

82.

Liiatigi, kui avalduses taheti pelgalt sõnastada pakkumus, oleks komisjon pidanud taotlema nõukogult ELTL artikli 218 lõike 3 alusel luba enne läbirääkimisi (mille osaks sellise pakkumise sõnastamine oleks olnud). Siis oleks nõukogul olnud vaja vastavalt ELTL artikli 218 lõikele 6 uuesti sekkuda, kui leping tekkis, s.o kui Venezuela nõustus pakkumusega ja pärast parlamendilt (vastavalt vajadusele) kas nõusoleku või arvamuse saamist.

83.

Kui avaldus ei ole rahvusvahelise lepingu element, on see siis rahvusvahelise õiguse ja liidu õigusega lubatud ühepoolselt siduv akt?

84.

Rahvusvahelises õiguses võivad ühepoolsed aktid esineda eri kujul ja eri funktsioonide ja õiguslike (ja/või poliitiliste) tagajärgedega. Näiteks võidakse avaldusi kasutada uute riikide tunnustamiseks, poliitiliseks seisukohavõtuks, kohtu pädevusega nõustumiseks või tõlgendavaks seisukohavõtuks, mis kvalifitseerub tõendiks rahvusvahelise tavaõiguse olemasolu kohta. Käesoleva menetluse kontekstis on tähelepanu keskpunktis kirjalik ühepoolne avaldus, millega liit võtab rahvusvahelises õiguses kohustusi kolmanda riigi kasuks. ( 37 )

85.

Riikide võimet teha sedalaadi avaldusi ei ole rahvusvahelises õiguses vaidlustatud, ( 38 ) kuigi mõningad nendest tingimustest, mis niisuguse avalduse siduvaks muudavad, on rahvusvahelises tavaõiguses veel kindlaks määramata või kinnitamata. Seda, kas muudel juriidilistel isikutel, eeskätt rahvusvahelistel organisatsioonidel on võime teha samalaadseid avaldusi, ei ole minu teada veel üheski rahvusvahelises kohtus ega kohtumõistmise volitustega organis otsustatud ega Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni rahvusvahelise õiguse komisjonis (edaspidi „ILC”) üksikasjalikult arutatud.

86.

Rahvusvahelised organisatsioonid võivad nagu riigidki olla juriidilised isikud. Erinevalt riikidest peab juriidilise isiku staatusest tulenev võime olema organisatsioonile (sõnaselgelt või kaudselt) antud. Ma ei näe põhjust, miks peaks rahvusvahelise õigusega vastuolus olema rahvusvahelise juriidilise isiku staatuses oleva rahvusvahelise organisatsiooni võime teha ühepoolne avaldus kavatsusega olla selle avaldusega seotud niikaua, kui selle organisatsiooni moodustamise aluslepingud tal seda teha võimaldavad. ( 39 ) Kui rahvusvahelisel organisatsioonil on nendest tulenevalt võime sõlmida rahvusvahelisi lepinguid ja võtta seeläbi kohustusi teiste riikide või rahvusvaheliste organisatsioonide ees (olenemata kohustuse liigist ja iseäranis sellest, kas kohustus on vastastikune), ei ole rahvusvahelise õigusega põhimõtteliselt vastuolus selle organisatsiooni võime võtta samasugune kohustus ühepoolse avalduse kaudu.

87.

Peale selle, kuigi kohustuste eri allikate suhtes võib kehtida teatavaid tingimusi, mis puudutavad näiteks nende kohustuste tekkimist, kehtivust ja lõppemist, jäävad aluspõhimõtted – sealhulgas hea usu põhimõte ja nõusoleku põhimõte – samaks. Sellepärast näib mulle, et näiteks tekkimise, kehtivuse ja tagasivõtmise tingimusi, mis on rahvusvahelises õiguses välja kujunenud seoses riikide tehtud avaldustega, saab samamoodi kohaldada ka rahvusvaheliste organisatsioonide avaldustele, isegi kui mõningaid tingimusi ei saa täpselt samamoodi kohaldada.

88.

Mis tingimused need on?

89.

Rahvusvahelises õiguses loeb see, kui on selgelt ja konkreetselt (suuliselt või kirjalikult) väljendatud ( 40 ) tahet kutsuda rahvusvahelises õiguses esile õiguslikke tagajärgi ja seega luua avalduse tegijale kohustusi. Niikaua kui see tahe on selge ja seda on väljendatud avalikult, ei ole rahvusvahelises õiguses ette nähtud vorminõudeid. ( 41 ) Tahte kindlakstegemisel tuleb arvestada avalduse tegelikku sisu ja kõiki selle tegemise faktilisi asjaolusid ( 42 ) ning seda peab olema väljendanud organ, kes on volitatud niisuguseid siduvaid avaldusi tegema. ( 43 )

90.

Seda lähenemisviisi kajastab ka ILC juhtpõhimõte nr 1, mille kohaselt „[a]valikud deklaratsioonid, milles väljendatakse tahet end siduda, võivad luua õiguslikke kohustusi”. ( 44 ) Ehkki ILC juhtpõhimõtted ei ole siduvad ning nende autoriteetsus ja kestvus alles peavad ajaproovile vastu pidama, pean neid ikkagi kasulikuks kohtu‑ ja riigipraktika ekstrapolatsiooniks eriti seoses ühepoolsete avalduste siduvusega. ( 45 )

91.

Sel juhul tuleneb hea usu põhimõttest, et „huvitatud riigid võivad ühepoolseid avaldusi tunnistada ja usaldada ning neil on õigus nõuda selliselt loodud kohustuste täitmist”. ( 46 ) See põhimõte on kohaldatav ka asjaoludele, mille puhul ühepoolselt siduva avalduse saab tagasi võtta.

92.

Kooskõlas põhimõttega, et riigile ei või seada kohustusi ilma tema nõusolekuta, ( 47 ) ei saa ühepoolselt siduv avaldus luua kohustusi teistele riikidele. Nii on Rahvusvaheline Kohus otsustanud, et ühepoolne avaldus on siduv, kui „selle avalduse jõustumiseks ei ole vaja mingit vastusooritust ega edaspidist nõustumist selle avaldusega ega isegi vastust või reaktsiooni teistelt riikidelt, sest niisugune nõue oleks vastuolus asjaomase riigi avalduse tegemiseks kasutatud juriidilise akti range ühepoolsusega”. ( 48 )

93.

Käesolevas menetluses käsitletav avaldus tehti avalikuks selle avaldamise ja Venezuelale teatamise teel. Nagu olen selgitanud, väljendab see liidu tahet kohustuda andma Venezuelale kalapüügivõimalusi ja kalapüügilube. ( 49 ) Avalduse kaudu nõustub liit, et ta hoidub teostamast talle mereõiguse konventsiooni artikli 56 lõike 1 punkti a kohaselt kuuluvat suveräänset õigust keelduda lubamast kolmandate riikide laevu liidu vetesse kala püüdma. See lubadus ise ei anna Venezuela laevadele luba siseneda Prantsuse Guajaana rannikulähedasse majandusvööndisse ja seal kala püüda. Nii liidu õiguse kui ka rahvusvahelise õiguse kohaselt tuleb kõigepealt kehtestada täpsemad piirangud kalapüügiõiguse suhtes, näiteks kalapüügivõimaluste kehtestamise ja eraldamise teel. Selle alusel saab seejärel anda isikutele välja kalapüügilube.

94.

Selleks et avaldused oleksid siduvad, peab need olema teinud seda tegema volitatud organ. Kas see nõue on käesolevas menetluses täidetud, oleneb aluslepingutega liidule antud pädevusest.

95.

Liit peab tegutsema nendes pädevuse piirides, mis liikmesriigid on talle aluslepingutega andnud. ( 50 ) Lissaboni lepingu vastu võtnud valitsustevahelise konverentsi lõppaktile lisatud deklaratsioonis nr 24 Euroopa Liidu õigussubjektsuse kohta kinnitati, et asjaolu, et Euroopa Liit on juriidiline isik, „ei võimalda liidul mingil moel õigusakte vastu võtta ega tegutseda viisil, mis ületab talle liikmesriikide poolt aluslepingutega antud pädevust”. ( 51 )

96.

Aluslepingud ei anna sõnaselget luba ühepoolselt siduvate aktide kasutamiseks liidu välissuhetes (liidu välissuhtluspädevusse kuuluvates valdkondades). Küll aga lubavad need liidul võtta kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonide ees „rahvusvaheliste lepingute” kaudu kohustusi. ELTL artikkel 218 asendas EÜ artikli 300 lõike 1, mis omakorda asendas EMÜ asutamislepingu artikli 228 lõike 1. Kahes viimati nimetatud sättes kasutati rahvusvaheliste lepingute läbirääkimiseks ja sõlmimiseks ette nähtud liidusisese menetluse kirjeldamisel ainult sõna „leping”. Euroopa Kohus märkis arvamuses 1/75, et sõna „leping” kasutatakse „üldises tähenduses tähistamaks mis tahes kohustust, mille rahvusvahelise õiguse subjektid võtavad ja mis on siduv, olenemata selle vormist”. ( 52 ) Kohtuasjas C‑327/91: Prantsusmaa vs. komisjon kasutas Euroopa Kohus samuti rahvusvahelise organisatsiooni ja riigi vahel sõlmitud „lepingu” määratlust, mida sisaldab 1986. aasta Viini konventsiooni artikli 2 lõike 1 punkti a alapunkt i. ( 53 ) Kui lai selle mõiste määratlus ka ei oleks, on selge, et leping eeldab (mis tahes kontekstis) vähemalt kahe poole esindajate kohtumist. Seega ei hõlma see olukorda, kus liit väljendab tahet olla seotud enda avalduse tingimustega, ilma et kolmas riik, kelle kasuks see avaldus tehakse, peaks sellega nõustuma. Samuti ei ole see kohaldatav aktidele, millega ei võeta mingeid kohustusi. ( 54 )

97.

Olen siiski seisukohal, et liidu õiguse kohaselt võib liit põhimõtteliselt võtta rahvusvahelises õiguses kohustuse ühepoolselt siduva deklaratsiooniga. Minu seisukoht põhineb sisuliselt nendelsamadel kaalutlustel, ( 55 ) mis juhtisid mu järeldusele, et rahvusvaheline õigus ei keela rahvusvahelistel organisatsioonidel sõnastada ühepoolselt siduvaid avaldusi.

98.

Üks liidu juriidilise isiku staatuse olulisi tunnuseid on see, et ta võib võtta rahvusvahelises õiguses kohustusi. Seda kinnitavad selgelt aluslepingute sätted rahvusvaheliste lepingute kohta. Rahvusvahelised lepingud on üks selliste kohustuste allikas; ühepoolselt siduvad avaldused on teine.

99.

Saan tuge ka paralleelidest Euroopa Kohtu põhjendustega kohtuasjas AETR. ( 56 ) Seal ei takistanud see, et asutamislepingus ei olnud üldkohaldatavat sätet selle kohta, kuidas läbi rääkida ja sõlmida rahvusvaheline leping, teda kinnitamast, et liit on pädev seda tegema. ( 57 ) Nimetatud kohtuasjas lahendas Euroopa Kohus asutamislepingu tekstis oleva lünga sel teel, et uuris (tollase) ühenduse õiguse üldist süsteemi selles osas, mis puudutas suhteid kolmandate riikidega. ( 58 ) Tema lähtekoht oli (tollase) Euroopa Majandusühenduse juriidilise isiku staatus. ( 59 ) Enne, kui Euroopa Kohus lepingu eset üldse kaalumagi asus, märkis ta, et „välissuhetes on ühendusel volitused astuda lepingulistesse suhetesse kolmandate riikidega”. ( 60 )

100.

Minu arusaama järgi nõustus Euroopa Kohus otsuse AETR selles osas, et mõiste „rahvusvaheline juriidiline isik” tõlgendamisel tuleb lähtuda võimetest, mida rahvusvaheline õigus sellele omistab. Analoogia põhjal – kui rahvusvahelise õigusega ei ole vastuolus rahvusvahelise organisatsiooni võime teha ühepoolseid avaldusi ja olla nendega seotud – tähendab see, et liit on rahvusvaheline juriidiline isik, seda, et ta saab võtta rahvusvahelises õiguses niiviisi kohustusi.

101.

Märgin samuti, et Euroopa tulevikukonvendi autorid pidasid silmas seda, et liidu muutmisega rahvusvahelise õiguse subjektiks oleks liit „suuteline kasutama kõiki rahvusvahelise tegutsemise vahendeid (õigus sõlmida lepinguid, diplomaatilise esindatuse õigus, õigus esitada nõudeid ja esineda rahvusvahelises kohtus ning õigus osaleda rahvusvahelistes kokkulepetes, nt Euroopa inimõiguste konventsioonis, õigus immuniteetidele), aga ka võtma liidule rahvusvahelisi kohustusi”. ( 61 ) Sellepärast olen seisukohal, et liit saab teha ühepoolselt siduvaid avaldusi, mille kaudu ta võtab rahvusvahelises õiguses kohustusi.

102.

Kuidas seda teha, on liidu õiguse küsimus. ( 62 )

103.

Nagu olen juba maininud, on ELTL artiklis 218 ette nähtud, kuidas tuleb läbi rääkida kohustused, mida liit rahvusvahelise lepinguga võtab kolmandate riikide (ja teiste rahvusvaheliste organisatsioonide) ees, ning kuidas tuleb sellised lepingud alla kirjutada ja sõlmida. Selles sättes käsitlevad eraldi reeglid ühist välis‑ ja julgeolekupoliitikat ning kaks lõiget (artikli 218 lõiked 9 ja 11) ei puuduta läbirääkimise, allakirjutamise ja sõlmimise menetlust. ELTL artikkel 218 ega ükski muu aluslepingu säte ei käsitle sõnaselgelt menetlust liidu välismeetme võtmiseks ühepoolselt siduva avalduse kaudu.

104.

Kui liidul tuleb sellist pädevust teostada, ei saa olla nii, et ükski menetlusnorm ei kohaldu. Vastasel juhul oleks reegliteta võistlus muu hulgas selle nimel, kes saab haarata initsiatiivi, millised institutsioonid on menetlusse kaasatud ning kes peab kellega rääkima ja millal. Menetlustagatisi on vaja ka seetõttu, et kui niisugune ühepoolne avaldus on õiguspäraselt tehtud, on see liidu institutsioonidele siduv ja võib seetõttu seista liidu aktidest kõrgemal.

105.

Ükski käesoleva menetluse osaline ei ole väitnud, et ELTL artikkel 218 ei ole kohaldatav.

106.

Mulle näib, et ühepoolselt siduva avalduse vastuvõtmise otsuse täpne menetlusõiguslik alus ei ole nii ilmne.

107.

See, et aluslepingutes ei ole ette nähtud menetlust teatavat liiki välismeetme vastuvõtmiseks, mille kaudu liit võtab rahvusvahelises õiguses endale kohustusi, ei ole harukordne. Ajalooliselt on aluslepingud selles suhtes kohandunud vastavalt liidu välissuhtluspraktikale ja Euroopa Kohtu praktikale. Arvestades, et rahvusvaheliste organisatsioonide ühepoolselt siduvad avaldused on peaaegu pretsedenditud, ei ole eraldi sõnaselge menetluskorra puudumine üllatav.

108.

Üks võimalus on asuda seisukohale, et sõnaselge menetlusõigusliku aluse puududes ei saa liit oma välissuhtluspädevust teostada ühepoolselt siduva avalduse kaudu. Liikmesriikide ülesanne on muuta aluslepinguid. See lähenemisviis on ohtlik selles mõttes, et see viitab, nagu saaks liidu välissuhtlus olla üksnes niisuguses vormis, mille kohta on aluslepingutes ette nähtud konkreetsed menetlusnormid. See võib vähendada liidu rahvusvahelise tegutsemise tõhusust. Käesoleva menetluse faktilised asjaolud tõendavad seda ohtu. Liit soovis rahvusvahelise lepingu läbirääkimise ja sõlmimise menetlusest hoiduda, et reageerida kiiresti vajadusele näha ette rahvusvaheline alus pääsuks tema vetesse (ja sel viisil järgida liidu õigust ja rahvusvahelist õigust).

109.

Euroopa Kohus ei ole pädev kujundama menetlusnormistikku, milleks puudub aluslepingutes alus. Samas võib olla muid võimalusi.

110.

Teine võimalus oleks võtta liidu (välissuhtlus)pädevusse kuuluval teemal ühepoolselt siduvat avaldust heaks kiitva otsuse vastuvõtmise menetluse aluseks ELTL artikli 352 lõige 1. See toimiks siis nagu automaatselt rakendatav menetlus liidu nende välismeetmete puhul, mille kohta ei ole aluslepingutes menetlusnorme ette nähtud. Näib, et ELTL artikli 352 lõige 1 ise seda võimalust ei välista. ( 63 ) Sellele saab tugineda, kui aluslepingutes ette nähtud eesmärgi saavutamiseks on vaja liidu meedet ning aluslepingutes ei ole sätestatud selle meetme jaoks vajalikke volitusi. Selle mõte on täita lünk, juhul kui ükski aluslepingu erisäte ei anna otseseid ega kaudseid volitusi tegutsemiseks, kuid niisuguseid volitusi on siiski vaja. ( 64 ) Selle võimalusega kaasneb nõustumus, et puuduvate „vajalike volituste” hulka saavad kuuluda menetlusnormid ühepoolselt siduva avalduse vastuvõtmiseks. ELTL artikli 352 lõike 1 kohaselt peaks avalduse vastu võtma nõukogu ühehäälselt komisjoni ettepaneku põhjal pärast parlamendilt nõusoleku saamist. ELTL artikli 352 lõike 2 kohaselt peaks komisjon ka juhtima riikide parlamentide tähelepanu sellel õiguslikul alusel tehtavatele ettepanekutele. Seega kaasneks ühepoolselt siduva avalduse vastuvõtmisega menetlus, mis on mõnes suhtes oluliselt rangem ja koormavam kui ELTL artiklis 218 rahvusvaheliste lepingute jaoks ettenähtu. Samuti on oht, et iga välissuhtluse vorm, mille kohta ei ole olemas sõnaselgeid menetlusnorme, tuleks siis vastu võtta selle menetluskorra kohaselt.

111.

Käesolevas menetluses tähendaks see lahendus, et otsuse õiguslik alus pidi hõlmama ELTL artikli 352 lõiget 1 ja aluslepingute sätet või sätteid, milles on ette nähtud välismeetme eesmärk – mis seega viitab ELTL artikli 43 lõikele 2 või 3. Ent küsimus, kas nõukogu pidi saama parlamendi nõusoleku või arvamuse, ei olene sellest, milline ELTL artikli 43 lõige oli kohaldatav. Vastavalt ELTL artikli 352 lõikele 1 olnuks nõukogul vaja saada parlamendi nõusolek.

112.

Kolmas võimalus oleks kohaldada analoogia põhjal ELTL artiklit 218.

113.

Ühepoolselt siduvad avaldused ja rahvusvahelised lepingud on rahvusvahelises õiguses eraldiseisvad kohustuste allikad. Mõlematega kaasneb aga liidu otsus end rahvusvahelises õiguses siduda. Seega näib olevat õigustatud küsida: miks peaks see, kuidas niisugune otsus tehakse, olema ühepoolselt siduvate avalduste korral kardinaalselt erinev võrreldes rahvusvaheliste lepingutega? Esimesena nimetatud ei ole pelgalt poliitilised deklaratsioonid või avaldused, mille kaudu liit on rahvusvahelisel areenil esindatud või mida tehakse seoses liidu kaasatusega rahvusvahelisel tasandil otsuste tegemisse. Samuti ei ole need niisugused liidusisesed otsused, mis tuleks vastu võtta vastavalt liidusiseste meetmete suhtes kohaldatavale korrale (nagu näiteks kas või seadusandlikus tavamenetluses).

114.

Kas siis, kui see peab paika, saab analoogia põhjal kohaldada ELTL artiklit 218?

115.

Sisuliselt on ELTL artiklis 218 ette nähtud põhiseaduslikud menetlused, mida tuleb rakendada, kui liit otsustab rahvusvahelise lepinguga ühinemist, mis on kõige ilmsem moodus, kuidas liit võtab rahvusvahelises õiguses kohustusi. Ka riigid näevad selleks otstarbeks ette harilikult põhiseaduslikud menetlused.

116.

ELTL artikkel 218 põhineb erilisel institutsioonilisel tasakaalul komisjoni (mis algatab menetluse ja esindab liitu välissuhtluses), nõukogu (mis vastutab liitu siduvate otsuste eest rahvusvahelises õiguses) ja parlamendi (mida tuleb pidevalt teavitada ja millelt võidakse paluda nõusolekut või arvamust) vahel. ( 65 )

117.

ELTL artikli 218 lõiked 3 ja 4 puudutavad liidu osalemist lepingu läbirääkimises ja seega nende kohustuste sisu, mida liit võib võtta. Sisuliselt on komisjoni ülesanne esindada liitu pärast seda, kui nõukogu on sellekohase otsuse teinud. Need menetlusetapid võivad näida ühepoolselt siduva avalduse puhul otstarbetud. Teksti ei ole vaja kolmandate isikutega läbi rääkida; ja näib tarbetu nõuda, et komisjon paluks avalduse koostamiseks kõigepealt nõukogult luba, sest igal juhul on nõukogu see, kes lõpuks otsustab, kas liit seob end rahvusvahelises õiguses kohustusega. Ühepoolselt siduvate avalduste puhul ei ole neid eristusi tarvis. Samuti ei saa kohaldada ELTL artikli 218 lõiget 7, sest puudub leping, mille kohaselt tuleb selle muudatused vastu võtta lihtsustatud korras või lepinguga asutatud organi poolt.

118.

Saan siiski aru nii, et nõukogu pädevus anda luba lepingu allakirjutamiseks ja sõlmimiseks põhineb erilisel tema ja komisjoni vahelisel institutsioonide tasakaalul, mis on eriomane sellele menetluse osale. Kaalumist vajab ka liikmesriikide funktsioon. ( 66 ) Nii näiteks tuleb selle kaalumisel, kas (ja võimalik, et ka mil määral) nõukogu saab keelduda lepingu sõlmimise otsust vastu võtmast, arvestada (vähemalt) selle lepingu sisu, komisjoni ettepanekut, nõukogu läbirääkimisjuhiseid ja muid selles menetlusetapis olulisi asjaolusid. Kas siis, kui ühepoolselt siduva avalduse vastuvõtmise otsusele tuleb analoogia põhjal kohaldada ELTL artikli 218 lõiget 6, saab lihtsalt eeldada, et peaks valitsema samasugune institutsioonidevaheline tasakaal ning komisjoni ja nõukogu vastavad pädevused on samad?

119.

ELTL artikli 218 lõike 6 ülejäänud osa on hõlpsamini ülekantav otsustele, millega kiidetakse heaks ühepoolselt siduvad avaldused. Sisuliselt on nõukogu ülesanne (põhimõtteliselt kvalifitseeritud häälteenamusega) otsus teha ning parlament peab alati olema ühes või teises vormis kaasatud. Ka siis, kui lepingu ese on niisugune, mille suhtes ei ole aluslepingutes parlamendi funktsiooni ette nähtud, eeldab sama esemega rahvusvaheline leping parlamendi kaasatust ning samuti tuleb parlamenti ELTL artikli 218 lõike 10 kohaselt kõigil menetluse etappidel viivitamata ja täielikult teavitada.

120.

Siis on veel ELTL artikli 218 lõige 9, kus on ette nähtud menetlus, millega „kehtestatakse lepingus sätestatud organis liidu nimel võetavad seisukohad, kui asjaomasel organil tuleb vastu võtta õigusliku toimega akte”. Näib, et ei ole veenvaid põhjusi rakendada seda konkreetset menetlust ka liidu ühepoolsetele avaldustele, mis on ette nähtud looma liidule rahvusvahelises õiguses siduvaid kohustusi, olenemata kolmanda isiku mis tahes muust teost. Kui ELTL artikli 218 lõige 9 oleks kohaldatav ühepoolselt siduvatele avaldustele, ei tohiks tegelikult olla oluline, kas need avaldused tehakse seoses organiga, mis on asutatud lepinguga, millega on kutsutud vastu võtma õigusliku toimega akte.

121.

ELTL artikli 218 lõikest 11 tulenev Euroopa Kohtu pädevus ei ole käesolevas menetluses vaidluse all. Nimetatud sätte eesmärk on „hoida ära komplikatsioonid, mis tekiksid liidule kohustusi panevate rahvusvaheliste lepingute asutamislepingule vastavuse vaidlustamisest kohtus”. ( 67 ) Sellega, kui Euroopa Kohus võtab seisukoha niisuguse lepingu sisu ja vastuvõtmise menetluse kohta, saab ära hoida tõsiseid raskusi ja ebasoodsaid tagajärgi. ( 68 ) Nii nagu rahvusvahelise lepinguga, kaasneb ka juba tehtud ühepoolselt siduva avaldusega rahvusvahelises õiguses kohustus, millele kolmandad riigid võivad tugineda ja mille rikkumisega võib kaasneda vastutus rahvusvahelise õiguse kohaselt. Käesolevas menetluses annavad faktilised asjaolud sellest selget tunnistust, toetades nii veelgi seisukohta, et ELTL artikli 218 lõige 11 on ülekantav ühepoolselt siduvatele avaldustele.

122.

Neljas võimalus oleks kohaldada sätteid, millel kõnealune välissuhtluspädevus ise põhineb. See reegel võib anda erisuguseid tulemusi. Kui see pädevus on antud sõnaselgelt, võib selle reegli kohaldamise tulemusel jällegi kohaldada analoogia põhjal ELTL artiklit 218 (või teatava valdkonna rahvusvahelisi lepinguid käsitlevaid erisätteid). Kui see pädevus on kaudne, oleks tulemus niisugune, et kohaldatakse neidsamu menetlusnorme, mida kohaldatakse (sõnaselge) liidusisese meetme suhtes. Nii näiteks võib ühepoolselt siduv avaldus vajada vastuvõtmist seadusandliku tavamenetluse teel. Sel juhul näivad argumendid, mida olen eespool üldjoontes kirjeldanud, võrreldes ELTL artikli 218 kohaldamisega analoogia põhjal (sest selles sättes lihtsalt ei ole arvesse võetud ühepoolselt siduva avalduse olemust ega sõnastamise viisi ning seetõttu võib see säte lüüa tasakaalust välja institutsioonidevahelise pädevuse jaotuse) käesolevas olukorras veelgi asjakohasemad. ( 69 )

123.

Niisiis on igal nimetatud võimalusel oma nõrgad küljed. Tasakaalu mõttes näib ELTL artikli 218 kohaldamine analoogia põhjal siiski olevat kõige praktilisem lahendus, isegi kui see järeldus eeldab kõnealuse sätte venitamist ja kokkusurumist, kuna iga selle osa ei saa kohaldada ühepoolselt siduvatele avaldustele samamoodi nagu rahvusvahelisele lepingule.

124.

Kui Euroopa Kohus otsustab, et ELTL artikkel 218 ei saa olla otsuse menetlusõiguslik alus, piisaks sellest otsuse tühistamiseks, ilma et oleks vaja parlamendi ja komisjoni väiteid tegelikult kaaluda.

125.

Asun nüüd neid väiteid käsitlema eeldusel, et Euroopa Kohus kiidab heaks ELTL artikli 218 võtmise liidu ühepoolselt siduvate avalduste menetlusõiguslikuks aluseks.

126.

Parlament ja komisjon väidavad, et nõukogu eksis, kui ta võttis otsuse aluseks ELTL artikli 43 lõike 3 ja artikli 218 lõike 6 punkti b, mitte ELTL artikli 43 lõike 2 ja artikli 218 lõike 6 punkti a.

127.

Nende väitel on ELTL artikli 43 lõige 3 sama artikli 43 lõike 2 erand ning seetõttu tuleks seda tõlgendada kitsalt. Sisuliselt on viimati nimetatud lõige aluseks mis tahes (seadusandlikule) meetmele, mida on vaja ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamiseks, esimesena nimetatud lõige aga on aluseks üksnes seal loetletud (määrusandlikele) meetmetele, sealhulgas niisugustele, millega kehtestatakse ja eraldatakse kalapüügivõimalusi. ELTL artikli 43 lõikes 3 ei ole mainitud kolmandate riikide laevade lubamist liidu vetesse kala püüdma ega ka püügilubasid.

128.

ELTL artikli 43 lõige 3 ei puuduta seadusandlike aktide vastuvõtmist ELTL artikli 289 tähenduses. Viimati nimetatud artiklis on sisse seatud seadusandlik tavamenetlus (mis on määratletud ELTL artiklis 294) ja viidatud seadusandlike erimenetluste kasutamisele erijuhtudel, mis on aluslepingutes ammendavalt loetletud. Nii peavad otsustamismenetlused, mis ei kuulu kummassegi kategooriasse, olema mitteseadusandlikud menetlused. Tõepoolest, komisjoni sõnul on kalapüügivõimaluste kehtestamine sisuliselt täitevvõimu akt, isegi kui ELTL artikli 43 lõikes 3 ette nähtud menetlus on sui generis. Parlament märgib, et ELTL artikli 43 lõike 3 alusel – isegi kui pidada seda iseseisvaks õiguslikuks aluseks – ei saa võtta ühtegi meedet ilma eelneva (poliitilise) otsuseta ühise kalanduspoliitika eesmärkide kohta, mis tuleb vastu võtta ELTL artikli 43 lõike 2 alusel.

129.

Komisjon märgib, et nõukogu tekstilähteline argument ( 70 ) keskendub iseäranis prantsuskeelsele versioonile ELTL artikli 43 lõikest 3 („mesures relatives à […]” – „meetmed, mis on seotud […]”). Ingliskeelses versioonis on kasutatud sõnastust „measures on […]” (s.o „meetmed […] kohta”), mis viitab otsesemale ja tihedamale seosele. Kuigi ELTL artikli 43 lõige 3 on piisavalt lai, et hõlmata teatavaid kalapüügivõimaluste kehtestamisega funktsionaalselt seotud reegleid, ei saa see tähendada, et iga meede, mis on (kas või kaugelt) „seotud” kalapüügivõimaluste kehtestamisega, peaks põhinema sellel aluslepingu sättel. Parlament läheneb küsimusele rangemalt ja on seisukohal, et see säte võib olla aluseks ainult nendele otsustele, mis käsitlevad ELTL artikli 43 lõikes 3 ammendavalt loetud teemasid.

130.

Veel väidavad parlament ja komisjon, et liidu õiguses on ette nähtud kolmeetapiline menetlus kolmandate riikide kalalaevade lubamiseks liidu vetesse ja juurdepääsuks seal asuvatele loodusvaradele. Esiteks võimaldatakse juurdepääs potentsiaalselt, rahvusvahelise lepingu abil, mille õiguslik alus on ELTL artikli 43 lõige 2 (ja mis tuleb vastu võtta vastavalt ELTL artikli 218 lõike 6 punkti a alapunktile v). Teiseks võib nõukogu seejärel ELTL artikli 43 lõike 3 alusel anda kalapüügivõimalusi. Kolmandaks, pärast nende kalapüügivõimaluste kehtestamist ja eraldamist annab komisjon laevadele välja kalapüügiload. Kolmandale riigile ei saa anda kalapüügivõimalusi nõukogu otsusega (teine etapp), kui liidu nimel ei ole sõlmitud rahvusvahelist lepingut (esimene etapp) vastavalt ELTL artikli 218 lõike 6 punkti a alapunktile v. See, et pääsu liidu vetesse eristatakse kontseptuaalselt juurdepääsust loodusvaradele, ilmneb sellestki, et pääs liidu vetesse võimaldatakse harilikult pikaks ajaks, võimalik, et tähtajatult, kalapüügivõimalused aga kehtestatakse ja eraldatakse aastakaupa.

131.

Parlament ja komisjon märgivad, et otsuse eesmärkideks on anda Venezuela laevadele õigus tulla liidu vetesse kala püüdma ja allutada see püügitegevus kaitsemeetmetele tagamaks, et nad järgivad ühise kalanduspoliitika eesmärke. Avalduse punktis 2 sisalduv viide kalapüügilubade määruse artiklile 22 ei ole pelgalt deklaratiivne, vaid allutab Venezuela kalalaevad ühise kalanduspoliitika reeglitele. Selles suhtes on komisjoni algne ettepanek ja lõpuks vastu võetud otsus sarnased (kui mitte identsed). Juba see näitab, et otsuse eesmärki ei ole muudetud, kuigi õiguslikku alust on.

132.

Nõukogu, keda toetavad menetlusse astunud liikmesriigid, väidab, et otsus (sealhulgas sellele lisatud avaldus) on seotud kalapüügivõimaluste kehtestamisega. Nõukogu sõnul tähendab ELTL artikli 43 lõikes 3 kasutatud sõnastus „võtab […] vastu meetmed […] kohta” seda, et selle saab võtta õiguslikuks aluseks muudelegi meetmetele kui need, millega kehtestatakse ja eraldatakse kalapüügivõimalusi. Seega hõlmab see koguseliselt piiratud kalapüügiõigust, mida saab väljendada eri viisidel, sealhulgas lubatud kogupüügi (TAC) kaudu, püügitegevuse piiranguna (väljendatult nt päevas kasutatavate kilovattide arvus või päevade arvus, mille kestel laevad võivad olla väljaspool sadamat) või maksimaalse laevade arvu piiranguna.

133.

Nõukogu märgib, et ELTL 43 lõige 2 on üldnorm ja artikli 43 lõige 3 selle suhtes erinorm, kuid mitte erand. Sellepärast ei tule seda tõlgendada kitsendavalt.

134.

Nõukogu märgib samuti, et ELTL artikli 43 lõike 3 vastuvõtmisega tahtsid aluslepingu koostajad sisse seada lihtsustatud menetluse liidu vetes loodusvarude hoidmisele suunatud liidu meetmete vastuvõtmiseks ja kiiremini reageerida teaduslikele arvamustele, millel need meetmed põhinevad.

135.

Nõukogu vaidleb vastu argumendile, et niivõrd kui meede on seotud ühise kalanduspoliitika eesmärkidega, peab selle aluseks olema ELTL artikli 43 lõige 2 ja et artikli 43 lõike 3 alusel ei saa vastu võtta ühtegi meedet ilma eelneva, ühise kalanduspoliitika suhtes poliitilisi valikuid käsitleva otsuseta, mis võetakse vastu ELTL artikli 43 lõike 2 alusel. Peale selle vaidleb nõukogu vastu sellele, kuidas hagejad „kunstlikult” eristavad pääsu vetesse juurdepääsust loodusvarudele.

136.

Otsuse kohta märgib nõukogu, et Prantsuse Guajaana rannikulähedane majandusvöönd paikneb territoriaal‑ ja avamere vahel: see on sui generis vöönd, mille suhtes kohaldatakse mereõiguse konventsiooni. Rannikuriigi pädevus majandusvööndi suhtes on piiratud ning see, kas majandusvööndisse pääsemiseks on vaja tema nõusolekut, oleneb sinnamineku eesmärgist. Selles suhtes ei nõua rahvusvaheline õigus ega ka liidu õigus ametliku lepingu olemasolu.

137.

Nõukogu märgib, et vaidlusaluse avalduse eesmärk ega sisu ei välju käesolevas asjas ELTL artikli 43 lõike 3 kohaldamisalast, s.o kalapüügivõimaluste kehtestamisest ja eraldamisest. Isegi kui Euroopa Kohus tuvastab, et avalduse punktid 2‐4 ei saa põhineda ELTL artikli 43 lõikel 3, on see ikkagi kohane õiguslik alus, sest need punktid kõigest toetavad vaidlustatud otsuse põhieesmärki, milleks on kinnitada liidu lubadust lubada Venezuela laevu majandusvööndisse kala püüdma.

138.

Käesolevas menetluses palutakse Euroopa Kohtul tõlgendada ELTL artikli 43 lõikeid 2 ja 3, ( 71 ) et tuvastada, millisel sättel oleks vaidlustatud otsus pidanud põhinema. Seega ei ole vaja ammendavalt määratleda kõiki iga sätte kohaldamisalasse kuuluvate meetmete liike.

139.

Kõik menetlusosalised näivad olevat nõus, et kui ELTL artikli 43 lõige 3 ei ole otsusele kohane õiguslik alus, on seda artikli 43 lõige 2.

140.

Kohtupraktika kohaselt peab liidu õigusakti õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad õigusakti eesmärk ja sisu. ( 72 ) Seega on vaja uurida otsuse sisu ja eesmärke. Kaaluda võib ka seadusandlikku konteksti. ( 73 ) Seejärel määrab õigusakti õiguslik alus õigusakti vastuvõtmiseks järgitava menetluse. ( 74 )

141.

Kui selgub, et õigusakt taotleb kaht eesmärki või et sellega reguleeritakse kaht valdkonda, millest üks on määratletav peamise või ülekaalukana (samas kui teine on kõrvalise tähtsusega), peab õigusaktil olema üksainus õiguslik alus, s.o peamise või ülekaaluka eesmärgi või valdkonna tõttu nõutav õiguslik alus. ( 75 ) Kui õigusaktil on mitu lahutamatult seotud eesmärki või reguleerimisvaldkonda, ilma et mõni neist oleks teisega võrreldes teisejärguline või kaudne, peab õigusakt põhinema vastavatel eri õiguslikel alustel. ( 76 )

142.

Alustan otsuse sisu ja eesmärgi või eesmärkide analüüsist.

143.

Otsuse põhjendus 1 kirjeldab tava, mille kohaselt Venezuela laevad tegutsevad liidu vetes, nimelt Prantsuse Guajaana rannikulähedases majandusvööndis, tingimusel et need laevad vastavad kohaldatavatele liidu õigusnormidele kalavarude kaitse ja majandamise kohta. Põhjenduses 2 on toonitatud, miks on vaja tagada selle tegevuse jätkumine: nimelt põhjusel, et Prantsuse Guajaanas asuv töötlev tööstus sõltub kõnealuste kalalaevade lossitavast saagist. Põhjenduses 3 on kirjeldatud avalduse eset, milleks on kinnitada liidu „valmisolekut anda kalapüügilube piiratud hulgale Venezuela lipu all sõitvatele laevadele, tingimusel et need järgivad kohaldatavaid liidu õiguslikult siduvaid akte”.

144.

Seejärel kiidab otsuse artikkel 1 heaks liidu poolt Venezuelale adresseeritud avalduse. Artikkel 2 käsitleb avaldusest Venezuelale teatamist.

145.

Olen juba käsitlenud avalduse sisu ja eesmärke, kui uurisin, kas liit oli pädev seda vastu võtma. ( 77 )

146.

Saan aru nii, et avalduse kaudu kohustub liit lubama Venezuela laevu liidu vetesse kala püüdma. See konkreetset liiki sissepääs võimaldatakse alles pärast kalapüügivõimaluste kehtestamist ja kalapüügilubade väljaandmist.

147.

Ent otsusega (sealhulgas sellele liidetud avaldusega) ei:

148.

Avaldusega kohustus liit võimaldama kalapüügiks pääsu Prantsuse Guajaana rannikulähedasse majandusvööndisse, mis ulatub territoriaalmere lähtejoonest 200 meremiili kaugusele. Ilma liidupoolse nõusoleku väljenduseta ei saaks Venezuela laevad nendesse vetesse siseneda. Põhjus on rahvusvahelise õiguse normides, mis reguleerivad rannikuriigi ja teiste riikide õigusi ja vabadusi rannikuriigi majandusvööndis. Mereõiguse konventsiooni artikli 56 lõike 1 punkti a kohaselt kuulub suveräänne õigus – muu hulgas uurida, kasutada, kaitsta ja majandada nendes vetes loodusvarasid – rannikuriigile (ja käesoleval juhul Prantsusmaa kaudu Euroopa Liidule). Nii on sellel rannikuriigil õigus keelata või lubada teiste riikide lipu all sõitvaid laevu enda majandusvööndisse muul põhjusel kui need (näiteks läbisõit), milleks on mereõiguse konventsiooni artikli 58 lõike 1 kohaselt kõikidel riikidel õigus majandusvööndisse siseneda. Nagu Euroopa Kohus kohtuasjas Poulsen ja Diva Navigation ( 81 ) märkis, ei ole rannikuriigi jurisdiktsioon territoriaalmeres ega majandusvööndis absoluutne; mereõiguse (ja eeskätt mereõiguse konventsiooni) kohaselt peab rannikuriik austama teiste riikide lipu all sõitvate laevade õigust tema territoriaalmerest rahumeelselt läbi sõita ning ka majandusvööndis oma võimu teostamisel austama takistamatu läbisõidu õigust. Kalapüük aga ei ole rahumeelne läbisõit ega takistamatu läbisõit.

149.

Rannikuriigil on ka kohustusi, nimelt seoses majandusvööndis leiduvate elusloodusvarade kaitsega (mereõiguse konventsiooni artikkel 61) ja kasutamisega (mereõiguse konventsiooni artikkel 62). Nii on mereõiguse konventsiooni artikli 62 lõikes 2 ette nähtud, et kui rannikuriigil puuduvad võimsused kogu lubatud väljapüügi ulatuses püüda, peab ta „lepingute või muude kokkulepete alusel” lubama teistel riikidel ülejääki kasutada. Kui sellist kasutamist võimaldatakse, peavad asjaomases majandusvööndis kala püüdvad teiste riikide kodanikud mereõiguse konventsiooni artikli 62 lõike 4 kohaselt järgima rannikuriigi õigusaktide kohaselt kohaldatavaid kaitse‑ ja muid tingimusi.

150.

Minu arvates täidab avaldus täpselt seda funktsiooni, olles niisugust laadi „leping või muu kokkulepe”, mille kaudu liit kohustub võimaldama kolmandale riigile sissepääsu. Ilma selle nõusolekuväljenduseta ei saa Venezuela laevad liidu vetes kala püüda.

151.

Kui niisugune akt tuleb vastu võtta ELTL artiklis 218 sätestatud menetlusnormide kohaselt ja kui see hõlmab valdkonda, mille suhtes ei kohaldata seadusandlikku tavamenetlust ega seadusandlikku erimenetlust, pidi parlament enne, kui nõukogu sai vastu võtta avaldust heaks kiitva otsuse, andma oma nõusoleku. Põhjus on selles, et mõlemad liidusisesed menetlused on seadusandlikud menetlused.

152.

Eristan siin pädevuse laadi ja aluseid, millele tuginedes määratakse parlamendi kaasatus välismeetmesse vastavalt ELTL artiklile 218. Laskumata aluslepingu ingliskeelsetes versioonides kasutatud mõistete „areas” ja „fields” (s.o „valdkonnad”) tekstilisse analüüsi, saab märkida, et „valdkondade” kirjeldus ELTL artikli 3 lõikes 1 ning artiklites 4 ja 6, millega on ette nähtud vastavalt liidu ainupädevus, jagatud pädevus ja toetav pädevus, puudutab liidu ja liikmesriikide vahelist pädevuse jaotust. Seevastu ELTL artikli 218 lõige 6 (mille ingliskeelses versioonis on kasutatud mõistet „fields”) puudutab minu arusaama kohaselt pädevuse jaotust liidu institutsioonide vahel, eeskätt parlamendi pädevust nõukogu pädevuse suhtes.

153.

Seetõttu ei lahenda see, et liidul on ELTL artikli 3 lõike 1 punkti d kohaselt ainupädevus meres leiduvate elusloodusvarade kaitseks ühise kalanduspoliitika raames ja et ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamiseks vajalikud meetmed tuleb ELTL artikli 43 lõike 2 kohaselt vastu võtta parlamendil ja nõukogul seadusandliku tavamenetluse teel, ( 82 ) iseenesest küsimust, milline oli avaldust heaks kiitva otsuse vastuvõtmiseks kohane õiguslik alus. Vastupidine järeldus eiraks ELTL artikli 43 lõike 3 teksti, kus on ette nähtud, et teatavaid ühise kalanduspoliitika eesmärke teenivaid meetmeid võib võtta ilma parlamendi nõusolekuta, sest need puudutavad muu kui seadusandliku akti kohaldamisalasse kuuluvat.

154.

Leping võib hõlmata üht või mitut valdkonda, millest osa reguleeritakse seadusandliku tavamenetlusega, osa aga mingi muu menetlusega. Käesolevas menetluses aga ei ole ükski osaline väitnud, et otsuse eseme tõttu tulnuks see otsus vastu võtta ELTL artikli 43 lõigete 2 ja 3 alusel.

155.

Otsus aitab kaasa elusloodusvarade optimaalsele kasutamisele majandusvööndis, neid ressursse majandades, et saada nendest majanduslikku ja sotsiaalset kasu, ning neid kaitstes. Seega on tegu meetmega, mida on vaja ühise kalanduspoliitika eesmärkide, eeskätt ELTL artiklis 39 sätestatud eesmärkide saavutamiseks. ( 83 ) Sellepärast tuleks lähtuda sellest, et otsus peab põhinema ELTL artikli 43 lõikel 2.

156.

Ma ei arva, et ELTL artikli 43 lõige 3 seda olukorda muudab. See säte on kohaldatav meetmetele, mida kirjeldatakse kitsamalt, kuid mis on kõik ikkagi samamoodi vajalikud ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamiseks. Nii nähtub artikli 43 lõike 3 tekstist, et see on kohaldatav vähemalt niisugustele meetmetele, millega kehtestatakse tegelikke hindu, makse ja toetusi, piiratakse püügikoguseid (olenemata sellest, kuidas neid koguseid määratletakse või mõõdetakse), kehtestatakse kalapüügivõimalusi ning määratakse kindlaks liikmesriigid ja kolmandad riigid, kellele need kalapüügivõimalused eraldatakse, samuti see, mida, millal, kus ning vahest ka kuidas ja mis eesmärgil tohib püüda.

157.

Vaidlusaluse otsusega midagi sellist ei tehtud. ( 84 )

158.

Pooled aga ei nõustu omavahel küsimuses, kas ELTL artikli 43 lõike 3 kohaldamisalasse kuulub veel midagi peale loetletud meetmete, eriti mis puudutab selle sätte viimast lauseosa „kalapüügivõimaluste kehtestamise ja eraldamise kohta”. Nõukogu sellekohase argumendi tuum näib põhinevat keelendil, mida kasutatakse meetme ja selle eseme seostamiseks. Nii näiteks on prantsuskeelses versioonis kasutatud sõnastust „les mesures relatives à […]”, saksakeelses „die Maßnahmen zur […]”, hollandikeelses „de maatregelen […] voor […]” ja hispaaniakeelses „las medidas relativas a […]”. Enamik teisi keeli näib kasutavat samalaadset seostavat keelendit. Ingliskeelses versioonis aga on „measures on […]” (eestikeelses „meetmed […] kohta”).

159.

Raskus ELTL artikli 43 lõike 3 alusel nõukogu pädevuse määratlemisel seisneb selles, et ühelt poolt sisaldab see säte ammendavat loetelu, teiselt poolt aga laiendab seostav keelend artikli 43 lõike 3 kohaldamisalasse kuuluvate meetmete ulatust.

160.

Nõustun nõukoguga, et ELTL artikli 43 lõikes 3 kasutatud seostav keelend osutab sellele, et nimetatud säte võiks eraldi loetuna hõlmata mitte üksnes meetmeid, millega tegelikult kehtestatakse ja/või eraldatakse kalapüügivõimalusi, vaid ka neid, mis on mingis laiemas mõttes „seotud” nende eraldamise ja kehtestamisega. Selle sätte võrdlusest ELTL artikli 44 teise lõiguga nähtub, et muudes kontekstides on asutamislepingu koostajad kasutanud sõnastust „määrab kindlaks”, mitte „meetmed […] kehtestamise kohta”. ( 85 ) Ent see annab põhjust küsida, mida peaks „seotud” selles kontekstis tähendama.

161.

Ma ei ole kindel, et ELTL artikli 43 lõige 3 on kohaldatav iga meetme suhtes, mis on kuidagigi seotud kalapüügivõimalustega.

162.

Seostava keelendi vahetu kontekst koosneb nimisõnavormidest „kehtestamise” ja „eraldamise”. See viitab, et ELTL artikli 43 lõige 3 ei hõlma kõiki meetmeid, mis käivad kalapüügivõimaluste kohta või on nendega seotud. ELTL artikli 43 lõike 3 kohased meetmed peavad hoopis olema seotud aktidega, milles määratletakse, mis kalapüügivõimalustega on tegu, ning eraldatakse need liikmesriikide vahel ja võimalik, et ka kolmandatele riikidele. Kalapüügivõimaluste muude aspektidega seotud meetmed ELTL artikli 43 lõike 3 kohaldamisalasse ei kuulu.

163.

ELTL artikli 43 lõiget 3 tuleb samuti tõlgendada ELTL artikli 43 kui terviku kontekstis. Artikli 43 lõikeid 2 ja 3 saab eristada kahtemoodi: nendes ette nähtud meetmete põhjal ning nendes nende meetmete vastuvõtmiseks ette nähtud menetluste põhjal.

164.

Kuigi menetlus ei saa määrata sätte materiaalõiguslikku kohaldamisala, on siiski nii, et koostajad nägid ELTL artikli 43 lõikes 2 ette seadusandliku tavamenetluse kasutamise laiema meetmete kategooria jaoks ja lõikes 3 mitte-seadusandliku menetluse meetmete jaoks, mis muidu oleksid kuulunud lõike 2 kohaldamisalasse. Sellest lähtudes saan aru nii, et olenemata sellest, kas ELTL artikli 43 lõige 3 on või ei ole lõike 2 erand, mida tuleb tõlgendada kitsendavalt, on lõikes 3 näidatud niisugune meetmete alamkategooria, mis muidu kuuluks lõike 2 kohaldamisalasse, ja nähtud nende meetmete suhtes ette eraldi menetlus, millesse parlamenti ei kaasata. Minu meelest on põhjus selles, et ELTL artikli 43 lõike 3 alusel võetavad meetmed on seotud otsustega, mida tehes tuleb vastavalt olukorrale lähtuda üksikasjalikust (ja sageli tehnilisest) hinnangust asjakohasele teabele, mis puudutab kalavarude kasutamist kestlikul tasemel ning nende varude kaitset ja majandamist. Seevastu kuuluvad ELTL artikli 43 lõike 2 kohaldamisalasse meetmed, mida on vaja kalapüügivõimaluste kehtestamiseks ja eraldamiseks.

165.

Enne Lissaboni lepingu jõustumist ei olnud üheski aluslepingu sättes konkreetselt ette nähtud menetlusi kalapüügivõimaluste kehtestamiseks ja eraldamiseks. Selle asemel oli EÜ artikli 37 lõike 2 kolmandas lõigus seoses ühise põllumajanduspoliitikaga sätestatud: „Nõukogu annab kvalifitseeritud häälteenamusega komisjoni ettepaneku põhjal ja pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga määrusi ja direktiive või teeb otsuseid, ilma et eelöeldu piiraks tema õigust anda ka soovitusi.”

166.

See säte oli 2002. aasta alusmääruse õiguslik alus. Nimetatud määruse artikli 20 lõikes 1 oli ette nähtud menetlus, mille teel tuli (ilma parlamendi osaluseta) otsustada „püügipiirangute ja/või püügikoormuse piirangute ning kalapüügivõimaluste jaotamise üle liikmesriikide vahel ning kõnealuste piirangutega seotud tingimuste üle”: need meetmed pidi kvalifitseeritud häälteenamusega vastu võtma nõukogu komisjoni ettepaneku põhjal. Artikli 20 lõikes 4 oli sätestatud, et nõukogu peab ka määrama kindlaks „kolmandate riikide kasutada olevad kalapüügivõimalused [liidu] vetes ning jaota[ma] kõnealused võimalused kõigi kolmandate riikide vahel”.

167.

Võrreldavalt on menetlusi eristatud praegustes aluslepingutes (kus siiski ei esine eristamist selle põhjal, kas kalapüügivõimalused on kehtestatud kolmandatele riikidele, mitte liikmesriikidele).

168.

Õigupoolest on ELTL artikli 43 lõikes 3 kasutatud sõnastus väga sarnane Euroopa põhiseaduse lepingu ( 86 ) artikli III‑231 lõikega 3: „Nõukogu võtab komisjoni ettepaneku põhjal vastu Euroopa määrusi või otsuseid hindade ja maksude, toetuste ja koguseliste piirangute kehtestamise kohta ning kalapüügivõimaluste kehtestamise ja eraldamise kohta.” Erinevalt 2002. aasta alusmääruse artiklist 20 ei ole selle sätte tekstis viidatud „kõnealuste [püügi ja püügikoormuse] piirangutega seotud tingimuste[le]”.

169.

Kuigi seega võib olla võimalik tõlgendada ELTL artikli 43 lõiget 3 nii, et see hõlmab muidki meetmeid peale tegeliku otsuse selle kohta, kes ja kus võib millist kala püüda, ei hõlma see säte minu arvates selle otsuse eeltingimuseks olevaid meetmeid.

170.

Olen seisukohal, et komisjonil oli õigus, et liidu õiguse ja rahvusvahelise õiguse kohaselt eeldas Venezuela laevade pääs liidu vetesse teatavas vormis rahvusvahelist alust. Seda arvestades ei saa nõukogu teostada oma pädevust ELTL artikli 43 lõike 3 alusel ning komisjon ei saa anda välja kalapüügilube ilma liidu eelneva otsuseta, millega loobutakse oma suveräänsest õigusest majandusvööndile. Kui ja niikaua kui Venezuelale ei anta luba tulla liidu vetesse kala püüdma, ei saa olla kalapüügivõimalusi, mida kehtestada. Rahvusvaheline alus oli eeltingimus, et nõukogu saaks teostada oma pädevust, võttes vastu meetmeid, millega kehtestatakse ja eraldatakse Venezuelale kalapüügivõimalusi.

171.

Seetõttu ei oleks ELTL artikli 43 lõige 3 saanud olla otsuse enda aluseks. Seal kasutatud seostav keelend ei saa olla nii lai, et hõlmata ka meetmed, milleta puuduksid kalapüügivõimalused, mida kehtestada ja eraldada. Sellest tulenevalt oleks otsuse õiguslikeks alusteks pidanud olema ELTL artikli 43 lõige 2 ja artikli 218 lõike 6 punkti a alapunkt v; ning selle vastuvõtmiseks oli vaja parlamendi nõusolekut. Sellest lähtudes järeldan, et esimene väide kohtuasjas C‑103/12 ning esimese väite esimene ja teine osa kohtuasjas C‑165/12 on põhjendatud.

172.

Komisjoni hagiavalduses sõnastatud esimese väite kolmas osa puudutab seda, et nõukogu eksis nii oma õigusliku aluse valiku põhjenduses kui ka selles, et ta ei pidanud selle õigusliku aluse valiku suhtes ELTL artikli 295 vaimus nõu parlamendi ja komisjoniga. Otsuses ei ole selgitatud, miks tuleb liidu vetesse lubavat avaldust pidada kalapüügivõimalusi kehtestavaks meetmeks. Komisjoni sõnul on kõnealune põhjendus vastuoluline. Komisjon märgib, et avalduse pealkiri viitab sõnaselgelt kalapüügivõimalustele. Avalduse tekst aga käsitleb laevade lubamist liidu vetesse nõudega järgida ühise kalanduspoliitika norme. Sellega on rikutud nõuet, et üldkohaldatava õigusakti põhjendus peab olema loogiline ja ei tohi sisaldada vasturääkivusi, samuti institutsioonidevahelise nõupidamise nõuet.

173.

Oma repliigis näib komisjon olevat selle väite ulatust märkimisväärselt piiranud. Nii märkis ta esimese osa kohta, et ta ei ole väitnud, nagu oleks põhjendus ebapiisav või puuduks see hoopis. Tema seisukoht oli hoopis see, et nõukogu tehtud tekstiliste muudatuste tagajärjel on põhjendus muutunud vastuoluliseks. Teise osa kohta ei olevat ta väitnud, et see on eraldi põhjus tühistamiseks. Komisjon ei arendanud seda väidet edasi, võttes arvesse, et parlament sarnast väidet ei esitanud.

174.

Nõukogu vastas, et ELTL artikli 296 teise lõigu nõuded olid täidetud, sest otsuse põhjendustes 1 ja 2 näidati otsuse vastuvõtmise kontekst ning põhjenduses 3 määratleti otsuse ese, nimelt kinnitus, et liit annab piiratud arvule Venezuela laevadele kalapüügiload. Peale selle märkis nõukogu, et menetlust reguleeris ELTL artikkel 218, mitte artikkel 295. Igal juhul nähtub komisjoni vastuväidetest muudatustele, mis nõukogu tema ettepanekusse tegi, et komisjon oli täiel määral menetlusse kaasatud.

175.

Saan komisjoni hagiavaldusest aru nii, et kohtuasjas C‑165/12 puudutab komisjoni esimese väite kolmas osa õigusaktide põhjendamise vajadust (ELTL artikli 296 teine lõik) ja institutsioonidevahelist koostööd (ELTL artikkel 295).

176.

Kuigi komisjoni repliigist nähtub, et ta on loobunud oma esimese väite sellest osast kui otsuse tühistamise taotluse alusest, märgin, et (piisava) põhjenduse puudumine kujutab endast olulise menetlusnõude rikkumist, mille Euroopa Kohus võib ja isegi peab omal algatusel tõstatama. ( 87 )

177.

ELTL artikli 296 teises lõigus sätestatud nõue esitada õigusaktides nende põhjused tähendab, et vaidlustatud akti vastu võtnud institutsiooni arutluskäik tuleb näidata „selgelt ja ühemõtteliselt […] nii et asjaomastel isikutel oleks võimalik tutvuda võetud meetme põhjendustega ning Euroopa Kohus võiks teostada selle üle kontrolli […]”. Põhjendustes ei pea laskuma kõikidesse asjakohastesse faktilistesse või õiguslikesse asjaoludesse. ( 88 ) Kas see kohustus on täidetud, oleneb meetme sõnastusest, sisust ja kõnealust küsimust reguleerivatest õigusnormidest tervikuna. ( 89 )

178.

Komisjoni esimese väite kolmandast osast on keeruline aru saada seetõttu, et kui vaadata seda koos sama väite esimese ja teise osaga, taotleb komisjon otsuse tühistamist ühest küljest seetõttu, et see võeti vastu valel õiguslikul alusel, ja teisest küljest seetõttu, et selles ei ole piisavalt põhjendatud nõukogu valitud vale õiguslikku alust.

179.

Arvan nii, et kui liidu akt on vastu võetud valel õiguslikul alusel, ei ole vajalik ega alati ka võimalik edasi uurida, kas akti vastu võtnud institutsioon põhjendas seda vale õiguslikku alust piisavalt. Nendel asjaoludel piisab tühistamiseks sellest, et kasutati vale õiguslikku alust.

180.

Kui Euroopa Kohus otsustab siiski käsitleda ELTL artiklil 295 põhinevat komisjoni väite osa, märgin, et komisjon nõustub, et ta sai väljendada oma seisukohti, ning igal juhul on selge, et nõukogu palus parlamendilt arvamust ja komisjon oli menetlusse tihedalt kaasatud, millest annavad tunnistust tema poolt korduvalt tehtud avaldused. Seda arvestades olen seisukohal, et ELTL artikli 295 rikkumine ei ole tõendatud.

181.

Sellest järeldan, et komisjoni esimese väite kolmas osa tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

182.

Parlament märgib, et kui Euroopa Kohus otsustab, et ELTL artikli 43 lõige 3 sai olla otsuse aluseks, eksis nõukogu ELTL artikli 218 lõike 6 punkti a tõlgendamisel, sest otsuse aluseks oleks pidanud olema ELTL artikli 218 lõike 6 punkti a alapunkt v. Kui liidu õiguses on ette nähtud, et liidu poliitika rakendamiseks vajalikud seadusandlikud aktid tuleb vastu võtta seadusandlikus tavamenetluses, tohib sama poliitikaga seotud rahvusvahelisi lepinguid sõlmida üksnes pärast parlamendilt nõusoleku saamist. Kui selle poliitika konkreetse osaga seotud üks või teine akt tuleb vastu võtta teistsuguse menetluse teel, ei mõjuta see rahvusvahelise lepingu sõlmimise korda. Seda tõlgendust toetab see, et mõiste „valdkond” tähendus ELTL artikli 218 lõike 6 punkti a alapunktis v vastab mõiste „valdkond” tähendusele ELTL artiklites 3, 4 ja 6.

183.

Nõukogu märgib, et parlamendil ei saa olla kaasotsustamise pädevust välissuhetes, kui tal ei ole seda pädevust liidusiseste meetmete suhtes. Liiatigi ei kujuta ühine kalanduspoliitika endast ühtainust valdkonda, sest ühise kalanduspoliitika meetmed puudutavad nii ELTL artikli 3 lõike 1 punkti d tähenduses ainupädevuse valdkonda kui ka ELTL artikli 4 lõike 2 punkti d tähenduses jagatud pädevuse valdkonda.

184.

Minu arvates ei ole vaja parlamendi teist väidet kaaluda, sest otsuse aluseks oleksid pidanud olema ELTL artikli 43 lõige 2 ja artikli 218 lõike 6 punkti a alapunkt v. Kui Euroopa Kohus siiski otsustab seda kaaluda, asun seisukohale, et see väide tuleks tagasi lükata põhjustel, mis on näidatud käesoleva ettepaneku punktides 151 ja 153 (mis käsitlevad parlamendi esimest väidet kohtuasjas C‑103/12).

185.

Komisjon märgib, et nõukogu ei austanud ELTL artikli 218 lõike 6 punkti a alapunktist v tulenevat parlamendi õigust anda sellisele aktile nagu otsus oma nõusolek. Peale selle toonitab komisjon, et ei piisa sellest, kui taotleda parlamendi nõusolekut teatava tähtajaga. Kui tegu ei ole lihtnõupidamisega, ei luba aluslepingud nõukogul parlamendile tähtaega seada ja seejärel tähtaja möödudes otsust ilma parlamendi nõusolekuta vastu võtta.

186.

Nõukogu sõnul põhines otsus korrakohaselt ELTL artikli 218 lõike 6 punktil b. Parlamendil ei tohiks olla vetoõigust välismeetmete suhtes, kui tal ei ole sellist õigust liidusiseste meetmete suhtes.

187.

Menetlusosalised on nõus, et nõukogu ei taotlenud enne otsuse vastuvõtmist parlamendilt selleks nõusolekut. Kui otsuse aluseks oli vääralt võetud ELTL artikli 43 lõige 3 ja see oleks pidanud põhinema artikli 43 lõikel 2, tuleneb sellest automaatselt, et niivõrd kui otsuse suhtes on kohaldatav ELTL artikkel 218, on selle vastuvõtmiseks vaja parlamendi nõusolekut. Selle nõusoleku taotlemata jätmine kujutab endast parlamendi õiguste rikkumist.

188.

Olen järeldanud, et esimene väide on põhjendatud. Sellest tulenevalt on ka teine väide kohtuasjas C‑165/12 põhjendatud.

189.

Kui Euroopa Kohus tuvastab, et otsus on kalapüügivõimaluste kehtestamise meede, ja lükkab esimese väite seetõttu tagasi, väidab komisjon, et nõukogu rikkus ELTL artiklit 17 ja artikli 218 lõiget 2 sellega, et ta moonutas komisjoni ettepanekut ja ei austanud tema algatusõigust. Kuigi ELTL artikli 293 lõikes 1 on sätestatud, et põhimõtteliselt võib nõukogu muuta (kuid vaid ühehäälselt) komisjoni ettepanekut, ei tohi nõukogu muuta selle teemat ega eesmärki. Seoses sellega tugineb komisjon Euroopa Kohtu otsusele kohtuasjas C‑408/95: Eurotunnel jt. ( 90 ) Käesolevas asjas muutis nõukogu ettepaneku eesmärgiks kalapüügivõimaluste kehtestamise. Selle tagajärjel võttis nõukogu vastu otsuse, nagu ei oleks komisjoni ettepanekut olnudki.

190.

Nõukogu märgib, et komisjoni algatusõigus ega ka nõukogu otsustamisõigus ei ole absoluutsed. Ei saa olla nii, et iga kord, kui nõukogu muudab otsuse õiguslikku alust, moonutab ta sellega komisjoni ettepanekut ja jätab tunnustamata komisjoni algatusõiguse. Tegelikult on Euroopa Kohus oma varasemas praktikas lugenud õiguspäraseks õigusliku aluse muutmise nõukogu ja/või parlamendi poolt. Muudatused ettepanekusse tehti sellepärast, et see käsitles meedet kalapüügivõimaluste kehtestamise kohta.

191.

Komisjoni kolmas väide põhineb eeldusel, et Euroopa Kohus otsustab, et otsuse ja sellele lisatud avalduse aluseks olid kohaselt ELTL artikli 43 lõige 3 ja artikkel 218. Kui Euroopa Kohus minuga nõustub, et ELTL artikli 43 lõige 3 oli vale alus, ei ole tal vaja seda väidet kaaluda. Täielikkuse huvides käsitlen seda siiski põgusalt.

192.

See väide lähtub eeldusest, et komisjoni pädevuses on algatada ELTL artikli 218 alusel menetlus ning nõukogu pädevuses on vastu võtta õigusakti heaks kiitev otsus.

193.

Olen juba selgitanud, et ELTL artiklis 218 kirjeldatud menetlused põhinevad erilisel institutsioonidevahelisel võimutasakaalul, mis võib olla ühepoolselt siduvate avalduste puhul teistsugune kui rahvusvaheliste lepingute puhul. ( 91 ) Kummalgi juhul ei tõlgenda ma ELTL artikli 218 lõiget 6 nii, et nõukogul on keelatud otsustada mitte sõlmida lepingut või teha ühepoolselt siduvat avaldust või komisjoni ettepanekut muuta (vastavalt ELTL artikli 293 lõikele 1). On selge, et ELTL artikliga 218 ette nähtud menetluse edasi kulgedes ei saa nõukogu samal ajal teostada muutmisõigust viisil, mis oleks vastuolus varasemate otsuste ja meetmetega, mida ta võib olla selles menetluses vastu võtnud.

194.

Käesolevas menetluses on selge, et nõukogu muutis komisjoni ettepanekut, sealhulgas selle õiguslikku alust.

195.

Saan aru nii, et kõik menetlusosalised on sisuliselt nõus, et komisjoni ettepanek ja nõukogu poolt vastu võetud muudetud ettepanek käsitlesid mõlemad meedet, millega liit nõustub lubama Venezuela laevad liidu vetesse. Komisjoni ja nõukogu vaheline vaidlus puudutab selle meetme iseloomustamist ELTL artikli 43 ja seega selle õigusliku aluse seisukohast.

196.

Niisiis, kui otsuse aluseks olid kohaselt võetud ELTL artikli 43 lõige 3 ja ELTL artikkel 218, seisnes nõukogu tegevus sisuliselt komisjoni ettepanekus kasutatud õigusliku aluse korrigeerimises.

197.

Tõepoolest peab liidu meetme õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad õigusakti eesmärk ja sisu. ( 92 ) Siiski võivad need tegurid püsida muutumatuna, ent ikkagi põhjustada lahkarvamuse, mis puudutab kohast õiguslikku alust. Kui nõukogu muudab sellises olukorras õiguslikku alust (selle väite eelduse järgi õigustatult), ei tulene sellest automaatselt, et nõukogu on muutnud komisjoni ettepaneku ulatust, muutes selle teemat ja eesmärki (nagu käesolevas menetluses ilmneb).

198.

Selle põhjal järeldan, et nõukogu ei väljunud komisjoni ettepanekut muutes oma pädevuse piiridest. Sellest lähtudes lükkaksin kolmanda väite kohtuasjas C‑165/12 põhjendamatuse tõttu tagasi.

199.

Kohtuasjas C‑165/12 palub komisjon, et otsuse tühistamise korral säilitaks Euroopa Kohus ELTL artikli 264 teise lõigu alusel otsuse mõju ja määratleks selle. See meede peaks lõppema kas siis, kui nõukogu on parlamendi nõusolekul asendanud otsuse korrakohasel õiguslikul alusel vastu võetud aktiga, või kui parlament oma nõusolekut ei anna, pärast lühikest tähtaega, mille jooksul nõukogu ja komisjon saaksid võtta rahvusvahelises õiguses vajalikud meetmed Venezuela informeerimiseks verbaalnoodi tagasivõtmisest ning ettevõtjatele teatamiseks, et nende kalapüügiload on kehtetuks tunnistatud.

200.

Parlament kohtuasjas C‑103/12 sellelaadset taotlust ei esitanud. Oma repliigis märkis parlament siiski, et ta ei näe takistusi otsuse mõju säilitamise ees.

201.

Ükski menetlusosaline ei ole sellele taotlusele vastu väitnud, kuigi kõik pooled ei ole asunud komisjoniga samale seisukohale, et Euroopa Kohus peaks piirama oma otsuse mõju, määramata tähtaega uue otsuse vastuvõtmiseks.

202.

Olen jõudnud järeldusele, et otsus tuleks tühistada. Selle tagajärjel kaob liidu õiguses (ja rahvusvahelises õiguses) alus Venezuela pääsuks liidu vetesse ning seega samuti alus muudeks meetmeteks, millega kehtestatakse ja eraldatakse kalapüügivõimalusi ja antakse välja kalapüügiload Venezuela laevadele.

203.

Otsust säilitada tühistatud akti mõju võivad õigustada olulised põhjused seoses õiguskindlusega ( 93 ) ning vajadus hoida ära raskeid negatiivseid tagajärgi. ( 94 )

204.

Menetlusosalised on nõus, et Venezuela laevade püügitegevus liidu vetes aitab oluliselt kaasa töötleva tööstuse ühiskondlikule ja majanduslikule arengule Prantsuse Guajaanas, mis sõltub nende laevade lossitavast saagist. Olgu liidu vetesse lubamise õiguslik alus milline tahes, põhjustaks kauaaegse nendesse vetesse lubamise tava järsk katkemine sellele tööstusele tõenäoliselt negatiivseid tagajärgi. Samuti võib see häirida kalavarude majandamist liidu vetes.

205.

Sellepärast tuleb otsuse mõju säilitada, kuni mõistliku aja jooksul jõustub uus, kohasel õiguslikul alusel vastu võetud otsus.

206.

Kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Parlament ja komisjon on mõlemad nõudnud kohtukulude hüvitamist. Kodukorra artikli 140 lõikes 1 on sätestatud, et menetlusse astuvad liikmesriigid kannavad ise oma kohtukulud.

207.

Esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku: