EUROOPA KOMISJON

Brüssel,30.5.2023

COM(2023) 297 final

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE,

ELi viisavaba reisimise kordade järelevalve

1.SISSEJUHATUS

Euroopa Liidul on praegu viisavabadus 61 kolmanda riigiga 1 . See tähendab, et nende riikide kodanikud saavad siseneda Schengeni alale ilma viisata kuni 90-päevaseks lühiajaliseks viibimiseks mis tahes 180-päevase ajavahemiku jooksul. ELi viisavabaduse poliitika tugineb vastastikuse viisavabaduse põhimõttele. Viisavaba reisimine annab olulisi eeliseid mõlema poole kodanikele, tugevdades veelgi ELi suhteid partneritega.

60-st ELi mittekuuluvast viisavabadusega riigist 25 on sõlminud ELiga viisanõudest loobumise lepingu 2 ja kaheksa riiki on viisanõudest vabastatud viisanõude kaotamise dialoogi eduka lõpuleviimise tulemusena (Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, Montenegro, Põhja-Makedoonia, Serbia, Gruusia, Moldova ja Ukraina). Ülejäänud riigid on viisanõudest vabastatud kooskõlas ELi eeskirjade esimese ühtlustamisega (nõukogu määrus (EÜ) nr 539/2001) 3 . Lisaks leppisid nõukogu ja Euroopa Parlament 19. aprillil 2023 pärast viisanõude kaotamise dialoogi edukat lõpuleviimist kokku Kosovo viisanõudest vabastamises, 4 mis jõustub hiljemalt 1. jaanuaril 2024 54.

Üldiselt on viisavaba reisimine ELi liikmesriikide ja kolmandate riikide jaoks endiselt märkimisväärselt kasulik nii majanduse, ühiskonna kui ka kultuuri seisukohast ning edendab oluliselt turismi ja ettevõtlust. OECD hinnangul moodustas ainuüksi reisi- ja turismisektor 2019. aastal ligikaudu 7 % üleilmsest ekspordist ning ligikaudu 4,4 % OECD riikide SKPst 6 .

Samal ajal on ELi ühine viisapoliitika Schengeni acquis’ lahutamatu osa ning üks selle põhieesmärke on tegeleda julgeoleku ja ebaseadusliku rändega seotud ohtudega Schengeni alal.

Komisjoni järelevalve ELi viisavaba reisimise kordade üle, sealhulgas viisanõudest vabastamise ajutise peatamise korraga 7 ette nähtud aruanded, on näidanud, et viisavaba reisimisega võivad kaasneda märkimisväärsed rände- ja julgeolekuprobleemid.

Eelkõige võib viisanõudest vabastatud riik, mille viisakord ei ole piisavalt ühtlustatud ELi viisapoliitikaga, muutuda ebaseadusliku ELi sisenemise transiidikeskuseks, eelkõige ELi vahetus läheduses asuvate riikide puhul. Viisavaba reisimine võib kaasa tuua ka ebaseadusliku rände suurenemise, kui viisavabalt reisijad ületavad lubatud viibimisaega või kui viisanõudest vabastatud kolmandate riikide kodanikud, kelle taotluste rahuldamise määr on madal, esitavad suure hulga varjupaigataotlusi (põhjendamatud varjupaigataotlused).

Peale selle võivad investoritele kodakondsuse andmise kavad, mida rakendavad kolmandad riigid, kelle kodanikel on viisavaba juurdepääs ELile, ohustada liikmesriikide julgeolekut, tuues muu hulgas kaasa ohud, mis on seotud organiseeritud kuritegevuse sisseimbumise, rahapesu, maksudest kõrvalehoidumise ja korruptsiooniga, 8 ning võimaldada viisavaba pääsu ELi kolmandate riikide kodanikele, kellel muidu oleks vaja viisat.

Samuti on hiljutised geopoliitilised sündmused märkimisväärselt mõjutanud ELi ja selle välispiiride julgeolekut, mis näitab, et teatavad ELi-välised jõud võivad tõsiselt ohustada liidu julgeolekuhuve. EL peaks hoolikalt valmistuma selleks, et reageerida kiiresti paljudele võimalikele tulevastele julgeolekuohtudele, sealhulgas hübriidohtudele.

Nende probleemide lahendamiseks ja nimetatud ohtude tõhusaks ennetamiseks tuleks uuesti hinnata ja täiendada määruse (EL) 2018/1806 (viisamäärus) artiklis 8 sätestatud eeskirju, mis käsitlevad kolmandate riikidega viisavaba reisimise korra toimimise järelevalvet ja viisanõudest vabastamise peatamist suurenenud ebaseadusliku rände või julgeolekuohtude korral (viisanõudest vabastamise ajutise peatamise kord). Peatamiskorra kohaldamise kriteeriumid peavad olema terviklikud ja selged, kuid siiski piisavalt paindlikud, et neid saaks vastavalt vajadusele tõhusalt ja kiiresti kohaldada. See aitaks lahendada neid arvukaid probleeme, mis tulenevad viisavabast reisimisest pidevalt muutuvas geopoliitilises olukorras.

2023. aasta esimestel kuudel arutas justiits- ja siseküsimuste nõukogu eesistujariigi Rootsi algatusel kõnealuste normide ja eelkõige viisanõudest vabastamise ajutise peatamise korra võimalikku läbivaatamist, millele liikmesriigid väljendasid laialdast toetust. Sellele andis tõuke Lääne-Balkani rändeteel täheldatud ELi suunduvate ebaseaduslike piiriületuste arvu suurenemine, mis oli osaliselt seotud asjaoluga, et naaberriikide viisapoliitika oli ELi viisapoliitikaga ühtlustatud puudulikult(vt punkt 2a allpool), ning mis ajendas mõtlema vajadusele peatamiskord läbi vaadata. 20. märtsi 2023. aasta kirjas Euroopa Ülemkogule tunnustas president von der Leyen seda arutelu ja märkis järgmist: „komisjon tugevdab järelevalvet viisapoliitika vastavusse viimise üle ja esitab põhjaliku aruande, mis sillutab teed seadusandlikule ettepanekule viisanõudest vabastamise ajutise peatamise korra muutmiseks“.

Komisjon, kes kavatseb esitada 2023. aasta sügisel seadusandliku ettepaneku, konsulteerida Euroopa Parlamendi ja nõukoguga, et teha kindlaks ebaseadusliku rände ja julgeoleku valdkonna peamised probleemid, mis on seotud viisavaba reisimise korra toimimisega, praeguse viisanõudest vabastamise ajutise peatamise korra peamised puudused ja võimalikud viisid nende kõrvaldamiseks, eelkõige vaadates läbi viisamääruse artikli 8.

2.VIISAVABADUSEGA SEOTUD PROBLEEMID

a.Viisapoliitika ühtlustamine

Frontexi andmetel ületati 2022. aastal Lääne-Balkani rändeteele 9 jäävaid ELi välispiire ebaseaduslikult 144 118 korral, mis on üle kahe korra rohkem kui 2021. aastal. Suurenemine oli osaliselt tingitud kolmandate riikide kodanikest, kes saabusid viisavabalt Lääne-Balkani riikidesse ja reisisid sealt edasi ELi 10 .

2022. aastal suurenes ELi ebaseaduslikult saabujate arv muu hulgas seetõttu, et kodanikud, kellelt nõutakse viisat ELi sisenemiseks, saavad viisavabalt reisida Lääne-Balkani riikidesse. See suurendas teatavate liikmesriikide varjupaigasüsteemide koormust ajal, mil varjupaigataotluste arv ka üldiselt suurenes.

Sellega seoses esitas komisjon 5. detsembril 2022 ELi Lääne-Balkani tegevuskava, mille üks põhiteema on viisapoliitika ühtlustamine, ning 6. detsembril võttis komisjon vastu viisanõudest vabastamise ajutise peatamise korda käsitleva viienda aruande, 11 milles rõhutati taas, et kooskõla puudumist ELi viisapoliitikaga tuleks käsitleda prioriteetsena kõigi Lääne-Balkani partnerite puhul.

Kuigi viisanõude kaotamise üle peetavad dialoogid hõlmasid peamise nõudena tõhusa rände ja piirihalduse tagamist, ei käsitletud neis konkreetselt viisapoliitika ühtlustamist. Nüüdseks on see aga muutunud viisavabaduse jätkusuutliku toimimise võtmeteguriks.

Sama sõnumit kinnitati kõrgeimal poliitilisel tasandil Euroopa Ülemkogu 2023. aasta veebruari järeldustes, 12 milles rõhutati, et naaberriikide viisapoliitika ühtlustamine ELi viisapoliitikaga on kiireloomuline ja äärmiselt oluline ülesanne nii rände haldamise kui ka viisavabaduse üldise hea toimimise ja jätkusuutlikkuse seisukohast, ning kutsuti üles tugevdama naaberriikide viisapoliitika järelevalvet.

Kõik Lääne-Balkani partnerid on seni täitnud kohustust ühtlustada oma viisapoliitika ELi viisapoliitikaga. Komisjon väljendab heameelt Serbia otsuse üle taaskehtestada eespool nimetatud viisanõuded ning Montenegro otsuse üle taastada viisanõue Kuuba kodanikele ja taaskehtestada viisanõue Araabia Ühendemiraatides seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanike suhtes (vastavalt 2023. aasta jaanuaris ja aprillis). Komisjon tervitab ka Albaania otsust mitte uuendada Egiptuse, India ja Venemaa kodanike hooajalist viisavabastust ning Põhja-Makedoonia otsust taaskehtestada viisanõue Botswana, Kuuba ja Aserbaidžaani kodanikele.

Need otsused on olulised ja teretulnud sammud, vähendamaks ebaseaduslikku saabumist ELi Lääne-Balkani rändetee kaudu, ehkki paljud suured probleemid on endiselt lahendamata.

Komisjon eeldab, et kõik viisanõudest vabastatud ELi naaberriigid jätkavad jõupingutusi, et suurendada viisapoliitika ühtlustatust 14 ELi viisapoliitikaga, eelkõige juhul, kui see puudutab kolmandaid riike, kust lähtub suur rändesurve või oht ELi julgeolekule. Komisjon hoogustab viisapoliitika ühtlustamise järelevalvet ja aruandlust (vt allpool punkt 3) ning kaalub eelseisvate konsultatsioonide põhjal võimalust lisada viisamääruse artiklisse 8 viisavabaduse peatamise selgesõnalise põhjusena puudulikult ühtlustatud viisapoliitika.

b.Viisavabade riikide kodanike esitatud varjupaigataotlused

Viisavabast reisimisest saadava kasuga kaasneb kolmandate riikide jaoks ka vastutus ja kohustus tagada viisavabaduse jätkusuutlikkus. Põhjendamatud varjupaigataotlused aitavad kaasa kitsaskohtade tekkimisele liikmesriikide varjupaigasüsteemides ja võivad mõjutada põhjendatud taotluse esitanud kolmandate riikide kodanike varjupaigamenetlust. 2022. aastal esitasid kolmandate riikide kodanikud, kellel on õigus reisida ELi viisavabalt, 22 % (ligikaudu 215 000) kõigist varjupaigataotlustest (ligikaudu 962 000). Niisuguste taotluste rahuldamise määr on väga madal (umbes 5 %). Selline registreeritud varjupaigataotluste arv on peaaegu rekordiline, st üle kahe korra suurem kui 2021. aastal ja 15 % suurem kui 2019. aastal.

2022. aastal sai EL varjupaigataotlusi paljude viisavabade riikide kodanikelt (Colombiast 43 020, Gruusiast 28 385, Albaaniast 13 100 ja Peruust 12 845), kuid heaks kiideti 15 neist vaid 4–6 %. Venezuela puhul (50 730 taotlejat 2022. aastal) päädis 72 % esimese astme otsustest riikliku kaitse andmisega.

  
Allikas: Eurostati andmed, 2022

Üldiselt on ELi naabruses asuvad viisanõudest vabastatud partnerriigid teinud märkimisväärseid pingutusi, et paremini teavitada oma kodanikke sellest, millised õigused ja kohustused kaasnevad viisavaba reisimisega ELi ning kuidas vältida viisavabaduse kuritarvitamist, et viisanõude kaotamise kriteeriumid ja viisanõudest vabastamise ajutise peatamise korra raames esitatud aruannete soovitused oleksid endiselt täidetud.

c.Investoritele kodakondsuse andmise kavad

Viisavabade riikide rakendatavad kavad kodakondsuse andmiseks investoritele (nn kuldsed passid) kujutavad endast mitmes mõttes ohtu ELi julgeolekule. Eelkõige saab viisavabade kolmandate riikide investoritele kodakondsuse andmise kavasid kasutada selleks, et minna mööda tavapärasest ELi lühiajalise viisa menetlusest ning sellega kaasnevate individuaalsete rände- ja julgeolekuriskide põhjalikust hindamisest, hoides muu hulgas potentsiaalselt kõrvale rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise meetmetest 17 . See on eriti problemaatiline juhul, kui selliste kavade alusel soodustatud isikutele välja antud passid ei ole eristatavad muudest, tavalistest passidest. 

Komisjon on konsulteerinud kõigi investoritele kodakondsuse andmise kavasid rakendavate viisavabade riikidega, et ennetada ja leevendada võimalikke julgeolekuriske ELi jaoks. Praegu jälgitakse tähelepanelikult olukorda paljudes viisavabades kolmandates riikides, kuna nende kavad investoritele kodakondsuse andmiseks või plaan selliseid kavasid luua kätkeb endast võimalikku ohtu. Selliste riikide hulgas on Albaania, Montenegro ja Põhja-Makedoonia, samuti Vanuatu ja mõned Kariibi mere piirkonna riigid.

Riike, kes on viisanõudest vabastatud viisanõude kaotamise üle peetava dialoogi tulemusel, jälgitakse tähelepanelikult viisanõudest vabastamise ajutise peatamise korra alusel toimuva korrapärase aruandluse raames ning ka laienemisaruannete koostamisel, kui see on asjakohane. 2022. aasta laienemispaketis 18 ja viisanõudest vabastamise ajutise peatamise korra viiendas aruandes esitas komisjon selgesõnalised soovitused investoritele kodakondsuse andmise kavad järk-järgult kaotada või uusi enam mitte kehtestada. Samuti käsitletakse seda küsimust korrapärase poliitilise dialoogi raames ning ELi ja asjaomaste riikide vaheliste stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingute raames korraldatud justiits-, siseküsimuste ja julgeoleku allkomitee koosolekutel.

Sellega seoses väljendab komisjon heameelt Albaania otsuse üle peatada investoritele kodakondsuse andmise kava kehtestamisega seotud algatused, ning selle üle, et Montenegro lõpetab järk-järgult oma investoritele kodakondsuse andmise kava.

Investoritele kodakondsuse andmise kavasid kasutavad ka paljud Kariibi mere piirkonna riigid. 2022. aasta juunis pöördusid komisjoni talitused nende riikide pädevate asutuste poole taotlusega esitada nende kavade kohta asjakohast teavet ja andmeid.

Esialgne hindamine on näidanud, et sellistel investoritele kodakondsuse andmise kavadel on sageli palju sarnasusi Vanuatu sama tüüpi kavadega. Sarnasused on järgmised: taotluse saavad esitada ka selliste riikide kodanikud, kellelt nõutakse ELi sisenemiseks viisat; puudub nõue viisa taotlemiseks riiki kohale tulla või seal elada; lühikesed menetlusajad, mis ei võimalda taotlejate piisavalt hoolikat taustakontrolli; tasude väiksus (100 000–200 000 USA dollarit); rahuldatud taotluste suur arv (praeguseks on kõnealused viis riiki kokku välja andnud vähemalt 81 000 passi). Kõiki neid investoritele kodakondsuse andmise kavasid reklaamitakse kaubanduslikul eesmärgil kui võimalust saada viisavaba pääs ELi. Teistel jurisdiktsioonidel, näiteks Ameerika Ühendriikidel ja Kanadal, puudub viisavabadus nende Kariibi mere riikidega, kes rakendavad investoritele kodakondsuse andmise kavasid.

Kuigi EL austab kolmandate riikide suveräänset õigust otsustada oma naturalisatsioonimenetluste üle, on komisjon seisukohal, et viisavabalt ELi pääsemise võimaluse müümine kodanikele, kellelt muul juhul nõutaks viisat, ei ole kooskõlas kehtivate kahepoolsete viisanõudest loobumise lepingutega.

Samal ajal on komisjon tervitanud nende Kariibi mere piirkonna riikide otsust peatada Venemaa ja Valgevene kodanike taotluste läbivaatamine vastusena Venemaa agressioonile Ukraina vastu.

Nendes riikides investoritele kodakondsuse andmise kavade hindamine on veel pooleli ja seoses sellega saatis komisjon neile 2023. aasta veebruaris järelepärimise.

Pärast hindamise lõpuleviimist teeb komisjon otsuse asjakohaste järelmeetmete kohta kooskõlas viisamääruse ja vastavate viisanõudest loobumise lepingute sätetega 26 . Eelkõige teeb komisjon kõnealuste kolmandate riikidega tihedat koostööd selle nimel, et leida pikaajalisi lahendusi. Sellega seoses kaalub komisjon võimalust kutsuda kokku kahepoolsete viisavabaduslepingutega ette nähtud ekspertide ühiskomitee, mille eesmärk on jälgida, läbi vaadata ja lahendada lepingute rakendamisega seotud vaidlusi.

Üldiselt kaalub komisjon viisamääruse artikli 8 muutmist, et lisada sellesse viisavabaduse peatamise selgesõnalise põhjusena investoritele kodakondsuse andmise kavade toimimisega seotud julgeolekuohud (vt punkt 3 allpool).

3.VIISAVABA REISIMISEGA SEOTUD PROBLEEMIDE LAHENDAMINE VIISANÕUDEST VABASTAMISE AJUTISE PEATAMISE KORRA TÕHUSTAMISE ABIL

Viisanõudest vabastamise ajutise peatamise kord on sätestatud viisamääruse artiklis 8. Selle peamine eesmärk on võimaldada viisanõudest vabastamise ajutist peatamist ebaseadusliku rände või julgeolekuriskide järsu ja märkimisväärse suurenemise korral.

Arvestades eespool nimetatud probleeme ning nõukogus toimunud arutelusid, 27 leiab komisjon, et kuigi viisanõudest vabastamise ajutise peatamise kord on kaitsemeede viisanõudest vabastamise kuritarvitamise vastu, saaks seda veelgi täiustada, pöörates suuremat tähelepanu järgmistele asjaoludele:

·peatamise põhjused;

·peatamiskorra kohaldamise künnised;

·peatamiskorra menetlus;

·sätted järelevalve ja aruandluse kohta.

Komisjon on seisukohal, et viisanõudest vabastamise ajutise peatamise kord peaks võimaldama kiiremini ja otsustavamalt reageerida viisavaba reisimisega kaasnevatele probleemidele. Samal ajal peaks peatamiskord jääma viimaseks abinõuks ja seda ei tohiks kohaldada automaatselt, samal ajal kui kõigis sellealastes otsustes tuleks jätkuvalt vajalikul määral arvesse võtta ELi ja asjaomase kolmanda riigi vahelisi üldisi suhteid ning üldist poliitilist olukorda. Järgmistes punktides tutvustatakse viisanõudest vabastamise ajutise peatamise korra neid aspekte, mille suhtes komisjon konsulteerib täiendavalt Euroopa Parlamendi ja nõukoguga, et esitada seadusandlik ettepanek.

a.Peatamise põhjused

Praegu võib viisanõudest loobumise ajutise peatamise korra käivitada järgmistel juhtudel (viisamääruse artikli 8 lõiked 2, 3 ja 4):

·riiki sisenemise keelu saanud või ilma vastava õiguseta liikmesriigi territooriumil viibivate asjaomase kolmanda riigi kodanike arvu oluline kasv;

·sellise kolmanda riigi kodanike esitatud varjupaigataotluste arvu oluline kasv, mille puhul taotluste heakskiitmise määr on madal;

·asjaomase kolmanda riigiga tagasivõtmise valdkonnas koostöö vähemine;

·asjaomase kolmanda riigi kodanikega seotud suurenenud risk või otsene oht liikmesriikide avalikule korrale või sisejulgeolekule ja eelkõige raskete kuritegude arvu märkimisväärne kasv;

·selliste kolmandate riikide puhul, mis on viisanõude kaotamise üle peetud dialoogi eduka lõpuleviimise tulemusena viisanõudest vabastatud, viisanõude kaotamise asjakohasuse hindamise aluseks olnud nõuete täitmata jätmine.

Paljud liikmesriigid leiavad, et eespool nimetatud peatamise põhjused on liiga piiravad selleks, et neid saaks kasutada mitmesugustes väga erinevates olukordades, kus viisavabadust võidakse kuritarvitada ja/või kus see võib ELi jaoks kaasa tuua ebaseadusliku rände või julgeolekuohu.

Mis puudutab ebaseaduslikku rännet, siis ELi viisapoliitikaga puudulikult ühtlustatud viisapoliitika ei ole praegu peatamise põhjuste hulgas. See võib vähendada peatamiskorra tulemuslikkust olukorras, kus ebaseaduslikud rändajad saabuvad ELi naabruses asuvate viisanõudest vabastatud kolmandate riikide kaudu, nagu hiljuti täheldati Lääne-Balkani riikides.

Avaliku korra ja sisejulgeoleku valdkonnas võimaldab praegune peatamise põhjus (artikli 8 lõike 2 punkt d) kohaldada peatamiskorda juhul, kui viisavaba riigi kodanikega on seotud suurenenud oht liikmesriikide sisejulgeolekule. Siiski ei käsitleta selles selgesõnaliselt julgeolekuriske, mis tulenevad investoritele kodakondsuse andmise kavade kohaldamisest viisanõudest vabastatud riikides, ega hübriidohtusid.

Peale selle ei sisalda praegune viisanõudest vabastamise ajutise peatamise kord võimalust, et ELi ja kolmandate riikide vahelistes viisanõudest loobumise lepingutes võidaks ette näha selliseid peatamise põhjused, mida viisamäärus ei sisalda, näiteks selleks, et käsitleda asjaolusid, mis on iseloomulikud läbirääkimiste konkreetsete osapoolte vahelistele suhetele. Kui EL otsustab kolmanda riigiga sõlmitud viisanõudest loobumise lepingu (rahvusvahelise õiguse tasandil) peatada, peab olema võimalik sätestada selle peatamine ka liidu õiguse tasandil.

b.Peatamiskorra kohaldamise künnised

Peatamiskorda saab kohaldada pärast seda, kui ebaseaduslike riigis viibimiste arv, madala heaks kiidetud varjupaigataotluste arvuga riikide kodanike esitatud taotluste arv või raskete kuritegude arv on märkimisväärselt suurenenud või tagasivõtualane koostöö on võrreldes eelmise aastaga või viisanõudest loobumisele eelnenud aastaga vähenenud.

Praegu loetakse märkimisväärseks suurenemist rohkem kui 50 % 28 ja madalaks heaks kiidetud varjupaigataotluste määraks umbes 3 või 4 % 29 . Nõukogus toimunud asjaomaste arutelude kohaselt näitavad hiljutised kogemused, et need künnised ei pruugi alati olla piisavad, et lahendada liikmesriikides ette tulevaid ebaseadusliku rände olukordi. Teates, mille üks liikmesriik esitas komisjonile 2019. aasta mais, 30 toodi näide olukorrast, kus peatamiskorra kohaldamise künniseid ei olnud võimalik saavutada hoolimata sellest, et liikmesriigis registreeriti viisavaba riigi kodanike põhjendamatute varjupaigataotluste arvu suurenemine ja nende toime pandud rasked kuriteod. Mitu liikmesriiki leidsid nõukogu aruteludel, et kehtestada tuleks madalamad künnised.

c.Peatamismenetlus

Peatamismenetlus koosneb kahest etapist: esimene üheksakuuline peatamine rakendusaktiga, mida saab pikendada veel 18 kuuks delegeeritud õigusaktiga 31 . Ajutise peatamise ajal peaks komisjon alustama asjaomase kolmanda riigiga tõhustatud dialoogi, et leida sobiv lahendus, mille abil kõrvaldada viisanõudest vabastamise peatamise tinginud asjaolud. Selleks et vähendada ohtu sattuda menetluse kolmandasse etappi, milleks on viisanõudest vabastamise lõpetamine ja kolmanda riigi üleviimine viisanõudega riikide nimekirja, võiks menetlust lihtsustada nii, et see annaks asjaomasele riigile paremad võimalused rahuldavate parandusmeetmete võtmiseks. Samuti peaks olema võimalik ette näha peatamiskorra kohaldamise kiirmenetlus, et tulla toime hädaolukordadega, kus on vaja kiiresti reageerida.

d.Järelevalve- ja aruandekohustus

Peatamiskorra tõhusus oleneb tulemuslikust ja sihipärasest järelevalvest viisanõudest vabastatud riikide üle. Viisamääruse praeguste sätete kohaselt peab komisjon aga järelevalvet tegema ja aruandeid esitama ainult nende riikide puhul, kes on saanud viisavaba juurdepääsu EL-ile viisanõude kaotamise üle peetud dialoogi tulemusel, ning ainult seitsme aasta jooksul pärast selle edukat lõpuleviimist 35 .

Selleks et vastata Euroopa Ülemkogu 9. veebruari 2023. aasta üleskutsele tugevdada viisanõudest vabastatud riikide järelevalvet, 36 esitab komisjon kooskõlas president von der Leyeni 20. märtsi 2023. aasta kirjaga Euroopa Ülemkogule alates 2023. aastast uue strateegilise ja tervikliku viisanõudest vabastamise ajutise peatamise korra aruande.

Uues viisanõudest vabastamise ajutise peatamise korra aruandes hinnatakse ka edaspidi igakülgselt seda, kas riigid, kes on viisanõude kaotamise dialoogi lõpetanud vähem kui seitse aastat tagasi, täidavad jätkuvalt viisanõude kaotamise tingimusi. Nende riikide puhul, kes on lõpetanud viisanõude kaotamise dialoogi rohkem kui seitse aastat tagasi, jätkatakse aruandlust kooskõlas laienemispaketi raames esitatavate riigiaruannetega, kuid see on suunatud konkreetsetele probleemidele ja prioriteetidele, nagu viisapoliitika ühtlustamine, investoritele kodakondsuse andmise kavad ja põhjendamatud varjupaigataotlused.

Peale selle hõlmab aruanne ka muid geograafilisi piirkondi väljaspool ELi naabruskonda, keskendudes kindlatele riikidele, kus võivad tekkida probleemid ja kus võib olla vaja teha täiendavat koostööd, et lahendada konkreetseid rände- ja/või julgeolekuprobleeme, mida saab hinnata viisanõudest vabastamise ajutise peatamise korra alusel.

4.KOKKUVÕTE

ELi viisapoliitika on Schengeni acquis’ oluline osa ja ELi integratsiooni üks hinnatumaid saavutusi. Viisapoliitika on ja peaks ka edaspidi olema inimestevahelisi kontakte, turismi ja ettevõtlust soodustav vahend, mis aitab samal ajal vältida nii julgeolekuohte kui ka ELi suunduva ebaseadusliku rände ohtu. Samal ajal areneb ELi viisapoliitika pidevalt ja peab seda tegema ka edaspidi, et otsida tõhusalt lahendust uutele probleemidele.

Viimastel aastatel on EL pidanud tegelema paljude uute ja hiljuti esile kerkinud probleemidega, mis on seotud ELi viisapoliitika toimimisega, nagu suurenenud ebaseaduslik ränne Lääne-Balkani rändeteel, varjupaigasüsteemi kuritarvitamine mitme viisavaba riigi kodanike poolt maailma eri paigus ning julgeolekuohud, mis tulenevad investoritele kodakondsuse andmise kavade rakendamisest viisavabades kolmandates riikides.

Need ja muud asjaolud ning sündmused on tõestanud vajadust algatada arutelu selle üle, kuidas tugevdada viisapoliitika käsutuses olevaid vahendeid viisanõudest vabastamise ajutise peatamise korra muutmise abil. Komisjon ootab huviga arutelu Euroopa Parlamendi ja nõukoguga selle üle, kuidas seda eesmärki kõige paremini saavutada. Eelkõige peaks arutelu hõlmama järgmisi punkte:

·vajadus lisada uusi peatamise põhjuseid, et tegeleda uute olukordadega, kus viisavabadust võidakse kuritarvitada ja/või see võib põhjustada ELi jaoks ebaseaduslikku rännet või julgeolekuohte;

·kas ja kuidas kõige paremini kohandada peatamiskorra kohaldamise künniseid liikmesriikide teatatud tegelike rände- ja julgeolekuohtudega, et suurendada peatamiskorra hoiatavat mõju, ning kuidas kiiresti reageerida suuremat hulka viisavabast reisimisest tulenevaid ohte;

·kuidas muuta peatamiskord tõhusamaks ja paindlikumaks;

·kuidas tugevdada järelevalve- ja aruandekohustust.

Tuginedes Euroopa Parlamendi ja nõukoguga peetud põhjalikele konsultatsioonidele, esitab komisjon 2023. aasta sügisel seadusandliku ettepaneku viisamääruse artiklis 8 sätestatud viisanõudest vabastamise ajutise peatamise kord läbi vaadata.

(1)

     Sealhulgas kaks Hiina erihalduspiirkonda (Hongkong ja Macau) ja üks territoriaalne omavalitsus, mida vähemalt üks ELi liikmesriik riigina ei tunnusta (Taiwan), ning hiljemalt alates 1. jaanuarist 2024 Kosovo*. Vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. novembri 2018. aasta määruse (EL) 2018/1806 (milles loetletakse kolmandad riigid, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud) II lisas esitatud loetelule (ELT L 303, 28.11.2018, lk 39).

(2)

     Antigua ja Barbuda, Bahama, Barbados, Brasiilia, Colombia, Dominica, Grenada, Kiribati, Marshalli saared, Mauritius, Mikroneesia, Palau, Peruu, Saint Kitts ja Nevis, Saint Lucia, Saint Vincent ja Grenadiinid, Samoa, Seišellid, Saalomoni Saared, Ida-Timor, Tonga, Trinidad ja Tobago, Tuvalu, Araabia Ühendemiraadid, Vanuatu.

(3)

     Andorra, Argentina, Austraalia, Brunei, Kanada, Tšiili, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Püha Tool, Honduras, Iisrael, Jaapan, Malaisia, Mehhiko, Monaco, Uus-Meremaa, Nicaragua, Panama, Paraguay, San Marino, Singapur, Lõuna-Korea, Ameerika Ühendriigid, Uruguay, Venezuela. Ühendkuningriik lisati viisavabade riikide hulka 2019. aastal pärast Euroopa Liidust väljaastumist (Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. aprilli 2019. aasta määrus (EL) 2019/592, millega muudetakse määrust (EL) 2018/1806, milles loetletakse kolmandad riigid, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud, seoses Ühendkuningriigi väljaastumisega liidust (ELT L 103I, 12.4.2019, lk 1–4).

*    Kõnealune nimetus ei piira seisukohti staatuse suhtes ning on kooskõlas ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooniga 1244 (1999) ja Rahvusvahelise Kohtu arvamusega Kosovo iseseisvusdeklaratsiooni kohta.

(4)

4     Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. aprilli 2023. aasta määrus (EL) 2023/850, millega muudetakse määrust (EL) 2018/1806, milles loetletakse kolmandad riigid, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud (Kosovo (kõnealune nimetus ei piira seisukohti staatuse suhtes ning on kooskõlas ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooniga 1244/1999 ja Rahvusvahelise Kohtu arvamusega Kosovo iseseisvusdeklaratsiooni kohta.)) (ELT L 110, 25.4.2023, lk 1–4).

(5)

5      Safe-and-seamless-travel-and-improved-traveller-experience-OECDReport-for-the-G20-TWG_merged.pdf

(6)

6     Määruse (EL) 2018/1806 artikli 8 lõike 4 kohaselt peab komisjon jälgima, et pidevalt täidetaks spetsiifilisi nõudeid, mis põhinevad artiklil 1 ja mida kasutati selleks, et hinnata viisanõude kaotamise asjakohasust kolmandates riikides, kelle kodanikud on liikmesriikide territooriumile reisimisel liidu ja selle kolmanda riigi vahel viisanõude kaotamise üle peetud dialoogi eduka lõpuleviimise tulemusena viisanõudest vabastatud. Seoses sellega on komisjon võtnud alates 2017. aastast vastu viis aruannet viisanõudest vabastamise peatamise korra raames (nimetatud kord hõlmab viisavabaduse saanud partnereid Lääne-Balkani piirkonnas (Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, Montenegro, Põhja-Makedoonia ja Serbia) ning viisavabaduse saanud idapartnerlusriike (Gruusia, Moldova ja Ukraina)). Peale selle kontrollib komisjon korrapäraselt viisavaba reisimise korda muude kolmandate riikidega, pidades silmas võimalust kohaldada peatamiskorda omal algatusel, nagu on sätestatud määruse (EL) 2018/1806 artikli 8 lõikes 3.

(7)

7     Vt ka komisjoni 23. jaanuari 2019. aasta aruanne Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele: „Investoritele kodakondsuse ja elamisloa andmise kavad Euroopa Liidus“ (COM(2019) 12 final).

(8)

8    Lääne-Balkani rändetee all mõeldakse ebaseaduslikku ELi saabumist selle piirkonna ehk Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, Kosovo, Montenegro, Põhja-Makedoonia ja Serbia kaudu.

(9)

9     Saabujad olid peamiselt Tuneesia, Kuuba ja Burundi kodanikud, kes saabusid Serbia kaudu, India kodanikud, kes saabusid Serbia ja Albaania kaudu, ning Araabia Ühendemiraatide elanikest kolmandate riikide kodanikud, kes saabusid Albaania ja Montenegro kaudu (allikas: ELi Lääne-Balkani tegevuskava https://home-affairs.ec.europa.eu/system/files/2022-12/Western%20Balkans_en.pdf ). 

(10)

10     Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule: „Viisanõudest vabastamise ajutise peatamise korda käsitlev viies aruanne“ (COM(2022) 715 final/2).

(11)

11     Euroopa Ülemkogu erakorraline kohtumine (9. veebruar 2023) – järeldused, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-1-2023-INIT/en/pdf  

(12)

12     21. oktoobril teatas Serbia viisavabaduse lepingu lõpetamisest Burundi ja Tuneesiaga ning 22. novembril 2022 taastati viisanõue. Sellele järgnes 1. detsembril viisavabaduse lepingu lõpetamine Guinea-Bissauga ning viisanõue taastati viis päeva hiljem. 6. detsembril 2022 võttis komisjon vastu viisanõudest vabastamise ajutise peatamise korra viienda aruande, milles rõhutati taas Serbiale esitatud nõuet viia oma viisapoliitika kiiremas korras vastavusse ELi loeteluga kolmandatest riikidest, kelle suhtes kehtib viisanõue. 9. detsembril ehk kolm päeva pärast aruande avaldamist teatas Serbia Indiaga sõlmitud viisavabaduse lepingu lõpetamisest alates 1. jaanuarist 2023. 27. detsembril lõpetati viisavabaduse lepingud ka Boliivia ja Kuubaga ning lõpetamine jõustus vastavalt 10. veebruaril ja 13. aprillil 2023.

(13)

13     Kandidaatriigid peavad ühinemisprotsessi raames tagama täieliku vastavuse ELi acquis’ga, sealhulgas viisapoliitika valdkonnas.

(14)

14     Heaks kiidetud varjupaigataotluste määr sisaldab ELi reguleeritud kaitsevorme (pagulasseisund ja täiendav kaitse) ja ei sisalda riikliku kaitse seisundit (humanitaarsed põhjused). Selle arvutamiseks jagatakse positiivsete esimese astme otsuste (pagulasseisundi või täiendava kaitse andmise kohta) arv tehtud otsuste koguarvuga.

(15)

     Leping Euroopa Ühenduse ja Albaania Vabariigi vahel ebaseaduslikult riigis elavate isikute tagasivõtmise kohta – Deklaratsioonid, ELT L 124, 17.5.2005, lk 22–40. Leping Euroopa Liidu ja Albaania Vabariigi vahel riigis ebaseaduslikult elavate isikute tagasivõtmise kohta – Deklaratsioonid, ELT L 52, 25.2.2011, lk 47–65.

(16)

   Komisjoni 23. jaanuari 2019. aasta aruanne Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele: „Investoritele kodakondsuse ja elamisloa andmise kavad Euroopa Liidus“, (COM(2019) 12 final), lk 23.

(17)

      https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/et/ip_22_6082  

(18)

     Nõukogu 3. märtsi 2022. aasta otsus (EL) 2022/366, millega peatatakse osaliselt Euroopa Liidu ja Vanuatu Vabariigi vahelise lühiajalise viisa nõudest loobumist käsitleva lepingu kohaldamine. Nõukogu 8. novembri 2022. aasta otsus (EL) 2022/2198, millega peatatakse täielikult Euroopa Liidu ja Vanuatu Vabariigi vahelise lühiajalise viisa nõudest loobumist käsitleva lepingu kohaldamine.

(19)

     Euroopa Liidu ja Vanuatu Vabariigi vaheline lühiajalise viisa nõudest loobumist käsitlev leping. ELT L 173, 3.7.2015, lk 48–54.

(20)

     Ettepanek: nõukogu otsus Euroopa Liidu ja Vanuatu Vabariigi vahelise lühiajalise viisa nõudest loobumist käsitleva lepingu kohaldamise osalise peatamise kohta (COM(2022) 6 final).

(21)

     Nõukogu 3. märtsi 2022. aasta otsus (EL) 2022/366, millega peatatakse osaliselt Euroopa Liidu ja Vanuatu Vabariigi vahelise lühiajalise viisa nõudest loobumist käsitleva lepingu kohaldamine.

(22)

     Ettepanek: nõukogu otsus, millega peatatakse täielikult Euroopa Liidu ja Vanuatu Vabariigi vahelise lühiajalise viisa nõudest loobumist käsitleva lepingu kohaldamine (COM(2022) 531 final).

(23)

     Nõukogu 8. novembri 2022. aasta otsus (EL) 2022/2198, millega peatatakse täielikult Euroopa Liidu ja Vanuatu Vabariigi vahelise lühiajalise viisa nõudest loobumist käsitleva lepingu kohaldamine.

(24)

     Määruse (EL) 2018/1806 artikli 8 lõike 6 punkt a.

(25)

     Vt viisanõudest loobumise lepingute loetelu aadressil https://eur-lex.europa.eu/ET/legal-content/summary/visa-waiver-agreements.html#:~:text=The%20visa%20waiver%20agreements%20referred,during%20a%20180%2Dday%20period  

(26)

     Justiits- ja siseküsimuste nõukogu, 9.–10. märts 2023,

      https://www.consilium.europa.eu/et/meetings/jha/2023/03/09-10/  

(27)

     Kahe kuu jooksul võrreldes eelmise aasta sama ajaga või võrreldes II lisas loetletud kolmanda riigi kodanike viisanõudest vabastamise rakendamisele eelnenud kahe kuuga.

(28)

     Need künnised on sätestatud viisamääruse põhjendustes 23 ja 24.

(29)

   Liikmesriik teatas viisavaba kolmanda riigi kodanikega seotud järgmiste näitajate suurenemisest: sisenemiskeeldude, põhjendamatute varjupaigataotluste ja kuritegude arv. Komisjoni hinnangus jõuti järeldusele, et selles olukorras ei olnud peatamiskorra kohaldamise tingimused siiski täidetud.

(30)

     Peale selle tuleks juhul, kui EL-il on asjaomase kolmanda riigiga viisanõudest loobumise leping, peatada ka kõnealuse lepingu kohaldamine vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 218 lõikele 9.

(31)

     Nagu on sätestatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 2011. aasta määruse (EL) nr 182/2011 (millega kehtestatakse eeskirjad ja üldpõhimõtted, mis käsitlevad liikmesriikide läbiviidava kontrolli mehhanisme, mida kohaldatakse komisjoni rakendamisvolituste teostamise suhtes) artiklis 8.

(32)

     Sellistel juhtudel esitatakse õigusakt pädevale viisaküsimuste vastastikkuse ja viisavabaduse peatamise komiteele arvamuse saamiseks hiljemalt 14 päeva pärast rakendusakti vastuvõtmist.

(33)

     Kiirmenetluses tuleks vajaduse korral arvesse võtta ka viisanõudest loobumise lepingute peatamise korda.

(34)

     Alates järelevalve- ja aruandluskohustuse kehtestamisest 2017. aastal on komisjon avaldanud viis aruannet: COM(2017) 815 final (esimene aruanne); COM(2018) 856 final (teine aruanne); COM(2020) 325 final (kolmas aruanne); COM(2021) 602 final (neljas aruanne); COM(2022) 715 final/2 (viies aruanne).

(35)

     Euroopa Ülemkogu erakorraline kohtumine (9. veebruar 2023) – järeldused, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-1-2023-INIT/en/pdf .