EUROOPA KOMISJON

Brüssel,2.6.2021

COM(2021) 502 final

Soovitus:

NÕUKOGU SOOVITUS,

milles esitatakse nõukogu arvamus Bulgaaria 2021. aasta lähenemisprogrammi kohta

{SWD(2021) 501 final}

Soovitus:

NÕUKOGU SOOVITUS,

milles esitatakse nõukogu arvamus Bulgaaria 2021. aasta lähenemisprogrammi kohta

EUROOPA LIIDU NÕUKOGU,

võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut,

võttes arvesse nõukogu 7. juuli 1997. aasta määrust (EÜ) nr 1466/97 eelarveseisundi järelevalve ning majanduspoliitika järelevalve ja kooskõlastamise tõhustamise kohta, 1 eriti selle artikli 9 lõiget 2,

võttes arvesse Euroopa Komisjoni soovitust,

võttes arvesse Euroopa Parlamendi resolutsioone,

olles konsulteerinud majandus- ja rahanduskomiteega

ning arvestades järgmist:

(1)20. märtsil 2020 võttis komisjon vastu teatise stabiilsuse ja kasvu pakti üldise vabastusklausli 2 aktiveerimise kohta 3 . Komisjon esitas teatises oma seisukoha, et üldise vabastusklausli aktiveerimise tingimused on täidetud, sest COVID-19 puhang põhjustab eeldavalt tõsise majanduslanguse. Liikmesriikide rahandusministrid nõustusid 23. märtsil 2020 komisjoni hinnanguga. Üldine vabastusklausel on võimaldanud liikmesriikidele eelarve paindlikkust kriisi lahendamiseks. See on hõlbustanud eelarvepoliitika koordineerimist tõsise majanduslanguse ajal. Selle aktiveerimine võimaldab ajutiselt kõrvale kalduda liikmesriigi keskpika perioodi eelarve-eesmärgi saavutamiseks nõutavast kohandamiskavast, tingimusel et see ei ohusta riigi rahanduse kestlikkust keskpikas perspektiivis. 17. septembril 2020 teatas komisjon oma kestliku majanduskasvu strateegias, et üldise vabastusklausli kohaldamist jätkatakse ka 2021. aastal 4 .

(2)20. juulil 2020 soovitas nõukogu Bulgaarial 5  võtta kooskõlas üldise vabastusklausliga kõik vajalikud meetmed, et tulemuslikult reageerida pandeemiale ning toetada majandust ja selle taastumist. Samuti soovitati Bulgaarial järgida juhul, kui majandustingimused võimaldavad, eelarvepoliitikat, mille eesmärk on saavutada keskpikas perspektiivis usaldusväärne eelarvepositsioon ja tagada võla kestlikkus, suurendades samal ajal investeeringuid.

(3)Taasterahastu „NextGenerationEU“, sealhulgas taaste- ja vastupidavusrahastu abil tagatakse kestlik, kaasav ja õiglane taastumine. Määrus (EL) 2021/241, millega luuakse taaste- ja vastupidavusrahastu, 6 jõustus 19. veebruaril 2021. Sellest rahastust antakse rahalist toetust reformide ja investeeringute elluviimiseks ning sellega kaasneb ELi rahastatav fiskaalne impulss. See aitab majandusel taastuda, teha eelkõige rohe- ja digipöörde edendamiseks kestlikke ja majanduskasvu soodustavaid reforme ja investeeringuid, samuti tugevdab see majanduse vastupidavust ja potentsiaalset majanduskasvu. See aga aitab saavutada lähiajal riigi rahanduses taas soodsama seisundi ning tugevdada keskmises ja pikas perspektiivis kestlikku riigi rahandust, majanduskasvu ja töökohtade loomist.

(4)3. märtsil 2021 võttis komisjon vastu teatise, milles esitatakse täiendavad poliitikasuunised eesmärgiga aidata koordineerida eelarvepoliitikat ning valmistada ette liikmesriikide stabiilsus- ja lähenemisprogramme 7 . Üldine eelarvepoliitika peaks liikmesriikide eelarveid ning taaste- ja vastupidavusrahastut arvesse võttes jääma 2021. ja 2022. aastal toetavaks. Pidades aga silmas majandustegevuse eeldatavat järkjärgulist normaliseerumist 2021. aasta teisel poolel, peaks liikmesriikide eelarvepoliitika muutuma 2022. aastal diferentseeritumaks. Liikmesriikide eelarvepoliitikas tuleks arvesse võtta taastumise seisu, riigi rahanduse kestlikkust ning vajadust vähendada majanduslikke, sotsiaalseid ja territoriaalseid erinevusi. Arvestades vajadust toetada ELis kestlikku taastumist, peaksid väikeste kestlikkusriskidega liikmesriigid koostama eelarve nii, et 2022. aastal säiliks toetav eelarvepoliitika, võttes arvesse taaste- ja vastupidavusrahastu mõju. Kõrge võlatasemega liikmesriigid peaksid järgima konservatiivset eelarvepoliitikat, säilitades samal ajal riiklikult rahastatavad investeeringud ning kasutades taaste- ja vastupidavusrahastust antavaid toetusi täiendavate kvaliteetsete investeerimisprojektide ja struktuurireformide rahastamiseks. 2022. aasta järgsel perioodil tuleks eelarvepoliitikas võtta jätkuvalt arvesse taastumise tugevust, majandusliku ebakindluse taset ja riigi rahanduse kestlikkusega seotud kaalutlusi. Kui eelarvepoliitika suunatakse ümber keskpikas perspektiivis usaldusväärse eelarvepositsiooni saavutamisele, muu hulgas sobival ajal toetusmeetmete järkjärgulise kaotamise kaudu, aitab see tagada keskpikal perioodil riigi rahanduse kestlikkuse.

(5)3. märtsi 2021. aasta teatises oli komisjoni seisukoht, et otsuse tegemisel üldise vabastusklausli kohaldamise lõpetamise või jätkamise kohta tuleks lähtuda majandusolukorra üldhinnangust, mille peamiseks kvantitatiivseks kriteeriumiks on ELi või euroala majandusaktiivsuse tase võrreldes kriisieelse tasemega (2019. aasta lõpp). Oma 2021. aasta kevadprognoosile tuginedes järeldas komisjon 2. juunil, et tingimused üldise vabastusklausli kohaldamise jätkamiseks 2022. aastal ja kohaldamise lõpetamiseks 2023. aastal on täidetud. Ka pärast üldise vabastusklausli kohaldamise lõpetamist võetakse arvesse iga riigi olukorda 8 .

(6)Bulgaaria esitas oma 2021. aasta lähenemisprogrammi 5. mail 2021, mis on pärast määruse (EÜ) nr 1466/97 artiklis 8 sätestatud tähtaega.

(7)Eurostati kinnitatud andmete põhjal oli Bulgaaria valitsemissektori eelarvepuudujääk 2020. aastal 3,4 % SKPst ning valitsemissektori võlg suurenes 25 %ni SKPst. Esmase eelarvepositsiooni aastamuutus oli -5,5 % SKPst, võttes arvesse ka kaalutlusõiguse alusel majanduse toetamiseks võetud eelarvemeetmeid mahus 3,2 % SKPst ja automaatsete stabilisaatorite toimimist.

2. juunil 2021 esitas komisjon ELi toimimise lepingu artikli 126 lõike 3 kohase aruande. Selles aruandes käsitletakse Bulgaaria eelarveseisundit, kuna tema valitsemissektori eelarvepuudujääk ületas 2020. aastal aluslepingus sätestatud kontrollväärtust ehk 3 % SKPst. Aruandes jõuti järeldusele, et puudujäägikriteerium oli täidetud.

(8)Eelarveprognooside aluseks olev makromajanduslik stsenaarium on 2021. ja 2022. aastal ettevaatlik, kuna selles ei võeta arvesse taaste- ja vastupidavusrahastu raames toimuvat rahastamist. Seega ei ole esitatud alusprognoos komisjoni prognoosiga otseselt võrreldav. Lisaks eeldatakse komisjoni prognoosis ekspordi kiiremat kasvu, mis põhineb välisnõudluse soodsamatel eeldustel.

(9)Valitsuse 2021. aasta lähenemisprogrammi kohaselt suureneb valitsemissektori eelarvepuudujääk 2020. aasta 3,4 %-lt SKPst 2021. aastal 5,6 %-le SKPst ning võla suhtarv suureneb 2021. aastal 27,4 %-le SKPst. Programmi kohaselt on esmase eelarvepositsiooni muutus 2021. aastal võrreldes kriisieelse tasemega (2019) -7,8 % SKPst. Valitsemissektori nominaalse ja esmase eelarvepuudujäägi ning seega ka võla prognoositud suurenemise põhjuseid ei ole lähenemisprogrammis üksikasjalikult selgitatud ning suurenemine toimub hoolimata mõningate kaalutlusõigusel põhinevate eelarvemeetmete lõppemisest. Need prognoosid on komisjoni 2021. aasta kevadprognoosist suuremad. Komisjoni 2021. aasta kevadprognoosi kohaselt peaks eelarvepuudujääk 2021. aastal vähenema 3,2 %-le SKPst ja võla suhe peaks 2021. aastal vähenema 24,5 %-le SKPst. Erinevuse peamine allikas on muude selliste tulude prognoos, mis lähenemisprogrammi kohaselt peaksid 2021. aastal vähenema 2,5 protsendipunkti SKPst, jäädes oluliselt allapoole varasemat taset. Selle vähenemise põhjuseid ei ole lähenemisprogrammis selgitatud.

(10)Vastuseks COVID-19 pandeemiale ja sellega seotud majanduslangusele on Bulgaaria võtnud vastu eelarvemeetmeid, et suurendada oma tervishoiusüsteemi suutlikkust, ohjeldada pandeemiat ning anda abi kriisist eriti tugevalt mõjutatud inimestele ja sektoritele. Sellised jõulised poliitikameetmed on aidanud leevendada SKP vähenemist ja see on omakorda aidanud piirata valitsemissektori eelarvepuudujäägi ja võla suurenemist. Eelarvemeetmed peaksid aitama maksimaalselt kaasa majanduse taastumisele, mõjutamata tulevasi eelarvesuundumusi. Seepärast tuleks toetusmeetmete puhul vältida riigi rahandusele püsiva koormuse tekitamist. Kui liikmesriigid võtavad alalisi meetmeid, peaksid nad neid nõuetekohaselt rahastama, et tagada keskpikas perspektiivis eelarveneutraalsus. Need Bulgaaria 2020. ja 2021. aasta meetmed on kooskõlas nõukogu 20. juuli 2020. aasta soovitusega. Meetmed, mille valitsus 2020. ja 2021. aastal kaalutlusõiguse alusel vastu võttis, on ajutised või kompenseeritud tasakaalustavate meetmetega.

(11)2021. aasta lähenemisprogrammis eeldatakse, et investeeringuid ja reforme rahastatakse taaste- ja vastupidavusrahastust saadavate toetustega, mis ulatuvad 2020. aastal 0,02 %ni, 2021. aastal 0,3 %ni, 2022. aastal 0,8 %ni, 2023. aastal 1,4 %ni, 2024. aastal 1,7 %ni, 2025. aastal 2,6 %ni ja 2026. aastal 1,8 %ni SKPst. Komisjoni kevadprognoosis on neid toetusi eelarveprognoosides arvesse võetud.

(12)Määruses (EÜ) nr 1466/97 sätestatud kindlaks määratud eelarvekohanduse näitajaid tuleb vaadelda praeguses kontekstis. Esiteks on SKP lõhe hinnangud märkimisväärselt ebakindlad. Teiseks tuleb olla valmis eelarvepoliitikat kiiresti kohandama vastavalt pandeemia arengule, suunates selle terviseohtude vähenedes erakorraliselt abilt sihipärasematele meetmetele. Kolmandaks iseloomustavad praegust olukorda märkimisväärsed majandustegevust toetavad poliitikameetmed. Võttes arvesse ELi eelarvest (näiteks taaste- ja vastupidavusrahastust) tehtavaid suuri ülekandeid, ei kajasta kindlaks määratud näitajad täielikku impulssi, mille majandus eelarvepoliitikast saab. Sellest lähtuvalt ei näi struktuurne eelarvepositsioon olevat praeguses olukorras sobiv näitaja. Kulude kasvu eesmärki tuleb aga kohandada 9 ja täiendada lisateabega, et täielikult kajastada eelarvepoliitika suundumust.

Esiteks, nii nagu 2021. aasta eelarvekavade hindamisel kasutatud lähenemisviisi puhul, on erakorralised meetmed kulude koondnäitajast välja jäetud. Kõnealused kriisiga seotud ajutised erakorralised meetmed toetavad tervishoiusüsteeme ning kompenseerivad töötajatele ja ettevõtetele liikumispiirangute ja tarneahela häirete tõttu saamata jäänud tulu; nende meetmete kaotamine avaliku sektori asutuste poolt sõltub rahvatervise ja majandusolukorra normaliseerumisest.

Teiseks, selleks et praegusel ajal hinnata üldist eelarvepoliitikat, peaks asjakohane kulude koondnäitaja hõlmama ELi eelarvest (näiteks taaste- ja vastupidavusrahastust) tehtavaid suuri ülekandeid.

Sellest tulenevalt mõõdetakse eelarvepoliitikat esmaste kulude – k.a taaste- ja vastupidavusrahastust antavate toetuste ja muude ELi vahenditega rahastatavad kulud – muutusega (v.a kaalutlusõiguse alusel võetavad tulumeetmed ja kriisiga seotud ajutised erakorralised meetmed).

Üldisest eelarvepoliitikast kaugemale vaadates on analüüsi eesmärk hinnata seda, kas riiklik eelarvepoliitika on konservatiivne ja eelarve struktuur soodustab kestlikku taastumist, mis on kooskõlas rohe- ja digipöördega. Sel põhjusel pööratakse erilist tähelepanu riiklikult rahastatavate jooksvate esmaste kulude ja investeeringute arengule.

(13)Bulgaaria 2021. aasta lähenemisprogrammi kohaselt väheneb tema valitsemissektori eelarvepuudujääk 2022. aastal 2,7 %-le SKPst, peamiselt seetõttu, et 2020. ja 2021. aastal vastu võetud ajutisi toetusmeetmeid ei jätkata. Valitsemissektori võla suhtarv suureneb 2022. aastal 28,6 %-le SKPst. Need prognoosid on komisjoni 2021. aasta kevadprognoosist suuremad.

Komisjoni prognoosi kohaselt on eespool määratletud üldise eelarvepoliitika mõju (k.a mõju, mida 2022. aastal avaldavad kogunõudlusele nii riiklikust kui ka ELi eelarvest – eelkõige taaste- ja vastupidavusrahastust – rahastatavad investeeringud) hinnanguliselt -1,4 % SKPst 10 . Taaste- ja vastupidavusrahastust antavate toetuste ja muude ELi vahenditega rahastatavate kulude positiivne panus peaks suurenema 0,8 protsendipunkti SKPst. Riiklikult rahastatavatel investeeringutel peaks olema pärssiv panus 0,4 protsendipunkti SKPst 11 . Riiklikult rahastatavatel esmastel jooksvatel kuludel (millest on maha arvatud kaalutlusõigusel põhinevad tulumeetmed) peaks olema ekspansiivne panus 1 protsendipunkti SKPst.

(14)Liikmesriikide eelarvemeetmete kvaliteet näib olevat eriti oluline. Eelarve- ja struktuurireformid, mille eesmärk on parandada riiklike eelarvete struktuuri, võivad toetada potentsiaalset majanduskasvu, tekitada väga vajalikku eelarvepoliitilist manööverdamisruumi ja aidata tagada pikemas perspektiivis riigi rahanduse kestlikkust, muu hulgas kliimamuutusi ja terviseprobleeme silmas pidades. Tulude poolel on COVID-19 kriis suurendanud selliste reformide tähtsust, mille eesmärk on saavutada tõhusamad ja õiglasemad avaliku sektori tulusüsteemid. Kulude poolel on seetõttu aga veelgi olulisem suurendada kestlike ja majanduskasvu soodustavate investeeringute taset ja kvaliteeti, mis on kooskõlas kasvupotentsiaali, majandusliku ja sotsiaalse vastupidavuse edendamise ning rohe- ja digipöörde eesmärkidega. Taaste- ja vastupidavuskavad võimaldavad parandada riiklike eelarvete struktuuri.

(15)Programmi keskpika perioodi eelarvekavade kohaselt suureneb valitsemissektori eelarvepuudujääk 2023. aastal 3,1 %-le SKPst. Lähenemisprogrammis 2024. aasta kohta teavet ei esitata.

Programmi kohaselt on eespool määratletud üldise eelarvepoliitika mõju (k.a mõju, mida avaldavad kogunõudlusele nii riiklikust kui ka ELi eelarvest – eelkõige taaste- ja vastupidavusrahastust – rahastatavad investeeringud) 2023. aastal hinnanguliselt -0,6 % SKPst. Taaste- ja vastupidavusrahastust antavate toetuste ja muude ELi vahenditega rahastatavate kulude positiivne panus peaks 2023. aastal suurenema 0,6 protsendipunkti SKPst. Riiklikult rahastatavatel investeeringutel peaks 2023. aastal olema ekspansiivne panus 0,4 protsendipunkti SKPst 12 . Riiklikult rahastatavatel esmastel jooksvatel kuludel (millest on maha arvatud kaalutlusõigusel põhinevad tulumeetmed) peaks olema pärssiv panus 0,4 protsendipunkti SKPst.

Praegune hinnanguline kümne aasta keskmine nominaalne potentsiaalne majanduskasv on 5 % 13 . See hinnang ei hõlma aga taaste- ja vastupidavuskavaga ette nähtud reformide mõju, mis võivad hoogustada Bulgaaria potentsiaalset majanduskasvu.

(16)Valitsemissektori võla suhtarv suureneb 2023. aastal 29,3 %-le SKPst. Bulgaaria lähenemisprogrammis 2024. aasta kohta teavet ei ole. Bulgaariat ohustavad keskpikas perspektiivis madalad riigi rahanduse kestlikkusega seotud riskid, nagu nähtub viimasest võla kestlikkuse analüüsist 14

(17)Kuna ebakindlus on endiselt väga suur, peaksid eelarvepoliitika suunised jääma valdavalt kvalitatiivseks. Täpsemaid kvantitatiivseid suuniseid perioodi hilisemateks aastateks tuleks anda 2022. aastal, juhul kui ebakindlus on selleks ajaks piisavalt vähenenud.

Nõukogu on hinnanud 2021. aasta lähenemisprogrammi ja järelmeetmeid, mida Bulgaaria on võtnud seoses nõukogu 20. juuli 2020. aasta soovitusega,

SOOVITAB BULGAARIAL TEHA JÄRGMIST.

1.Jätkata 2022. aastal toetavat eelarvepoliitikat, sealhulgas taaste- ja vastupidavusrahastust saadav impulss, ning säilitada riiklikult rahastatavad investeeringud. Hoida riiklikult rahastatavate jooksvate kulude kasv kontrolli all.

2.Kui majandustingimused võimaldavad, järgida eelarvepoliitikat, mille eesmärk on saavutada keskpikas perspektiivis usaldusväärne eelarvepositsioon ja tagada keskpikas perspektiivis riigi rahanduse kestlikkus. Samal ajal edendada investeeringuid, et suurendada kasvupotentsiaali.

3.Pöörata nii eelarve tulude kui ka kulude poolel erilist tähelepanu riigi rahanduse struktuurile ja eelarvemeetmete kvaliteedile, et tagada majanduse kestlik ja kaasav taastumine. Seada prioriteediks kestlikud ja majanduskasvu soodustavad investeeringud, eelkõige toetades rohe- ja digipööret. Seada esikohale eelarve- ja struktuurireformid, mis aitavad rahastada avaliku poliitika prioriteete ja aitavad kaasa riigi rahanduse pikaajalisele kestlikkusele, sealhulgas tugevdades kõigi inimeste seisukohast tervishoiu- ja sotsiaalkaitsesüsteemide katvust, piisavust ja kestlikkust.

Brüssel,

(1)    EÜT L 209, 2.8.1997, lk 1.

(2)    Määruse (EÜ) nr 1466/97 artikli 5 lõikes 1, artikli 6 lõikes 3, artikli 9 lõikes 1 ja artikli 10 lõikes 3 ning määruse (EÜ) nr 1467/97 artikli 3 lõikes 5 ja artikli 5 lõikes 2 sätestatud klausel hõlbustab eelarvepoliitika koordineerimist tõsise majanduslanguse ajal.

(3)    Komisjoni teatis nõukogule stabiilsuse ja kasvu pakti üldise vabastusklausli aktiveerimise kohta, Brüssel, 20.3.2020 (COM(2020) 123 final).

(4)    Komisjoni teatis „2021. aasta kestliku majanduskasvu strateegia“, Brüssel, 17.9.2020 (COM(2020) 575 final).

(5)    Nõukogu 20. juuli 2020. aasta soovitus, milles käsitletakse Bulgaaria riiklikku reformikava ja esitatakse nõukogu arvamus Bulgaaria 2020. aasta stabiilsusprogrammi kohta (ELT C 282, 26.8.2020, lk 8).

(6)     ELT L57, 18.2.2021, lk 17.

(7)    Komisjoni teatis nõukogule „Üks aasta pärast COVID-19 puhangu algust: eelarvepoliitika meetmed“, Brüssel, 3.3.2021 (COM(2021) 105 final).

(8)    Komisjoni teatis majanduspoliitika koordineerimise kohta 2021. aastal: ületada COVID-19, toetada taastumist ja ajakohastada majandust, Brüssel, 2.6.2021 (COM(2021)500 final).

(9)    Eelkõige ei võimalda kulude kasvu eesmärgi raames kasutatud nelja aasta investeeringute tasandamine nõuetekohaselt hinnata riiklikult rahastatud investeeringutest tulenevat eelarvetoetust majanduse taastumiseks.

(10)    Miinusmärgiga näitaja viitab sellele, et esmaste kulude kasv on suurem kui keskpika perioodi majanduskasv; see osutab ekspansiivsele eelarvepoliitikale.

(11)    Muudel riiklikult rahastatavatel kapitalikuludel peaks olema pärssiv panus 0,1 protsendipunkti SKPst.

(12)    Muudel riiklikult rahastatavatel kapitalikuludel peaks olema ekspansiivne panus 0,1 protsendipunkti SKPst.

(13)    Komisjoni hinnang ühiselt kokkulepitud metoodika alusel.

(14)    Vt komisjoni talituste töödokument – statistiline lisa, milles on esitatud 2021. aasta stabiilsus- ja lähenemisprogrammide hindamiseks vajalikud taustandmed.