EUROOPA KOMISJON

Brüssel,6.2.2017

COM(2017) 55 final

KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

Programmi Daphne (2007-2013) järelhindamise aruanne

SISUKORD

1    SISSEJUHATUS    

1.1    ARUANDE TEEMA    

1.2    METOODIKA JA TEABEALLIKAD    

1.3    PROGRAMMI ÜLEVAADE    

2    HINDAMISTULEMUSED    

2.1    DAPHNE III PROGRAMMI ASJAKOHASUS    

2.2    SIDUSUS JA VASTASTIKUNE TÄIENDAVUS    

2.3    TULEMUSLIKKUS    

2.4    JÄTKUSUUTLIKKUS JA ÜLEKANTAVUS    

2.5    TÕHUSUS JA LIHTSUSTAMISVÕIMALUSED    

2.6    EUROOPA LISAVÄÄRTUS    

3    JÄRELDUSED    

1SISSEJUHATUS

1.1ARUANDE TEEMA

1 2 Otsuses, millega luuakse Daphne III programm, nõutakse, et komisjon esitaks ajavahemikku 2007–2013 hõlmava järelhindamise aruande. Selle järelhindamise tegi sõltumatu välishindaja, keda abistasid asjaomased komisjoni töötajad.

Käesolev aruanne põhineb nimetatud hindamisel. Programmi ajavahemikuks 2007–2013 kavandatud kogueelarve oli 123,88 miljonit eurot. Aruanne on üles ehitatud peamistele hindamiskriteeriumidele (ja vastavatele küsimustele), mille hulka kuuluvad asjakohasus, sidusus ja vastastikune täiendavus; tulemuslikkus, mõju ja jätkusuutlikkus; tõhusus ja lihtsustamisvõimalused ning Euroopa lisaväärtus.

1.2METOODIKA JA TEABEALLIKAD

Daphne III programmi lõpphindamisel

vaadati põhjalikult läbi kõigi ajavahemikul 2007–2013 programmist rahastatud 302 meetmetoetuse ja tegevustoetuse dokumendid;

vaadati läbi programmi dokumendid, nt rahastamisotsus, aasta tööprogrammid ning konkursikutsed nii toetuste kui ka riigihankelepingute puhul;

vaadati läbi muu veebis kättesaadav teave, nt ELi poliitikadokumendid ning seonduvate ELi programmide veebisaidid ja rahastamise otsused;

tehti 302 projekti kvantitatiivne analüüs;

analüüsiti veebipõhise uuringu raames Daphne III programmi toetusesaajatelt saadud 145 vastust;

protokolliti 30 järelküsitlust veebipõhises uuringus osalenud projektide koordinaatoritega või aastatel 2007–2013 Daphne III programmi toetusi saanud organisatsioonidega;

küsitleti kuut komisjoni ametnikku.

1.3PROGRAMMI ÜLEVAADE

Daphne III programm loodi 2007. aastal otsusega nr 779/2007/EÜ pärast kolme samade eesmärkidega komisjoni dokumenti: Daphne algatus (1997–1999), 3  Daphne programm (2000–2003) 4 ja Daphne II programm (2004–2008) 5 . Seda haldab Euroopa Komisjoni õigusküsimuste peadirektoraat.

Otsuse nr 779/2007/EÜ artiklis 2 on välja toodud programmi üldeesmärgid:

aidata kaitsta lapsi, noori ja naisi nende vastu suunatud igat liiki vägivalla eest ning aidata neil saavutada tervisekaitse, heaolu ja sotsiaalse ühtekuuluvuse kõrge tase;

aidata kaasa ühenduse poliitikate arendamisele (rahvatervise, inimõiguste ja soolise võrdõiguslikkuse valdkonnas) ning meetmetele, mille eesmärk on laste õiguste kaitse ning võitlus inimkaubanduse ja seksuaalse ekspluateerimise vastu.

Artiklis 3 on märgitud, et programmi konkreetne eesmärk on aidata saavutada üldeesmärgid, võttes ennetavaid meetmeid ning toetades ja kaitstes ohvreid ja riskirühmi. Artiklis 3 on loetletud ka riikidevahelised meetmed ja muud liiki meetmed, mille abil saavutada erieesmärki, nimelt:

valitsusväliste ja muude selles vallas aktiivsete organisatsioonide toetamine ja julgustamine;

suunatud teadlikkust suurendavate meetmete väljatöötamine ja elluviimine;

Daphne I ja II programmi tulemuste levitamine, sealhulgas nende kohandamine, siire ja kasutamine teiste abisaajate poolt või muudes geograafilistes piirkondades;

kergemini vägivalla ohvriks langevate inimeste positiivsele kohtlemisele kaasa aitavate meetmete kindlaksmääramine ja edendamine;

valitsusväliste ja muude selles vallas aktiivsete organisatsioonide mitut valdkonda hõlmavate võrgustike loomine või toetamine;

faktidel põhineva teabe ja teadmusbaasi laiendamine ning teabe ja heade tavade vahetamine, kindlaksmääramine ja levitamine, sealhulgas teadustöö, koolituse, õppereiside ja töötajate vahetuse abil;

teadlikkust suurendavate ja harivate materjalide koostamine, katsetamine, täiendamine ning kohandamine;

vägivallaga seotud nähtuste ja nende nii ohvritele kui ka ühiskonnale tervikuna avaldatava mõju tundmaõppimine;

ohvrite ja kergemini ohvriks langevate inimeste toetusprogrammide ning õigusrikkujatele suunatud sekkumisprogrammide väljatöötamine ja elluviimine.

Daphne III programmiga, nagu ka teiste Euroopa Komisjoni õigusküsimuste peadirektoraadi üldprogrammi „Põhiõigused ja õigusasjad“ (2007–2013) osaks olevate programmidega rahastatakse meetmeid kolme eri mehhanismi kaudu.

Meetmetoetused: mittetulundusühenduste ja/või avaliku sektori asutuste kavandatud ja ellu viidavate kuni kaheaastaste eriprojektide kaasrahastamine (kuni 80 % kogukuludest).

Tegevustoetused: rahaline toetus (kuni 80 %) organisatsiooni aastaeelarve jooksvateks kuludeks.

Hankemenetluses sõlmitud lepingud või riigihanked: vahendid on olemas ka komisjoni algatatavate erimeetmete (komisjoni algatused) jaoks, nagu teostatavusuuringud, konkreetset teemat käsitlevad teadusuuringud, konverentside korraldamine või IT-süsteemide loomine.

Allpool toodud tabelis 1 1 on esitatud hindamisperioodi igal aastal rahastatud eri toetuste arv 6 .

Tabel 11. Rahastatud taotluste arv aastas

Märkus: tabelis esitatud andmed erinevad käesoleva hindamise käigus analüüsitud projektide arvust (302), sest kõikide projektide (305) dokumendid ei olnud kättesaadavad.

Daphne III programmile aastateks 2007–2013 ette nähtud kogueelarve oli 124 miljonit eurot, mis teeb keskmiseks kavandatud aastaeelarveks ligi 18 miljonit eurot 8 . Lõviosa eelarvest (97,7 miljonit eurot ehk veidi üle 79 %) oli ette nähtud meetmetoetuste tarvis. Mis puudutab programmile algul ette nähtud vahendite tulemusliku eraldamise ulatust, siis aastatel 2010–2013 eraldati meetmetoetuste (sõlmitud toetuslepingute) jaoks laias laastus 60 miljonit eurot, tegevustoetuste jaoks 4,5 miljonit eurot ja hangete jaoks 1,2 miljonit eurot (vt tabel  1 2. Daphne III programmi eelarve kavandatud jaotus ajavahemikul 2007–2013).

Tabel 12. Daphne III programmi eelarve kavandatud jaotus ajavahemikul 2007–2013

Allikas: Daphne III programmi 2007.–2013. aasta tööprogrammid.

Enamikku Daphne III programmi projekte juhtisid riikide valitsusvälised organisatsioonid (sealhulgas riiklikud platvormid ja võrgustikud) (47 %), neile järgnesid ülikoolid (18 %) ning Euroopa võrgustikud, platvormid ja foorumid (13 %) 14 . See on kooskõlas programmi konkreetsete eesmärkidega, milles on märgitud, et need eesmärgid saavutatakse valitsusväliste ja muude selles vallas aktiivsete organisatsioonide toetamise teel.

Meetmetoetusi anti organisatsioonidele, kes töötasid partnerluses. Partnerorganisatsioonide kaasamise struktuur oli sarnane vaatlusaluste juhtorganisatsioonide kaasamise struktuuriga. Kõige tavalisemad partnerid (56 % partnerite koguarvust) olid riikide valitsusvälised organisatsioonid, sealhulgas riiklikud platvormid ja võrgustikud, ülikoolid moodustasid 15 % kõikidest partneritest. Partnerorganisatsioonide jaotus siiski erines juhtorganisatsioonide omast – avalikud teenused olid partnerorganisatsioonide seas rohkem esindatud (4 %) kui juhtorganisatsioonide seas (0,33 %) 15 . Ka see vastab programmi konkreetsete eesmärkide nõuetele, arvestades et programmiga eeldatavasti luuakse ja toetatakse mitut valdkonda hõlmavaid võrgustikke, samas tugevdades valitsusväliste ja muude selles vallas aktiivsete organisatsioonide koostööd.

Kui vaadelda riigihankeid, siis peaaegu 70 % eraldatud eelarvest kulus uuringutele või teadustööle (nt Eurobaromeetri 2009. aasta uuring selle kohta, kuidas Euroopa kodanikud tajuvad naiste-, noorte- ja lastevastast vägivalda), sh programmi vahe- ja lõpphindamistele. 27 % kulutati teadlikkuse suurendamisele, sealhulgas üritustele, ja ligi 4 % Daphne III programmi veebisaidi haldamisele 16 .

2HINDAMISTULEMUSED

2.1DAPHNE III PROGRAMMI ASJAKOHASUS

Programmi asjakohasuse hindamisel vaadeldakse seda, mil määral saavutatakse programmi meetmetega programmi eesmärgid ning rahuldatakse laiemad ELi poliitika vajadused ja sihtrühmade vajadused.

2.1.1Meetmete asjakohasus eesmärkide seisukohast

Programmi alusel ellu viidud meetmed ja programmi prioriteedid leiti olevat programmi ja selle eesmärkide seisukohast asjakohased. Analüüs näitas siiski ka seda, et prioriteetsete valdkondade kooskõla programmi eesmärkidega oli nõrk asjakohasuse näitaja (nii prioriteetsete valdkondade kui ka nende prioriteetide alusel rahastatud projektide puhul). Selle põhjuseks oli asjaolu, et nii programmi eesmärgid kui ka kehtestatud prioriteedid olid laiad ega olnud selgelt seotud ELi konkreetsete poliitikaeesmärkidega 17 . Kuna programmi tasandil eesmärke ei seatud, võis esineda suuremaid raskusi sihipäraste ja seega asjakohaste tulemuste saavutamisel selles ELi poliitikavaldkonnas. Tõepoolest, strateegilise programmitöö käigus iga-aastaste prioriteetide kehtestamisel ei tuginetud programmi esimeses pooles pikaajalisele poliitikaanalüüsile. Pigem lähtuti seda tehes juba rahastatud projektidega hõlmatud teemade analüüsist.

Sellegipoolest rahastati programmist paljusid algatusi, mis toetasid poliitika ja vähemal määral õigusloome arengut. Peale selle toimusid komisjonis ulatuslikumad arutelud alates 2011. aastast rakendatavate poliitiliste prioriteetide üle, samuti pani komisjon suuremat rõhku asjakohasusele kui valikukriteeriumile 18 . Eesmärk oli kujundada paremini programmi tulemusi ja suurendada programmi mõju.

Toetusesaajate aruandlusest on näha, et lõplikud kasusaajad reageerisid projektidele positiivselt, mis viitab sellele, et nad pidasid meetmeid asjakohaseks. Seda ei saa siiski kinnitada, kogumata eraldi nende arvamusi. Rahastatud meetmete läbivaatamise tulemusel on sellegipoolest põhjust eeldada, et meetmed olid kavandatud vastama kasusaajate kindlakstehtud vajadustele ja olid enamasti välja töötatud vajaduste hindamise põhjal 19 .

2.1.2Rahastatud projektide/tööprogrammide asjakohasus programmi eesmärkide seisukohast

Kõikide meetmetoetuse ja tegevustoetuse andmiseks korraldatud projektikonkursside puhul oli peamine valikukriteerium asjakohasus programmi üld- ja konkreetsete eesmärkide seisukohast. Daphne III programmist rahastatud 302 projekti (kokku oli projekte 307, vt tabel 1 1. Rahastatud taotluste arv aastas) ning tööprogrammide tegevuseesmärkide ja -valdkondade läbivaatamisel oli näha, et kõik projektid ja programmid olid kavandatud selleks, et ennetada naiste, laste ja noorte vastu suunatud vägivalda või kaitsta ohvreid ja kergemini ohvriks langevaid isikuid. Projektide ja tööprogrammide eesmärgid olid seega kooskõlas Daphne III programmi eesmärkidega 20 . Nii projektide kui ka tööprogrammidega hõlmatud tegevuste liike on kirjeldatud allpool.

Projektid, mis olid kavandatud vägivalla ennetamiseks, sh projektid, milles keskenduti

uuringutele, mille käigus uuriti konkreetsete vägivallavormide algpõhjuseid;

teadlikkuse suurendamisele üldsuse, tõenäoliselt ohvritega kokku puutuvate inimeste või kergemini ohvriks langevate inimeste või vägivalda kasutavate inimeste seas;

tuvastatud õigusrikkujate jaoks positiivse kohtlemise teenuste loomisele;

sellise poliitika väljatöötamisele, millega õnnestub ennetada vägivalda tulemuslikumalt.

Projektid, mis olid kavandatud ohvrite või kergemini ohvriks langevate inimeste kaitsmiseks, sh projektid, milles keskenduti

ohvritega kokku puutuvate ekspertide koolitamisele;

ohvritele tugiteenuste pakkumisele;

naiste, noorte ja laste kaitsmiseks ja/või heade tavade levitamiseks mõeldud tugiteenuste või meetmete hindamisele.

2.1.3Asjakohasus sihtrühma vajaduste seisukohast

Daphne III programmi raames saadi kokku 1921 taotlust, st 6,36 taotlust iga antud toetuse kohta. Võrreldes õigusküsimuste peadirektoraadi ülejäänud nelja programmiga oli Daphne programmi puhul taotlemise määr kõrge. Sellel populaarsusel on mitu võimalikku põhjust: üheski teises ELi programmis ei keskendutud vägivallale ja selle ennetamisele (küsitletud toetusesaajate väitel oli Daphne programm ainulaadne); riiklik rahastamine oli majanduskriisi tulemusel vähenenud; programmiga olid sihikule võetud huvirühmad ja organisatsioonid, mis olid rohkem harjunud välja selgitama rahastamisvooge ja taotlema toetusi kui näiteks avaliku sektori asutused; prioriteetsed valdkonnad olid piisavalt laiad, et hõlmata kõikvõimalikke abikõlblikke projekte 21 .

Enamik veebipõhises uuringus osalenud vastajatest (96 %) pidas prioriteete asjakohaseks nii sihtrühma kui ka oma riigi konkreetsete vajaduste seisukohast. Peale selle kinnitasid hindamise jaoks küsitletud 30 toetusesaajast peaaegu kõik, et programmi kontseptuaalne raamistik (st selle eesmärgid ja prioriteedid) oli võimaldanud neil arendada oma projekte algul kavandatud viisil. Vaid neli toetusesaajat leidis, et mõni projektikonkurss oli olnud piirav, ning selle peamine põhjus oli olnud toetuse kestus ja/või suurus, mitte kontseptuaalne raamistik 22 .

2.2SIDUSUS JA VASTASTIKUNE TÄIENDAVUS

Daphne III programmi loomist käsitleva nõukogu otsuse nr 779/2007/EÜ artiklis 11 on visandatud vastastikune täiendavus ja koostoime järgmiste ELi rahastamisvahenditega:

üldprogramm „Turvalisus ja vabaduste kaitse“ (koosneb eriprogrammist „Kuritegevuse ennetamine ja selle vastu võitlemine“ (ISEC) ning eriprogrammist „Terrorismi ning muude julgeolekuriskide ennetamine, nendeks valmisolek ja nende tagajärgede likvideerimine“ (CIPS));

üldprogramm „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine“ (hõlmab Välispiirifondi, Euroopa Tagasipöördumisfondi, Euroopa Pagulasfondi ja Euroopa Kolmandate Riikide Kodanike Integreerimise Fondi);

teadusuuringute, tehnoloogiaarenduse ja innovatsiooni seitsmes raamprogramm;

tervisekaitse programmid, tööhõive ja sotsiaalse solidaarsuse programm Progress ning

programm „Safer Internet Plus“.

Otsuses on lisaks sätestatud, et vastastikust täiendavust taotletakse Euroopa Soolise Võrdõiguslikkuse Instituudiga (EIGE) ja ühenduse statistikaprogrammiga (Eurostat). Seda tehakse põhjusel, et EIGE ja Eurostati eesmärgid, sihtrühmad või lõplikud kasusaajad ja/või lähenemisviisid võivad olla Daphne III programmi omadega sarnased või identsed.

Muud ELi rahastamisvahendid, mille puhul võib esineda vastastikune täiendavus või kattuvus Daphne III programmiga, on

muud õigusküsimuste peadirektoraadi programmid, sealhulgas „Õigusemõistmine kriminaalasjades“ (JPEN), „Põhiõigused ja kodakondsus“ (FRC), „Narkomaania ennetus- ja teavitustegevus“ (DPIP) ning „Tsiviilõigus“ (JCIV);

Euroopa sotsiaalprogramm (ESP);

elukestva õppe programm (LLP).

Seda, et Daphne programm täiendaks muid ELi programme ja oleks nendega kooskõlas, on võimalik tagada mitmel moel 23 . Esiteks jagatakse talitustevaheliste konsultatsioonide raames ja talitustevahelistes töörühmades teavet teiste peadirektoraatidega. Näiteks lepiti kokku, et rände ja siseasjade peadirektoraat vastutab inimkaubandust ja saatjata alaealisi käsitlevate projektide rahastamise eest. Teiseks peavad eri peadirektoraatide töötajad õigusküsimuste peadirektoraadi esindajatega ad hoc koosolekuid teemadel, mis võimaldavad arutada vastastikuse täiendavuse ja kattuvusega seotud küsimusi.

2.2.1Eesmärgid ja teemavaldkonnad

Daphne III programmi eesmärgid, nii nagu seadusandja on need kindlaks määranud, on võrdlemisi laiad. See tähendab seda, et võib esineda mõningast kattuvust muude ELi programmidega. Daphne programmi eesmärkidel ja temaatilisel rõhuasetusel on palju ühist programmiga „Kuritegevuse ennetamine ja selle vastu võitlemine“, kuna mõlema programmiga püütakse ennetada vägivalda ja selle vastu võidelda ning kaitsta ohvreid. Samas keskendutakse Daphne programmis rohkem ohvritele, samal ajal kui programmis „Kuritegevuse ennetamine ja selle vastu võitlemine“ pööratakse tähelepanu peamiselt õigusrikkujatele.

Tabelis 2 1 on kajastatud Daphne programmi eesmärkide ja teemavaldkondade võimalikku vastastikust täiendavust ning kattuvust valitud ELi rahastamisprogrammidega. Eespool esitatud analüüsist ja allpool toodud tabelist on näha, et ehkki Daphne III programm pakkus rohkesti võimalusi koostoime loomiseks, esines selle eesmärkide ja teemade puhul ka oht kattuda mitmesuguste muude ELi programmidega, eelkõige programmiga „Õigusemõistmine kriminaalasjades“ ja programmiga „Safer Internet Plus“. Sama lugu oli Daphne III programmi ning programmi „Põhiõigused ja kodakondsus“ puhul. See probleem on lahendatud praegusel programmitöö perioodil mõlema programmi eesmärkide ühendamisega aastatel 2014–2020 elluviidavas õiguste, võrdõiguslikkuse ja kodakondsuse programmis.

Tabel 21. Daphne III programmi ja muude seonduvate ELi programmide teemavaldkondade võimalik vastastikune täiendavus ja kattuvus

Käesoleva hindamise käigus on jõutud järeldusele, et programmi üldeesmärgid võivad jääda laiaks ja üldiseks, võimaldades komisjonil reageerida muutuvatele vajadustele kohapeal või innovatiivsetele teadusuuringutele või tavadele. Iga programmi konkreetsed eesmärgid võiks aga sõnastada nii, et programm eristuks selgemalt muudest programmidest (nt teema, tähelepanu keskpunkti, lähenemisviisi, kaasatud organisatsioonide liigi poolest) 24 . Hindamisel leiti ka seda, et kattuvuse vältimiseks ja koostoime loomiseks on väga oluline, et need eesmärgid kajastuksid projektikonkursside prioriteetides ja rahastamiseks välja valitavates projektides.

2.2.2Vastastikune täiendavus projekti tasandil

Projekti tasandil oli samu prioriteete käsitlevate või sama liiki osalisi või tegevusi hõlmavate Daphne programmist rahastatud projektide kattuvuse oht väike, sest õigusküsimuste peadirektoraat valis üldjuhul välja projektid, mis hõlmasid suhteliselt laias valikus tegevusi. Sarnased projektid (nt kiusamisvastased haridusprojektid) viidi enamasti ellu eri riikides, nii et nendest kasu saajad ei kattunud 25 . Samas oleksid projektide elluviijad võinud teha rohkem selleks, et võtta arvesse varasematest projektidest saadud õppetunde, suurendamaks väljavaadet luua mõju nii-öelda kriitiline mass.

2.3TULEMUSLIKKUS

Programmi tulemuslikkus viitab sellele, mil määral on programmiga õnnestunud saavutada programmi eesmärgid ja mil määral on programmi projektidega õnnestunud saavutada projektide endi eesmärgid.

2.3.1Programmi eesmärkide saavutamine

Kokkuvõttes leiti hindamisel, et enamik Daphne III programmi kaudu rakendatud meetmeid aitas kaasa programmi üldeesmärkide saavutamisele, ehkki seda, millises ulatuses nad seda tegid, oli keeruline mõõta, sest programmi eesmärgid olid väga laiad 26 . Enamik meetmeid aitas parandada vägivallaohvrite või riskirühmade kaitset ning märkimisväärne hulk meetmeid aitas kaasa poliitika kujundamisele ja õigusloomele ELi või riigi tasandil. Just Daphne III programmi toetusega ELi võrgustikele, teadusuuringutele ja innovatsioonile ning otsese toetusega ohvritele ja riskirühmadele tehti kõige rohkem ära, et parandada kaitset vägivalla eest. Toetusesaajatel õnnestus mõjutada poliitikakujundajaid sihipärase levitamistegevuse kaudu 27 .

2.3.2Projekti eesmärkide saavutamine

Daphne programmist rahastatud teadustöö, uuringud ja muu analüütiline tegevus on aidanud kujundada poliitikat ning täiustada tavasid. Need on parandanud ka arusaama vägivallanähtusest. 302st hindajate kindlaks tehtud projektist 217 projekti puhul (72 %) toimus eri liiki analüütiline tegevus (vt joonis 2 1 . Eri tegevuste jaoks antud meetme- ja tegevustoetuste arv). 302 projektist 203 projekti raames (67 %) leidis aset vastastikune õpe, mis hõlmas võrgustikke. Võrgustikel, mis lõimivad asjaomaste osaliste seisukohti, on nende laadist tulenevalt laiem geograafiline mõju, mis võib tagada neile suurema nähtavuse ja võimenduse poliitikakujundajate juures. Daphne programmist rahastatud võrgustikud on olnud uute sihtrühmade jaoks lihtsasti tuvastatav sõlmpunkt ning on koondanud asjaomaste võrgustike eri liikmete töö ühte kesksesse kohta (nt veebisait), laiendades sellega taas levitamiskanalit 28 .

Enam kui veerandi Daphne III programmist rahastatud projektide (81) raames pakuti tugi- ja nõustamisteenuseid. Otsesed tugiteenused, st abiliinid ja nõustamisteenused, aga ka ohvrite ja riskirühmade koolitamine ja harimine eesmärgiga aidata neil ennast paremini kaitsta, on otseselt parandanud kõnealuste rühmade kaitset. Seevastu haridusalaste materjalide väljatöötamine ja asjaomases valdkonnas töötavate inimeste koolitamine tundub olevat avaldanud väiksemat, pigem kohalikku mõju 29 . 302st eraldatud toetusest 49 anti peamistele osalejatele – eelkõige valitsusvälistele organisatsioonidele –, kes teevad tööd peamiste sihtrühmade (lapsed, noored ja naised) kaitsmise nimel 30 .

Joonis 21. Eri tegevuste jaoks antud meetme- ja tegevustoetuste arv

Allikas: 302 meetme- või tegevustoetusest rahastatud projekti ja tööprogrammide dokumentide andmete ülevaade.

2.4JÄTKUSUUTLIKKUS JA ÜLEKANTAVUS

Hindajad analüüsisid, kas projektide tulemused, väljundid ja mõju olid jätkusuutlikud ka pärast projekti rahastamisperioodi. Hindamisel tehti kindlaks kolm jätkusuutlikkuse tasandit:

1.lühiajaline jätkusuutlikkus, mis saavutatakse peamiselt projekti tulemuste levitamisega;

2.keskpikk jätkusuutlikkus, mis viitab projekti tulemuste ja/või partnerlussuhete jätkumisele;

3.pikemaajaline jätkusuutlikkus, mis saavutatakse peamiselt projektide tulemuste ülekandmisega teistesse kontekstidesse, organisatsioonidesse ja liikmesriikidesse ilma lisarahastuseta (või vaid piiratud rahastusega) 31 .

2.4.1Projekti tegevuste ja väljundite rakendamise ning levitamise jätkamine

Üldiselt levitas komisjon projektide tulemusi piiratult, sest komisjon jäi põhiliselt lootma sellele, et toetusesaajad edastavad väljundid otse oma sihtrühmadele, ja komisjoni enda ressursse kasutati peamiselt finantshalduse jaoks. Ehkki komisjonil oli olemas Daphne programmi jaoks eraldi levitamisvahend, leiti, et komisjon oli olnud tulemuste levitamisel üldjuhul vähetulemuslik. Seevastu tundub, et toetusesaajad on oma projektide tulemusi kavandanud ning levitanud need tulemuslikult poliitikakujundajatele, asjaomases valdkonnas töötavatele inimestele ja muudele asjaomase valdkonna organisatsioonidele.

Seoses projektide eesmärkide poole püüdlemisega ütles enamik toetusesaajaid, et kuigi mõnel juhul olid tehtud korraldused väljundite (nt veebisait) jätkuvaks kasutamiseks ja/või kättesaadavuseks, oli vaja lisarahastust. Tõendid programmi rahaliste vahenditega loodud partnerlussuhete jätkusuutlikkuse kohta on võrdlemisi vastuolulised; kui projektidokumentide põhjal võis eeldada, et jätkuvad vaid üksikud partnerlussuhted, siis enamik uuringu raames vastanutest väitis, et nende partnerlussuhted on jätkusuutlikud ka pärast projekti elluviimist 32 .

2.4.2Partnerlussuhete jätkumine pärast projekti lõpuleviimist

216 projektist, mille kohta oli kättesaadav lõpparuanne, kahe kolmandiku puhul (154) anti teada, et projekt on vähemalt teatud määral jätkusuutlik ehk projekti tegevused ja/või partnerlussuhted jätkuvad kas täielikult või osaliselt. Enamikul neist juhtudest (105 juhul 154st) jätkuvad vähemalt teatud määral projekti tegevused, samal ajal kui projekti jaoks loodud partnerlussuhted jätkuvad vaid 29 juhul 154st.

Veebipõhise uuringu ajal märkis suurem osa vastajatest (68 % ehk 94 vastajat 139st), et nende projekti jaoks loodud partnerlussuhe jätkub pärast projekti lõpuleviimist. See märkimisväärselt erinev näitaja võib olla põhjustatud ajastusest (nt partnerluse pikendamise võimalused võisid selguda pärast lõpparuande esitamist) või valimi moodustamise viisist (nt veebipõhise uuringu valim võis olla kallutatud).

Lõpparuannetes esitatud näited sisaldasid partneritega juba kavandatud tegevuste kirjeldust; teistes märgiti, et rakendatud meetmete väljundid olid lisatud koolitus- või hariduskavva (14 meedet). Veel märgiti, et programmi rahaliste vahendite abil loodud väljundite (nt veebisaidid, aruanded, infolehed) levitamine jätkub ja/või need jäävad kättesaadavaks ka pärast projekti lõpuleviimist.

Kokkuvõttes ei leidu siiski ühtki kindlat tõendit selle kohta, et projektide tulemused mitte üksnes ei jätkunud, vaid oleksid osutunud ka tegelikult jätkusuutlikuks pärast seda, kui lõppes projekti rahastamine. 79 % veebipõhises uuringus osalenud vastajatest (143 vastajast 113) ütles, et projekti tulemuste või tegevuste jätkusuutlikkuse tagamiseks oli vaja lisarahastust 33 .

2.4.3Väljundite võimalik jätkusuutlikkus ja ülekantavus

Veebipõhise uuringu andmetest on näha, et enamikku väljundeid saab üle kanda teistesse ELi riikidesse. Seda kinnitasid ka kõik küsitletud toetusesaajad. 139 vastajast 82 % väitis, et kõiki väljundeid või mõnda väljundit saaks kasutada ilma muudatusteta rohkem kui ühes riigis. 135 vastajast 67 % kinnitas, et väljundid saaks kanda üle rohkem kui ühte riiki väikeste muudatuste tegemisel, samal ajal kui 10 % märkis, et see ei ole võimalik. Mõni üksik toetusesaaja märkis, et väljundite või lähenemisviiside ülekantavust võivad märkimisväärselt mõjutada teiste ELi riikide edusammud asjaomases poliitikavaldkonnas. Arenenud sotsiaalpoliitika võib hõlbustada uuenduslike meetodite ülekandmist, samal ajal kui asjaomases poliitikavaldkonnas mahajäänud riigid ei pruugi olla suutelised uut lähenemisviisi rakendama 34 .

Lõpparuannete analüüsimise ja toetusesaajate küsitlemise põhjal leiti, et mõne projekti puhul olid ülekantavuse väljavaated suuremad projekti kavandamise etapis. Näiteks tehes projekti raames vajaduste hindamise või võrdleva uuringu selle kohta, kuidas teatavat küsimust käsitleti ELi riikides, või õigusaktide või poliitika erinevuste kohta, oleks võinud kohe koostada juhendi, milles oleks arvesse võetud teadaolevaid eri kontekste. See on tulemuslikum ja tõhusam viis ülekantavuse tagamiseks kui olemasoleva väljundi kohandamine eri kontekstide tarvis. Peale selle aitab ülekantavust edendada kuulumine võrgustikku või arvukate partnerite omamine välismaal.

2.5TÕHUSUS JA LIHTSUSTAMISVÕIMALUSED

Tõhususe hindamisel leiti, et programmi rakendamiseks kättesaadavaks tehtud rahalised vahendid ei pruukinud olla piisavad, võttes arvesse mõne eesmärgi kaugeleulatuvust, väga suurt nõudlust rahastamise järele ja üldiselt kõrget toetuste kasutamise määra. Peale selle on Daphne III programmi raames käsitletavate küsimustega tegelemine väga levinud, eriti nende sidusrühmade seas, kes kipuvad sõltuma sagedamini välisest rahastamisest. Toetused tõid väljundeid, mis olid sisenditega proportsionaalsed ja rahaliselt tasuvad, võttes arvesse tegevustevahelisi tihedaid seoseid 35 .

2.5.1Kavandatud eelarve

Daphne III programmi üldeesmärgid olid aidata ennetada vägivalda; kaitsta vägivalla eest naisi; kaitsta vägivalla eest lapsi; kaitsta vägivalla eest noori ning mõjutada ühenduse poliitika arengut.

Neli esimest eesmärki on väga kaugeleulatuvad ja neid ei ole võimalik saavutada vaid 124 miljoni euroga seitsme aasta jooksul. Seepärast on programmi loomise otsuses täpsustatud, et eesmärk on aidata kaasa nende küsimustega tegelemisele. Sellegipoolest nõuab kuritarvitamis- ja vägivallaprobleemi ulatus kokkuvõttes oluliselt rohkem rahalisi vahendeid. Viimane eesmärk, milles keskendutakse nelja esimest eesmärki toetava ELi poliitika arendamisele, on realistlikum ja proportsionaalne olemasoleva rahastusega.

Asjaolu, et programmiga on jõutud nüüd kolmandasse vooru ja et see on iga finantsperspektiiviga pidevalt kasvanud, võib viidata sellele, et nõudlus on suurem ja seda liiki algatuste jaoks eraldatavad rahalised vahendid on ebapiisavad (st peamiselt riikidevahelised ja/või eraldatakse ELi tasandil). Teisalt käsitleti Daphne programmides väga levinud teemasid, mille puhul riiklik rahastamine võis olla suhteliselt väike, välisest rahastamisest sõltuvate sidusrühmade (nt valitsusvälised organisatsioonid) arv aga suur.

Võrreldes algul ette nähtud summadega eraldati meetmetoetuste jaoks umbes 7 miljonit eurot rohkem ja tegevustoetuste jaoks 7 miljonit eurot vähem kui algul kavandatud. Sellest ilmsest ülekandmisest hoolimata oli üldine nõudlus toetuste järele väga suur ja ära oleks suudetud kasutada rohkem rahalisi vahendeid.

2.5.2Vahendite kulutamise ulatuse mõistlikkus, arvestades mõju

Hindamise käigus kogutud tõenditest ei pruugi piisata järeldamaks, et programmile kulutatud vahendid olid saavutatud tulemuste ja mõju vaatenurgast mõistlikud, eriti kuna veidi alla 30 % rahastatud meetmetest oli alles lõpule viimata ning teatud tulemuste ja mõju ilmnemiseks kulub aega. Kindlakstehtud tulemused ja mõju viitavad siiski sellele, et kulutused olid projektidega saavutatut arvesse võttes mõistlikud 36 .

Daphne III programmi raames eraldati 109 miljonit eurot ligi 300 peamiselt riikidevahelise projekti jaoks, mis hõlmasid peaaegu 1 000 juht- ja partnerorganisatsiooni. Seni lõpuleviidud projektide analüüsimisel ilmnesid tõendid tulemuste ja mõju kohta umbes 81 % kasutatud meetmetoetuste (142) ja tegevustoetuste (40) puhul. Nagu oli oodata, võttes arvesse rahastamisvahendi laadi, esines tõendeid tulemuste ja mõju kohta 83 % meetmetoetuste puhul ehk rohkem kui tegevustoetuste puhul, kus selliseid tõendeid esines 76 % juhtudest. Siiski tuleb meeles pidada ka seda, et kokkuvõttes võtab tulemuste ja mõju ilmnemine aega; paljude projektide puhul ei olnud need lõpparuande koostamise ajal veel vaadeldavad 37 .

Hangete jaoks eraldatud 10 miljoni euro raames võeti kulukohustusi vaid summas 2 miljonit eurot. See viitab vajaduste ülehindamisele. Samas jaotati hangete jaoks eraldatud rahalised vahendid, mida sel otstarbel ei kulutatud, ümber toetustele, lähtudes usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttest 38 .

2.5.3Lihtsustamisvõimalused

Analüüsiti dokumente, mida oli nõutud toetusetaotlejatelt Daphne programmi 2007., 2009.–2010. ja 2013. aasta projektikonkursi taotlemisetapis. 2007. aastal oli taotlusvorm jagatud kaheks osaks: i) osa, milles küsiti teavet projekti eesmärkide, asjakohasuse, konkreetsete väljundite, jätkusuutlikkuse ja ELi lisaväärtuse kohta, ning ii) osa taotleja ja partnerite kohta. Peale taotlusvormi pidid taotlejad täitma hulga lisasid, mille hulka kuulusid partnerite avaldused, eelarvevormid, personalikulude analüüs, juriidilise isiku vormid jne. 2009.–2010. aastal taotlusvormi muudeti, et see hõlmaks ka projekti töösuundade, tegevuste kindlaksmääramise, tulemuste ja väljundite üksikasjalikku kirjeldust. Ehkki nõue esitada töösuundade ja väljundite üksikasjalik kirjeldus suurendas keerukust ja taotlejate tehtavaid jõupingutusi, paranes sellega väidetavalt ka projekti kavandamise kvaliteet.

2013. aasta projektikonkursi raames esitati taotlejatele mitme programmi jaoks (kõik viis õigusküsimuste peadirektoraadi programmi, programm „Kuritegevuse ennetamine ja selle vastu võitlemine“ ning programm „Progress“) ühtne juhend, mis sisaldas ka sammsammulisi suuniseid süsteemi PRIAMOS kasutamise kohta. Juhend muutis olukorra lihtsamaks organisatsioonidele, mis said toetust mitmest programmist, ja suurendas taotlusprotsessi tõhusust nii taotlejate kui ka programmiametnike jaoks.

Seoses taotluse esitamisega teatas 143 vastajast 58 (40 %), et nad teadsid projektidest, mille puhul ei vastatud, või organisatsioonidest / asjaomases valdkonnas töötavatest inimestest, kes ei vastanud konkursikutsele, sest seda peeti liiga keeruliseks 39 . Lisaks pidas hulk toetusesaajaid taotlemise korda keeruliseks ja koormavaks, eelkõige pidasid vastajad liiga tehniliseks kaht viimast konkursikutset. See võis takistada organisatsioone taotlemast rahalisi vahendeid või piirata selliste üksuste juurdepääsu, kes omasid kõrgetasemelist oskusteavet projekti juhtimise/kavandamise vallas (ent mitte ilmtingimata teadmisi asjaomases poliitikavaldkonnas).

Abi, mida komisjon taotlejatele pakkus, hinnati üldiselt positiivseks. Uuringus antud 137 vastuses oli enamik vastajaid täiesti nõus (49) või osaliselt nõus (37) väitega „oleme saanud taotlemismenetluse käigus komisjonilt igakülgset tuge“. Siiski, 24 % vastajatest ei teadnud või ei avaldanud arvamust, mille põhjuseks võib olla asjaolu, et nad ei olnud võtnud taotlemisetapis kordagi komisjoniga ühendust või nad ei olnud teadlikud võimalusest saada selles etapis komisjonilt tuge.

Daphne III programmi taotlejatele olid õigusküsimuste peadirektoraadi veebisaidil kättesaadavad üksikasjalikud suunised ning käesoleva hindamise käigus kogutud andmed viitavad sellele, et taotlejatele esitatud teavet peeti selgeks ja kergesti arusaadavaks. 144st uuringus osalenud toetusesaajast oli enamik kas täiesti nõus (50 % ehk 72 vastajat) või osaliselt nõus (36 % ehk 52 vastajat) väitega „konkursikutsetes esitatud teave oli selge ja kergesti arusaadav“. Veebipõhise uuringu raames antud vastused viitavad siiski sellele, et konkursikutsele vastamiseks pidi enam kui pool vastajatest (104st sellele küsimusele vastuse andnust 54) paluma abi menetluse kohta eriteadmisi omavatelt isikutelt.

Enamiku uuringu raames küsitletud toetusesaajate meelest toimis IT-süsteem PRIAMOS hästi. Mõni projektile toetuse saanud isik teatas siiski manustega seoses esinenud probleemidest.

Makse saamiseks tuli projektide puhul aru anda projekti rahalistest vahenditest. Daphne III programmi puhul nõuti sellist aruannet projekti lõpuleviimisel, et saada lõppmakse 40 . Võib täheldada, et lepingujärgse aruandluse jaoks vajaminevate dokumentide arv rahastamisperioodil suurenes. Alates esimesest meetmetoetuse andmiseks korraldatud projektikonkursist 2007. aastal kuni 2009.–2010. aasta projektikonkursini tuli lõppmakse taotlusele lisada vaid lõplik finantsaruanne. Alates 2011.–2012. aasta projektikonkursist nõuti mitut dokumenti, milles oli kirjeldatud üksikasjalikult rahalisi kulusid. Nende uute nõuetega seoses avaldas komisjon finantsjuhtimist ja finantsaruandlust käsitlevad lisasuunised 41 . Mõne uue nõude puhul, nagu töögraafikute esitamine 42 , tundub, et sellega koormati tarbetult organisatsioone, mis tavaliselt ei kasuta ajaarvestussüsteemi, ja komisjoni ametnikke, kes peavad neid kontrollima.

Esimese projektikonkursi järelevalve- ja hindamisnõuded piirdusid lõpparuande esitamise nõudega; nõue esitada teatud vormis eduaruanne, mis võimaldab komisjonil teostada projekti üle järelevalvet selle elluviimise ajal, kehtestati alates teisest projektikonkursist.

Kirjeldavad eduaruanded, mis võeti kasutusele seoses teise projektikonkursiga, olid väga lühikesed ja neis tuli peamiselt esitada teave projekti senise rakendamise kohta, ajakava, projekti ulatusse tehtud muudatused, üldine hinnang ja esinenud raskused. Alates viimasest projektikonkursist hakati 24 kuud või kauem kestvate projektide kohta nõudma märksa üksikasjalikumat teavet – toetusesaajad pidi andma iga töösuuna puhul aru väljundite, tulemuste ning edasilükkunud või elluviimata jäänud tegevuste kohta.

Toetusesaajad, kelle arvates komisjoni järelevalvekord oli projektide/tegevuste elluviimisel osaliselt hea ja kasulik, moodustasid vastajatest umbes 68 % (131 vastajast 89). Vaid 14 % (131 vastajast 19) ei olnud selle seisukohaga osaliselt nõus. Kolm küsitletut märkis, et komisjoni kontrollkäigud projekti elluviijate juurde olid harvad ja mõne projekti puhul ei tehtud neid üldse. Seda peeti mõlema poole jaoks võimaluse käestlaskmiseks, kuna toetusesaajate meelest olid kontrollkäigud kasulikud kui tõhus vahend, mis annab komisjonile ettekujutuse elluviidavatest meetmetest ja projekti üldistest tulemustest ning mida projekti elluviijad saavad kasutada samal ajal selleks, et edendada oma tegevust Daphne III programmi raames ja üldiselt. Seepärast võib väita, et komisjon paneb ebaproportsionaalselt suurt rõhku projekti kulutustele, selle asemel et jälgida projekti raames tehtavaid edusamme.

Sarnaselt edusammudest aru andmise nõuetega on märkimisväärselt suurenenud toetusesaajatelt nõutav üksikasjalikkus. Kui 2007. aasta projektikonkursi raames nõuti lihtsat kirjeldavat lõpparuannet, siis 2009.–2010. aasta projektikonkursi puhul muutus see nõue veidi üksikasjalikumaks ja alates 2011.–2012. aasta projektikonkursist nõuti juba lõpparuande esitamist töösuundade kaupa. Oluline täiendus oli kvantitatiivset aruandlust sisaldava lisa kasutuselevõtt sellest projektikonkursist alates.

Tõhususe või lihtsustamisvõimaluste hindamisel on tähtis vaadelda tasakaalu ühelt poolt vahendite vahel, mida vajavad seoses aruandlusega nii toetusesaajad kui ka komisjon saadud teabe läbivaatamiseks, ja teiselt poolt aruandluse kasulikkuse vahel, pidades silmas võimalust hinnata projekti tulemuslikkust, väljundeid ja laiemat mõju. Andmed vahendite kohta, mida komisjon kulutas projektiaruannete läbivaatamisele, ei ole kättesaadavad, aga enamik uuringus osalenud toetusesaajatest oli aruandlusnõuetega rahul ja lisaks avaldasid nad järelküsitluste käigus mitmel korral arvamust, et komisjoni järelevalve projektide üle oli väga oluline. Sellega seoses tundub see olevat ka proportsionaalne üksikasjalike finantsaruandluse nõuetega. Lõppkokkuvõttes määrab toetusesaajate lõpparuannete tulemuslikkuse ja kasulikkuse komisjoni jaoks kindlaks mõistagi kõnealuste aruannete kvaliteet.

2.6EUROOPA LISAVÄÄRTUS

ELi lisaväärtus viitab sellele, kui suures ulatuses tekitab programmi ELile omane laad väärtust selle sidusrühmadele ning kui suures ulatuses on ELil suhteline eelis asjaomases valdkonnas tegutsevate riikide ja rahvusvaheliste osalejate ees. Esmalt vaadeldakse programmi ELile omast laadi ja geograafilist katvust. Seejärel analüüsitakse ELi lisaväärtust, arvestades ELile ja programmist kasu saanutele loodud väärtust. Mõju puhul ei ole ELi lisaväärtust seni paraku veel õnnestunud kindlaks teha ega mõõta.

Õigusküsimuste peadirektoraadi hallatud ja käesoleva hindamisega hõlmatud rahastamisprogrammide rahalised vahendid olid üldjuhul kättesaadavad üksnes tegevuste jaoks, millel oli selge Euroopa lisaväärtus. Et saada tõeliselt Euroopale omaseks, olla ELi tasandil asjakohane ning hõlmata ja mõjutada kogu ELi, peavad tegevused olema kõrgemal riiklikest või kohalikest huvidest.

Daphne III programmi kolm põhiaspekti, mis annavad programmile ELi mõõtme, on järgmised.

Programmi eesmärgid. Programmi loomise otsuse artiklis 2 on sätestatud, et üks programmi üldeesmärkidest on aidata kaasa „ühenduse [nüüd ELi] poliitikate“ arendamisele. Võrreldes varasemate Daphne programmidega keskendutakse Daphne III programmis naiste, laste ja noorte vastu suunatud igat liiki vägivallale (samal ajal kui rände ja siseasjade peadirektoraat keskendub rohkem pedofiilia ja inimkaubanduse vastasele võitlusele). Programmi õiguslik alus on Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud põhiõiguste edendamine ja kaitsmine.

Projektide teema. Programmi loomise otsuse artikli 4 punktis b on sätestatud, et meetmetoetustega rahastatakse „ühendusele [ELile] huvi pakkuvaid“ projekte. Aasta tööprogrammides ja konkursikutsetes nõuti seega, et projektid hõlmaksid ELi jaoks asjakohast teemat. Kõnealustes tööprogrammides olid sätestatud iga-aastased prioriteedid, mis hõlmasid ELi jõupingutusi laste, noorte ja naiste vastase vägivalla vastasel võitlusel, ning nõuti, et projektide puhul neid järgitaks. Konkursikutsetes oli ka sätestatud, et ettepanekutes tuleb näidata, et need toovad „ELi tasandil võrreldes riigi või piirkondliku tasandiga lisaväärtust“.

Riikidevahelisus. Aasta tööprogrammides ja konkursikutsetes oli sätestatud nõue, et meetmetoetuste saajad moodustaksid riikidevahelisi partnerlusi, kuhu kuulub vähemalt kaks partnerorganisatsiooni vähemalt kahest ELi riigist. Tegevustoetuste saajad olid kohustatud hõlmama vähemalt 12 ELi/EFTA/EMP riiki. Programmi loomise otsuse artikli 9 lõikes 6 on öeldud ka seda, et üks kriteerium tegevustoetuse taotluste väljavalimisel on „läbiviidud tegevuste geograafiline mõju“. Daphne III programmi riikidevahelisus oli üks programmi peamisi omadusi, mis eristas programmi teistest õiguse valdkonnas samal ajal rakendatud ELi rahastamisprogrammidest (vt 3. jaotis). ELi jaoks oli selliste partnerlussuhete eesmärk teabevahetuse elavdamine ELi tasandil, ELi-ülene heade tavade levitamine, kooskõlastatud ja mitut valdkonda hõlmav lähenemisviis ning programmi suurem ulatus või mõju. Nõudes partnerlussuhete puhul riikidevahelisust, peeti programmiga kinni ka Euroopa Liidu lepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõttest, mille kohaselt võtab liit meetmeid ainult niisuguses ulatuses ja siis, kui liikmesriigid ei suuda piisavalt saavutada kavandatava meetme eesmärke või kui neid saab paremini saavutada liidu tasandil.

2.6.1Projektide geograafiline katvus

Juhtorganisatsioonide ja seega elluviidud projektide arv erineb liikmesriigiti märkimisväärselt. Osalevaid organisatsioone oli kõige rohkem Itaalias, järgnesid Ühendkuningriik ja Hispaania, kusjuures enamik neist organisatsioonidest olid partnerorganisatsioonid. Malta, Iirimaa ja Eesti olid riigid, kus osalemise määr oli madalaim. Malta ei juhtinud ühtegi projekti, ehkki Malta organisatsioonid osalesid partneritena.

Juhtorganisatsioonid olid koondunud kolme ELi riiki: Itaalia, Belgia ja Ühendkuningriik. 43 % projektidest (131) juhiti ühest nimetatud kolmest riigist. Samas hõlmavad Belgias registreeritud projektid ELi võrgustikke ja platvorme, mis suurendavad Belgias asuvate juhtorganisatsioonide osakaalu, ehkki neid projekte ei juhi asjaomase riigi asutused.

Partnerorganisatsioonide puhul jagunes osalemine ELi riikide seas ühtlasemalt: enam kui 25 partnerorganisatsiooniga ELi riike oli 17. Kaasatud olid ka ELi mittekuuluvad riigid, sealhulgas Norra (nii juht- kui ka partnerorganisatsioonidega), Türgi, Ukraina, Island, Šveits ja endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik (üksnes liitunud, mitte rahastatud partneritega) 43 .

Analüüsist on näha, et Daphne III programm ei hõlmanud kõiki liikmesriike võrdselt. Katvus kajastab laias laastus eri riikides saadud taotluste arvu. Näiteks Itaalia – üks riikidest, mis sai kõige rohkem toetusi – esitas programmi raames 537 toetusetaotlust (vt joonis 2 2. Taotluste arv ELi riigi kohta). See moodustas 28 % kõigist saadud taotlustest (1921).

Kokkuvõttes ei olnud Itaalias asuvate juhtivate partnerite edukuse määr väga kõrge: 9 % võrreldes keskmise 19 %. Ühendkuningriigis oli edukuse määr veidi üle keskmise ehk 21 % (heaks kiideti 44 taotlust). Itaalias ja Ühendkuningriigis oli võrdlemisi suur eduka taotluse esitanud ülikoolide osakaal: Ühendkuningriigi ülikoolid moodustasid kõikidest Daphne III programmi alusel rahalisi vahendeid saanud ülikoolidest 39 % (21 ülikooli 54st) ning Itaalia ülikoolide osakaal oli 20 % (11 ülikooli 54st). Ülikoolid võisid olla toetuste taotlemisel paremas seisus kui teised asutused, sest akadeemilised ringkonnad on harjunud selliseid taotlusi esitama 44 . Riigid, kus edukuse määr oli kõige kõrgem, olid Taani (43 %), Belgia (34 %), Norra (33 %) ning Ungari ja Austria (mõlemas riigis 31 %). Saksamaa edukuse määr oli 24 % 45 .

Joonis 22. Taotluste arv ELi riigi kohta

Mis puudutab kolme kõige suurema juhtorganisatsioonide arvuga riigi (Itaalia, Ühendkuningriik ja Belgia) partnerluse struktuuri, siis joonistelt on näha, et juhtorganisatsioonid sõlmivad partnerlussuhteid alati pigem oma riigist kui teistest ELi riikidest pärit organisatsioonidega. Näiteks Itaalia juhtorganisatsioonid lõid partnerlussuhted 38 Itaalia, 24 Hispaania ja 15 Bulgaaria partneriga. Belgia juhtorganisatsioonid olid partnerlussuhtes 15 Belgia, 8 Kreeka ja 6 Prantsuse partneriga. Ühendkuningriigi juhtorganisatsioonid olid partnerlussuhtes 27 Ühendkuningriigi, 11 Bulgaaria, 11 Prantsusmaa ja 11 Itaalia partneriga.

Võttes arvesse tugevat seost juhtorganisatsiooni riigi ja partnerorganisatsiooni riigi vahel, olid kolm kõige suurema juhtorganisatsioonide arvuga riiki ka kõige suurema partnerorganisatsioonide arvuga riikide seas. Samas oli Portugalis ja Sloveenias suurim partner- ja juhtorganisatsioonide suhtarv. Teisisõnu oli neis riikides suur hulk partnerorganisatsioone (Portugalis 35 ja Sloveenias 31) hoolimata sellest, et juhtorganisatsioonide arv oli väike (1). Ootuspäraselt osalesid mõlemad riigid projektides, mida juhtisid organisatsioonid, mis olid pärit peamistest juhtivatest liikmesriikidest: Ühendkuningriik, Itaalia, Belgia ja Saksamaa.

2.6.2Lisaväärtus ELi ja toetusesaajate jaoks

Konsultatsioonid programmi toetusesaajatega näitasid, et lisaväärtust tekitasid mitu programmi omadust, teiste seas programmiga hõlmatud teemad ja programmi kontseptuaalne raamistik, rahastamise kättesaadavus (kui muu rahastamine ei olnud kättesaadav) ning võimalus tegutseda partnerluses teiste riikide organisatsioonidega. Mitu partnerit leidis ka seda, et ELi rahalisi vahendeid saades kasvas nende organisatsiooni/projekti usaldusväärsus, mis aitas neil saavutada oma eesmärkidele suurema toetuse. Mõni toetusesaaja märkis, et nii-öelda ELi kaubamärk võib parandada ka organisatsiooni mainet. Teatavate rahastatud meetmete puhul oli seoses tehtavate jõupingutustega väga oluline programmi ELile omane laad – see oli nii eelkõige projektide puhul, millega püüti luua ja/või säilitada ELi võrgustikke (nt EuroNet-FGM, 116 organisatsioonide võrgustikku, Verein Autonome Österreichische Frauenhäuser jne) ning millega püüti avaldada mõju ELi küsimustele (nt ohvrite õigused, kadunud lapsed).

Veebipõhise uuringu tulemustest on näha, et projektid tõid lisaväärtust sellega, et nad aitasid saavutada ELi eesmärke. Näiteks andis enamik uuringus osalenud vastajatest teada, et projekt ja/või elluviidud tegevused aitasid märkimisväärselt või tublisti kaasa parimate tavade väljatöötamisele ja levitamisele (86 % 144 vastajast), piiriüleste või ELi-üleste probleemide lahendamiseks praktiliste vahendite ja lahenduste loomisele (75 % 140 vastajast), piiriülese koostöö parandamisele (75 % 143 vastajast) ning riikide vahel vastastikuse usalduse loomisele (67 % 141 vastajast) 46 .

3JÄRELDUSED

Programmi asjakohasus 47

Üldiselt olid Daphne III programmi raames ellu viidud algatused programmi ning selle eesmärkide ja prioriteetide seisukohast asjakohased. Prioriteetsete valdkondade kooskõla programmi eesmärkidega osutus nõrgaks asjakohasuse näitajaks, sest nii programmi eesmärgid kui ka prioriteedid olid laiad ega olnud selgelt seotud ELi konkreetsete poliitikaeesmärkidega. Prioriteetide kehtestamine ei olnud standarditud protsess. Programmi elluviimise esimeses pooles investeeriti prioriteetide kehtestamisse kui programmi tulemuste mõjutamise strateegiasse minimaalselt; programmi hilisemates etappides see mõnevõrra siiski muutus.

Sellest hoolimata rahastati programmist paljusid algatusi, mis toetasid poliitika ja õigusaktide arengut. Üldiselt tundub, et algatused olid kavandatud vastama kasusaajate kindlakstehtud vajadustele ja välja töötatud vajaduste hindamise põhjal.

Toetusesaajate aruandlusest on näha ka seda, et lõplikud kasusaajad reageerisid projektidele positiivselt, mis viitab sellele, et nad pidasid meetmeid asjakohaseks. Seda ei saa siiski kinnitada, kogumata eraldi lõplike kasusaajate arvamusi.

Sidusus ja vastastikune täiendavus

Daphne III programmi puhul esines hulk võimalusi vastastikuseks täiendavuseks ning seega ka oht kattuvuseks õigusküsimuste peadirektoraadi programmidega „Õigusemõistmine kriminaalasjades“ ning „Põhiõigused ja kodakondsus“ ning vähemal määral programmiga „Safer Internet Plus“ (informaatika peadirektoraat). Kuna programmide eesmärgid mõnevõrra kattusid, otsustati Daphne III programm ning programm „Põhiõigused ja kodakondsus“ käesoleval programmiperioodil (2014–2020) liita.

Hoolimata Daphne III programmi, programmi „Põhiõigused ja kodakondsus“ ning programmi „Õigusemõistmine kriminaalasjades“ mõningasest kattuvusest, aitas projektikonkursside etapp programme üksteisest teatud määral eristada.

Daphne III programmi projektide vahel ning Daphne III programmi projektide ja muude sama valdkonna organisatsioonide vahel loodi mitut liiki koostoimet, mida tajuti üksteise tugevaid külgi vastastikku tugevdavana.

Tulemuslikkus

Seni kogutud tõendid viitavad sellele, et kokkuvõttes oli Daphne III programm programmi eesmärkide saavutamisel tulemuslik. Enamik meetmeid aitas kas otse või kaudselt parandada vägivallaohvrite või riskirühmade kaitset. Suur hulk meetmeid tundub olevat kaasa aidanud ka poliitikakujundamisele ja õigusloomele riigi tasandil ja mõnevõrra ka ELi tasandil.

Suurima panuse vägivalla eest kaitsmisse on andnud Daphne III programmi toetus ELi võrgustikele ning teadus- ja uuendustegevuse jaoks ning otsene toetus ohvritele või riskirühmadele; toetusesaajad suutsid mõjutada poliitikakujundajaid sihipärase levitamistegevuse kaudu.

Enamik projekte olid oma eesmärkide saavutamisel edukad ning juba on olemas veenvad tõendid positiivsete, sealhulgas ootamatute, tulemuste kohta.

Jätkusuutlikkus

Leiti, et komisjon, kellel oli küll oma levitamisvahend, oli olnud projekti väljundite levitamisel vähem edukas. Selle põhjuseks oli peamiselt personalipuudus ning põhitähelepanu pööramine finantsaruandlusele ja projektiväljundite loomisele. Tundub, et toetusesaajad seevastu on oma projektide tulemusi kavandanud ning levitanud need tulemuslikult poliitikakujundajatele, asjaomases valdkonnas töötavatele inimestele ja muudele asjaomase valdkonna organisatsioonidele.

Asjaolu, et paljud toetusesaajad on olnud poliitikakujundajateni ja asjaomases valdkonnas töötavate inimesteni jõudmisel ja/või oma väljundite ja meetodite teistesse ELi riikidesse ülekandmisel edukad, näitab seda, et toetusesaajad olid mõistlikult tõhusad oma algatuste tulemuste levitamisel.

Ehkki mõnel juhul on tehtud korraldused, et jätkata väljundite (nt veebileht) kasutamist ja kättesaadavaks tegemist, on toetusesaajate väitel vaja projektide tegevustega jätkamiseks lisarahastust. Teisalt oleks suur osa programmi raames välja töötatud tegevustest jäänud ilma programmita välja töötamata, kuna programm ise oli tekitanud nõudluse uute tegevuste järele.

Tõhusus

Nõudlus Daphne III programmi rahaliste vahendite järele oli suur, peamiselt tingituna programmi laadist ja abikõlblike toetusesaajate liigist.

Kättesaadavaks tehtud rahalised vahendid olid piisavad, et saavutada toetustega toetuste eesmärgid. Hangete rahastamise vajadust hinnati siiski üle.

Mis puudutab lihtsustamisvõimalusi, siis alates 2010. aasta projektikonkursist suurenes taotlusvormis nõutav üksikasjalikkus, mis hõlmas töösuundade kirjeldamist. See on toonud kasu nii komisjonile kui ka taotlejatele. Aruandlusnõudeid pidas enamik vastajatest asjakohaseks. Komisjoni järelevalvekorda peeti vähemalt osaliselt heaks ja projekti/tegevuste elluviimisel kasulikuks. Aruandlusnõuded kajastavad tasakaalustatumat lähenemisviisi ühelt poolt finantsselgitusele ning teiselt poolt väljundite hindamisele. Projektide (võimaliku) mõju hindamine on piiratud.

ELi lisaväärtus

Asjaolu, et programm viidi ellu ELi egiidi all, tõi enamikule toetusesaajatele lisaväärtust. Enamik leidis, et programmi raames nõutud riikidevahelised partnerlused võimaldasid neil teistelt riikidelt õppida. Paljude teiste jaoks oli tõelisel kasulik ka võimalus levitada oma projekti väljundeid ja tulemusi ELi tasandil.

Ka nii-öelda ELi kaubamärk andis mõnele projektile hoogu juurde ning suurema võimenduse poliitikakujundajate ja muude peamiste sidusrühmade juures.

Selliste võrgustike puhul nagu EuroNet-FGM ja Missing Children Europe on tõenäoline, et üksnes ELi programm oleks võimaldanud neil saavutada taotletavad eesmärgid. Toetusesaajate jaoks oli väga tähtis ka see, et programmi raames pakuti rahalisi vahendeid inimõigustele või sotsiaalteadusele keskendunud projektide jaoks ajal, mil leidus vähe rahastamist, eriti ELi tasandil.

Samas oli projekti geograafiline katvus suhteliselt piiratud, kuivõrd peamised juhtorganisatsioonid asusid Ühendkuningriigis, Itaalias, Saksamaal ja Belgias. Lisaks ei ole mõju puhul ELi lisaväärtust seni veel õnnestunud kindlaks teha ega mõõta.

Põhisoovitused

Määratleda paremini prioriteedid. Komisjon peaks investeerima prioriteetide seadmisse rohkem aega ja inimressursse kandmaks hoolt selle eest, et need aitavad saavutada programmi raames programmi üldeesmärkide ja õigusküsimuste peadirektoraadi laiemate poliitikaeesmärkide seisukohast asjakohaseid konkreetseid eesmärke.

Toetada pikemaajaliste eesmärkide saavutamist ning mõjutada poliitikakujundajaid ja sihtrühmi. Komisjon peaks kasutama hangete jaoks olemas olevaid eelarvevahendeid, et võrrelda oma veebisaidil Daphne III programmi tulemusi ja väljundeid, ja/või kaaluma võimalust avalikustada tõhusamalt tulemusi sisaldavad olemasolevad andmebaasid.

Hinnata realistlikult projekti riske ja rakendada paremaid riskimaandusstrateegiaid. Komisjon peaks jälgima projekti kestuse ajal riske paremini, näiteks nõudes lühikesi eduaruandeid, milles on kindlaks tehtud kõik riskid, mis võivad projekti elluviimisel tekkida.

Keskenduda järelevalve ja hindamise käigus kõikidel tasanditel, mitte üksnes väljundite puhul, rohkem mõju hindamisele. Sellega kaasneb vajadus koguda, analüüsida ja kasutada projektide ja programmi hindamiseks objektiivseid ja sõltumatuid tõendeid.

Uurida viise, kuidas edendada projekti väljundite, tulemuste ja parimate tavade kasutuselevõttu teistes organisatsioonides, sealhulgas teistes liikmesriikides, samuti eraldada rohkem vahendeid tõlkimise, teabevahetuse ja levitamistegevuse jaoks.

Täiustada programmi sekkumisloogikat. Programmi ning selle üldeesmärkide ja konkreetsete eesmärkide, prioriteetide, meetmete, sekkumise vormide ja rakendusmeetmete ulatuse suurendamiseks püüab komisjon täiustada sekkumisloogikat 48 ning sõnastada programmi jätkumisel täpselt ja konkreetselt aluspõhimõtete, eesmärkide, sisendite, väljundite, kasusaajate, eeldatavate tulemuste ja mõju vahelised seosed.

(1)

 20. juuni 2007. aasta otsuse nr 779/2007/EÜ (millega luuakse ajavahemikuks 2007–2013 üldprogrammi „Põhiõigused ja õigusasjad“ raames eriprogramm laste, noorte ja naiste vastu suunatud vägivalla ennetamiseks ja selle vastu võitlemiseks ning ohvrite ja riskirühmade kaitsmiseks (Daphne III programm)) artikli 15 lõike 3 punkt d.

(2)

Välishindaja tehtud järelhindamise aruanne on avaldatud järgmistel aadressidel. Põhiaruanne: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf ; lisad: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_annexes_1_2_4.pdf ja http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/dap_annex_3_quantitative_analysis.pdf .

Komisjoni tehtud vahehindamise aruanne on avaldatud aadressil http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/PDF/?uri=CELEX:52011DC0254&from=EN.  

(3)

Hindamisaruanne: http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/search/download.do;jsessionid=h594TThJ1lLxvM8Y501gLP7m8nMNv7c1kmY6vX59JJjGDJspS92q!1601440011?documentId=2882.  

(4)

Hindamisaruanne: http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/search/download.do?documentId=1946  

(5)

 Hindamisaruannet ei avaldatud.

(6)

2009. ja 2010. aasta ning 2011. ja 2012. aasta andmed tegevustoetuse andmiseks korraldatud projektikonkursside kohta on koondatud.

(7)

Seda aastat ei ole käesoleva hindamise raames käsitletud, sest lõpparuandeid ei esitatud hindamisprotsessi jooksul.

(8)

20. juuni 2007. aasta otsus nr 779/2007/EÜ, millega luuakse ajavahemikuks 2007–2013 üldprogrammi „Põhiõigused ja õigusasjad“ raames eriprogramm laste, noorte ja naiste vastu suunatud vägivalla ennetamiseks ja selle vastu võitlemiseks ning ohvrite ja riskirühmade kaitsmiseks (Daphne III programm).

(9)

Seda liiki meede hõlmab meetmetoetusi konkreetsete liidule huvi pakkuvate riikidevaheliste projektide jaoks (projektikonkursid) ja rakenduseeskirjade artikli 168 kohaseid meetmetoetusi.

(10)

Seda liiki meede hõlmab tegevustoetusi, millega toetatakse valitsusväliste organisatsioonide või muude üksuste aasta tööprogrammi (projektikonkursid), ja tegevustoetusi valitsusvälistele organisatsioonidele, millele on tehtud ülesandeks käitada kadunud laste otsimiseks sisse seatud abitelefoni 116 000.

(11)

Seda liiki meede hõlmab meetmetoetusi konkreetsete liidule huvi pakkuvate riikidevaheliste projektide jaoks (projektikonkursid), abitelefoni 116 000 jaoks (erimeetmetoetused) ja lapseröövi hoiatusmehhanismi jaoks (erimeetmetoetused).

(12)

Seda liiki meede hõlmab tegevustoetusi, millega toetatakse valitsusväliste organisatsioonide või muude üksuste aasta tööprogrammi (projektikonkursid).

(13)

2013. aastal hõlmas seda liiki meede vaid riigihankeid.

(14)

 Kõigi ajavahemikul 2007–2013 programmist rahastatud 302 meetmetoetuse ja tegevustoetuse dokumentide põhjaliku läbivaatamise käigus saadud andmed. Vt Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme, ICF, 28. juuli 2015, lk ii;

http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf  

(15)

 Kõigi ajavahemikul 2007–2013 programmist rahastatud 302 meetmetoetuse ja tegevustoetuse dokumentide põhjaliku läbivaatamise käigus saadud andmed. Vt Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Daphne quantitative analysis, ICF, 28. juuli 2015, lk 24–27 ; http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/dap_annex_3_quantitative_analysis.pdf . 

(16)

Riigihankelepingute läbivaatamisel saadud andmed. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme, ICF, 28. juuli 2015, lk 3;

http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf.

(17)

Samas, lk 3–4.

(18)

Samas, lk 4.

(19)

Vajaduste hindamisel tuleks arvesse võtta asjakohaseid ja usaldusväärseid andmeid ning teha hoolikas analüüs, mis toob selgelt välja meetme vajalikkuse. Taotleja võib viidata olemasolevale teadustööle, uuringutele või varasematele projektidele, mille raames on asjaomane vajadus juba kindlaks tehtud. Vajaduste hindamisel tuleb selgeks teha, mil määral asjaomane meede vastab kindlakstehtud vajadusele, ja seda mõõta. Taotleja peab olema konkreetne ja keskenduma projekti raames käsitletavatele tegelikele vajadustele, mitte piirduma analüüsis üldiste väidete ja teabega sihtrühma üldiste probleemide ja vajaduste kohta.

Kõigi ajavahemikul 2007–2013 programmist rahastatud 302 meetmetoetuse ja tegevustoetuse dokumentide põhjaliku läbivaatamise käigus saadud andmed. Vt Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme, ICF, 28. juuli 2015, lk 4;

http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf.

(20)

Samas, lk 6.

(21)

Samas, lk 8–10.

(22)

Samas.

(23)

Samas, lk 11.

(24)

Samas, lk 14–15.

(25)

Samas, lk 15–16.

(26)

Samas, lk 17.

(27)

Samas.

(28)

Samas, lk 17–18.

(29)

Samas.

(30)

Samas, lk 21–22.

(31)

Samas, lk 27.

(32)

Samas.

(33)

Samas.

(34)

Samas.

(35)

Samas, lk 32.

(36)

Kõigi ajavahemikul 2007–2013 programmist rahastatud 302 meetmetoetuse ja tegevustoetuse dokumentide põhjaliku läbivaatamise käigus saadud andmed. Vt Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme, ICF, 28. juuli 2015, lk 40;

http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf

(37)

Samas.

(38)

Samas, lk 41.

(39)

Veebipõhises uuringus oli 38 vastajat selle väitega täielikult nõus ja 28 vastajat osaliselt nõus.

(40)

Komisjon võib võtta vajaduse korral kasutusele vahemaksed, nagu on kindlaks määratud taotlejatele mõeldud juhendis.

(41)

Management Guide for projects co-financed by EU action grants awarded in 2012 under the financial programmes managed by DG Justice.

(42)

Töögraafikute kasutamist on selgitatud põhjalikult dokumendis „Management Guide for projects co-financed by EU action grants awarded in 2012 under the financial programmes managed by DG Justice“.

(43)

Samas, lk 48.

(44)

Samas peaksid valitsusvälised organisatsioonid, mis olid enamikus liikmesriikides peamised toetusetaotlejad, samuti olema rahastamise taotlemisega harjunud.

(45)

Samas, lk 50.

(46)

 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme, ICF, 28. juuli 2015, lk 50; http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf .

(47)

Samas, lk 52–54.

(48)

 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Final Report to DG Justice – Specific programme evaluation: Daphne Programme, ICF, 28. juuli 2015, lk 1-2  http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf .