EUROOPA KOMISJON

Brüssel,23.7.2014

SWD(2014) 256 final

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Lisatud dokumendile:

Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule

Energiatõhusus ning selle panus energiajulgeolekusse ja 2030. aasta energia- ja kliimapoliitika raamistikku

{COM(2014) 520 final}
{SWD(2014) 255 final}

MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

1.Poliitiline taust

1.Euroopa Ülemkogu seadis 2007. aastal eesmärgi vähendada primaarenergia tarbimist 2020. aastaks 20 % (võrreldes 2007. aasta prognoosidega). Energiatõhususe direktiiviga on selle eesmärgi täitmise tagamiseks kehtestatud energiatõhususe suurendamise meetmete ühine raamistik. Direktiivi kohaselt peab komisjon 2014. aasta juuniks hindama, kas EL nimetatud eesmärgi saavutab, ja pakkuma vajaduse korral välja edasised meetmed.

2.Hiljutises Euroopa energiajulgeoleku strateegias 1 on energianõudluse vähendamine välja toodud kui „üks tõhusamaid vahendeid ELi välisenergiast sõltuvuse vähendamiseks ja hinnatõusude ärahoidmiseks”.

3.2030. aastat käsitlevas teatises on esitatud ELi ajavahemiku 2020–2030 kliima- ja energiapoliitika raamistiku üldised suunised 2 . Kuigi teatises on kirjas, et „kasvuhoonegaaside heite vähendamiseks 40 % võrra peaks energiasäästu tase 2030. aastaks tõusma ligikaudu 25 %-ni”, 3 on selles samuti märgitud, et tulevase energiasäästustrateegia täpne eesmärk ning selle saavutamiseks vajalikud meetmed kehtestatakse energiatõhususe direktiivi läbivaatamisega, mis põhineb 2030. aasta strateegia aluseks oleval analüüsil ning kõnealuse teatise kohastel kasvuhoonegaaside vähendamise ja taastuvenergia sihtidel ja eesmärkidel.

2.Saadud õppetunnid ja probleemi määratlus

4.ELis suurenes primaarenergia tarbimine 1618-lt nafta ekvivalenttonnilt (Mtoe) 2000. aastal 1721 Mtoe-ni 2006. aastal, kuid on pärast seda aina vähenenud. Kuigi 2008. aastal alanud majanduskriis mõjutas märkimisväärselt energianõudlust, oli tõhususe suurenemisel (mida tõukasid tagant hinnad ja poliitikameetmed) veelgi suurem mõju. Energiakasutus on pärast 2000. aastat tõhustunud ja see tõhustumine on pärast 2008. aastat kiirenenud. Ent kui praegused arengusuunad jätkuvad 2020. aastani, tuleneb umbes üks kolmandik energiatarbimise vähenemisest võrreldes 2007. aasta võrdlusalusega oodatust väiksemast majanduskasvust ja vaid kaks kolmandikku energiatõhususe parandamisest.

5.Aastatel 2008–2012 vähenes primaarenergia tarbimine enamikus liikmesriikides. Siin oli tähtis osa majandustegevuse taseme muutumisel, aga ka elektritootmisallikate ja tööstuse struktuuri muutustel. Teatavates riikides tasakaalustas nende tegurite mõju tarbimistaseme muutumine (nt eluasemete keskmise suuruse kasv).

6.Energiatõhususpoliitika raamistikku on viimastel aastatel märkimisväärselt arendatud. ELi eesmärk vähendada energiatarbimist 20 % on nüüd selgelt määratletud, mis annab poliitilise impulsi, suuna investoritele ja võrdlusaluse edusammude mõõtmiseks Euroopa tasandil. Kõige tulemuslikum poliitikameede on seni olnud toodete tõhususe standardid, sh toodete energiamärgistus ning autodele ja kaubikutele kehtivad CO2-heitega seotud õigusnormid. Hoonete energiatõhususe direktiivi (2010. aasta uuestisõnastuses) ja 2012. aasta energiatõhususe direktiivi abil on võimalik ELis energiatõhusust veelgi parandada, kui liikmesriigid neid nõuetekohaselt rakendavad. Energiatõhususe direktiiviga kaasnevad võimalused on aga pikas perspektiivis teataval määral piiratud, sest mõnede selle oluliste sätete kohaldamine lõpeb 2020. aastal.

7.Riikide tasandil on liikmesriigid teatanud eri poliitikameetmete edust. Liiikmesriikide 2014. aasta energiatõhususe tegevuskavades esitatud ajakohase teabe järgi on paljudes liikmesriikides poliitikameetmeid tugevdatud, sh võetud uusi meetmeid energiatõhususe direktiivi rakendamiseks.

8.Neile edusammudele vaatamata näitavad analüüsitulemused, et praeguse tegevuse juures jääb ELi eesmärgist vähendada 2020. aastaks energiatarbimist 20 % puudu 1–2 protsendipunkti.

9.Mitmest 2020. aastale järgnevat ajavahemikku käsitlevast analüüsist, mille on teinud nt Rahvusvaheline Energiaagentuur ja Fraunhofer ISI, ilmneb, et kehtivast poliitikaraamistikust ei piisa kõigi kulutõhusate energiasäästuvõimaluste ärakasutamiseks. 2030. aastat käsitlevale teatisele lisatud mõjuhinnangus on lisaks selgelt märgitud, et praeguste poliitikameetmetega (mis on esitatud võrdlusstsenaariumis 4 ) ei tagataks kulutõhusat üleminekut vähese CO2-heitega majandusele, sest 2020. aastaks saavutataks vaid 21 %-line sääst võrreldes 2007. aasta prognoosidega.

10.Peapõhjus, miks eeldatakse 2020. aasta eesmärgi saavutamata jätmist, on asjaolu, et isegi vaatamata hiljutistele positiivsematele suundumustele ei rakenda liikmesriigid kehtivat õigusraamistikku mõningatel juhtudel piisavalt pühendatult. Mis puutub 2020. aastale järgnevasse ajavahemikku, siis töötati teatavad peamised poliitikavahendid välja kuni 2020. aastani ja seetõttu ei paku need pikaajalisi stiimuleid energiatõhususse investeerimiseks. Lisaks kaasneb isegi kehtivate eeskirjadega energiatõhususele märkimisväärseid tõkkeid.

11.Nende alustegurite tõttu on üldprobleem selles, et kulutõhusaid energiasäästuvõimalusi (nii lühi- kui ka pikaajalisi) ei kasutata täiel määral ära ja seega ei aita energiatõhusus ELi energiapoliitika eesmärkide saavutamisele küllaldaselt kaasa. Sellel on järgmised tagajärjed: a) suure energianõudluse tõttu suureneb ELi sõltuvus energiaimpordist, eriti gaasiimpordist; b) energiatõhususe suurendamise võimaluste kasutamatajätmine mõjub halvasti energia taskukohasusele ja piirab ELi majanduse konkurentsivõimet; c) suure energianõudluse tagajärjel on üleminek vähese CO2-heitega majandusele kulukam, sest paljud energiatõhususmeetmed kuuluvad kasvuhoonegaaside heite vähendamise vähimkulukate võimaluste juurde.

3.Subsidiaarsus

12.Liikmesriigid on energiatõhususpoliitika põhirakendajad ning ELi sekkumine peaks olema sihipärane ja nende meetmeid toetav. ELi roll on järgmine: a) kehtestada ühine raamistik, millega luuakse sidusate ja vastastikku toetavate mehhanismide alus, jättes samas liikmesriikidele vastutus panna paika kokkulepitud eesmärkide saavutamise viisid; b) luua parimate kogemuste vahetamise platvorm ja edendada suutlikkuse suurendamist; c) sätestada miinimumnõuded valdkondades, kus võib tekkida siseturu moonutamise oht juhul, kui liikmesriik hakkab rakendama individuaalseid meetmeid; d) kasutada ELi vahendeid energiatõhususe edendamiseks, nt rahastamise kaudu.

4.Reguleerimisese ja eesmärgid

13.Üldeesmärk on tagada, et energiatõhusus aitaks kaasa ELi konkurentsivõimelise, säästva ja kindla energiasüsteemi arendamisele.

14.Konkreetsed eesmärgid on:

-leppida kokku meetmed, mis on vajalikud 20 %-lise energiatõhususeesmärgi saavutamiseks 2020. aastaks, et asjakohastel osalistel oleks olemas teave lühikeses perspektiivis vajaminevate meetmete kohta;

-leppida kokku energiatõhususpoliitika pikaajaline eesmärk, et olukord oleks liikmesriikide ja investorite jaoks prognoositavam ja kindlam.

5.Poliitikavariantide ja metoodika kirjeldus

15.Et täita 2020. aasta eesmärgi saavutamisel järelejäänud lünk, kaaluti järgmisi poliitikavariante:

a.Meetmeid ei võeta.

b.Uued esmased õigusnormid, milles on sätestatud siduvad riiklikud eesmärgid või täiendavad siduvad meetmed.

c.Praeguste poliitikameetmete tugevam rakendamine.

Varianti a üksikasjalikumalt ei analüüsitud, sest selle puhul jääks 2020. aasta eesmärk täielikult saavutamata ja selle eesmärgi saavutamisega seotud kasu saamata.

16.Et analüüsida 2030. aastaks saavutatava energiasäästu optimaalset taset, modelleeriti kuut stsenaariumi, milles oli sammhaaval suurendatud jõupingutusi, mida praeguste poliitikameetmetega hõlmatud sektorid peavad tegema energiatõhususe parandamiseks. Stsenaariumide tulemusi võrreldi võrdlusalusega, et teha kindlaks, kuidas need jõupingutused mõjutaksid 2030. ja 2050. aastaks energiasüsteemi (sh varustuskindluse aspekte), konkurentsivõimet ja säästvust. Stsenaariumidega säästetaks 2030. aastaks vastavalt 27,4 %, 28,3 %, 29,3 %, 30,7 %, 35,0 % ja 39,8 % energiat võrreldes PRIMESi 2007. aasta võrdlusalusega. Edaspidi nimetatakse neid stsenaariume ET27, ET28, ET29, ET30, ET35 ja ET40. Analüüs tugineb 2030. aastat käsitleva teatise aluseks olevale mõjuhinnangule ja on sellega täies kooskõlas, sh komisjoni poolt väljapakutud siduvad 2030. aasta eesmärgid vähendada kasvuhoonegaaside heidet 40 % ja saavutada taastuvenergia (vähemalt) 27 %-line osakaal energia lõpptarbimises. Analüüsis on arvestatud edusamme, mis liikmesriigid teevad energiatõhususe direktiivist tulenevate riiklike eesmärkide täitmisel.

17.2020. aastale järgneva ajavahemiku energiatõhususraamistiku ülesehituse jaoks kaaluti järgmisi variante:

a.Meetmeid ei võeta. See tähendaks, et 2020. aastale järgneva ajavahemiku jaoks puuduks energiatõhususeesmärk.

b.Soovituslik ELi eesmärk koos konkreetsete ELi meetmetega. See tähendaks kehtiva raamistiku jätkamist.

c.Siduv ELi eesmärk koos konkreetsete ELi meetmetega. See tähendaks, et kasutataks lähenemisviisi, mille komisjon pakkus 2030. aastat käsitlevas teatises välja taastuvenergiaallikate kohta.

d.Siduvad liikmesriikide eesmärgid koos ELi poliitikameetmetega üksnes valdkondades, mis on seotud siseturuga.

18.Olenemata võimaliku eesmärgi laadist ja tasemest tuleb lisaks kaaluda, kuidas seda formuleerida. Selleks kaaluti järgmisi variante:

a.tarbimiseesmärk,

b.energiamahukuse eesmärk,

c.kombineeritud lahendus.

6.Mõju analüüs ja järeldused

Poliitikavariandid 2020. aasta eesmärgi saavutamisel järelejäänud lünga täitmiseks

19.Mõjuhinnangust selgub, et 2020. aasta eesmärgi saavutamisel eeldatava lünga täitmiseks tuleks kehtivat poliitikaraamistikku nõuetekohaselt rakendada ja sellest ka piisaks. Uute esmaste õigusnormide ettepanek ei aitaks seevastu tõenäoliselt sellise lünga kõrvaldamisele märkimisväärselt kaasa, arvestades tavapärase õigusloomemenetluse läbiviimiseks ja riiklikku õigusesse ülevõtmiseks vajalikku miinimumaega.

2030. aasta eesmärgi optimaalse taseme analüüs

20.Mis puudutab mõju energiasüsteemile (sh varustuskindlusele), siis on kõigi stsenaariumide puhul näha, et energiatõhususpoliitika vähendab tulemuslikult nii primaarenergia tarbimist kui ka energia lõpptarbimist, samuti energiamahukust. Eri poliitikastsenaariumide puhul esineb erinevusi eri primaarenergiaallikate kasutamises.

21.Energiatõhusus mõjutab märkimisväärselt varustuskindlust, eeskätt gaasiimporti. Energia netoimpordi vähenemine tähendab fossiilkütuste impordi arve vähenemist. Variantide ET27, ET28 ja ET29 korral võib aastatel 2011–2030 fossiilkütuste impordilt kokku hoida 285–346 miljardit eurot. Kui eesmärgiks oleks säästa 30 % energiat või rohkem, võib see kokkuhoid olla vahemikus 395–549 miljardit eurot.

22.Mis puutub majanduslikku mõjusse, siis suureneksid energiasüsteemi kulud võrreldes võrdlusstsenaariumiga kõigi variantide puhul. Poliitikastsenaariumide puhul toob suurem energiatõhusus kaasa keskmised aastased (2011–2030) energiasüsteemikulud, mis on võrdlusaluse omadest kõrgemad 0,01–0,8 protsendipunkti võrra SKPst. Absoluutväärtuses (aasta keskmine ajavahemikul 2011–2030) suureneksid need kulud 2–114 miljardit eurot.

23.Üldiselt muutuks kulude struktuur, sest väheneks energiaost ning suureneksid kapitalikulud ja otsesed energiatõhususinvesteeringud. Investeerimiskulud suureneksid järsult kõigi stsenaariumide puhul – järsemalt kõrgemate eesmärkide korral ning peamiselt eluaseme- ja teenindussektoris.

24.Elektrihinnad muutuksid võrdlusalusega võrreldes 2030. aastaks vähe (1–3 %). Heitkogustega kauplemise süsteemi (HKS) hind erineb stsenaariumide puhul oluliselt, mis on märk energiatõhususe suurest panusest heitkoguste vähendamisse kõnealuse süsteemiga hõlmatud sektorites (elektrinõudluse vähendamise kaudu) ja asjaolust, et energiatõhusus toob kaasa märkimisväärset vähendamist kõnealuse süsteemi välistes sektorites. Mida kõrgem on energiatõhususpoliitika eesmärk, seda väiksemad on HKSiga seotud kulud, aga samas ka vastavad stiimulid kasvuhoonegaaside vähendamisel.

25.Stsenaariumid, mille puhul vähendataks kasvuhoonegaaside heidet 40 % ja suurendataks energiatõhusust, võivad olenevalt teoreetilisest lähenemisviisist ja sellest tulenevatest eeldustest mõjutada SKPd kas halvasti või hästi. Põhitegur on siin investeeringute suurus. Mudelite puhul, milles lähtutakse üldisest tasakaalust, toob nn väljatõrjumisefekt kaasa negatiivsed tulemused. Kui ei eeldata, et ressursse kasutatakse praegu täielikult, on mõju SKP-le positiivne.

26.Kui rääkida sotsiaalsest mõjust, sõltub üldine netomõju tööhõivele, nagu ka mõju SKP-le, paljudest eeldustest. Üldiselt on mõju tööhõivele hea, kui CO2-heite maksustamisest saadud tulu kasutatakse tööjõukulude vähendamiseks. Analüüsi kohaselt on mõju tööhõivele üldiselt seda parem, mida kõrgemate eesmärkidega energiatõhususpoliitika stsenaariumiga kaasneb, sest vastavates valdkondades (eriti ehitussektoris) on olemas suured töökohtade loomise võimalused. Mõju ulatus sõltub sealjuures teoreetilisest lähenemisviisist.

27.Energia taskukohasust kodumajapidamiste jaoks ei mõjuta märkimisväärselt (võrreldes võrdlusstsenaariumiga) stsenaariumid, mille puhul säästetaks energiat kuni 28 % (nii 2030. kui ka 2050. aastaks). Kõige kõrgema eesmärgiga stsenaariumide korral suureneb (peamiselt 2050. aasta perspektiivis) majapidamiseelarvetes energiaga seotud kulude osa veidi, sest energiatõhususe parandamiseks on üldjuhul vaja teha investeeringuid, mistõttu suurenevad selliste stsenaariumide puhul kapitalikulud.

28.Mis puudutab säästvust (ning kooskõla 2030. aasta energia- ja kliimapoliitika raamistiku eesmärkidega), siis väheneks kõigi stsenaariumide (v.a ET40) puhul 2030. aastaks kasvuhoonegaaside heide, mis vastaks 2030. aastat käsitleva teatise kohasele kasvuhoonegaaside eesmärgile ning üldiselt ka samas teatises 2030. aastaks väljapakutud heitevähendamise jaotusele HKSiga hõlmatud ja hõlmamata sektorite vahel. Kõigi stsenaariumide puhul järgitakse CO2-heite vähendamise eesmärki. Kõik stsenaariumid on kooskõlas taastuvenergia (vähemalt) 27 %-lise osakaalu eesmärgiga.

29.Eri majandussektorites vähendatav kasvuhoonegaaside heitkogus oleks eri stsenaariumide puhul sama, sest energiatõhusust käsitlevate poliitikameetmete kombinatsioon on neis ühesugune (järgitakse kehtivate õigusnormide loogikat ja muudetakse vaid seda, et eesmärk on kõrgem). Kõige rohkem vähendataks kasvuhoonegaaside heidet elektritootmissektoris (HKSi toel, nagu on ette pandud 2030. aasta raamistikus) ning eluaseme- ja teenindussektoris (kuna peamised energiatõhusust käsitlevad poliitikameetmed on suunatud just neile sektoritele).

2030. aasta poliitikaraamistiku ülesehitus

30.Võimaliku tulevase energiatõhususeesmärgi õigusliku siduvuse kohta näitavad analüüsitulemused, et puhtalt soovituslik eesmärk oleks majanduslikult tõhus ning kooskõlas 2030. aasta kliima- ja energiapoliitika raamistikuga. Riiklikud siduvad eesmärgid ei oleks väljapakutud kliima- ja energiapoliitika raamistikuga kooskõlas. Nende tulemuslikkus ja majanduslik tõhusus ei ole kindel. Ka eesmärgi seadmata jätmine on võimalus, kuid see jätaks 2020. aastale järgneva ajavahemiku poliitikaraamistiku ilma elemendist, mis on seni osutunud väga kasulikuks – nimelt on eesmärk toiminud võrdlusalusena edusammude jälgimisel ja poliitika kohandamisel, signaalina asjakohastele osalistele poliitilise suuna kohta ning täiendavate poliitiliste elementide lisamise alusena.

31.Olenemata sellest, kuidas eesmärk formuleeritakse, tuleks edusammude jälgimisel arvesse võtta majanduse arengut.

Rahastamine

32.Energiakasutuse märkimisväärseks tõhustamiseks on vaja suuri investeeringuid ja neid tuleb rahastada eeskätt erasektorist. Seepärast on tarvis finantssektorile selgemalt näidata, et energiatõhususse investeerimine tasub ennast ära. Selleks tuleb võtta mitmesuguseid meetmeid, nt kehtestada usaldusväärsed energiasäästu mõõtmise ja kontrollimise protseduurid, töötada välja energiatõhususse investeerimise protsessi standardid ning anda tehnilist abi, et muuta energiatõhususprojektid pankade poolt aktsepteeritavateks.

Ülevaade 2030. aastat käsitleva (kui ei ole märgitud teisiti) modelleerimise peamistest tulemustest

(1)

COM(2014) 330.

(2)

COM(2014) 15 (final).

(3)

25 %-line energiasääst kasvuhoonegaaside heite 40 %-liseks vähendamiseks vastab 2030. aastat käsitlevale teatisele lisatud mõjuhinnangu stsenaariumile KHG40, mis tehti kindlaks kui kõige kulutõhusam viis vähendada kasvuhoonegaaside heidet 40%.

(4)

 EU ENERGY, TRANSPORT AND GHG EMISSIONS TRENDS TO 2050 - REFERENCE SCENARIO 2013 (ELi energia, transpordi ja kasvuhoonegaaside heitkoguste alased suundumused aastani 2050: 2013. aasta võrdlusstsenaarium). Vt http://ec.europa.eu/energy/observatory/trends_2030/ .