52013SC0261

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Lisatud dokumendile:

Ettepanek: NÕUKOGU MÄÄRUS

kütuseelementide ja vesiniku teise ühisettevõtte loomiseks

1.           Mõjuhinnangu eesmärk, toimingud ja peamine järeldus

1.           Käesoleva dokumendi eesmärk on kaaluda erinevaid poliitikavalikuid kütuseelementide ja vesiniku valdkonna teadusuuringute ja innovatsiooni programmi elluviimiseks raamprogrammi „Horisont 2020” kaudu, sest kütuseelementide ja vesiniku valdkonna praeguse ühisettevõtte tegevuse lõpetamine läheneb ja tuleb vastu võtta otsused edasise tegevuse kohta. Arvestatavad poliitikavalikud on alljärgnevad.

· PO1: Kütuseelementide ja vesiniku valdkonna avaliku ja erasektori partnerluse jätkamine selle praeguses (ühisettevõtte) vormis „Horisont 2020” raames. See on alusstsenaarium, mida kasutatakse kõikide muude võimaluste hindamiseks.

· PO2: Ühiste uurimisprojektide kasutamine ELi raamprogrammi „Horisont 2020” raames; praeguse ühisettevõtte tegevust ei pikendata.

· PO3: „Horisont 2020” rakendamine kütuseelementide ja vesiniku valdkonna tehnoloogiate alaste tegevuste jaoks avaliku ja erasektori lepingulise partnerluse kaudu.

· PO4: Kütuseelementide ja vesiniku valdkonna avaliku ja erasektori lepingulise partnerluse rakendamine moderniseeritud ühisettevõtte kaudu, mis on kohandatud raamprogrammile „Horisont 2020”.

2.           Analüüsimisel eeldati, et ELi üldine toetus kõikidele valikutele on võrdne.

3.           Erinevate poliitikavalikute võrdluse alusel järeldatakse, et PO4 on kõige tõhusam valik põhiprobleemide parimaks lahendamiseks ja seatud eesmärkide saavutamiseks. Seda hinnangut toetavad sidusrühmadega toimunud arutelu ja avaliku arutelu tulemused.

4.           Käesoleva mõjuhinnangu ettevalmistamisel konsulteeris komisjon tööstus- ja teadusringkondade, liikmesriikide ja üldsusega. Seda nii kohtumiste, seminaride kui ka konsultatsioonide vormis. Algatati sidusrühmade uuring investeeringuid, töökohti ja käivet käsitlevate suundumuste kohta kütuseelementide ja vesiniku valdkonnas. Lisaks algatati juulis 2012 avalik arutelu, et välja selgitada teiste sidusrühmade ja laiema üldsuse arvamusi.

2.           Probleemi määratlemine ja taust

5.           2009. aastal võttis Euroopa Liit vastu õigusaktide kogumi (tuntud kui „ELi kliima- ja energiapakett”), millega määratletakse järgmised olulised energia valdkonna eesmärgid 2020. aastaks ühes siduvate kohustustega liikmesriikidele: kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamine 20 % võrra (ulatudes vastavate tingimuste korral 30 %-ni), taastuvenergia osakaalu suurendamine 20 %-ni ja energiatõhususe parandamine 20 % võrra. Selline energiapoliitika annab olulise panuse „Euroopa 2020” aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegia eesmärgi saavutamiseks.

6.           Komisjon 15. detsembril 2011 vastu võetud tegevuskavas aastani 2050 uuritakse võimalusi turvalise, konkurentsivõimelise ja väga vähese süsinikdioksiidiheitega energiasüsteemi saavutamiseks aastaks 2050. Tegevuskavas rõhutatakse taastuvatele energiaallikatele ülemineku, elektri uute haldusvõimaluste ja alternatiivkütustele (sealhulgas vesinikkütusele) ülemineku olulist rolli.

7.           23. jaanuaril 2013 võttis komisjon vastu teatise „Puhas energia ja transport: alternatiivkütuste Euroopa strateegia”, millele lisati õigusakti ettepanek alternatiivkütuste miinimuminfrastruktuuri rajamise siduvate nõuete kehtestamiseks, rõhutades eriti ühiste tehniliste kirjelduste rakendamise vajalikkust. Vesinik on üheks paketis käsitletud alternatiivkütuseks.

8.           Vesinik kui puhta energia kandja ja kütuseelemendid kui tõhusad energiamuundurid on tehnoloogiad, mis pakuvad puhaste süsteemide väljaarendamist, mis vähendavad heidet, suurendavad energiajulgeolekut ja elavdavad majandust. Tehnoloogiate potentsiaalsete rakenduste hulka kuuluvad mitmed strateegilised sektorid nagu energeetika ja maismaatransport ning pikemas perspektiivis oodatakse, et need aitavad täita Euroopa Liidu energia- ja kliimapoliitika eesmärke.

9.           ELi tasandil on Euroopa Komisjon toetanud kütuseelementide ja vesiniku tehnoloogiate alast teadus- ja arendustegevust alates varasemate ELi raamprogrammide käivitamisest, kusjuures rahastamise tase on aja jooksul suurenenud (nt viienda raamprogrammi rahastus oli 145 miljonit eurot ja kuuenda raamprogrammi rahastus 315 miljonit eurot).

10.         2008. aastal sätestati nõukogu määrusega (EÜ) nr 521/2008 , et luuakse ajavahemikuks kuni 31. detsembrini 2017 kütuseelementide ja vesiniku valdkonna ühisettevõte (FCH JU), mis põhineb avaliku ja erasektori partnerlusel ning mis on kaasrahastatud kahe asutajaliikme (Euroopa Komisjoni ja FCH tööstusrühmituse) poolt (50/50 alusel). Teadusrühmitus sai ühisettevõtte liikmeks varsti pärast selle asutamist. ELi maksimaalne toetus kütuseelementide ja vesiniku valdkonna ühisettevõttele on 470 miljonit eurot.

11.         Komisjoni ettepanekus „Horisont 2020” kohta nähakse ette kütuseelementide ja vesiniku (FCH) tehnoloogiate arendamist toetavad tegevused ühiskondlikke probleeme käsitlevate teemade „Turvaline, puhas ja tõhus energia” ja „Arukas, keskkonnahoidlik ja integreeritud transport” raames.

12.         Kuigi kütuseelementide ja vesiniku tehnoloogia sektor on väike, on see strateegilise tähtsusega, arvestades selle võimalikku kaudset mõju näiteks Euroopa autotööstusele. Hinnatakse, et aastateks 2040–2050 on ELis toodetud kõikidest autodest 10–15 % käitatavad kütuseelementidega. Kui Euroopa ei suuda saada konkurentsivõimeliseks kütuseelementide ja vesiniku tehnoloogia alal, tooks see kaasa märkimisväärse töökohtade arvu vähenemise Euroopa autotööstuses.

13.         Lahendust ootavad mitmed tehnoloogia ja kuludega seotud küsimused. Vaatamata möödunud aastate edule, ei ole enamiku rakenduste ulatuslikuks kasutuseks vajalik tulemuslikkuse, usaldusväärsuse ja kulude tase veel saavutatud ning kuni 2020. aastani tuleb teadus- ja arendustegevuses teha pidevaid jõupingutusi, et kõnealused lahendused suudaksid olemasolevale tehnoloogiale konkurentsi pakkuda.

14.         Põhiprobleemideks on esimesena turule tulijate ees olevad turutõrked, olemasolevate vahendite mitteoptimaalne võimendamine, killustatus ja kriitilise massi puudumine.

· Turg ei toimi. Kütuseelementide ulatuslikku kaubanduslikku kasutuselevõttu on seni põhiliselt takistanud (1) kütuseelementide kõrge hind ja (2) vesiniku jaotusvõrgu infrastruktuuri puudumine. Selle nn muna ja kana küsimuse tõttu on osalistel keeruline otsustada, millises järjekorras tegutseda. Lisaks ei saa nendest tehnoloogiatest tulenevat ühiskondlikku ja keskkondlikku kasu lühikese aja jooksul omaks võtta ega rahaliselt mõõta. Nende probleemidega ei ole võimalik toime tulla ainult turujõududele toetudes või ainult hajutatud avaliku ja erasektori algatuste kaudu.

· Vajadus võimendada olemasolevaid vahendeid. Kütuseelementide ja vesiniku tehnoloogiate tööstuslike teadusuuringute kava ulatus ja maht aastatel 2014–2020 ületab üksikute ettevõtete või liikmesriikide võimalusi nii rahalise kohustuse kui ka teadusuuringute suutlikkuse osas.

· Killustatus ja kriitilise massi puudumine. Sektor on hajutatud eri riikide, tegevusvaldkondade (energia, transport) ja osalejate vahel. See piirab teadmiste ja kogemuste vahetamist ja koondamist. Kütuseelementide ja vesiniku valdkonna eri sidusrühmade tegevust tuleb kooskõlastada ELi tasandil.

15.         Praegune kütuseelementide ja vesiniku valdkonna ühisettevõte on loonud märkimisväärse, strateegilise tähtsusega projektiportfelli. Mõned esimesed rakendused on jõudnud juba turule, näiteks laadurid ja väikesed varujõuallikad. Olulisi arenguid on saavutatud nii energia- kui ka transpordialaste rakenduste väljatöötamisel. Ühisettevõte on andnud tööstusele, liikmesriikidele ja teadusringkondadele suurema kindlustunde mahukamate ressursside eraldamiseks. Tööstuse ja VKEde osalemine on stabiilne ja tunduvalt kõrgem kui seitsmendas raamprogrammis.

16.         Sõltumatute ekspertide abiga 2011. aastal valminud vahehindamisel jõuti järeldusele, et ühisettevõtte meetodil õnnestub suurendada avaliku ja erasektori aktiivset osalust tehnoloogia arendamisel ja tutvustamisel ning tagada teadus- ja arendustegevusega seotud kogukonna stabiilsus. Kütuseelementide ja vesiniku valdkonna ühisettevõtte tehnilisi eesmärke hinnati ambitsioonikateks ja konkurentsivõimelisteks.

3.           Eesmärgid

17.         Kütuseelementide ja vesiniku valdkonna teise ühisettevõtte üldeesmärk ajavahemikuks 2014–2024 on arendada välja tugev, jätkusuutlik ja globaalselt konkurentsivõimeline kütuseelementide ja vesiniku sektor Euroopa Liidus. See võimaldab toetada „Euroopa 2020” kasvustrateegia kohaseid Euroopa säästva energia ja transpordi, kliimamuutuse, keskkonna ja tööstuse konkurentsivõime poliitikaid ning aitab saavutada ELi üldeesmärgiks olevat arukat, jätkusuutlikku ja kaasavat majanduskasvu.

18.         Seetõttu tuletatakse eelnevalt nimetatud üldeesmärgist alljärgnevad konkreetsed eesmärgid ja tegevuseesmärgid, mis tuleb saavutada aastaks 2020.

Konkreetsed eesmärgid

· Vähendada transpordirakendustes kasutatavate kütuseelemendisüsteemide tootmiskulusid, suurendades samal ajal nende kasutuskestust tavatehnoloogiaga konkurentsivõimelisele tasemele.

· Suurendada energia tootmiseks kasutatavate erinevate kütuseelementide elektrilist tõhusust ja vastupidavust, vähendades samal ajal kulusid, et saavutada tavatehnoloogiaga konkurentsivõimeline tase.

· Suurendada veest elektrolüüsi teel vesiniku tootmise energiatõhusust, vähendades kapitalikulusid, et vesiniku ja kütuseelementide süsteemi kombinatsioon oleks turul saadaolevate alternatiividega võrreldes konkurentsivõimeline.

· Näidata laiaulatuslikult, et vesinikku kasutades saab aidata kaasa taastuvate energiaallikate ühendamisele energiasüsteemidega, sealhulgas kasutades vesinikku konkurentsivõimelise energiasalvestina

Tegevuseesmärgid

· Saavutada erasektori ja avaliku sektori (sealhulgas liikmesriikide) kütuseelementide ja vesiniku tehnoloogiate alase teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni investeeringute samaväärne tase, mis on ELi toetusest vähemalt kaks korda suurem.

· Säilitada (ja võimaluse korral suurendada) VKEde osalemist tegevustes praegusel (25 % või enam) tasemel.

· Rakendada liikmesriikide ja piirkondade (eelkõige nende, kes saavad kasu ELi struktuurifondidest) tippteaduse- ja innovatsioonipotentsiaali kütuseelementide ja vesiniku tehnoloogiate valdkonnas, tehes neile ülesandeks kütuseelementide ja vesiniku tehnoloogia alaste näidisprojektide juhtimise.

· Tagada kütuseelementide ja vesiniku tehnoloogia programmide tõhus rakendamine, eelkõige lühendades oluliselt toetuste määramisele ja nende väljamaksmisele kuluvat aega.

4.           Kaalutud poliitikavalikud

19.         Käesolevas mõjuhinnangus arutatakse nelja võimaliku poliitikavaliku üle kütuseelementide ja vesiniku teadusuuringute ja innovatsiooni korraldamiseks järgmisel programmiperioodil (2014–2020). Kõrvale jäeti valik „ELi ei kaasata”, mis lõpetaks riiklike teadusuuringute rahastamise Euroopa Liidu tasandil; kütuseelementide ja vesiniku kasutamise alaste teaduslike uurimistööde elluviimine on ette nähtud teadusuuringute ja innovatsiooni raamprogrammis „Horisont 2020”, mis moodustab osa jõupingutustest arendada välja oluline tehnoloogia säästvate energia- ja transpordisüsteemide jaoks. Neli poliitikavalikut (PO) on alljärgnevad.

· PO1: Kütuseelementide ja vesiniku valdkonna avaliku ja erasektori partnerlus praeguses (ühisettevõtte) vormis „Horisont 2020” raames (tavapärane ettevõtlusvorm).

Tavapärase ettevõtlusvormi stsenaarium tugineb ühisettevõtete jätkumisele „Horisont 2020” raames, sarnaselt praeguse tegevusega seitsmenda raamprogrammi all, st säilitades eesmärkide praeguse ulatuse ja senise rakenduskorra (juhtimine, finantseeskirjad, rahastamise eeskirjad jne).

· PO2: Teaduskoostöö projektide elluviimine ELi raamprogrammi „Horisont 2020” raames, st praegust kütuseelementide ja vesiniku valdkonna ühisettevõtte tegevust ei pikendataks.

Teadus- ja arendustegevuse korraldamiseks kasutatakse ELi raamprogrammi standardseid rahastamisskeeme ning eraldi ka riiklikke ja piirkondlikke programme. Uuesti võetaks kasutusele komiteemenetluse vorm. ELi poolne avaliku sektori toetus sõltuks ühe või kahe aasta eelarvest ja tööplaanidest ning see ei oleks tagatud. Tööstuses ja teadustöös osalejatel ei oleks enam võimalust määrata programmi prioriteete ega tähtaegu.

· PO3: „Horisont 2020” raames toimuva kütuseelementide ja vesiniku tehnoloogiate alaste tegevuste rakendamine avaliku ja erasektori lepingulise partnerluse kaudu.

Avaliku ja erasektori lepingulise partnerluse raames korraldavad komisjoni talitused või täitevasutused projektitööd järjestikuste tööprogrammide kaudu. Euroopa Komisjoni ja asjaomaste sidusrühmade vahel allkirjastataks avaliku ja erasektori partnerluskokkulepe. Tööstus- ja teadusvaldkonna sidusrühmadelt palutakse ametlikult nõu programmi ulatuse ja eesmärkide määratlemiseks, samas ei ole neil kaasotsustamisõigust. Ei ole võimalik tagada ELi avaliku toetuse pidevat, stabiilset taset kütuseelementide ja vesiniku tehnoloogia arengule, kuna eelarve sõltub iga-aastastest otsustest, isegi kui kogu eelarve aastateks 2014–2020 oleks ette antud.

· PO4: Avaliku ja erasektori partnerlus kütuseelementide ja vesiniku tehnoloogia arendamiseks uuendatud ühisettevõtte vormis, mis on kohandatud raamprogrammile „Horisont 2020”.

Uuendatud ühisettevõte võimaldab kütuseelementide ja vesiniku valdkonna ühisettevõtte eesmärkide ja tegevuste ümberorienteerimist, programmi ülesehitamist kahele peamisele innovatsiooni sambale (energia- ja transpordisüsteemid ning valdkondadevaheline teadustegevuse ühtne klaster). See võimaldaks panna rohkem rõhku energiarakendustele, eelkõige vesiniku kasutamisele taastuvenergia salvestina, vesiniku infrastruktuurile ja erinevatele turuleviimist toetavatele tegevustele. Samuti võimaldaks see panna suuremat rõhku ulatuslikele näidisrakendustele.

Uuendatud ühisettevõtte valik põhineb senistel kogemustel ja õppetundidel ning see parandab veelgi vahendi korraldust ja sobivust uutele väljakutsetele „Horisont 2020” raames, lihtsustades haldust, rahastus- ja osaluskorda. Samuti toetaks see tegevuste koordineerimist liikmesriikidega ja koostööd piirkondadega.

5.           Poliitikavalikute võrdlus ja eelistatud valiku määratlemine

20.         Kuna PO4 on ainus valik, mis toetab turuleviimisega seotud tegevusi, siis sobib see kõige paremini suurema hulga tööstusettevõtete ja muude sidusrühmade huvi äratamiseks meetmete kasutuselevõtu vastu. See tagab stabiilse kriitilise massi kogu kütuseelementide ja vesiniku valdkonna väärtusahelas, sealhulgas infrastruktuuri ja vesinikutarnijate seas, mis võimaldab samaaegselt arendada nii tehnoloogiat kui ka infrastruktuuri, aidates lahendada nn kana ja muna küsimust.

21.         Ühisettevõttel põhinevad valikud (PO1 ja PO4) on kõige tõhusamaks viisiks põhiprobleemide lahendamisel ehk turutõrgete vähendamiseks, olemasolevate vahendite paremaks kasutamiseks ja kriitilise massi tagamiseks. Esiteks võimaldab tööstuse, teadusringkondade ja Euroopa Komisjoni vahel jagatud juhtimine teadus- ja arendustegevuse programmi tihedat koordineerimist ja prioriteetide seadmist, mis aitab luua sobivaid tooteid, rakendusi ja standardeid. Teiseks tagavad pikaajaline eelarve ja tegevuskava stabiilsuse, mis julgustab tööstust, liikmesriike ja teadusringkondi eraldama valdkonnale rohkem oma ressursse. Programmiperioodile 2014–2020 vaadates ootab praegusse ühisettevõttesse kaasatud erasektor täiendavaid investeeringuid suurusjärgus ligikaudu 4 miljardit eurot. Kolmandaks moodustavad kütuseelementide ja vesiniku valdkonna ühisettevõtete rühmituste liikmed valdkonna Euroopas tegutsevate üksuste tuumiku. See on kriitiline mass – tegevuskeskus, millele toetudes on võimalik üles ehitada koalitsioone ja mis saab oma seisukohti väljendada ühehäälselt ja jõuliselt.

22.         Erinevaid poliitikavalikuid võrreldes võib väita, et PO4 on kõige tõhusam valik põhiprobleemide parimaks lahendamiseks ja seatud eesmärkide saavutamiseks. PO4 (uuendatud ühisettevõte) võimaldaks arvestada ka kütuseelementide ja vesiniku valdkonna ühisettevõtte vahehindamise soovitusi.

23.         Seda järeldust toetavad tugevalt sidusrühmad. Sidusrühmade uuring näitab, et 93 % asjaomastest osalejatest soovib ühisettevõtte jätkamist. Tööstusrühmituse vastustes toetatakse eelkõige uuendatud ühisettevõtte valikut (PO4) selle suurima mõju tõttu. Seda on rõhutatud ka tulemuste avalikul arutelul, mis näitab, et enamik vastanutest pooldavad ühisettevõtte jätkamist uuendatud kujul, st valikut PO4.

6.           Rakendamine, eelarve ja juhtimine

24.         Kütuseelementide ja vesiniku valdkonna teise ühisettevõtte (FCH 2 JU) teadusuuringute ja innovatsiooni programm aastateks 2014–2020 on üles ehitatud järgmisele kahele peamisele innovatsiooni sambale: energia- ja transpordisüsteemid ning valdkondadevaheline teadustegevuse ühtne klaster. Kahel innovatsioonisambal on kattuvaid valdkondi (integreeritud energia- ja transpordisüsteemid). Uuendatud ühisettevõte paneb rohkem rõhku energiarakendustele (eelkõige vesiniku kasutamisele taastuvenergia salvestina) ja turuleviimist toetavatele tegevustele. Lisaks suurendab see näidisrakenduste osakaalu.

25.         Kavandatud ELi suurim toetus kütuseelementide ja vesiniku valdkonna teisele ühisettevõttele on 700 miljonit eurot. See summa on ette nähtud mõjuhinnangus kirjeldatud eri- ja rakenduslike eesmärkide täitmiseks. Kavandatav eelarve on praeguse ühisettevõtte eelarvest 470 miljoni euro võrra suurem. See kasv on tingitud asjaolust, et uuendatud ühisettevõtte prioriteedid peavad olema ümber orienteeritud, mis tähendab ka eelarve prioriteetide ümberhäälestamist. Kütuseelementide ja vesiniku valdkonna teise ühisettevõtte rahastamine erasektori vahenditest ei ole seotud projektikonkurssidega.

26.         Kooskõlas praeguse struktuuriga on kütuseelementide ja vesiniku valdkonna teise ühisettevõtte programmide rakendajaks nimetatud ühisettevõtte juhatuse järelevalve all tegutsev programmiamet. Juhatus koosneb tööstusrühmituse (kuus kohta), Euroopa Komisjoni (kolm kohta) ja teadusrühmituse (üks koht) esindajatest. Juhatuse ülesandeks on tagada mitmeaastase rakenduskava ja iga-aastaste rakenduskavade vastavus ühisettevõtte eesmärkidele.

27.         Komisjon viib sõltumatute ekspertide abiga ellu kütuseelementide ja vesiniku valdkonna teise ühisettevõtte vahehindamised ja lõpphindamise. Ühisettevõtte tulemuslikkuse jälgimiseks kasutatakse tulemuslikkuse põhinäitajaid kooskõlas konkreetsete eesmärkidega.