52012SA0016

LÜHENDID

EAGF : Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond

Eurostat : Euroopa Liidu Statistikaamet

ÜPP : ühine põllumajanduspoliitika

MÕISTED

2003. aasta reform : ÜPP reform (vahekokkuvõte), mille eesmärk oli vähendada hinnatoetust ja kompenseerida seda otsese sissetulekutoetusega, jätkates sellega protsessi, mis algas 1992. aastal (McSharry reform) ja sai kinnitust 1999. aastal (Agenda 2000 reform). 2003. aasta reformiga kehtestati toetuste lahtisidumine toodangust ja nõuetele vastavus, tugevdades samaaegselt maaelu arengu toetamist.

Agenda 2000 : selle reformiga seati ÜPP kahele põhisambale, mida rahastatakse ühenduse eelarvest kahe Euroopa Põllumajandusfondi kaudu. Esimene sammas (Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond ehk EAGF) hõlmab otsetoetuste kujul turumeetmeid ja sissetulekutoetust. Teisest sambast (Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfond ehk EAFRD) kaasrahastatakse maaelu arengu meetmeid sellistes valdkondades nagu põllumajanduse keskkond, toidukvaliteedi edendamine, kõrgemad tehnilised standardid ja loomade heaolu.

ELi laienemine : Euroopa Liidu laiendamine tänu uute liikmesriikide liiduga ühinemisele.

EU-15 riigid : Belgia, Taani, Saksamaa, Iirimaa, Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa, Itaalia, Luksemburg, Madalmaad, Austria, Portugal, Soome, Rootsi, Ühendkuningriik.

Põllumajanduslik ettevõtjatulu : põllumajanduslikust tegevusest saadud sissetulek, mida kasutatakse omatootmise tegurite (töö ja/või ettevõte, omakapital ja omandis olev maa) tasustamiseks. Vastab teguritulule, millest on maha arvatud kapitalilaenude ja tööjõu palkamisega seotud kulud.

Põllumajanduslikust tegurist sõltuv sissetulek : näitab põllumajanduslikust tegevusest (ning ka lahutamatutest mittepõllumajanduslikest lisategevustest) saadavat netolisandväärtust tegurikuludes. Selle arvutamisel lahutatakse baashindadel põhinevast põllumajandustoodangu väärtusest vahetarbimise väärtus, põhivara kulum ja tootmisega seotud maksud ning liidetakse tootmisega seotud (muude) toetuste väärtus. Kodumajapidamised saavad sageli tulu muudest allikatest (põllumajandusega mitteseotud tegevus, palgad, sotsiaaltoetused, kinnisvaraga seotud tulu), mistõttu ei ole põllumajanduslik sissetulek alati sama, mis põllumajanduslike kodumajapidamiste tegelik sissetulek.

Tootmisest lahtisidumine : otsetoetuste lahutamine põllumajanduslikust tootmisest.

Uued liikmesriigid : Bulgaaria, Tšehhi Vabariik, Eesti, Küpros, Läti, Leedu, Ungari, Malta, Poola, Rumeenia, Sloveenia ja Slovakkia.

Ühinemisakt : akt, mis sisaldab tingimusi, mille alusel saab riik ELi liikmesriigiks. ‘

Ühtse pindalatoetuse kava : üleminekuperioodi lihtsustatud sissetulekutoetuse kava uute liikmesriikide põllumajandustootjatele.

Ühtse pindalatoetuse kava liikmesriigid : uued liikmesriigid, mis võtsid ELi 15 liikmesriigis rakendatud toetuskavade asemel kasutusele ühtse pindalatoetuse kava. Need riigid on Bulgaaria, Tšehhi Vabariik, Eesti, Küpros, Läti, Leedu, Ungari, Poola, Rumeenia ja Slovakkia.

ÜPP "tervisekontroll" : ÜPP 2003. aasta reformi läbivaatamine 2008. aastal. Võeti vastu komisjoni ettepanekud otsetoetuste edasiseks lahtisidumiseks ning ühtse otsemaksete kava paindlikkuse suurendamiseks, suuremad kulutused maaelu arengu meetmetele, sekkumissüsteemi muudatused, piimakvootide suurendamine ja muud sektoripõhised meetmed.

KOKKUVÕTE

I. Ühtse pindalatoetuse kava on lihtsustatud sissetulekutoetuse kava, mis on suunatud uute liikmesriikide põllumajandustootjatele. See võeti kasutusele Bulgaarias, Tšehhi Vabariigis, Eestis, Küprosel, Lätis, Leedus, Ungaris, Poolas, Rumeenias ja Slovakkias. Kava võimaldas riikidel anda põllumajandustootjatele otsetoetust kuni asjaomaste liikmesriikide üleminekuni toetuskavale, mis plaanide kohaselt hakkab kogu ELis kehtima alates 1. jaanuarist 2014. Eelarveaastal 2011 tehti ühtse pindalatoetuse kava makseid kogusummas ca 5 miljardit eurot.

II. Ühtse pindalatoetuse kava ei sea põllumajandustootjatele tootmise ega tootmistegurite kasutamise kohustust. Küll aga peavad nad säilitama maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi ning järgima keskkonna, toidu ohutuse ning loomade tervishoiu ja heaoluga seotud põhistandardeid.

III. Kontrollikoja audit ühtse pindalatoetuse kava kohta keskendus järgmisele:

- kava peamiste elementide rakendamine, sealhulgas toetusesaajate ja toetuskõlbliku maa määratlemine;

- kava panus uute liikmesriikide põllumajandustootjate sissetuleku toetamise eesmärgile kaasa aitamisel;

- uuele, kõigi ELi liikmesriikide ühisele otsemaksete süsteemile ülemineku ettevalmistamine.

IV. Ühtset otsemaksete kava käsitlevas aruandes [1] juhtis kontrollikoda tähelepanu "põllumajandustootja" mõiste puudulikule määratlusele, samuti asjaolule, et toetust makstakse toetusesaajatele, kes ei tegele põllumajandustootmisega või tegelevad sellega üksnes vähesel määral. Käesolevas aruandes käsitletav audit lubab teha samad järeldused ka ühtse pindalatoetuse kava kohta. Lisaks maksti mõnes liikmesriigis ühtse pindalatoetuse kava toetust avaliku sektori asutustele, kes haldasid riigi omanduses olevat maad ega olnud muul viisil põllumajandustootmisega seotud, toetades seeläbi nende sissetulekut.

V. Liikmesriigid ei määratlenud täpselt toetuskõlblikku maa-ala ja makseid tehti kasutult seisvate maatükkide või maa eest, mida ei kasutatud põllumajanduslikuks tegevuseks. Selline olukord mõjutab igale põllumajandustootjale makstava toetuse suurust ning nõrgestab makse ja toetuskõlbliku maa-ala vahelist seost.

VI. Ühtse pindalatoetuse kava maksed on aidanud märkimisväärselt suurendada asjaomaste liikmesriikide põllumajandustootjate sissetulekut ning on paljudele põllumajandustootjatele peamiseks puhastulu allikaks. Ühtse pindalatoetuse jagamine põhineb aga peamiselt põllumajandustootjate kasutuses olevate põllumajanduslike maatükkide pindalal, võtmata arvesse konkreetse põllumajandusliku tegevuse spetsiifilisi piirkondlikke iseärasusi ega põllumajandustootjate osa avalike hüvede loomisel. Lisaks tingib paljude uute liikmesriikide põllumajandussektori kahetasandiline struktuur (ulatudes suurtest põllumajandusettevõtetest ühelt poolt kuni arvukate väikeste pereettevõteteni teiselt poolt) koos kava pindalapõhise iseloomuga selle, et maksed koonduvad peamiselt vähesele arvule suurtest ettevõtetest toetusesaajatele ning põllumajandustootjate enamik saab toetust vaid väga väikeses summas.

VII. Puudub võimalus eristada ühtse toetuskava makseid liikmesriigisiseselt, et arvesse võtta piirkondade põllumajanduslikku potentsiaali või keskkonnakriteeriume. Alates 2010. aastast võivad liikmesriigid aga kasutada osa riigile eraldatud ühtse pindalatoetuse summast eritoetuse andmiseks põllumajandustootjatele, kes asuvad majanduslikult haavatavamates või keskkonnatundlikes piirkondades või kes tegelevad majanduslikult haavatavama põllumajandustootmise liigiga. Praegu on veel vara hinnata selle võimaluse kasutamise mõju ühtse pindalatoetuse jagamisele.

VIII. Liikmesriikide otsemaksete tase kehtestati selleks, et soodustada põllumajandussektori vajalikku restruktureerimist ja vältida suurte sissetulekuerinevuste ning sotsiaalsete ebakõlade tekkimist asjaomastes maapiirkondades. Püsivad struktuurilised puudused ühtse pindalatoetuse kava kasutavate liikmesriikide põllumajanduses võivad aga mõjutada otsemaksete pikaajalist mõjusust ja tõhusust. Praeguse seisuga ei ole komisjon analüüsinud ühtse pindalatoetuse mõju põllumajandussektori restruktureerimisele.

IX. Ühtse pindalatoetuse kava mõjusus põllumajandustootja sissetuleku toetamisel väheneb, kui toetus "kapitaliseeritakse" maa müügi- või rendihinnas. Komisjon ei ole selle mõju külastatud liikmesriikides veel analüüsinud, kuid on tõendeid, et ühtse pindalatoetuse maksed korreleeruvad maa müügi- ja rendihinna tõusuga.

X. Enamik ühtse pindalatoetuse kava rakendavaid liikmesriike ei ole valmistunud toetusõigustel põhineva kava kasutuselevõtuks, mis asendab ühtse pindalatoetuse kava. Ühtse otsemaksete kava kehtestamine EU-15 liikmesriikides 2005. aastal on näidanud, et sellise kava kasutuselevõtt põhjustas põllumajandustootjatele maksete tegemises pikki viivitusi.

XI. Kontrollikoda esitab järgmised soovitused:

- põllumajandustootjate sissetuleku toetamisel tuleks keskenduda aktiivsetele põllumajandustootjatele, kes tegelevad konkreetse ja korrapärase põllumajandusliku tegevusega. Eelkõige tuleks ühtse pindalatoetuse saajate hulgast välja jätta avaliku sektori asutused, kes haldavad riigile kuuluvat maad ning ei ole põllumajandustootmisega muul viisil seotud;

- maa toetuskõlblikkus tuleks täpselt määratleda ja toetuskõlblikuks tuleks lugeda ainult need maatükid, mille puhul näevad hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi standardid ette konkreetset ja korrapärast põllumajanduslikku tegevust. Toetusõigustel põhineva kava kasutusele võtmisel tuleks toetusõigusi anda ainult selliste maatükkide eest;

- eesmärgiks tuleks võtta tasakaalustatum toetuse jagamine põllumajandustootjate vahel, piirates suuremate üksikmaksete summat või võttes arvesse eri piirkondade põllumajandusettevõtete tingimuste eripära;

- komisjon peaks analüüsima, mil määral mõjutavad otsetoetuste mõjusust ja tõhusust negatiivselt struktuurilised puudused ja maa hind. Analüüsi põhjal peaks komisjon kaaluma täiendavate meetmete võtmist põllumajandussektori restruktureerimiseks ja konkurentsivõimelisemaks muutmiseks;

- komisjon peaks liikmesriike aktiivselt toetama ja tähelepanelikumalt jälgima nende ettevalmistusi üleminekuks toetusõigustel põhinevale kavale. Eelkõige peaks komisjon aitama liikmesriikidel määratleda riigiasutustele ja põllumajandustootjatele esitatavad nõuded.

SISSEJUHATUS

TAUST

1. Kui Eesti, Küpros, Leedu, Läti, Malta, Poola, Slovakkia, Sloveenia, Tšehhi Vabariik ja Ungari 1. mail 2004 Euroopa Liiduga (EL) ühinesid, põhines ühine põllumajanduspoliitika (ÜPP) põllumajandustootjatele makstavatel tootmisega seotud otsetoetustel, mille aluseks oli põllumaa pindala ja loomade (veised, lambad ja kitsed) arv. 2002. aastal oli nõukogu otsustanud, et sellised otsetoetused tehakse kättesaadavaks uute liikmesriikide põllumajandustootjatele. Kooskõlas tollal ELi liikmesriikides (EU-15) kehtinud põhimõtetega kehtestas nõukogu igale uuele liikmesriigile eelarve ülempiiri. Tegemist on ELi eelarvest rahastatava maksimumsummaga, mida võib aasta jooksul otsetoetuste maksmiseks kasutada. Samuti otsustas nõukogu, et otsetoetusi suurendatakse järk-järgult kuni 2013. aastani, et nad oleksid EU-15 liikmesriikidele makstava toetusega võrreldaval tasemel.

2. Enamiku uute liikmesriikide põllumajandussektori struktuur erines aga oluliselt EU-15 liikmesriikide omast. Seda iseloomustas kahetasandiline struktuur: ühelt poolt suured põllumajandusettevõtted ja teiselt poolt palju väikeseid pereettevõtteid. Sektori üldine tootlikkus oli madal. Lisaks puudus enamikul riigiasutustest põllumajandustootjatele makstavate otsetoetuste süsteemi haldamise kogemus.

3. Seetõttu pakuti ELiga 2004. aastal liitunud liikmesriikidele nendega sõlmitud ühinemisaktis (alternatiivina tootmisega seotud otsetoetuste kavale) võimalust rakendada üleminekuperioodil lihtsustatud sissetulekutoetuse süsteemi: ühtse pindalatoetuse kava. Ühinemisaktis sätestati, et komisjon määrab iga uue liikmesriigi jaoks ühtse pindalatoetuse kava kulutuste iga-aastase summa, mis peab jääma alla nõukogu kehtestatud riikliku ülempiiri. Sama võimalust pakuti ka Bulgaariale ja Rumeeniale nende liitumisel ELiga 2007. aastal.

4. Paralleelselt ELi laienemisprotsessiga võttis nõukogu vastu 2003. aasta ÜPP reformi. Reformiga:

a) kehtestati ühtne otsemaksete kava, millega asendati suurem osa kasutusel olnud otsetoetustest ja toetuse saamine "seoti lahti" tootmise tingimusest;

b) muudeti otsetoetuse kogusumma väljamaksmine sõltuvaks nn nõuetele vastavuse tingimuste täitmisest põllumajandustootjate poolt [2];

c) võeti kasutusele kohustuslik mehhanism, millega vähendada kõiki kalendriaasta jooksul põllumajandusettevõttele tehtud otsetoetuste makseid, mis ületavad 5000 eurot, kindlaksmääratud protsendi võrra ("ümbersuunamine").

5. Nõukogu otsustas 2004. aastal, et 2003. aasta reformiga vastu võetud põhimõtteid kohaldatakse ka uutes liikmesriikides, välja arvatud "ümbersuunamise" element (vähemalt seni kaua, kuni uutes liikmesriikides makstavate otsetoetuste tase võrdsustub EU-15 liikmesriikide omaga). Ühtse pindalatoetuse kava rakendamise võimalus siiski säilitati [3].

6. Üksnes Malta ja Sloveenia otsustasid 2004. aastal rakendada tollal kehtinud otsetoetuste sätteid ning 2007. aastal üle minna ühtsele otsemaksete kavale, mida kohaldati EU-15 liikmesriikides alates 2005. aastast. Ühtse pindalatoetuse kava otsustasid rakendada Eesti, Küpros, Leedu, Läti, Poola, Slovakkia, Tšehhi Vabariik ja Ungari ning alates 2007. aastast ka Bulgaaria ja Rumeenia.

7. Seega käsitleti ühtse pindalatoetuse kava algusest peale üleminekusüsteemina kogu ELis kehtivale otsemaksete süsteemile (ühtne otsemaksete kava alates 2005. aastast). Algselt pidi üleminekuperiood lõppema hiljemalt 2009. aastal. ÜPP "tervisekontrolli" käigus 2008. aastal pikendas nõukogu seda perioodi aga kuni 2013. aasta lõpuni. Praegu Euroopa Parlamendis ja nõukogus arutlusel olev otsemaksete süsteem asendab alates 2014. aastast ühtse pindalatoetuse kava ning see võetakse vastu samuti alates 2014. aastast rakendatava ÜPP osana [4].

ÜHTSE PINDALATOETUSE KAVA PÕHIELEMENDID

8. Ühtse pindalatoetuse kava on põllumajandustootjatele suunatud lihtsustatud sissetulekutoetuse kava, mis põhineb tootja kasutuses oleva toetuskõlbliku maa pindalal [5]. Igas liikmesriigis koosneb toetus iga-aastasest summast toetuskõlbliku maa ühe hektari kohta. Põllumajandustootjad esitavad pädevale riigiasutusele aastadeklaratsiooni, mis hõlmab kõiki nende põldusid. Tootmise või tootmistegurite kasutamise kohustust põllumajandustootjatel ei ole, küll aga peavad nad säilitama põllu hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi [6].

9. Arvutamaks välja, kui suur on hektari kohta aastas makstava toetussumma suurus, jagatakse aasta toetussumma iga uue liikmesriigi põllumajandusmaaga. Kui mõnel aastal ületavad maksed ettenähtud aastast toetussummat, vähendatakse kohaldatavat riiklikku toetuse kogusummat hektari kohta võrdeliselt, rakendades vähenduskoefitsienti. See tagab, et maksed ei ületa ühinemisaktides vastu võetud riiklikke toetussummasid.

10. 2004. aastal ELiga liitunud liikmesriikide puhul määratleti põllumajandusmaana see osa "põllumajanduskõlvikust", mis oli 30. juunil 2003 "heades põllumajanduslikes tingimustes" [7]. Kuupäeva määramisega välistati ühtse pindalatoetuse saamine maa puhul, mida mainitud ajal ei kasutatud, isegi kui põllumajandustootja võttis selle hilisematel aastatel taas kasutusele. Bulgaaria ja Rumeenia puhul aga sellist kuupäeva ei kehtestatud, mistõttu võivad põllumajandustootjad saada ühtset pindalatoetust varem mahajäetud maa eest, mida nad pärast riigi ELiga liitumist taas harima on hakanud.

11. "Põllumajanduskõlvik" on statistiline mõiste, mida kasutab Eurostat [8]. See hõlmab põllumaa, püsirohumaa, püsikultuuride all oleva maa ja koduaedade kogupindala.

12. Ühtse pindalatoetuse kava ja ühtse otsemaksete kava võrdlus on toodud I lisas.

TÄIENDAVATE RIIKLIKE OTSETOETUSTE MAKSMISE VÕIMALUS

13. Osa liikmesriike oli enne ELiga ühinemist maksnud põllumajandustootjatele otsetoetusi, mis ei oleks olnud kooskõlas ELi ühisturu põhimõtetega. Vältimaks põllumajandustootjate toetuse taseme võimalikku vähenemist pärast riigi liitumist ELiga, võisid asjaomased liikmesriigid maksta riigieelarvest lisaks ühtsele pindalatoetusele täiendavaid otsetoetusi, et tasakaalustada järkjärgulist üleminekut ELi otsemaksetele [9]. Toetuse maksmise peab heaks kiitma komisjon ja põllumajandustootjatele võimaldatava otsetoetuse kogusumma ei või ületada otsetoetuse summat, millele neil oleks õigus EU-15 liikmesriikides. Täiendavaid riiklikke otsetoetusi vähendatakse järk-järgult, et tasakaalustada ühtse pindalatoetuse maksete iga-aastast suurenemist.

AUDITI ULATUS, EESMÄRGID JA LÄHENEMISVIIS

14. Kontrollikoda on ühtse pindalatoetuse kava rakendamist auditeerinud alates 2005. aastast iga-aastase kinnitava avalduse raames. Kõnealused auditid on piirdunud maksete seaduslikkuse ja korrektsusega ning järelevalve- ja kontrollisüsteemide toimimisega. Kontrollikoda on auditite tulemused avaldanud vastavates aastaaruannetes.

15. Ühtse pindalatoetuse kava on suuruselt teine Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondist (EAGF) rahastatav kava ja põllumajandustootjate sissetulekutoetuse peamine allikas uutes liikmesriikides. Iga-aastased kulutused on kasvanud 1,4 miljardilt eurolt eelarveaastal 2005 ligikaudu 5 miljardi euroni eelarveaastal 2011. Eelarveaastal 2014 peaks toetuse maht plaanide kohaselt olema ligikaudu 7,5 miljardit eurot.

16. Audit viidi läbi 2011. aastal ja selle käigus külastati komisjoni ning viit liikmesriiki, kes olid ühtse pindalatoetuse kava kasutusele võtnud kas 2004. aastal (Ungari, Poola ja Slovakkia) või 2007. aastal (Bulgaaria ja Rumeenia). Samuti analüüsiti dokumente ning vaadati läbi tehtud uuringud ja hinnangud. 2011. aastal maksid külastatud liikmesriigid ühtset pindalatoetust ligikaudu 4 miljardi euro suuruses summas, mis moodustab ca 80 % kõigist sel eelarveaastal kava raames tehtud kulutustest [10].

17. Käesolev aruanne keskendub järgmistele valdkondadele:

kava peamiste elementide rakendamine, sealhulgas toetusesaajate ja toetuskõlbliku maa määratlemine;

kava panus uute liikmesriikide põllumajandustootjate sissetuleku toetamise eesmärgile kaasa aitamisele;

uuele, kõigi ELi liikmesriikide ühisele otsemaksete süsteemile ülemineku ettevalmistamine.

TÄHELEPANEKUD

TOETUST MAKSTAKSE TOETUSESAAJATELE, KES ON ÜKSNES VÄHESEL MÄÄRAL PÕLLUMAJANDUSTOOTMISEGA SEOTUD

18. Nagu eespool mainitud, on ühtse pindalatoetuse kava maksed mõeldud põllumajandustootjate sissetuleku toetamiseks [11]. Kava ülesehitus vastab ÜPP üldistele eesmärkidele, mille abil püütakse "tõsta põllumajanduse tootlikkust" ja "selle kaudu kindlustada põllumajandusega hõivatud rahvastikuosa rahuldav elatustase, eelkõige põllumajanduses töötavate inimeste isikutulu suurendamise teel" [12].

"PÕLLUMAJANDUSTOOTJA" JA "PÕLLUMAJANDUSLIKU TEGEVUSE" MÕISTED

19. Vastavalt määrusele [13] on põllumajandustootja isik või isikute rühm, kes tegeleb "põllumajandusliku tegevusega". "Põllumajanduslik tegevus" on "põllumajandustoodete tootmine ja kasvatamine, sealhulgas saagikoristus, lüpsikarja pidamine, põllumajandusloomade aretamine ja pidamine ning maa hoidmine heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes".

20. Kontrollikoda on juba märkinud, et "põllumajandustootja" määratlemine füüsilise või juriidilise isikuna, kelle kasutuses on toetuskõlblikku maad ja kes tegeleb "põllumajandusliku tegevusega", on ebatäpne [14]. Kontrollikoda leidis, et Ungari ja Rumeenia olid neid mõisteid oma siseriiklikes õigusaktides täpsustanud. Ungaris otsustati ühtset pindalatoetust maksta ainult maa kasutajatele. Rumeenias välistavad siseriiklikud eeskirjad sõnaselgelt ühtse pindalatoetuse maksmise isikutele, kes annavad üksnes loa maa kasutamiseks või rendivad seda välja. Tegelikkuses kontrollitakse seda aga harva ja kontrollikoda leidis, et mõlemas liikmesriigis oli ühtset pindalatoetust makstud maaomanikele, kes ei kasutanud kõnealust maad põllumajanduslikuks tegevuseks, samas kui põllumajandustootjatel, kes seda reaalselt kasutasid, puudus ühtsele pindalatoetusele juurdepääs.

21. Nagu ühtse otsemaksete kava puhul, tuvastas kontrollikoda ka seoses ühtse pindalatoetuse kavaga toetusesaajaid, kes olid põllumajandustootmisega väga vähesel määral seotud. Näiteks võib tuua kinnisvarafirmad, lennujaamad (Poola ja Rumeenia), metsandusettevõtted, jahiseltsid, kalastusseltsid ja suusaklubid (Ungari, Poola ja Slovakkia). Komisjonil ja külastatud liikmesriikidel puuduvad andmed nii selliste juhtumite täpse arvu kui finantsmõju kohta. Juhtumite illustreerimiseks võiks märkida, et kontrollikoja andmetel sai Poolas kohaldamisaastal 2010 ametlikult ühtset pindalatoetust 1345 jahiseltsi 2,54 miljoni euro suuruses summas 19000 hektari suuruse põllumajandusmaa eest. Ungaris sai 337 jahiseltsi üle 1 miljoni euro ühtset pindalatoetust 7000 hektari põllumajandusmaa eest.

22. Samuti tuvastas kontrollikoda külastatud liikmesriikides spetsiifilise ühtse pindalatoetuse saajate rühma, mis koosnes avalik-õiguslikest asutustest, kes haldasid asjaomaste õigusaktide alusel riigile kuuluvat maad. Kõnealused asutused ei tegele põllumajandusliku tegevusega või tegelevad sellega väga vähesel määral. Sellistel juhtudel rahastatakse ühtse pindalatoetuse kava maksetega avalikku funktsiooni, mille täitmine on kirjeldatud asutuste kohustus, mitte ei toetata põllumajandustootjate sissetulekut.

23. ÜPP 2008. aasta "tervisekontrolli" tulemusel anti liikmesriikidele võimalus kindlaks määrata kriteeriumid, mille abil välistada ühtse pindalatoetuse andmine sellistel juhtudel nagu eespool kirjeldatud. Tänaseni ei ole aga ükski auditi käigus külastatud liikmesriik seda võimalust kasutanud ja seetõttu valitseb endiselt kirjeldatud olukord.

MITTEPÕLLUMAJANDUSLIKUKS TEGEVUSEKS KASUTATAV MAA

24. Ühtse otsemaksete kava suhtes kohaldatavad sätted ei võimalda maksete tegemist maa eest, mida ei kasutata peamiselt põllumajanduslikuks tegevuseks [15]. Ühtse pindalatoetuse kava kohta selliseid eeskirju ei ole. Ungaris maksti ühtset pindalatoetust püsirohumaa eest, mis oli riigi omanduses ja mida kasutati sõjalise väljaõppe korraldamiseks. Riigiasutused ei suutnud selgitada, kas maad kasutati üksnes sõjalise väljaõppe eesmärgil või kasvõi osaliselt ka põllumajanduslikuks tegevuseks (nt lammaste pidamiseks). Kontrollikoja hinnangul maksti 2010. aastal 25000 hektari sõjalise otstarbega maa eest 4,25 miljonit eurot toetust [16].

1. SELGITUS

RIIGIASUTUSED, KES SAAVAD ÜHTSET PINDALATOETUST ÜKSNES SEETÕTTU, ET TÄIDAVAD SISERIIKLIKEST ÕIGUSAKTIDEST TULENEVAID AVALIKKE ÜLESANDEID

Poolas, Rumeenias, Slovakkias ja Ungaris on suured põllumajandusmaad riigi omandis. Näiteks Poolas on põllumajandusliku omandi agentuur, mis haldab umbes kahte miljonit hektarit riigi omanduses olevat maad, suurim põllumajandusmaa haldaja. Maa haldaja ei tegele maal põllumajandusliku tegevusega ise, vaid rendib seda põllumajandustootjatele, kellel on tavaliselt õigus taotleda ühtset pindalatoetust põldude eest, mida nad harivad. Kõnealustel liikmesriikidel puudub selliste asutuste suhtes ühtne poliitika: Slovakkias ja Rumeenias nad ühtset pindalatoetust ei saa, kuid Poolas saavad põllumajandusliku omandi agentuuri maakondlikud bürood aastas umbes miljon eurot ühtset pindalatoetust maa eest, millele nad ei ole rentnikku leidnud. Maakondlikud bürood maksid teenusepakkujale maa põllumajandusliku väärtuse säilitamise eest ühe hektari kohta hinda, mis jäi tunduvalt alla ühtse pindalatoetuse aastase toetussumma. Ometi oli tegemist ülesandega, mida vastavad asutused pidid nii või teisiti täitma, kuna siseriiklikud õigusaktid kohustavad neid säilitama avaliku omandi väärtuse.

Ungaris on riik suurim ühtse pindalatoetuse saaja [17]. Toetust makstakse näiteks seoses rahvusparkidega, mida rahastatakse riigieelarvest ja mille peamine funktsioon on looduskaitsealade säilitamine. Muud asutustest maakasutajad, kelle põhieesmärk ei ole põllumajanduslik tegevus, on näiteks vee-ettevõtted ja kohalikud omavalitsused. Riigil puudub ülevaade sellistele asutustele tehtavate maksete suurusest. Kontrollikoja hinnangul võib see puudutada 300000 hektarit maad, mille eest maksid riigiasutused 2010. aastal ca 50 miljonit eurot ühtset pindalatoetust.

Rumeenias, kus kohalike omavalitsuste omandis on ca 1,6 miljonit hektarit põllumajandusmaad, millest umbes 1,5 miljonit hektarit on rohumaa, leidis kontrollikoda, et 2010. aastal oli üle 1000 omavalitsuse ja muu kohaliku ametiasutuse saanud 23,5 miljonit eurot ühtset pindalatoetust ligikaudu 340000 hektari riigimaa eest. Tegemist on maaga, mida kohalikud põllumajandustootjad kasutavad peamiselt ühiselt, näiteks loomade karjatamiseks või heina niitmiseks, ning mida selle avalik-õiguslik omanik üldjuhul põllumajanduslikuks tegevuseks ei kasuta. Rumeenia ametivõimud võtsid hiljuti meetmeid, et maksed paremini põllumajandustootjatele suunata. Meetmed on siiski vaid osaliselt mõjusad ja paljud põllumajandustootjad, kes maad kasutavad, on endiselt ühtse pindalatoetuse saajate ringist välja jäetud.

Kontrollikoda leidis sarnaseid juhtumeid Bulgaarias, kus kohalikud omavalitsused olid asutanud juriidilisi isikuid, et saada ühtset pindalatoetust riigimaa eest, mida kohalikud põllumajandustootjad oma loomade karjatamiseks kasutasid. Sellistel juhtudel piirdus juriidilise isiku tegevus loomade veega varustamisega või tööliste lühiajalise palkamisega maa põõsastest puhastamiseks.

Arvestades hektari kohta makstava ühtse pindalatoetuse kavandatud suurendamist, suurenevad ka kõnealustele asutustele tehtavad maksed igal aastal kuni 2013. aastani, Bulgaaria ja Rumeenia puhul aga kuni 2016. aastani. Kõigil mainitud juhtudel ei makstud toetust mitte põllumajandustootjate sissetuleku toetamiseks, vaid riigiasutuste finantseerimiseks.

ÜHTSE PINDALATOETUSE SAAMISE KRITEERIUMIDELE VASTAVATE MAATÜKKIDE KOGUPINDALA KINDLAKSTEGEMINE EI OLNUD USALDUSVÄÄRNE NING KÜLASTATUD LIIKMESRIIGID MÄÄRATLESID MAATÜKKIDE TOETUSKÕLBLIKKUST ERINEVALT

ENAMIK ASJAOMASEID LIIKMESRIIKE EI OSKA ÜHTSE PINDALATOETUSE SAAMISE KRITEERIUMIDELE VASTAVAT PÕLLUMAJANDUSMAAD TÄPSELT MÄÄRATLEDA

25. Otsetoetuste riiklikud ülempiirid kehtestab nõukogu, kuid maatükid, mis tegelikkuses ühtse pindalatoetuse saamise kriteeriumidele vastavad, tuli kindlaks määrata komisjonil ja asjaomasel liikmesriigil [18].

26. Nagu eelnevalt mainitud, sätestati ühinemisaktis ja järgnevates nõukogu määrustes, et toetuskõlblik põllumajandusmaa on see osa "põllumajanduskõlvikust", mis oli 30. juunil 2003 "heades põllumajanduslikes tingimustes", olenemata sellest, kas sel kuupäeval kasutati maad tootmiseks või mitte.

27. Bulgaaria ja Rumeenia puhul pole see kuupäev aga kohaldatav, mistõttu on neis riikides toetuskõlblik põllumajandusmaa see osa põllumajanduskõlvikust, mida hoiti heades põllumajanduslikes tingimustes vastaval kohaldamisaastal.

28. Põllumajanduskõlviku kriteerium välistab ühtse pindalatoetuse saamise mittepõllumajandusliku maa puhul, nagu metsamaa või pargid, aga ka sellise maa puhul, mida majanduslikel, sotsiaalsetel või muudel põhjustel enam ei harita (kaasa arvatud juhtudel, kus sellist maad saaks tavapäraselt põllumajandusettevõttes leiduvate vahendite abil uuesti harima hakata). Kontrollikoda märgib, et praegu kehtivad eeskirjad on ebajärjepidevad, kuna 2004. aastal ELiga ühinenud ja ühtset pindalatoetust rakendavate liikmesriikide põllumajandustootjad, kes soovivad maatükke taas harima hakata, selliste maatükkide eest ühtset pindalatoetust ei saa, Bulgaaria ja Rumeenia põllumajandustootjad aga saavad ühtset pindalatoetust varem kasutamata seisnud maa harimise eest.

29. ELi õigusaktides puudub "heade põllumajanduslike tingimuste" täpsem määratlus. Auditi toimumise ajaks oli ainult Bulgaaria vastu võtnud heade põllumajanduslike tingimuste määratlust sisaldavad täpsed standardid.

30. Ehkki ühinemisaktide sätete kohaselt pidid riiklikud asutused toetuskõlbliku põllumajandusmaa füüsiliselt kindlaks tegema, oli enamikul külastatud liikmesriikidel siiski vastavate maatükkide kindlaksmääramisel raskusi. Heade põllumajanduslike tingimuste määratluse puudumisel ning põhjusel, et põldude identifitseerimise süsteemid ei olnud kas kättesaadavad või piisavalt välja arendatud, kasutasid liikmesriigid vastava põllumajandusmaa kindlaksmääramiseks eri meetodeid.

31. Poolas määrati komisjoni poolt heakskiidetav toetuskõlblik põllumajandusmaa kindlaks üldist maakasutust puudutava teabe põhjal, mis pärines põllumajandustootjate 2002. aasta uuringust ja mida täiendati andmetega "kasutamata maa" kohta, mille puhul eeldati, et seda hakatakse põllumajanduslikul eesmärgil kasutama, kui põllumajandustootjad ühtse pindalatoetuse saamise võimalusest teadlikuks saavad. Põldude identifitseerimise süsteemi kantud maa-alad määrati aga kindlaks kinnistusraamatu teabe põhjal, mis sisaldas tunduvalt suuremaid maa-alasid, mille seisundi kohta 2003. aastal puudusid aga andmed [19].

32. Ungaris määrati komisjoni poolt heakskiidetav toetuskõlblik põllumajandusmaa kindlaks liitumiseelse maakasutuse teabe ning põllumajandustootjate 2002. aasta uuringu põhjal, jättes välja põllumajanduslikuks tegevuseks sobimatu maa hinnangulise pindala. Põldude identifitseerimise süsteem põhineb aga täielikult aerofotode tõlgendamisel.

33. Ülaltoodud näidetest ilmneb ka see, et põldude identifitseerimise süsteem, kuhu kantakse ühtse pindalatoetuse saamise kriteeriumidele vastavad maatükid ja mida uued liikmesriigid toetusetaotluste haldamiseks kasutavad [20], sisaldab põllumajanduslikke maa-alasid, mis mõnikord on tunduvalt suuremad kui komisjoni poolt liitumise ajal kindlaks määratud ja heaks kiidetud maa-alad. Nagu nähtub tabelist, valitses selline olukord ka 2010. aastal.

34. Komisjon ei ole palunud liikmesriikidel ülaltoodud vastukäivaid andmeid analüüsida. Seetõttu ei saa kontrollikoda kinnitada, kas maa-alad, mis olid registreeritud ühtse pindalatoetuse saamise kriteeriumidele vastavana, määrati tegelikkuses kindlaks vastavalt ühinemisaktide sätetele ja järgnevatele ELi õigusaktidele [21].

35. Ebakindlusel, mis valitseb ühtse pindalatoetuse saamise kriteeriumidele vastava maa suhtes, on kaht liiki tagajärgi:

a) arvestades, et igale liikmesriigile eraldatav toetussumma määratakse kindlaks rahastamisperioodiks, vähendati keskmist summat hektari kohta proportsionaalselt, kui põllumajandustootjate deklareeritud maa kogupindala ületas komisjoni poolt heakskiidetud põllumajandusmaa pindala;

b) ühtse pindalatoetuse makse keskmist summat hektari kohta suurendati, kui põldude identifitseerimise süsteemi kantud tegeliku põllumajandusmaa kogupindala oli suurem kui komisjoni poolt heakskiidetud põllumajandusmaa pindala.

TABEL

VÕRDLUS PÕLLUMAJANDUSKÕLVIKUTE, KOMISJONI POOLT HEAKSKIIDETUD PÕLLUMAJANDUSMAA PINDALA JA ÜHTSE PINDALATOETUSE SAAMISE KRITEERIUMIDELE VASTAVATE MAATÜKKIDE VAHEL KOHALDAMISAASTAL 2010

Allikas: Euroopa Kontrollikoda riiklike statistikaametite ja makseasutuste andmete (2011) põhjal.

(hektarites) |

| Bulgaaria | Ungari | Poola | Rumeenia | Slovakkia |

Põllumajanduskõlviku pindala 2010. aastal vastavalt statistikaametite andmetele | 3620000 | 5343000 | 15534000 | 13298000 | 1921000 |

Komisjoni poolt heakskiidetud põllumajandusmaa pindala (määruse (EÜ) nr 1121/2009 VIII lisa) | 3492000 | 4829000 | 14137000 | 8716000 | 1865000 |

Põldude identifitseerimise süsteemis registreeritud ühtse pindalatoetuse saamise kriteeriumidele vastava maa kogupindala | 3707125 | 5681781 | 18245374 | 13015446 | 2083248 |

TOETUSKÕLBLIKUPÕLLUMAJANDUSMAAPINDALAS MUUDATUSTE TEGEMINE EI PÕHINENUD ALATI KONTROLLITAVATEL KRITEERIUMIDEL

36. Komisjon võib heaks kiita muudatusi liikmesriigi toetuskõlbliku põllumajandusmaa suuruses, kui selgub, et esialgselt kindlaks määratud pindala ei ole õige. Kohandusi võib teha tingimusel, et asjaomane liikmesriik on määratlenud objektiivsed ja mittediskrimineerivad kriteeriumid [22].

37. Alates 2004. aastast on komisjon heaks kiitnud Bulgaaria, Leedu, Ungari, Poola ja Slovakkia põllumajandusmaa muudatustaotlused. Bulgaaria, Poola ja Slovakkia puhul oli muutmise tulemuseks põllumajandusmaa vähenemine ja seetõttu suurem ühtse pindalatoetuse makse ühe hektari kohta. See võimaldas kõnealustel liikmesriikidel vastavaks aastaks ettenähtud toetussumma täies mahus ära kasutada. Ungari taotles põllumajandusmaa pindala suurendamist, sest toetusetaotlusi esitati oodatust tunduvalt suuremate maa-alade eest. Seetõttu vähendati kõigile põllumajandustootjatele tehtavaid ühtse pindalatoetuse makseid, et vältida aastaks ettenähtud toetussumma ületamist.

38. Kontrollikoda leidis, et Bulgaarias tulenes põllumajandusmaa pindala muutmine osaliselt toetuskõlbmatu maa kindlakstegemisest, Ungaris, Poolas ja Slovakkias aga ei põhinenud muudatused muudel kontrollitavatel kriteeriumidel kui asjaolul, et riigiasutused olid saanud toetusetaotlusi oodatust väiksema või suurema põllumajandusmaa kohta. Komisjon oli juba 2005. aastal Slovakkia ametiasutusi teavitanud, et aasta jooksul laekunud toetusetaotluste arv ja selle prognoositav kasv ei ole piisavalt objektiivne kriteerium põllumajandusmaa pindala muutmiseks ühtse pindalatoetuse raames. Ungari, Poola ja Slovakkia puhul otsustas komisjon aga lõpuks muudatustaotlused rahuldada ilma neid täiendavalt analüüsimata [23].

ÜHTSE PINDALATOETUSE MAKSEID TEHAKSE KASUTAMATA VÕI MAHAJÄETUD PÕLLUMAJANDUSMAA EEST

39. Paljudele ühtset pindalatoetust rakendavatele liikmesriikidele on iseloomulik kasutamata või mahajäetud põllumajanduslike maa-alade olemasolu. Selle on põhjustanud eeskätt pärast 1990. aastat toimunud sotsiaalsed ja majanduslikud muutused.

40. Nagu eelnevalt mainitud, oli liikmesriikidel probleeme põllumajanduskõlviku selle osa usaldusväärse kindlakstegemisega, mis oli 30. juunil 2003. aastal heades põllumajanduslikes tingimustes. Juba kontrollikoja iga-aastase kinnitava avalduse aluseks olevate auditite läbiviimise käigus ilmnes, et põldude identifitseerimise süsteemide kvaliteet ei olnud sageli piisav ja neid ei ajakohastatud järjepidevalt.

41. Kontrollikoda leidis, et komisjon ja liikmesriigid tegid jõupingutusi põldude identifitseerimise süsteemide parandamiseks. Näiteks Ungaris liigitasid ametiasutused aastail 2008–2010 ca 891000 ha maad ühtse pindalatoetuse saamise kriteeriumidele mittevastavaks, kuna leiti, et vastavad maatükid olid kas maha jäetud või ei sobinud enam põllumajanduslikuks tegevuseks. Bulgaariale ja Rumeeniale koostas komisjon spetsiifilised tegevuskavad, mida auditeeritud perioodil (kohaldamisaasta 2010) täies mahus ei rakendatud, kuid mille alusel oli esialgselt toetuskõlblikuks loetud maatükke juba oluliselt vähendatud. Slovakkias olid ametiasutused kindlaks teinud ca 100000 ha ulatuses püsirohumaid (ligikaudu viiendik püsirohumaade kogupindalast), mille suhtes neil oli kahtlusi, kas neid kasutatakse täiel määral põllumajanduslikul eesmärgil, ja mille puhul kaaluti ühe hektari kohta makstava ühtse pindalatoetuse vähendamist, et arvesse võtta maatükkide kasutamata osi.

42. Kirjeldatud meetmetele vaatamata sisaldab mõningate liikmesriikide põldude identifitseerimise süsteem endiselt mahajäetud või kasutamata maa-alasid.

2. SELGITUS

ÜHTSE PINDALATOETUSE MAKSMINE KASUTAMATA MAA EEST

Rumeenias, kus ühtse pindalatoetuse saamiseks esitatavate põllumajanduslike maatükkide arv on alates 2007. aastast järjest kasvanud, loeti toetuskõlblikuks koguni sellised maatükid, millel põllumajanduslikku tegevust ei toimunud (1. foto). Ametiasutused ei ole veel määratlenud selgeid ja üheselt mõistetavaid tingimusi, mille alusel muutuks toetuskõlblikuks mahajäetud maa, mida põllumajandustootja taas harima kavatseb hakata.

+++++ TIFF +++++

© Euroopa Kontrollikoda.

1. foto. Mahajäetud maatükk Rumeenias, mida enam ei harita

Bulgaarias on üks toetuskõlblikkuse miinimumnõuetest see, et püsirohumaal tuleb loomi karjatada või seda vähemalt kord aastas niita. Tegelikkuses antakse toetust aga maatükkide eest, millel toimub ainult väga vähene põllumajanduslik tegevus või puudub see täielikult (nt maa-alad, kuhu põllumajandus- või metsloomad aeg-ajalt satuvad). Samuti leidis kontrollikoda juhtumeid, kus ühtset pindalatoetust maksti maatükkide eest, mille kohta puudusid tõendid, et seal üldse kunagi mingit põllumajanduslikku tegevust harrastatud oleks (2. foto).

+++++ TIFF +++++

© Euroopa Kontrollikoda.

2. foto. Kasutult seisev maatükk Bulgaarias

Poolas näevad maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi nõuded ette, et põllumaal peab toimuma regulaarne tegevus. Kontrollikoda leidis aga, et ühtset pindalatoetust oli makstud 3. fotol kujutatud kasutamata põllumaa eest. Külastatud toetusesaajate juures kohtas kontrollikoda sarnaseid juhtumeid sageli. Ühtse pindalatoetuse saajatele maksti enamikul juhtudel välja toetuse kogusumma või vähendati toetussummat üksnes väga mõõdukalt isegi siis, kui ametiasutused tuvastasid, et nad ei ole maad enam mitu aastat kasutanud.

+++++ TIFF +++++

© Euroopa Kontrollikoda.

3. foto. Endine põllumaa Poolas, mida aastaid ei kasutatud

Kui välja arvata nõue teha umbrohutõrjet, ei ole põllumajandustootjatele Ungaris seatud mingit kohustust tegeleda põllumajandusliku tegevusega, et saada maa eest toetust. Kontrollikoda leidis juhtumeid, kus põllumajandustootjad rentisid suuri poollooduslike püsirohumaade alasid ja said ühtset pindalatoetust, ilma et oleksid maad vähimalgi määral põllumajanduslikuks tegevuseks kasutanud. Lisaks avaldab põllumajandusliku tegevuse puudumine negatiivset mõju sellist liiki maa keskkonnaväärtusele (4. foto).

+++++ TIFF +++++

© Euroopa Kontrollikoda.

4. foto. Kasutamata poollooduslik rohumaa Ungaris

43. Selle üle otsustamine, kas maatükk vastab ühtse pindalatoetuse saamise kriteeriumidele või mitte, sõltub sellest, kas ja kui täpselt on liikmesriigid määratlenud toetuskõlblikkuse tingimused ja põllumajandusliku tegevuse miinimumnõuded, kui usaldusväärselt saavad ametiasutused kindlaks teha maatüki seisundi 30. juuni 2003. aasta seisuga ja kui põhjalikult nad olukorda jälgivad. Kirjeldatud tegurite alusel täheldas kontrollikoda väga erinevaid olukordi, mis põhjustasid külastatud liikmesriikide põllumajandustootjate ebavõrdset kohtlemist.

ÜHTSE PINDALATOETUSE MAKSED MOODUSTAVAD MÄRKIMISVÄÄRSE OSA PÕLLUMAJANDUSTOOTJATE SISSETULEKUTEST, KUID PEAMISELT SAAVAD TOETUSEST KASU SUURED PÕLLUMAJANDUSETTEVÕTTED

ÜLDISELT TOETAVAD ÜHTSE PINDALATOETUSE MAKSED UUTE LIIKMESRIIKIDE PÕLLUMAJANDUSETTEVÕTETE SISSETULEKUT, …

44. Ühtse pindalatoetuse maksmise eesmärk on toetada põllumajandustootjate sissetulekut, kuid seda eesmärki pole täpsemalt määratletud ei abi soovitava taseme ega selle jagamise seisukohast.

45. Aastatel 2004–2010 (eelarveaastad 2005–2011) maksti uute liikmesriikide põllumajandustootjatele ühtset pindalatoetust ligikaudu 21,5 miljardit eurot [24]. 2010. aastal oli toetusesaajaid ca 3 miljonit ja ühtse pindalatoetuse keskmine summa põllumajandusettevõtte kohta oli 1668 eurot [25]. Kõik ühtset pindalatoetust rakendavad liikmesriigid kasutasid ära suurema osa neile eraldatud toetussummast. Seetõttu on ühtne pindalatoetus üldjoontes põllumajandustootjate sissetulekut suurendada aidanud [26].

46. Viimase põllumajandustootjate sissetulekut käsitleva komisjoni analüüsi kohaselt on põllumajandustootjate sissetulekud EU-12 liikmesriikides (st ühtset pindalatoetust rakendavad liikmesriigid pluss Malta ja Sloveenia) hoolimata märkimisväärsest langusest 2009. aastal, mille põhjuseks oli praegune majanduskriis, püsinud tunduvalt kõrgemal tasemel kui enne liitumist ELiga. Kokkuvõttes on sissetulek aastase tööühiku kohta 2009. aastal võrreldes 2004. aastaga tõusnud 34% [27]. Tõus on seletatav ühisturul valitsevate kõrgemate hindade ja suurema riikliku toetusega põllumajandusettevõtete sektorile.

47. Ühtse pindalatoetuse makseid võib pidada nende liikmesriikide põllumajandustootjate netosissetuleku kõige olulisemaks osaks, nagu on näidatud joonisel 1.

48. Põllumajandusettevõtete sissetuleku areng on aga liikmesriigiti väga erinev. Kui Poolas on areng üldjoontes positiivne, siis Ungaris ja Slovakkias vähenes põllumajandustoodete netolisandväärtus oluliselt isegi hoolimata ühtse pindalatoetuse kehtestamisest.

JOONIS 1

ÜHTSE PINDALATOETUSE MAKSETE, MUUDE TOETUSTE JA PÕLLUMAJANDUSLIKU ETTEVÕTJATULU ARENG KÕIGIS ÜHTSET PINDALATOETUST RAKENDAVATES LIIKMESRIIKIDES (VÄÄRTUSED JOOKSEVHINDADES)

+++++ TIFF +++++

Allikas: Euroopa Kontrollikoda põllumajanduse arvepidamise (Eurostat) põhjal.

… KUID MAKSETE MÕJU ERINEB OLENEVALT PÕLLUMAJANDUSETTEVÕTTE SUURUSEST JA TÜÜBIST NING LIIKMESRIIGIST

49. Kontrollikoda märgib, et kõigis külastatud liikmesriikides, kus rakendatakse ühtset pindalatoetust, tingis toetuskava pindalapõhine olemus [28] koos põllumajandusettevõtete sektori kahetasandilise struktuuriga selle, et makseid tehti enamjaolt suurtele põllumajandusettevõtetele ning väiksematele ettevõtetele makstud toetussummad olid kohati väga väikesed [29]. Märkimisväärne osa põllumajandustootjatest ei saa üldse ühtset pindalatoetust, kuna nende ettevõtte toetuskõlblik pindala on liiga väike. Selline olukord on eriti valdav Bulgaarias, kus 2012. aastal maksti 2% põllumajandusettevõtetele üle poole riigile eraldatud ühtse pindalatoetuse summast.

50. Ühtse pindalatoetuse ülesehitus on oma loomult vastuoluline: toetuskava eesmärk on toetada individuaalset sissetulekut, kuid toetuse jagamisel ei võeta arvesse toetusesaaja konkreetset olukorda.

51. Kokkuvõttes maksti 2010. aastal 98% ühtse pindalatoetuse saajatele alla 10000 euro, mis moodustab 49% maksete kogusummast. Samas maksti 0,2% toetusesaajatele üle 100000 euro, mis moodustab 24% maksete kogusummast.

52. Erinevalt ühtsest otsemaksete kavast ei näe ühtse pindalatoetuse kava reguleeriv õigusraamistik ette võimalust makseid liikmesriigisiseselt eristada, et paremini arvesse võtta piirkondade põllumajanduslikku potentsiaali või keskkonnakriteeriume. Seetõttu on ühtse pindalatoetuse kava küll lihtne ja hõlpsalt kohaldatav toetuskava, kuid ei võimalda maksete suunamist vastavalt piirkondade erivajadustele.

53. Kontrollikoda leidis, et Rumeenias, Slovakkias ja Ungaris said toetusesaajad ühtse pindalatoetuse maksetest olulist kasumit, rentides või ostes põllumajandusmaad, ilma et nad seda aktiivseks põllumajanduslikuks tegevuseks oleksid kasutanud, kuna neil puudub kohustus kõnealusel maal põllumajandusega tegeleda. Sellistel juhtudel ei aita ühtse pindalatoetuse maksed kaasa aluslepingus sätestatud eesmärgile suurendada põllumajanduse tootlikkust [30].

54. Ühtse pindalatoetuse mõju põllumajandusettevõtte sissetulekule sõltub olulisel määral ka põllumajandusettevõtte tüübist. ELiga ühinemisel tegi paljudes uutes liikmesriikides eriti suure languse läbi loomakasvatussektor, kuna paljudel loomakasvatajatel puudus võimalus saada ühtset pindalatoetust või said nad seda väga väikeses mahus, mida põhjustas asjaolu, et nad ei omanud põllumajanduslikku maad või omasid seda väga vähesel määral.

55. Täiendava riikliku otsetoetuse maksmise võimaluse abil said uued liikmesriigid toetuse suunata spetsiifiliste vajaduste täitmisele. Lisaks andis nõukogu 2009. aastal ÜPP "tervisekontrolli" raames liikmesriikidele võimaluse kasutada osa riigile eraldatud ühtse pindalatoetuse summast selleks, et aidata toime tulla ebasoodsate asjaoludega, mis mõjutavad teatud põllumajandustootjaid näiteks majanduslikult haavatavates või keskkonnatundlikes piirkondades või majanduslikult haavatavat liiki põllumajandustootmist [31]. Kõik külastatud liikmesriigid kasutasid seda võimalust ühel või teisel viisil. See on kehtinud aga alles alates 2010. aastast, mistõttu ei ole veel tehtud hinnangut meetme mõju kohta põllumajandustootjate sissetuleku jaotusele.

JOONIS 2

ÜHTSE PINDALATOETUSE SISSETULEKUTOETUSTE JAGAMINE 2010. AASTAL (EURODES)

+++++ TIFF +++++

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjoni makseandmete põhjal.

ÜHTSE PINDALATOETUSE MAKSETE MÕJU PÕLLUMAJANDUSETTEVÕTETE RESTRUKTUREERIMISELE JA TÕHUSAMAKS MUUTMISELE EI OLE VEEL HINNATUD

56. Uute liikmesriikide ühtse pindalatoetuse maksete määr kehtestati eesmärgiga soodustada põllumajandussektori vajalikku restruktureerimist ja vältida suurte sissetulekuerinevuste ning sotsiaalsete ebakõlade tekkimist maapiirkondades. Komisjoni sõnul "aitab otsetoetuste madala määra kehtestamine kaasa põllumajandustulu stabiliseerimisele ilma restruktureerimise protsessi ohtu seadmata" [32].

57. Komisjon ei ole aga veel analüüsinud ühtse pindalatoetuse mõju restruktureerimisele ega põllumajandusettevõtete tootlikkusele ja kasumlikkusele uutes liikmesriikides.

STRUKTUURILISED PUUDUSED AVALDAVAD PÕLLUMAJANDUSETTEVÕTETE SISSETULEKULE ENDISELT NEGATIIVSET MÕJU

58. Nii erinevad uuringud kui kontrollikoja enda leiud viitavad sellele, et struktuurilised tegurid, nagu maa omandisuhete killustatus, põllumajandusettevõtete madal tehnoloogiline tase, ebapiisavad ladustamistingimused, aegunud toidutöötlemisseadmed, oskustööliste nappus ja keeruline juurdepääs rahastamisele, mõjutavad negatiivselt ühtse pindalatoetuse eeldatud mõju põllumajandusettevõtete moderniseerimisele ja elujõulisusele [33].

MUUD TEGURID, MIS VÄHENDAVAD ÜHTSE PINDALATOETUSE MAKSETE MÕJUSUST

59. Ühtse pindalatoetuse kava mõjusus põllumajandusettevõtete sissetuleku toetamisel väheneb, kui toetus "kapitaliseeritakse" maa müügi- või rendihinnas. See tähendab, et põllumajandustootjad peavad maa ostu või rendi eest kõrgemat hinda maksma üksnes seetõttu, et nad saavad ühtset pindalatoetust. See vähendab toetuse mõjusust ja võib avaldada negatiivset toimet põllumajandusettevõtete kasumlikkusele [34].

60. Bulgaarias, Ungaris, Slovakkias ning Poola ja Rumeenia mõnes piirkonnas on suur põllumajandusmaast rendimaa [35]. Komisjon ei ole veel eraldi hinnanud ühtse pindalatoetuse kava kehtestamise mõju maa müügi- või rendihinnale uutes liikmesriikides. Olemasolevad uuringud näitavad aga ühtse pindalatoetuse maksete statistiliselt olulist mõju maa rendile [36], ehkki põllumajandusmaa turg ei toimi kõigis uutes liikmesriikides veel täiel määral. Ühtse pindalatoetuse maksete mõju maa müügi- ja rendihinnale ei pruugi seetõttu olla veel täielikult nähtav [37].

3. SELGITUS

ÜHTSE PINDALATOETUSE MAKSETE MÕJU RENDITINGIMUSTELE JA -HINNALE

Poolas ja Ungaris täheldas kontrollikoda eriti suurt rendihinna tõusu riigi omandis oleva madala põllumajandusliku väärtusega maa (nt madala väärtusega rohumaad) puhul. Enne 2004. aastat olid sellist maad kasutavad lambakasvatajad maksnud väga madalat rendihinda või saanud seda tasuta kasutada, kuid pärast ühtse otsemaksete kava kehtestamist nõudlus sellise maa järele suurenes. See ei ole seletatav põllumajandusturgudel valitseva olukorraga, vaid asjaoluga, et ühtse pindalatoetuse maksed on proportsionaalsed maa pindala suurusega, mis tagab suure toetussumma madala tootmisväärtusega maa eest. Ametiasutused hakkasid korraldama riigihankeid rendilepingute sõlmimiseks, mis põhjustas rendihindade märgatavat tõusu ja mõjutas kõiki seda liiki maal töötavaid põllumajandustootjaid.

Ungaris ja Rumeenias esines rendilepinguid, kus rendi hind oli otseselt väljendatud osana ühtse pindalatoetuse ja/või täiendava riikliku otsetoetuse maksest ja tõusis seetõttu proportsionaalselt vastavate maksete suurenemisega. Näiteks võidi rendilepingus ette näha kindel hind hektari kohta pluss 100% ühtse pindalatoetuse summast.

Samuti täheldas kontrollikoda, et Ungaris said rentnikest põllumajandustootjad maa rendilepingut sõlmida või pikendada üksnes tingimusel, et nad kannavad maaomanikule tasuta üle neile uue, tulevikus kehtestatava toetuskava raames antavad toetusõigused.

VÄHENE ETTEVALMISTUS ÜLEMINEKUKS TOETUSÕIGUSTEL PÕHINEVALE TOETUSKAVALE

61. Algselt kavatseti ühtset pindalatoetuse kava rakendada ainult niikaua, kuni uued liikmesriigid on võimelised efektiivselt haldama otsetoetusi nii, nagu neid rakendati EU-15 liikmesriikides, kava kohaselt hiljemalt 2009. aastal [38]. 2006. aastal otsustas nõukogu ühtse pindalatoetuse rakendamist pikendada kuni 2010. aasta lõpuni [39]. See võimaldas liikmesriikidel abi saada lihtsa toetuskava alusel, kuid ei motiveerinud neid tegema ettevalmistusi toetusõigustel põhinevaks süsteemiks.

62. Auditi raames külastatud liikmesriikidest oli ainult Ungari võtnud konkreetseid meetmeid ühtse pindalatoetuse kava asendamiseks ühtse otsemaksete kavaga alates 2009. aastast. Tulenevalt ühest Ungari konstitutsioonikohtu otsusest ei saa aga spetsiifilist riiklikku rakendusmudelit ellu viia. Pärast seda ei ole Ungari riiklikud asutused ühtse otsemaksete kava kasutusele võtmiseks rohkem samme astunud.

63. 2011. aasta oktoobris esitas komisjon Euroopa Parlamendile ja nõukogule määruse ettepaneku põllumajandustootjatele tehtavate otsemaksete uute eeskirjade kehtestamiseks [40]. Ettepaneku kohaselt asendatakse nii ühtse pindalatoetuse kava kui ühtne otsemaksete kava 2014. aastast põhitoetuskavaga. Uus kava põhineks jätkuvalt toetusõigustel. Toetusmaksete saamiseks peab põllumajandustootja omama toetusõigusi ja deklareerima enda käsutuses olevad toetuskõlblikud hektarid. Süsteemi hallatakse koostöös liikmesriikidega ja see näeb ette, et riiklikud asutused eraldavad põllumajandustootjatele toetusõigused 2014. aastal ja haldavad neid järgnevatel aastatel.

64. Kontrollikoda leidis, et praegu on nii riiklike asutuste kui põllumajandustootjate teadmised toetusõigustel põhinevate otsetoetuste süsteemide kohta väga kasinad. Ei komisjon ega riiklikud asutused ole riigiasutusi ja põllumajandustootjaid üleminekuks toetusõigustel põhinevale süsteemile aktiivselt ette valmistanud. Auditi toimumise ajal (2011) olid Poola riiklikud asutused alles alustanud sellega, et toetusõigustel põhinevate kavade (praegu ühtne otsemaksete kava) kohta kesktasandil teadmisi koguda, kuid ei olnud astunud samme selleks, et üksikasjalikult välja selgitada tehnilised nõuded, mida on vaja sellise kava haldamiseks pärast 2013. aastat. Bulgaaria riiklikel asutustel oli pooleli hinnangu koostamine mõju kohta, mida avaldab ühtsele otsemaksete kavale üleminek haldussektorile ja põllumajandustootjatele. Rumeenias olid riiklikud asutused alustanud 2012. aasta märtsis kahepoolseid kõnelusi komisjoni esindajatega ning põllumajandustootjate nõustamist. Slovakkias on riiklikud asutused pärast 2009. aastat analüüsinud üksnes ühtsele otsemaksete kavale ülemineku finantsmõju ning otsustanud ühtse pindalatoetuse kava rakendamist kuni 2013. aastani jätkata.

65. Kui ühtne otsemaksete kava EU-15 liikmesriikides kasutusele võeti, oli riiklikel asutustel vähemalt 20 kuud aega tootmiskohustusega seotud toetuselt uuele toetuskavale ülemineku ettevalmistamiseks. Eelarveaastate 2006 ja 2007 aastaaruannetes tõi kontrollikoda aga esile toetusõigustel põhineva süsteemi haldamisel esinevaid puudusi, mis on mõnikord põhjustanud olulisi viivitusi põllumajandustootjatele maksete tegemisel [41]. Seetõttu esineb kontrollikoja hinnangul oht, et ebapiisav ettevalmistus üleminekuks toetusõigustel põhinevale kavale põhjustab samasuguseid probleeme ka ühtse pindalatoetuse kava rakendavates liikmesriikides.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

66. Ühtse pindalatoetuse kava on kergesti hallatav toetuskava, mis võimaldas uutel liikmesriikidel pärast nende liitumist ELiga 2004. ja 2007. aastal oma põllumajandustootjatele sissetulekutoetust maksta. Toetus on põllumajandusliku tootmise kohustusest lahti seotud, mistõttu on see kaasa aidanud ÜPP 2003. aasta reformi eesmärgile soodustada põllumajandustootjate turule orienteeritust, seades toetuse saamise eelduseks nõuetele vastavuse tingimuste täitmise.

67. Ühtse pindalatoetuse kava ülesehitus ja rakendamine liikmesriikides põhjustas aga mitu küsitavust seoses toetuse kavandatud adressaadi, toetuskõlblike maa-alade kindlakstegemise ja toetuse jagunemisega põllumajandustootjate vahel. Nagu ühtse otsemaksete kava puhul, põhineb ka toetuse jagamine põllumajandustootjatele ettevõtte pindalal ning ei kajasta ei konkreetse põllumajandusliku tegevuse piirkondlikke iseärasusi ega põllumajandustootjate osa avalike hüvede loomisel. Ühtse pindalatoetuse kava mõju põllumajandussektori restruktureerimisele ei ole veel hinnatud ja püsivad struktuurilised puudused mõjutavad endiselt negatiivselt paljude põllumajandustootjate sissetulekut. Praegu ühtse pindalatoetuse kava rakendavad liikmesriigid ei ole veel teinud ettevalmistusi toetusõigustel põhineva sissetulekutoetuse kehtestamiseks pärast 2013. aastat. Seega tasuks nõukogul ja parlamendil kaaluda mainitud küsitavuste ülevaatamist vastavalt alljärgnevatele soovitustele, pidades silmas eelseisvat ÜPP reformi.

TOETUSESAAJAD, TOETUSKÕLBLIK MAA JA PÕLLUMAJANDUSLIK TEGEVUS

68. Ühtset otsemaksete kava käsitlevas aruandes juhtis kontrollikoda tähelepanu "põllumajandustootja" mõiste puudulikule määratlusele, samuti asjaolule, et toetust makstakse toetusesaajatele, kes ei tegele põllumajandustootmisega või tegelevad sellega üksnes vähesel määral. Käesolevas aruandes käsitletav audit lubab teha samad järeldused ka ühtse pindalatoetuse kava kohta. Lisaks maksti mõnes liikmesriigis ühtse pindalatoetuse kava toetust avaliku sektori asutustele (toetades seega nende sissetulekut), kes haldasid riigi omanduses olevat maad ega olnud muul viisil põllumajandustootmisega seotud.

69. Ühtse pindalatoetuse kava rakendavad liikmesriigid ei määratlenud täpselt toetuskõlblikku maa-ala ja makseid tehti kasutamata maatükkide või maa eest, mida ei kasutatud põllumajanduslikuks tegevuseks.

1. SOOVITUS

Kontrollikoda kordab oma soovitust, et sissetulekutoetus peaks olema suunatud aktiivsetele põllumajandustootjatele, kes tegelevad konkreetse ja korrapärase põllumajandusliku tegevusega. Eelkõige tuleks ühtse pindalatoetuse kava raames antava sissetulekutoetuse saajate hulgast välja jätta avaliku sektori asutused, kes haldavad riigile kuuluvat maad ning ei ole põllumajandustootmisega muul viisil seotud.

2. SOOVITUS

Maa toetuskõlblikkus tuleks täpselt määratleda ja toetuskõlblikuks tuleks lugeda ainult need maatükid, mille puhul näevad hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi standardid ette konkreetset ja korrapärast põllumajanduslikku tegevust. Toetusõigustel põhineva kava kasutusele võtmisel tuleks toetusõigusi anda ainult selliste maatükkide eest.

ÜHTSE PINDALATOETUSE JAGAMINE

70. Ühtse pindalatoetuse jagamine põhineb peamiselt põllumajandustootjate kasutuses olevate põllumajanduslike maatükkide pindalal, võtmata arvesse konkreetse põllumajandusliku tegevuse spetsiifilisi piirkondlikke iseärasusi ega põllumajandustootjate osa avalike hüvede loomisel.

71. Enamiku uute liikmesriikide põllumajanduse kahetasandilise struktuuri tõttu saab valdav osa põllumajandustootjatest üksnes väga väikesi toetussummasid ning lõviosa toetusest läheb väikesele arvule suurtele põllumajandusettevõtetele.

3. SOOVITUS

Eesmärgiks tuleks seada tasakaalustatum toetuse jagamine põllumajandustootjate vahel, piirates suuremate üksikmaksete summat või võttes arvesse eri piirkondade põllumajandusettevõtete tingimuste eripära.

ÜHTSE PINDALATOETUSE KAVA OSA PÕLLUMAJANDUSSEKTORI RESTRUKTUREERIMISES

72. Alates uute liikmesriikide ühinemisest ELiga 2004. ja 2007. aastal on toetuse määr igal aastal kasvanud ja see tendents jätkub vastavalt kuni 2013. või 2016. aastani. Ei ole aga veel teada, millist mõju avaldab toetuse praegune tase ja selle edaspidine tõus põllumajandusettevõtete sektori restruktureerimisele ja põllumajandusettevõtete tõhususele.

PÕLLUMAJANDUSETTEVÕTETE SISSETULEKUT MÕJUTAVAD STRUKTUURILISED PUUDUSED

73. Püsivad struktuurilised puudused ühtse pindalatoetuse kava kasutavate liikmesriikide põllumajanduses võivad mõjutada otsemaksete pikaajalist mõjusust ja tõhusust.

TOETUSE OSALINE KAPITALISEERIMINE MAA MÜÜGI- JA RENDIHINNAS

74. Arvestades seda, et ühtne pindalatoetus on üheselt seotud põllumajandustootja käsutuses oleva maa pindalaga, võib see põhjustada maa müügi- ja rendihinna tõusu ja seeläbi vähendada toetuse mõjusust.

4. SOOVITUS

Komisjon peaks analüüsima, mil määral mõjutavad otsetoetuste mõjusust ja tõhusust negatiivselt struktuurilised puudused ja maa hind. Analüüsi põhjal peaks komisjon kaaluma täiendavate meetmete võtmist põllumajandusettevõtete sektori restruktureerimiseks ja konkurentsivõimelisemaks muutmiseks.

ÜHTSE PINDALATOETUSE KAVA KUI ÜLEMINEKUSÜSTEEM JA TOETUSÕIGUSTEL PÕHINEVALE TOETUSKAVALE ÜLEMINEKU ETTEVALMISTAMINE

75. Ühtse pindalatoetuse kava on määratletud üleminekusüsteemina, mille peab asendama uus, toetusõigustel põhinev kava. Enamik ühtse pindalatoetuse kava rakendavaid liikmesriike ei ole aga teinud ettevalmistusi uut tüüpi toetuskava kehtestamiseks. Kogemused seoses ühtse otsemaksete kava kehtestamisega EU-15 liikmesriikides näitavad, et toetusõigustel põhineva kava kasutuselevõtt põhjustas põllumajandustootjatele maksete tegemisel olulisi viivitusi.

5. SOOVITUS

Komisjon peaks liikmesriike aktiivselt toetama ja tähelepanelikumalt jälgima nende ettevalmistusi üleminekuks toetusõigustel põhinevale kavale. Eelkõige peaks komisjon aitama liikmesriikidel määratleda riigiasutustele ja põllumajandustootjatele esitatavad nõuded.

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Ioannis SARMAS, võttis käesoleva aruande vastu 10. oktoobri 2012. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

+++++ TIFF +++++

president

Vítor Manuel da Silva Caldeira

[1] Eriaruanne nr 5/2011 ühtse otsemaksete kava kohta: usaldusväärse finantsjuhtimise parandamise käigus käsitlemist vajavad küsimused.

[2] See tähendab, et toetuse saamiseks peavad põllumajandustootjad järgima keskkonna, toidu ohutuse ning loomade tervishoiu ja heaoluga seotud põhistandardeid (kohustuslikud majandamisnõuded) ning säilitama maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi.

[3] Nõukogu 22. märtsi 2004. aasta otsus 2004/281/EÜ, millega pärast ühise põllumajanduspoliitika reformi kohandatakse akti Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemistingimuste ja Euroopa Liidu aluslepingutesse tehtavate muudatuste kohta (ELT L 93, 30.3.2004, lk 1).

[4] KOM(2011) 625 lõplik/2, 19. oktoober 2011: ettepanek võtta vastu määrus, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames toetuskavade alusel põllumajandustootjatele makstavate otsetoetuste eeskirjad.

[5] Nõukogu 19. jaanuari 2009. aasta määruse (EÜ) nr 73/2009, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames põllumajandustootjate suhtes kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks, muudetakse määruseid (EÜ) nr 1290/2005, (EÜ) nr 247/2006, (EÜ) nr 378/2007 ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1782/2003 (ELT L 30, 31.1.2009, lk 16), artikli 1 punkt c ja artikli 124 lõige 2.

[6] Määruse (EÜ) nr 73/2009 artikli 124 lõige 4.

[7] Määruse (EÜ) nr 73/2009 artikli 124 lõige 1.

[8] Mõiste on määratletud komisjoni 30. novembri 2009. aasta määruses (EÜ) nr 1200/2009, mis käsitleb põllumajandusettevõtete struktuuriuuringuid (ELT L 329, 15.12.2009, lk 1).

[9] Määruse (EÜ) nr 73/2009 artikkel 132.

[10] Vt II lisa.

[11] Määruse (EÜ) nr 73/2009 artikli 1 punkt c.

[12] Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 39:"1.Ühise põllumajanduspoliitika eesmärgid on:a)tõsta põllumajanduse tootlikkust tehnilise progressi edendamise ning põllumajandusliku tootmise ratsionaalse arengu tagamise ja tootmistegurite, eelkõige tööjõu optimaalse kasutamise teel;b)selle kaudu kindlustada põllumajandusega tegeleva rahvastikuosa rahuldav elatustase, eelkõige põllumajandusega tegelevate inimeste isikutulu suurendamise teel;c)stabiliseerida turud;d)tagada varude kättesaadavus;e)tagada mõistlikud tarbijahinnad.2.Ühise põllumajanduspoliitika ja selle rakendamise erimeetodite väljatöötamisel võetakse arvesse:a)põllumajandusliku tegevuse eripära, mis tuleneb põllumajanduse sotsiaalsest struktuurist ning põllumajanduspiirkondade struktuurilistest ja looduslikest erinevustest;b)vajadust viia asjakohaseid kohandamisi ellu järk-järgult;c)tõsiasja, et liikmesriikides kujutab põllumajandus endast kogu rahvamajandusega tihedalt seotud sektorit."

[13] Määruse (EÜ) nr 73/2009 artikkel 2.

[14] Eriaruanne nr 5/2011.

[15] Määruse (EÜ) nr 73/2009 artikkel 34.

[16] Sõjaväeliseks otstarbeks kasutatava maa-ala, mille eest ühtset pindalatoetust maksti, täpne suurus ei olnud riiklikule makseasutusele teada.

[17] Sõjaväeliseks otstarbeks kasutatava maa-ala, mille eest ühtset pindalatoetust maksti, täpne suurus ei olnud riiklikule makseasutusele teada.

[18] Põllumajandusmaa, mille suhtes võib ühtset pindalatoetust taotleda, on määratletud komisjoni määruses (EÜ) nr 1121/2009, 29. oktoober 2009, milles sätestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses kõnealuse määruse IV ja V jaotises sätestatud põllumajandustootjate suhtes kohaldatavate toetuskavadega (ELT L 316, 2.12.2009, lk 27). 2010. aastale eelnenud kohaldamisaastate puhul on maatükid määratletud komisjoni 29. oktoobri 2004. aasta määruse (EÜ) nr 1973/2004, millega sätestatakse üksikasjalikud eeskirjad nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 IV ja IVa jaotises sätestatud toetuskavade rakendamiseks ja tootmisest kõrvaldatud maa kasutamine tooraine tootmiseks, XXI lisas (ELT L 345, 20.11.2004, lk 1).

[19] Vt tabel.

[20] Komisjoni 30. novembri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 1122/2009, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses põllumajandustootjate otsetoetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega, ümbersuunamisega ning ühtse haldus- ja kontrollisüsteemiga ning määruse (EÜ) nr 1234/2007 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses veinisektori toetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega (ELT L 316, 2.12.2009, lk 65), artikkel 6.

[21] Määruse (EÜ) nr 73/2009 artikli 124 lõige 1.

[22] Määruse (EÜ) nr 73/2009 artikli 124 lõige 1.

[23] Komisjoni määrus (EÜ) nr 993/2007 (ELT L 222, 28.8.2007, lk 10) ja määrus nr 316/2009 (ELT L 100, 18.4.2009, lk 3), millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1973/2004, ning komisjoni määrus (EL) nr 387/2010 (ELT L 114, 7.5.2010, lk 1), millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1121/2009, milles sätestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 üksikasjalikud rakenduseeskirjad.

[24] Makseid eelarveaastate ja liikmesriikide lõikes vt lI lisast.

[25] Vt III lisa.

[26] Selleks, et mõõta otsese sissetulekutoetuse osa põllumajandusettevõtete sektoris, tuleb arvestada ka täiendavaid riiklikke otsetoetusi. Komisjoni andmetel moodustasid viimased samal ajavahemikul 13,4 miljardit eurot.

[27] Komisjoni dokument "Developments in the income situation of the EU agricultural sector", Brüssel 2010, http://ec.europa.eu/agriculture/rica/pdf/hc0301_income.pdf. Sissetulekut mõõdetakse aastase tööühiku kohta, mis lihtsustatult vastab ühele põllumajandusettevõttes täistööajaga töötavale inimesele.

[28] Vt punkt 8.

[29] Ühtse pindalatoetuse jaotumist vt lisast III.

[30] Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 39.

[31] Määruse (EÜ) nr 73/2009 artikli 68 lõige 1 ja artikkel 131.

[32] SEK(2002) 95 (lõplik), 30.1.2002: laienemine ja põllumajandus: uute liikmesriikide edukas integreerimine ÜPPga (punkt 4.2).

[33] Ungari kohta vt nt Udovecz, G., Popp, J., Potori, N., Hungarian Agriculture under pressure for adjustment, Budapest, 2007. 2009. aastal kinnitati 2007. aasta analüüsi tulemusi (Strategic dilemmas of Hungarian Agriculture and its chances on the market, Budapest, 2009) ning osutati Ungari põllumajandussektori struktuurilistele probleemidele ja nõrgale konkurentsivõimele. Slovakkia kohta vt Božik, M. et al., Economics of sustainable development in agriculture, food sektor and rural areas in Slovak Republic, Bratislava, 2009. Rumeenia põllumajanduse olukorra kohta ei ole üksikasjalikke hinnanguid saadaval, kuid riigiasutused on maininud maa killustatud omandisuhteid, mis muudavad maatükkide liitmise suuremate tootmisüksustega keeruliseks, ning struktuurilisi probleeme toidutarneahelas (nt aegunud toidutöötlemisseadmed ning toitlustusettevõtjate järjest väiksem usaldus kodumaise toodangu vastu) kui tegureid, mis muudavad paljude põllumajandusettevõtjate jaoks keeruliseks saada põllumajanduslikust tegevusest suuremat tulu.

[34] Kontrollikoda on juba ühes oma varasemas auditis märkinud, et sarnast mõju võis täheldada pärast ühtse otsemaksete kava kasutusele võtmist EU-15 riikides, eriti piirkondliku mudeli puhul, vt eriaruanne nr 5/2011.

[35] Slovakkias oli 2009. aastal 82% põllumajanduskõlvikust rendimaa, Rumeenias oli viimaste kättesaadavate andmete (2007) kohaselt vastav näitaja aga kõigest 17%.

[36] Ungari põllumajandusökonoomika uurimisinstituudi arvutuste kohaselt saavad maaomanikud renditava maa kõrge hinna tõttu toetusest märkimisväärset kasu ja nendeni jõuab 31% toetusest; Kovacs, G. et al., The efficiency of agricultural subsidies, Budapest, 2008. See on kooskõlas teise uuringu tulemustega, mis hõlmas Tšehhi Vabariiki, Eestit, Ungarit, Leedut, Lätit, Poolat ja Slovakkiat: Ciaian, P., Kancs, D., The capitalisation of Area Payments into Farmland Rents: Theory and Evidence from the New EU Member States, Brüssel, 2009.

[37] Mõningates riikides kehtivad maa rentimisel või omandamisel endiselt riigi kehtestatud piirangud (Ungari, Slovakkia, Poola ja Rumeenia) või sõlmitakse rendilepingud väga pikaks ajaks (Slovakkia), mistõttu ei kajastu ELiga ühinemise mõju maa müügi- ja rendihinnas veel täielikult.

[38] Nõukogu 29. septembri 2003. aasta määruse (EÜ) nr 1782/2003, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks ning muudetakse määruseid (EMÜ) nr 2019/93, (EÜ) nr 1452/2001, (EÜ) nr 1453/2001, (EÜ) nr 1454/2001, (EÜ) nr 1868/94, (EÜ) nr 1251/1999, (EÜ) nr 1254/1999, (EÜ) nr 1673/2000, (EMÜ) nr 2358/71 ja (EÜ) nr 2529/2001 (ELT L 270, 21.10.2003, lk 1), artikli 143b lõige 9.

[39] Nõukogu määrus (EÜ) nr 2012/2006, 19. detsember 2006, millega muudetakse ja parandatakse määrust (EÜ) nr 1782/2003 (ELT L 384, 29.12.2006, lk 8).

[40] KOM(2011) 625 lõplik/2, 19. oktoober 2011.

[41] Vt eelarveaasta 2006 aastaaruande punktid 5.33–5.38 ning eelarveaasta 2007 aastaaruande punktid 5.14 ja 5.21–5.25.

--------------------------------------------------

I LISA

ÜHTSE PINDALATOETUSE KAVA JA ÜHTSE OTSEMAKSETE KAVA VÕRDLUS

Nii ühtse pindalatoetuse kava kui ühtne otsemaksete kava on mõeldud põllumajandustootjate sissetuleku toetamiseks. Mõlemal juhul peab põllumajandusmaa, millele toetust taotletakse, olema põllumajandustootja käsutuses iga kohaldamisaasta teataval kuupäeval ning säilitada tuleb maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisund (vastavalt määruse (EÜ) nr 73/2009 määratlusele).

Ühtse pindalatoetuse kava ja ühtse otsemaksete kava vahel on aga kaks peamist erinevust:

a) toetusõigused

Ühtse otsemaksete kava raames põhineb toetuse andmine kaht liiki nõuetel: i) põllumajandustootja käsutuses olevate toetuskõlblike hektarite arv ja ii) omatavate toetusõiguste väärtus. Toetusõigused võimaldavad taotleda teatud kindlat toetussummat hektari kohta. Enamikul juhtudel vastab iga toetusõiguse väärtus selle otsetoetuse väärtusele, mis anti tootjale varasema võrdlusperioodi jooksul. Toetusõigustega võib kaubelda maast sõltumatult.

Sellele vastupidiselt väljendub ühtne pindalatoetus kindlasummalise maksena hektari kohta, mille arvutamiseks jagatakse igal aastal riigile eraldatav toetussumma asjaomase liikmesriigi põllumajanduskõlviku pindalaga. Selle kava puhul toetusõigusi ei ole.

b) toetuskõlbliku põllumajandusmaa kindlaksmääramine: head põllumajanduslikud tingimused ning maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisund

Ühtse otsemaksete kava alusel tehakse makseid ettevõtte mis tahes põllumajandusmaa eest, mida kasutatakse põllumajanduslikuks tegevuseks (mis hõlmab ka maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi säilitamist).

Ühtse pindalatoetuse kava puhul loetakse aga toetuskõlblikuks põllumajandusmaaks sellist maad, mida reaalselt kasutatakse ja mis oli 30. juunil 2003. aastal heades põllumajanduslikes tingimustes. Heade põllumajanduslike tingimuste mõistet määruses täpsemalt ei määratletud. Seda kasutati praktilistel eesmärkidel üksnes liikmesriigi ELiga ühinemise ajal, et välistada põllumajanduskõlviku mõiste laienemine maatükkidele, mis olid 30. juuniks 2003 maha jäetud. Nii takistati põllumajandustootjatel toetuse taotlemist sellise maa eest, mida nad pärast mainitud kuupäeva taas harima hakkasid. Seega on tegemist varem kasutatud mõistega, millel ei ole enam praktilist väärtust, välja arvatud järgneval kahel erandjuhul.

Bulgaaria ja Rumeenia puhul ei mainitud ühinemisaktis 30. juuni 2003. aasta tähtpäeva ning häid põllumajanduslikke tingimusi tuleb põhimõtteliselt täita igal aastal.

Heade põllumajanduslike tingimuste mõiste on määratletud ainult Bulgaarias. Rumeenias ei määratlenud riik häid põllumajanduslikke tingimusi, mis tähendas, et põllumajandusmaa mõiste laienes ka kasutamata maatükkidele.

Praktilistel eesmärkidel kasutatakse praegu maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi mõistet, kuna põllumajandustootjad peavad nii ühtse otsemaksete kava toetuse kui ühtse pindalatoetuse täies mahus saamiseks täitma vastavaid kohustusi.

--------------------------------------------------

II LISA

EELARVEAASTATEL 2005–2011 ÜHTSE PINDALATOETUSE KAVA ALUSEL MAKSTUD SISSETULEKUTOETUS

Allikas: EAGFi eelarveaastate 2005–2011 aastaaruanded.

(miljonites eurodes) |

Eelarveaasta | Bulgaaria | Tšehhi Vabariik | Eesti | Küpros | Läti | Leedu | Ungari | Poola | Rumeenia | Slovakkia | KOKKU |

2005 | 0,0 | 212,4 | 21,2 | 7,9 | 25,1 | 81,8 | 316,0 | 702,0 | 0,0 | 82,8 | 1449,2 |

2006 | 0,0 | 255,5 | 27,8 | 13,6 | 38,4 | 103,3 | 373,4 | 807,1 | 0,0 | 102,2 | 1721,3 |

2007 | 0,0 | 309,6 | 35,1 | 16,9 | 48,4 | 128,2 | 445,4 | 977,3 | 0,0 | 122,0 | 2082,9 |

2008 | 166,3 | 354,7 | 40,5 | 19,4 | 55,5 | 146,3 | 508,3 | 1123,9 | 420,1 | 139,5 | 2974,5 |

2009 | 208,5 | 437,3 | 50,6 | 24,6 | 69,5 | 183,5 | 639,4 | 1401,6 | 528,8 | 179,7 | 3723,5 |

2010 | 272,1 | 517,0 | 60,6 | 28,7 | 83,6 | 220,1 | 771,1 | 1671,6 | 611,0 | 225,2 | 4461,0 |

2011 | 289,7 | 580,6 | 70,5 | 29,9 | 95,1 | 261,1 | 831,7 | 1962,5 | 698,5 | 264,8 | 5084,4 |

KOKKU | 936,6 | 2667,1 | 306,3 | 141,0 | 415,6 | 1124,3 | 3885,3 | 8646,0 | 2258,4 | 1116,2 | 21496,8 |

--------------------------------------------------

III LISA

ÜHTSE PINDALATOETUSE KAVA RAAMES ANTUD SISSETULEKUTOETUSE JAOTUS KOHALDAMISAASTAL 2010

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjoni makseandmete põhjal.

Iga-aastane ühtse pindalatoetuse makse (eurodes) | Toetusesaajate arv | Bulgaaria | Tšehhi Vabariik | Eesti | Küpros | Läti | Leedu | Ungari | Poola | Rumeenia | Slovakkia |

< 500 | 1761219 | 63377 | 3822 | 5662 | 22373 | 33144 | 92613 | 58940 | 520945 | 954443 | 5900 |

≥ 500 ja < 5000 | 1164925 | 21359 | 12724 | 8167 | 8779 | 29128 | 68918 | 94003 | 801055 | 114179 | 6613 |

≥ 5000 ja < 10000 | 62135 | 2608 | 3174 | 908 | 598 | 1522 | 4773 | 11170 | 30515 | 6055 | 812 |

≥ 10000 ja < 50000 | 46706 | 2952 | 3776 | 1101 | 420 | 1174 | 3348 | 11469 | 13450 | 7699 | 1317 |

≥ 50000 ja < 100000 | 6060 | 862 | 818 | 164 | 17 | 132 | 259 | 1031 | 1267 | 1125 | 385 |

≥ 100000 ja < 300000 | 4396 | 529 | 1170 | 90 | 4 | 45 | 145 | 771 | 566 | 440 | 636 |

≥ 300000 ja < 500000 | 746 | 26 | 303 | 6 | 0 | 2 | 10 | 184 | 56 | 30 | 129 |

≥ 500000 | 287 | 15 | 105 | 0 | 0 | 0 | 2 | 77 | 20 | 21 | 47 |

KOKKU | 3046474 | 91728 | 25892 | 16098 | 32191 | 65147 | 170068 | 177645 | 1367874 | 1083992 | 15839 |

--------------------------------------------------