52012DC0556

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

ELi lennundusalane välispoliitika – tulevikuprobleemide lahendamine

1.           Sissejuhatus

1.           Lennundus mängib Euroopa majanduses üliolulist rolli nii ELi kodanike kui ka tööstuse jaoks. Tagades 5,1 miljonit töökohta ja panustades 365 miljardit eurot ehk 2,4 % Euroopa SKPsse,[1] aitab see olulisel määral kaasa majanduskasvule, tööhõivele, turismile, inimestevahelistele suhetele ning Euroopa Liidu piirkondlikule ja sotsiaalsele ühtekuuluvusele. Nagu on sätestatud komisjoni 2011. aasta transpordipoliitika valges raamatus,[2] on ja jääb lennundus oluliseks Euroopa ühendamisel ülejäänud maailmaga. Kahe viimase kümnendi jooksul on EL liikmesriikide killustatud lennundusturud ajalooliste tõkete eemaldamise teel ümber kujundanud ja ühendanud need kõige suuremaks ja avatumaks ühtseks piirkondlikuks lennundusturuks maailmas.

2.           Ülemaailmne majanduslangus tabas aga Euroopat rängemini kui teisi piirkondi ja just Euroopa rahvusvaheliste lennuettevõtjate konkurentsiolukorda ohustavad arvukad erinevad probleemid. Käesolevas teatises väidetakse, et ELi lennundusalane välispoliitika vajab nende probleemidega toimetulemiseks suuremahulist ja kiiret ümberkujundamist – Euroopa peab säilitama tugeva ja konkurentsivõimelise lennundussektori ELi ülejäänud maailmaga ühendava ülemaailmse võrgustiku keskpunktis. Me peame õigesti kajastama lennunduse strateegilist üldrolli – seda erilist rolli, mida ELi lennuettevõtjad, lennujaamad, tootjad ja teenuseosutajad mängivad majanduskasvu edendamisel ning töökohtade loomisel, arvestades suurt panust, mille lennundus saab anda ELi kasvustrateegia „Euroopa 2020” ja Euroopa majanduse elavnemise heaks. Euroopa lennuettevõtjad seisavad konkurentsiprobleemi lahendamisel esirinnas ja võitlevad ellujäämise nimel karmil rahvusvahelisel turul,[3] millele on iseloomulikud eri õigusraamistikud ja kultuurid, kahepoolsed lennunduslepingud, mis piiravad turulepääsu, ning konkurents, mida kolmandates riikides sageli moonutavad ebaausad toetused või tavad, nagu ülelendudega seotud piirangud.

3.           Käesolevas teatises hinnatakse edusamme, mis on tehtud pärast seda, kui komisjon avaldas 2005. aastal teatise ELi lennundusalase välispoliitika arendamise kohta[4]. Tähelepanu keskpunktis on rahvusvahelise lennundusega seotud suhete ja lepingute nn klassikalised aspektid, ent samuti käsitletakse muid tugeva rahvusvahelise mõõtmega olulisi aspekte, millel on üha tähtsam osa turukasvus ja ELi üldises konkurentsivõimes ning mis hõlmavad muu hulgas järgmist: ühtse Euroopa taeva ja selle tehnoloogiaprogrammi SESAR (Euroopa lennuliikluse uue põlvkonna juhtimissüsteemi) areng; Euroopa lennuohutuspoliitika, kus Euroopa Lennundusohutusamet (EASA) mängib üha olulisemat rolli; kahepoolsed lennuohutuslepingud ning tehniline koostöö; Euroopa lennundusjulgestuspoliitika, mille eesmärk on ära hoida ebaseaduslikke sekkumisi tsiviillennunduses, ning Euroopa lennujaama- ja infrastruktuuripoliitika, mis peab tagama elujõulise ja kulutõhusa infrastruktuuri. ELi lennundusalase välispoliitika igasugusel läbivaatamisel ja tugevdamisel peab neid tähtsaid tegureid täiel määral arvesse võtma.

4.           Samal ajal kui teatises tehakse järeldus, et 2005. aastal kehtestatud poliitikaga liigutakse õiges suunas, peame tunnistama, et seitse aastat hiljem on lennundussektor endisest väga erinev. Euroopa lennundus vajab viivitamata tugevamat raamistikku, kus saaks edeneda aus ja avatud konkurents, ning seda saab tagada veelgi enam kooskõlastatud lähenemisviisi kohaldamisega Euroopa lennundusalastes välissuhetes. Euroopa tarbija ja kõnealuse sektori konkurentsivõime huvides on olla ühiselt poliitiliselt valmis, et edendada ELi tasandi läbirääkimisi nendes valdkondades, kus on tõendatud sektori lisaväärtust ja majanduslikku kasu.

5.           EL peab kasutama kõiki kättesaadavaid vahendeid, sealhulgas nõukogu volitusi ELi tasandil läbirääkimiste pidamiseks peamiste partneritega ja Euroopa naaberriikidega, ning vajaduse korral meid tulemuslikumalt kaitsma ebaausate tavade eest. EL peab võtma juhtiva positsiooni muutuste tegemisel rahvusvahelises omandiõiguse ja kontrolli korras, millega tagatakse, et ELis asuvad ülemaailmsed lennuettevõtjad säilitavad järgnevatel aastatel ülemaailmses võrgustikus silmapaistva koha. Seda tehes peame alati meeles pidama, et me ei püüa pelgalt tugevdada kogu Euroopa lennunduse väärtusahela ja kõigi selle osade konkurentsivõimet, vaid me teeme seda lõpptarbija huvides.

1.1.        Saavutused alates 2005. aastast – aeg läbivaatamiseks

6.           Lisas on esitatud ELi lennundusalase välispoliitika viimase seitsme aasta saavutused, mille aluseks on kolm põhisammast: õiguskindluse taastamine, ühise lennunduspiirkonna loomine naaberriikidega ja üldlepingute sõlmimine peamiste partneritega. Lühidalt öeldes on saavutused olnud märkimisväärsed. Euroopa Komisjoni ja ELi liikmesriikide kooskõlastatud jõupingutuste tulemusel on õiguskindlus taastatud peaaegu 1 000 kahepoolse lennunduslepingu sõlmimise abil 117 ELi mittekuuluva riigiga. Märkimisväärset edu on saavutatud laiema ühise lennunduspiirkonna loomisel naaberriikidega, kusjuures lepingud on juba allkirjastatud Lääne-Balkani riikidega, Maroko, Jordaania, Gruusia ja Moldovaga. Käimas on läbirääkimised teiste riikidega. Esimestest lepingutest (Lääne-Balkani riikide ja Marokoga) tulenev majanduslik kasu ajavahemikul 2006–2011 on kokku hinnanguliselt kuus miljardit eurot[5]. Alates 2005. aastast on EL sõlminud üldise lennutranspordilepingu mitme peamise kaubanduspartneriga: Ameerika Ühendriikide, Kanada ja Brasiiliaga.

7.           Alates 2005. aastast on ELi lennundusalases välispoliitikas saavutatud olulisi tulemusi, mis võimaldasid ELil saada tähtsaks osalejaks ülemaailmses lennunduses ja suunasid teda reaalse majandusliku kasu ja muude eeliste juurde. Kuid samuti on selge, et edusammud ei ole olnud nii kiired ja ulatuslikud, nagu need oleksid pidanud olema. Üleminek ELi liikmesriikide ja partnerriikide vahelistelt kahepoolsetelt suhetelt suhtevormile, mis hõlmab nii kahepoolseid suhteid kui ka suhteid ELi tasandil, on vahel kaasa toonud arusaamatusi partnerriikide vahel ning ELi huvisid ei ole alati kõige paremini kindlaks määraud ja kaitstud. See nõuab täiendavaid jõupingutusi, et kooskõlastada Euroopa Komisjoni ja liikmesriikide vahelist koostööd ELi tasandil ning samuti koostööd lennundussektori sidusrühmadega.

8.           Muutused ja probleemid, millega ülemaailmne lennunduskogukond silmitsi seisab, on võimaldanud ELil näidata juhtimisvõimet, püüeldes kõikehõlmava ja ühtse rahvusvahelise lennunduspoliitika poole (vt allpool). Siiski on ELi tasandil ülekaalus veel riiklik killustatus, mida iseloomustab ühtsuse ja solidaarsuse üldine puudumine. Me ei ole veel lõpule viinud ulatuslikku ühist ELi lennundusalast välispoliitikat, me sõltume ikka veel liiga palju riiklikest huvidest ja toetume liiga palju sihtotstarbelistele algatustele, mis põhinevad individuaalsetel läbirääkimisvolitustel.

9.           Üks hilisem tegur on olnud suure hulga rahvusvaheliste partnerite reaktsioon lennunduse kaasamisele ELi heitkogustega kauplemise süsteemi. Arvestades aga süsinikdioksiidiheite vähendamise üldist tähtsust majandusele, näeb EL lennunduse säästvat arengut olulise teemana nii kahepoolseid suhteid käsitlevas välispoliitikas kui ka ülemaailmsel tasandil Rahvusvahelise Tsiviillennunduse Organisatsiooni (ICAO) kaudu. Reaktsioonid ELi heitkogustega kauplemise süsteemile näitavad vajadust edasise koostöö järele kliimamuutuste küsimustes, et ületada takistused ja suurendada vastastikku kasuliku koostöö ulatust. EL kinnitab oma jätkuvat valmisolekut töötada ICAO raames välja üldine lähenemisviis lennunduse heitkoguste suhtes ja püüelda lennundustööstuse säästva arengu poole ning avaldab kõnealustele põhimõtetele tugevat toetust

10.         See, mida viimase seitsme aasta jooksul on saavutatud, on tubli areng, kuid sellest ilmselgelt ei piisa. Väga dünaamilise ja kiiresti muutuva ülemaailmse lennunduskeskkonna tõttu kerkib pidevalt esile uusi probleeme. Lisaks on need probleemid üha ülemaailmsema mastaabiga, mis näitab ELi ühise reageerimise vajadust, arvestades asjaolu, et ELi liikmesriikide tasandil on lahendusi väga raske leida.

11.         Käes on aeg ELi lennundusalast välispoliitikat ja visiooni märkimisväärselt edasi arendada. On tekkinud tungiv vajadus kõnealune poliitika läbi vaadata ja seda ajakohastada. Turu liberaliseerimise kooskõlastamata kiirus ELi liikmesriikide ja teatavate ELi mittekuuluvate riikide tasandil on niisugune, et kui me ei tegutse praegu, et luua kõikehõlmavam ja tulemuslikum ELi välispoliitika, siis mõne aasta möödudes võib olla liiga hilja. Siin võib soodustavaks teguriks olla liikmesriikide ilmne kavatsus jätkata kahepoolsete lennuliiklusõiguste andmist kolmandatele riikidele ilma samaväärset vastutasu saamata või arvestamata selle mõju ELi tasandil. Lisaks ei ole me saavutanud piisavat edu omandiõiguse ja kontrolli piirangutega tegelemisel. Need valdkonnad ähvardavad seisata ülemaailmse lennundussektori arengu ja jätavad ELi lennuettevõtjad ilma uutest olulistest kapitaliallikatest. On hädavajalik laiendada ELi tasandi läbirääkimisi mitme peamise partneri ja üha olulisemat rolli omandavate lennunduspartneritega.

2.           Kiiresti muutuva ülemaailmse lennunduskeskkonna põhiprobleemid

2.1.        Turusuundumused keskpikal ja pikal perioodil

12.         Lennutransport on peaaegu muutunud omandatud õiguseks, mida võetakse ELis ja kogu maailmas iseenesestmõistetavana. Liikuvuse piiramine ei ole valikuvõimalus – ühenduvus on konkurentsivõime võti. Tärkava turumajandusega riikidel on mõistetavalt kõrged püüdlused pääseda juurde üha arvukamaks muutuvatele lennureisidele ja varakama elanikkonna järkjärguline tekkimine nendel turgudel aitab märkimisväärselt kaasa kasvavale nõudlusele lennutranspordi järele. Eeldatakse, et ülemaailmne keskklass peaaegu kolmekordistub 2030. aastaks (1,8 miljardilt inimeselt 2010. aastal 4,9 miljardile inimesele 2030. aastaks) ning Aasia ja Vaikse ookeani piirkonnas suureneb see arv enam kui kuus korda[6].

13.         Vaatamata praegusele majanduskriisile eeldatakse, et ülemaailmne lennutransport kasvab pikemaajaliselt kuni 2030. aastani igal aastal umbes 5 %,[7] mis teeb kokku üle 150 %. Nõudlust lennutranspordi järele suurendab eeskätt majanduskasv ja jõukuse suurenemine. Eeldatav keskmine SKP aastane kasvumäär on ajavahemikul 2011–2030 Euroopas 1,9 %,[8] mis võrreldes näiteks India ja Hiina kasvumääraga (vastavalt 7,5 % ja 7,2 %) näitab, et lennunduse kasv nihkub EList väljaspool asuvatesse piirkondadesse, eelkõige Aasiasse ja Lähis-Itta, mis muutuvad eeldatavasti rahvusvahelise lennuliiklusvoo keskpunktiks. Pool maailma lennuliiklusest, mis lisandub järgmise 20 aasta jooksul, hakkab lendama Aasia ja Vaikse ookeani piirkonda, sellest väljapoole või selle piirkonna sees ning sellega läheb kõnealune piirkond mööda USAst ja muutub 2030. aastal 38 %lise turuosaga maailma lennuliikluse liidriks. Enamikus piirkondades kaotavad ELi lennuettevõtjad keskmisest väiksema kasvumäära tõttu turuosa ELi mittekuuluvatele lennuettevõtjatele. 2003. aastal oli ELi lennuettevõtjate turuosa 29 % kogu piirkondadevahelisest läbilaskevõimest maailmas. 2025. aastaks langeb kõnealune osa eeldatavalt 20 %ni[9]. Selline suundumus tähendab, et kui midagi ette ei võeta, on Euroopa lennuettevõtjad vähem võimelised Euroopa majandusele kasu tooma ja kasvu soodustama.

14.         Samal ajal on ELi mittekuuluvad lennuettevõtjad oma ülemaailmset positsiooni tugevdanud. Näiteks eeldatakse, et kõige kiirem piirkondliku lennuliikluse kasv maailmas leiab aset Lähis-Idas, mille piirkondlikud lennuettevõtjad teenindavad 2030. aastaks 11 % maailma lennuliiklusest (2010. aastal 7 %). Konkurentsiolukord on maailmas oluliselt muutunud Pärsia lahe lennuettevõtjate esilekerkimise tõttu, kes pakuvad niinimetatud kuuenda vabaduse teenuseid (ühendades turgusid mandritevaheliste lennuliinide abil, kusjuures vahemaandumised tehakse asjaomaste riikide sõlmlennujaamades), suurendades oma turuosa, kindlustades end tuleviku suhtes jõuliselt uute suurte investeeringute kaudu õhusõidukitesse ja lennujaamadesse ning kasutades ära üliliberaalsete kahepoolsete lennunduslepingute ülemaailmset võrgustikku. Pärsia lahe piirkonna riigid on teinud suuri investeeringuid lennunduse infrastruktuuri, muutes lennunduse tegelikult strateegiliseks tööriistaks, mis suurendab asjaomase piirkonna ülemaailmset tähtsust. Samal viisil on kasvanud Lõuna-Ameerika turud, ehkki nende baas on olnud väiksem; Aasia lennuettevõtjad on pidevalt kasvanud; USA lennuettevõtjad on oma konkurentsivõimet veelgi tugevdanud ja suurendanud, ehkki seda on hõlbustanud võlausaldajate kaitset käsitlevad õigusaktid.

2.2.        Konkureerivad ettevõtlusmudelid lennunduses

15.         Mitmesuguste ettevõtlusmudelite elujõulisus, mille poole ELis püüeldakse, nagu otseteenuste ja võrgustikuteenuste mudel ning nendega seonduvad lennuliinisüsteemid, on ELi lennuettevõtjate jaoks tähtis, kuna see võimaldab neil välisturul konkurentsivõimet säilitada.

16.         Euroopa lennundussektor elab üle olulisi muutusi. Võrgustikku kuuluvatele lennuettevõtjatele pakuvad tugevat konkurentsi odavlennufirmad. Odavlennufirmad moodustavad nüüd 40 % ELi-sisesest läbilaskevõimest ning edaspidi on oodata nende osakaalu märkimisväärset suurenemist[10].

17.         Sellel on ilmselt suur mõju ELi võrgustikku kuuluvate lennuettevõtjate lendudele, tulemuslikkusele ja kulutasuvusele. Odavlennufirmad on olnud palju edukamad kui võrgustikku kuuluvad lennuettevõtjad uute turuvabaduste ärakasutamisel, millele pani aluse liberaliseerimine, ergutades nõudlust madalamate piletihindade abil ja pakkudes otselende ilma ümberistumisest tulenevate piiranguteta. Ent nad piirduvad enamasti lühikeste ja keskmise pikkusega lendudega. Viimastel aastatel on suured Euroopa võrgustikku kuuluvad lennuettevõtjad kogenud lühikeste ja keskmise pikkusega Euroopa siselendude olulist vähenemist, kuna odavlennufirmad ja kiirraudtee-ettevõtjad on konkurentsi suurendanud. Seda vähenemist korvavad osaliselt pikamaaliinid, mis on kõnealuste lennuettevõtjate peamine tuluallikas. ELi jõuline lennundusalane välispoliitika, mis on keskendunud peamiste pikamaaliinide kasvuturule, looks ELi lennuettevõtjatele uusi ärivõimalusi.

18.         Eeldatakse, et võrgustikku kuuluvatel lennuettevõtjatel on jätkuvalt otsustav roll rahvusvahelises lennuliikluses ja nad korraldavad 2030. aastaks 74 % kogu ülemaailmsest lennuliiklusest[11]. Võrgustikku kuuluvad lennuettevõtjad jäävad seetõttu oluliseks, sest nad ühendavad Euroopat ülejäänud maailmaga ja ei saa oletada, et odavlennufirmad aitaksid sellele oluliselt kaasa muul moel kui vaid maandudes lennujaamades, kust mandritevahelised lennud lahkuvad. Selles mõttes saaksid need kaks ettevõtlusmudelit potentsiaalselt koostoimet arendada ja teineteisele läheneda.

2.3.        Sõlmlennujaamade tähtsus

19.         Sõlmlennujaamade majanduslikud eelised, mis võimaldavad väheste lendudega lennuliinidel ühendusliinide toetusel kasumlikult tegutseda, on hästi teada. Selleks et olla elujõuline, vajab sõlmlennujaam olulisel määral kohalikku nõudlust ja samuti laiaulatuslikku ettevedamisteenuste võrgustikku, mistõttu kõige edukamad sõlmlennujaamad asuvad tavaliselt suurlinnades.

20.         Üldiselt puudub põhjus arvata, et Euroopa lennuettevõtjad ei ole praegu või lähitulevikus võimelised teenindama elujõulisi kauba- või reisisõlmlennujaamasid. Siiski tuleb Euroopa konkurentsivõime säilitamiseks tõhusalt tegelda küsimustega, mis hõlmavad liialt väheseid investeeringuid lennujaamade infrastruktuuri ja läbilaskevõime kriitilise piiri ületamist, mis mõne Euroopa sõlmlennujaama puhul piirab juba praegu ettevedamisteenuste osutamist. Selleks et Euroopa sõlmlennujaamad saaksid konkureerida mujal maailmas väljaarendatavate sõlmlennujaamadega, on ülimalt oluline teha tugeva ja jätkuva nõudluse rahuldamiseks vajalikke investeeringuid lennujaamade infrastruktuuri ja sõlmlennujaamade arendusse. Seetõttu on tähtis arengut takistavad tegurid varases etapis kindlaks määrata ja need kõrvaldada või vähemalt piirata nende negatiivset mõju, kasutades kõiki olemasolevaid vahendeid lennujaama vähese läbilaskevõime tõhusamaks kasutamiseks.

3.           ELi lennundusalase välispoliitika põhieesmärgid tulevikus

3.1.        Ausa ja avatud konkurentsi loomine

21.         Üks oluline väide on see, et ELi lennuettevõtjad on võimelised konkureerima avatud, ausal ja moonutamata viisil.

22.         EL on seisukohal, et avatud turg on parim alus rahvusvaheliste lennundussuhete arendamiseks, ja on seetõttu konkurentsi omaks võtnud. See on peamine, mida me ELi-sisese lennundusturu eduloost oleme õppinud. Samal ajal kui on oluline tagada ärikliima, mis võimaldab ELi lennuettevõtjatel rahvusvaheliselt konkureerida, peab ELi lennundusalane välispoliitika rõhutama ka ausaja avatud konkurentsi tähtsust. Näiteks juhul kui toetusi, ebaausaid tavasid, õigusraamistiku ebajärjekindlat kohaldamist ja läbipaistvuse puudumist äriühingute finantsaruandluses kasutatakse turu moonutamiseks, on õiguspärane lennundustööstust kõlvatu konkurentsi eest kaitsta.

23.         Lennundussektor kui teenuseosutaja konkureerib ülemaailmsel turul, seega sõltub jätkusuutlik konkurentsivõime ausatest konkurentsitingimustest. Kui Euroopas baseeruvate lennuettevõtjate tootmiskulud on kõrgemad kui muudel lennuettevõtjatel, on nad rahvusvaheliselt ebasoodsas konkurentsiolukorras. Selliste ELi lennuettevõtjate konkurentsivõime, kellest paljud on raskes finantsolukorras, on pärsitud, kui majanduslik koormus, mis viib toodanguühiku kõrgema maksumuseni, on suurem kui maailma muude piirkondade lennuettevõtjatel. Eri riigisiseste maksude kohaldamine lennundussektoris võib avaldada kahjulikku mõju siseturule ja ELis asuvate lennuettevõtjate konkurentsivõimele ning seega tuleks küsimust põhjalikumalt analüüsida. ELi lennuettevõtjaid kahjustavad ka suuremad kulud, mis tulenevad Euroopa ülekoormatud lennujaamadest ja õhuruumist, ning suuremad lennuliikluse korraldamise ja lennujaamatasud. Kõrgetasemelistest töönormidest tulenevad tööjõukulud ja hästi väljaarendatud sotsiaalkaitsesüsteemidest tingitud kulud on Euroopas samuti suuremad kui maailma enamikus muudes piirkondades ning sama kehtib ka lennureisijate hüvitusõiguste ja süsinikdioksiidiheite maksumuse suhtes. Mõned neist täiendavatest majanduslikest koormustest ja kuludest, mis on seotud lendudega Euroopasse ja sellest väljapoole ning mida teistes piirkondades ei kohaldata, võivad vähemalt mõneks ajaks kehtima jääda, teisi aga võib teataval määral korvata innovatsioon, uue tehnoloogia varasem kasutuselevõtt Euroopas või tootlikkusest tulenev kasu; samuti võib neile lahendusi otsida partnerriikidega peetavatel läbirääkimistel, kus püütakse luua võrdseid tingimusi näiteks rahvusvaheliste töö- ja keskkonnanormide tunnustamise kaudu.

24.         Kui ELi lennundussektori ja eelkõige ELi lennuettevõtjate konkurentsivõimet hinnatakse rahvusvahelises mastaabis, on oluline arvestada kogu lennunduse väärtusahelat (lennujaamad, aeronavigatsiooniteenuse osutajad, tootjad, arvutipõhised broneerimissüsteemid, maapealne teenindus jne) ning kulude struktuuri, konkurentsitingimuste taset väärtusahela muudes osades ja infrastruktuuri finantseerimismehhanisme teistel põhiturgudel. Ent lõppkokkuvõttes vastutavad ELi lennuettevõtjad ise oma konkurentsivõime ja selle eest, kas nad pakuvad hinna- ja kvaliteeditaseme õiget suhet, mis klientidele sobib.

25.         Sama tähtis on see, et ELi-sisest ja -välist konkurentsi ei moonutaks ebaausad tavad. ELi-siseselt on Euroopa Komisjon hiljuti algatanud mitu põhjalikku uurimist juhtumite kohta, kus mitmes ELi liikmesriigis on tõenäoliselt antud riigiabi piirkondlikest lennujaamadest väljuvaid lende käitavatele lennuettevõtjatele. Probleem on selles, et sellist abi saav lennuettevõtja saab ebaausa majandusliku eelise, mida konkurentidel ei ole, mistõttu ELi ühtsel lennundusturul moonutatakse konkurentsi. Komisjon teatas ühtlasi 2012. aastal, et ta vaatab läbi ühenduse suunised lennujaamade rahastamise ja piirkondlikest lennujaamadest väljuvaid lende käitavate lennuettevõtjate stardiabi kohta. Ühtse turu toimimist parandavad ka hiljuti vastu võetud ELi eeskirjad[12] ELis ringi liikuvate töötajate, näiteks lennukimeeskonna töötajate sotsiaalkindlustuse kohta, kuna tava, et mõned lennuettevõtjad kasutavad vähem koormavaid sotsiaalkindlustussüsteeme, arvestamata meeskonnaliikme põhibaasi, ei tohi enam kesta. ELi õigusaktide vastuvõtmise või muutmisega saab seetõttu kaasa aidata sellise ärikeskkonna edendamisele, mis võimaldab ELi lennuettevõtjatel rahvusvahelises mastaabis konkureerida.

26.         Välissuhete poole pealt oli määrus (EÜ) nr 868/2004[13] kavandatud pakkuma kaitset kolmandate riikide poolt organiseeritud subsideerimise ja ebaausa hinnakujunduse vastu, mis toob ELi lennuettevõtjatele lennuteenuste pakkumisel kahju. Siiski on esitatud jõulisi üleskutseid tulemuslikumate ELi vahendite väljatöötamiseks lennundussektoris, et kaitsta Euroopa huvisid ebaausate tavade vastu. Määrust (EÜ) nr 868/2004 ei ole kunagi kasutatud ja lennundussektor väidab, et kõnealune määrus ei ole kasutuskõlblik, kuna see on koostatud kaubaga seotud dumpingu- ja subsiidiumidevastaste dokumentide eeskujul ning seda ei ole nõuetekohaselt lennuteenuste sektori eripärale vastavaks kohandatud. Võimalikud parandusmeetmed ja määruse menetlusaspektid leitakse samuti olevat teenustesektori jaoks sobimatud. Ausa ja avatud konkurentsi kaitseks ELi lennundusalastes välissuhetes on vaja välja töötada asjakohasem ja tulemuslikum õigusakt.

27.         Lennusüsteemid, millega ELi lennuettevõtjad ja sõlmlennujaamad Pärsia lahe piirkonnas konkureerivad, on selgete otsuste tulemus, mis on tehtud selleks, et arendada lennundust kui strateegilist majandussektorit, mis toob kasu kogu majandusele. Pärsia lahe lennuettevõtjad kinnitavad, et neil ei ole kõnealustest süsteemidest tulenevalt ebaõiglasi konkurentsieeliseid. Seda arvesse võttes näib, et üks kiire viis edasiminekuks on standardse ausat konkurentsi käsitleva sätte väljatöötamine soovitavalt ELi tasandil ja kõnealuse sätte lisamine ELi liikmesriikide asjaomastesse kahepoolsetesse lennunduslepingutesse.

28.         Selles uues kaubandusolukorras on nii tähtis kui ka õiguspärane, et EL oleks võimeline rahvusvahelisel tasandil tulemuslikult tegutsema, kaitsmaks ELi lennuettevõtjate konkurentsivõimet ebaausa konkurentsi ja/või tavade eest, olenemata sellest, kust need pärinevad.

3.2.        Kasvustrateegia, mille aluseks on põhimõte „rohkem Euroopat”

29.         ELi lennundussektor, eelkõige Euroopa rahvusvahelisse võrgustikku kuuluvad lennuettevõtjad, on läbi teinud raske etapi ja seisab ikka veel silmitsi väga tõsiste probleemidega. Probleemide lahendamine nõuab kooskõlastatud ja kiireid jõupingutusi ELi tasandil, kusjuures tegevus peab olema koordineeritum ja tulemuslikum kui praegune kahepoolsete läbirääkimiste ja suhete süsteem. EL on näidanud, et ühendatud jõududega ollakse võimelised pakkuma lisaväärtust. See kehtib nii läbirääkimiste kui ka selliste olukordade kohta, kus tuleb tagada lepingute nõuetekohane toimimine näiteks ühiste seisukohtade võtmise kaudu ühiskomitees.

30.         Komisjoni tellimusel tehtud sõltumatus uuringus[14] anti hinnang, et edasised ELi tasandil sõlmitud üldised lennutranspordilepingud naaberriikide ja peamiste partneritega eelkõige kiiresti kasvavatel turgudel ja/või piirangutega turgudel annavad olulist majanduslikku kasu – üle 12 miljardi euro aastas. Kõnealuste turgude hulka kuuluvad eelkõige Türgi, Hiina, Venemaa, Pärsia lahe riigid,[15] Jaapan, Egiptus ja India.

31.         ELi jaoks on strateegiliselt tähtis säilitada tugev ja konkurentsivõimeline Euroopas baseeruv lennundussektor, mis ühendab ELi muu maailmaga. Kõige kiiremini kasvavad lennundusturud on nüüd väljaspool Euroopat, seega on tähtis, et Euroopa lennundussektoril oleks võimalik ka nendel turgudel kasvada. Oluline ülesanne on positsioneerida Euroopa tööstus nii, et suudetakse ära kasutada võimalused, mida kiiresti muutuv keskkond pakub, ja juurdepääs uutele kiiresti kasvavatele turgudele. Kõnealuse ülesande täitmine nõuab ELi ühtset visiooni ning selget märki suuremast ühtsusest ELi lennundusalastes välissuhetes.

32.         ELi lennundusalane välispoliitika peaks põhinema kolmel paralleelsel eesmärgil, mida saab ühitada majanduse, kasvu ja töökohtade heaks: i) hüvede loomine tarbijatele (mis viitab sellele, et jätkuvalt pööratakse suurt tähelepanule turgude avamisele); ii) konkurentsivõime kaitsmine, mis viitab tugevamatele meetmetele ELi tasandil, et saavutada omandiõiguse ja kontrolli reform, regulatiivse koormuse vähenemine ja rahvusvaheliselt võrdsed tingimused (neid eesmärke on liikmesriikide tasandil keeruline tagada), ning iii) laiema riikliku poliitika eesmärgid, mis ulatuvad liiklusõigustest kaugemale (seetõttu püütakse ELi lähenemisviisiga tagada, et avalik julgeolek, julgestus ja keskkonnaalased eesmärgid ei jää tähelepanuta).

33.         ELi lennundusalane välispoliitika ja sellega seotud algatused peaksid jõulisemalt edendama ja kaitsma Euroopa huvisid ning jätkama Euroopa väärtuste, standardite ja parimate tavade koostööl põhinevat edendamist ja jagamist. Eesmärgiks tuleks seada võimalikult kõrged standardid, mida rakendatakse lennundussektoris regulatiivse koostöö ja lähenemise kaudu. Kõnealuseid eesmärke ei saavutata ilma koordineeritud läbirääkimisteta peamiste partneritega ELi tasandil.

4.           Õppetunnid ja edasine tegevus

4.1.        Mida on veel vaja teha seoses 2005. aasta tegevuskavaga?

34.         Viimase seitsme aasta jooksul on ELi lennundusalases välispoliitikas olnud olulisi kvantitatiivseid ja kvalitatiivseid saavutusi (vt üksikasju lisast). Ent on esinenud ka puudusi ja tõelisi pettumusi, millest tuleks õppida.

35.         Esimese samba (õiguskindluse taastamine) raames on praeguseks palju saavutatud. Siiski tuleb jätkata tegelemist teatavate partneritega ning rakendada nende suhtes koordineeritud ja otsusekindlat ELi lähenemisviisi, et lahendada pooleliolevad küsimused.

36.         Teise samba (lepingud naaberriikidega) raames on peetud läbirääkimisi mitme tähtsa lepingu üle, mis toovad kasvavat kasu nii ELile kui ka naaberriikidele. Sidemeid ja läbirääkimisi ülejäänud naaberriikidega peaks tõhustama ja kiirendama eesmärgiga jõuda 2015. aastaks lepingu sõlmimiseni Ukraina, Türgi, Tuneesia, Aserbaidžaani, Liibanoni, Alžeeria, Armeenia, Egiptuse, Liibüa ja Süüriaga (loomulikult sõltub see riiklikust ja piirkondlikust poliitilisest olukorrast). On tähtis tagada, et kõnealuse protsessi tulemusel areneks aja jooksul välja terviklik ühine lennunduspiirkond, kus naaberriikidevahelised suhted ise muutuvad samuti avatuks ja ühtseks. Silmas pidades sarnaseid eesmärke, mida EL naaberriikidega saavutada püüab, ei ole nõukogul enam mõtet kaaluda volituste andmist läbirääkimisteks lepingute üle riigipõhiselt. Palju tõhusam on anda komisjonile ühtne volitus läbirääkimiste pidamiseks ülejäänud naaberriikidega, mis toimuvad siiski endiselt riikide kaupa. See võimaldaks ka rohkem paindlikkust seoses sellega, millal läbirääkimisi alustada.

37.         Kolmanda samba (üldlepingud peamiste partneritega) raames on peetud läbirääkimisi arvukate tähtsate lepingute üle. Siiski on see valdkond, kus mõned põhieesmärgid on veel saavutamata, eelkõige ELi ja USA ning ELi ja Kanada vahelised lepingud lennuettevõtjate omandiõiguse ja kontrolli liberaliseerimise kohta.

38.         Vaatamata kogu maailmas tehtud edusammudele rahvusvahelise lennutranspordi reguleeriva korra liberaliseerimisel, ei ole riigid ikka veel suutnud reformida lennuettevõtjate omandiõiguse ja kontrolli vananenud eeskirju. Enamikus riikides kehtivad endiselt eeskirjad, milles sätestatakse, et lennuettevõtja enamusaktsiaid peavad omama ja kontrollima oma riigi kodanikud, takistades lennuettevõtjate juurdepääsu laiemale investorite ringile ja kapitaliturgudele. Nii on lennundussektoris peale sunnitud kunstlik tööstusstruktuur, mis puudub teistes tööstusharudes. Vaatamata ülemaailmsele haardele ei ole lennundussektoris ühtegi sellist tõeliselt ülemaailmset lennuettevõtjat, nagu teistes tööstusharudes on ülemaailmsed äriühingud. Piiriülene konsolideerimine, mida paljud näevad majanduslikult säästvama lennundussektori eeldusena, on rangelt piiratud. Näiteks USAs on lennuettevõtete välisomandi piirmäär 25 %. Omandiõiguse ja kontrolli riiklike piirangute tõttu on loodud kolm ülemaailmset lennuettevõtjate ühendust (Star Alliance, SkyTeam ja Oneworld), ja eelkõige ühisettevõtted, mis loodi kõnealuste ühenduste mõnede liikmete vahel teatavate lennuliinide teenindamiseks. Need täidavad ülemaailmsele lennuettevõtjale kõige sarnasemat rolli.

39.         ELi praegustes õigusaktides ELi lennuettevõtjate suhtes riikliku omandi ja kontrollipiirangute põhimõtet aga ei kohaldata, lubatud on igasugune ELi osalus. Viimastel aastatel on Euroopa lennundussektor piiriüleselt konsolideerunud järgmise kolme suurema Euroopa lennuettevõtjate ühenduse ümber: Air France-KLM Group, Lufthansa Group koos lennuettevõtjatega SWISS, Austrian Airlines ja olulise osaga lennuettevõtjast Brussels Airlines, ning hiljuti loodud ühendus International Airlines Group (IAG), mis loodi lennuettevõtjate British Airways, Iberia ja nüüd ka BMI emaettevõtjana. Lisaks sellele saab ELi kontrollaktsiapaki nõudest loobuda ELi ja partnerriikide vahel sõlmitud lepingute kaudu, mis võimaldab rakendada väliskontrollaktsiapakki ja -kontrolli.

40.         Konsolideerumise suundumus Euroopas on ainulaadne, kusjuures piiriülene ühinemine ja omandamine on lubatud üksnes ELi piires ning omandiõiguse ja kontrolli korrad jäävad põhiliselt selle juurde, milles lepiti kokku 1944. aasta Chicago konventsioonis. Omandiõigust ja kontrolli käsitlevate kehtivate sätete tulemusel tekkinud raskused on märkimisväärsed ja nõuavad läbirääkimisi partnerriikide ja ülikeeruliste valitsemisstruktuuridega. Paratamatult tähendab see, et konsolideerimise kõiki eeliseid ei ole võimalik saavutada. Ühenduse liikmed tegutsevad üha rohkem koos, et pakkuda klientidele tõrgeteta ja terviklikku, paljusid maailma sõlmlennujaamu ühendava võrgustiku teenust.

41.         Selleks et reformil oleks mingi sisuline tähendus, on omandiõiguse ja kontrolli piirangute kõrvaldamisega seotud probleemi üheks osaks olnud vajadus saavutada kriitilise massi või enamuse riikide nõusolek. Selleks et ülemaailmse omandiõiguse ja kontrolli reformiga saaks edasi minna, on loogiline lähtealus atlandiülene turg. Põhjus on see, et ELi ja USA vaheline lennutransport hõlmab peaaegu poole ülemaailmsest lennutranspordist, nad moodustavad võimsa bloki ning tõeliste atlandiüleste lennuettevõtjate teke annaks lennunduse arengule olulise tõuke. Aeg on küps, et teha täiendavad sammud, mis on kavandatud ELi ja USA vahelises lennutranspordilepingus lennuettevõtja omandiõiguse ja kontrolli liberaliseerimiseks, et lennuettevõtjal oleks võimalik saada investeeringuid sõltumata investori kodakondsusest. Siiski tuleks lennuettevõtjate puhul kõnealuse välisinvesteeringute lubamise ja edendamise tähtsa eesmärgi poole püüelda laiahaardelisemalt – nii kahepoolselt ELi ja muude peamiste partnerite vahel kui ka ülemaailmselt mitmepoolsel tasandil eelkõige ICAO kaudu. EL peaks võtma endale tugevama juhtpositsiooni, et hinnata, kuidas lahendada küsimusi, mis on seotud omandiõiguse ja kontrolli kehtivate sätetega, tehes seda eelkõige koostöös samal arvamusel olevate riikidega, võttes samal ajal arvesse lennuettevõtjate vajadust kapitalile juurdepääsu järele ja suurendades lennuettevõtjate atraktiivsust finantsturgudel. Läbirääkimised vabakaubanduslepingute üle võivad piirangute kõrvaldamisel olla täiendavaks soodustavaks teguriks.

42.         Praegu on tähtis lõpule viia ka läbirääkimised Austraaliaga ning teha kättesaadavaks ELi ja Brasiilia vahelisest lepingust (mille allkirjastamine on kahjuks edasi lükkunud) tulenevad hüved.

43.         Kolmas sammas omab uute hüvede loomiseks samuti tohutut potentsiaali. Näiteks esitas komisjon 2005. aastal tõendid olulise majandusliku kasu kohta, mis peaks tekkima pärast üldlepingute sõlmimist Venemaa, Hiina ja Indiaga, ning palus seepärast volitusi, et alustada läbirääkimisi üldiste lennutranspordilepingute sõlmimiseks kõikide eespool nimetatud riikidega, kuid kõnealuseid volitusi ei ole siiani antud. Neid võimalikke hüvesid on kinnitanud komisjoni tellitud sõltumatu uuring ning seetõttu tuleks kõnealuste peamiste partneritega üldlepingute sõlmimise eesmärk säilitada ja jätkuvalt selle poole püüelda. Uuring näitas ka mitme tähtsa partneriga sõlmitavatest üldlepingutest tulenevat suurt potentsiaalset majanduslikku kasu.

4.2.        Lennundusalase välispoliitika korraldamise peamised põhimõtted tulevikus

44.         Võttes arvesse ühtse turu tugevnemist, üha rahvusvahelisemaks muutuva omandistruktuuriga tõeliste Euroopa lennuettevõtjate tekkimist ning ELi aina suurenevat võimsust peaaegu kõigis lennundusvaldkondades, on ELil ülim aeg võtta lennundusalastes välissuhetes kasutusele koordineeritum ja enesekindel lähenemisviis. Mõnel juhul võib olla piisav, kui parandatakse Euroopa Komisjoni, liikmesriikide ja lennundustööstuse koordineerimise taset ning jätkatakse kahepoolsete suhete edendamist partnerriikidega. See nõuaks tugevama koordineerimis- ja läbipaistvuskorra kehtestamist ELis. Siiski näitavad kogemused, et isegi koordineeritult tegutsedes on kahepoolsete suhete puhul tõsine oht saavutada optimaalsest nõrgemaid tulemusi. ELi tasandi läbirääkimised, mis põhinevad ühtsusel ja nõukogu antud läbirääkimisvolitustel, on Euroopa huvide järgimiseks üldjuhul asjakohasem ja tulemuslikum viis. Niisugust lähenemisviisi tuleks kohaldada kõigi oluliste partnerite suhtes kui üldist eeldust, mitte aga kui erandit, nagu see on praegu.

45.         EL peaks jõuliselt jätkama lennunduse avatuse ja liberaliseerimise edendamist ning tagama, et saavutatakse õigusnormide ühtlustamise rahuldav tase. Vajaduse korral tuleks seista ka ELi tööstuse, majanduse ja töökohtade eest ning tagada, et oma huvide kaitsmisel kasutatakse asjakohaseid õigusakte. Läbirääkimistel partnerriikidega tuleks nõuetekohast tähelepanu pöörata ka töö- ja keskkonnanormidele ning mõlema valdkonna rahvusvahelistele konventsioonidele ja lepingutele, et ära hoida turu moonutamine ja allakäik.

46.         Muudatusi on vaja teha ka ülemaailmses lennunduses. Selles vallas saab ICAO võtta juhtrolli ja ajakohastada olemasolevat raamistikku, mis reguleerib praegu ülemaailmset lennundusturgu, nii nagu ta teeb seda muudes põhivaldkondades, nagu ohutus ja julgestus. ICAO saab kaasa aidata ülemaailmse lennundussektori majandusliku õigusraamistiku väljatöötamisel, mis muu hulgas hõlmab lennuettevõtjate omandiõiguse ja kontrolli liberaliseerimist, tagades ülemaailmse raamistiku loomise ausale konkurentsile ja sektori keskkonnasäästliku arengu.

4.3.        Suhete edendamine peamiste partneritega

47.         Käesolevas teatises rõhutatakse konkurentsivõimelise Euroopa lennundussektori strateegilist tähtsust ELi jaoks, kusjuures lennundussektor hõlmab ka selliseid ELi võrgustikku kuuluvaid lennuettevõtjaid, kes tegutsevad kogu maailmas. Esimese tingimusena nõuab see lennundussektori konkurentsivõime kaitsmist ja teise tingimusena turulepääsu võimaluste tagamist, et suuta konkureerida ja tegutseda põhiturgudel. Piiravad kahepoolsed lennunduslepingud on tekitanud ülemaailmseid probleeme eelkõige Euroopa kaubaveo- ja ekspresslendude sektoris (põhjuseks on asjaomase sektori iseärasused) ning kui takistused turule sisenemiseks on kõrvaldatud, tuleks kõnealusele küsimusele kiiremas korras lahendus leida. EL peab kohandama oma tegevuse vastavalt tema ees seisvatele probleemidele, mis on seotud mõnede strateegiliste turgude ja partneritega, nagu ka järgnevalt nähtub.

48.         Türgi kui piirkondlik põhiosaleja on ELi jaoks strateegiline ja üks kõige kiiremini kasvav lennundusturg. Türgi on USA järel suurim reisijateveo sihtkoht, kuhu lennatakse EList ja kust lennatakse ELi, kusjuures 2010. aastal kasutas kõnealust teenust 30 miljonit reisijat. Alates 1999. aastast on ELi ja Türgi vaheline reisijatevedu kasvanud keskmiselt enam kui 9 % aastas. See on kolm korda suurem kui ELi ja Maroko vaheline reisijatevedu ning ületab enam kui kaks korda ELi ja Venemaa vahelist reisiteenuste turgu. Türgil ja ELil on ühised huvid paljudes lennundusvaldkondades ja koostöö ulatus on märkimisväärne. Piirkonnas on ka mõned keerukad lennundusprobleemid, mis tuleb lahendada, kuna need kahjustavad mõlemat poolt. Türgiga tuleks välja töötada positiivne ja pragmaatiline koostöökava, mis teeks võimalikuks vastastikku kasuliku arengu konkreetsete küsimuste lahendamiseks piirkonnas. Eelkõige peaks arendama kahepoolset lennuohutuslepingut. Kui nende takistuste ületamisel saavutatakse edu, tuleks asuda kavandama üldlepingut.

49.         Venemaaga on ülim aeg kokku leppida ühtsemates, stabiilsemates ja ambitsioonikamates suhetes, mis võimaldavad mõlema poole lennuettevõtjatel prognoositavust parandada. Venemaa peab kiiresti näitama valmisolekut täita 2011. aasta lepinguga võetud kohustused ja rakendada üle Siberi kulgevate lennuliinide kasutamise kehtiva süsteemi ajakohastamise kokkulepitud põhimõtteid. Peale selle on koostöö ulatus tohutu ning Venemaa ja ELi tõelise strateegilise partnerluse või ka lihtsalt normaliseeritud suhete potentsiaalsed hüved on samaväärsed potentsiaalsete kuludega, mis tekivad siis, kui suhteid edasi ei arendata. Niipea kui praegused takistused on kõrvaldatud, peaks EL seetõttu esitama tegevuskava käsitleva ettepaneku, mille lõppeesmärk peaks olema ELi ja Venemaa vaheline üldine lennundusleping

50.         Suhted Pärsia lahe riikidega on viimastel aastatel olnud suurel määral ühepoolne protsess, kus Pärsia lahe lennuettevõtjatele on avatud ELi turgusid, mis on võimaluste seisukohalt tekitanud märkimisväärset tasakaalustamatust. Samal ajal jäävad püsima kahtlused, kas mõne Pärsia lahe lennuettevõtja finantstegevuse läbipaistvus vastab rahvusvaheliste standarditele. Lisaks sellele keelduvad mõned Pärsia lahe riigid endiselt tunnustamast ausa konkurentsi sätteid ja ei soovi kõnealust teemat konkreetsete liikmesriikidega isegi arutada. Seda suundumust tuleb muuta, algul läbipaistvuse ning ausa ja avatud konkurentsi tagamise ning seejärel sellelt baasilt turu edasise arendamise poole. Asjakohane oleks koordineerida seda protsessi olulisemate riikidega ELi tasandil ELi üldiste lennunduslepingute kaudu.

51.         Aasia tähtsus ülemaailmses lennunduses kasvab kiiresti ja seetõttu on tegemist turuga, kust ELi lennuettevõtjad ei saa lubada eemalolekut. Paljud Aasia riigid püüdlevad nüüd liberaalsema lennunduspoliitika poole ning mitmed neist on üles näidanud huvi üldise lepingu sõlmimiseks ELiga. EL peaks niisugustest võimalustest kinni haarama, eeldusel et need riigid tunnustavad täielikult ELi lennundusalaseid õigusakte, sealhulgas ELi määramise põhimõtet, ning tingimusel, et need turud pakuvad mõlemale poolele võrdseid võimalusi ja ausat konkurentsi. Esitatud on tõendeid selle kohta, et üldiste transpordilepingute sõlmimine Hiina, India ja Jaapaniga peaks kaasa tooma märkimisväärseid potentsiaalseid majanduslikke hüvesid, ning seepärast tuleks võtta vastavaid meetmeid. Samuti jälgib EL suure huviga Kagu-Aasia Maade Assotsiatsiooni (ASEAN) poolt 2015. aastaks kavandatud täielikult liberaliseeritud ühtse ASEANi lennundusturu loomist, millel on palju sarnasusi Euroopa avatud piirkondliku lennundusturu loomisega. See pakub uusi huvitavaid võimalusi koostööks ELi ja ASEANi vahel ning peaks teatavas etapis viima ELi ja ASEANi vahelise üldise lennunduslepingu sõlmimiseni. Singapur on selles suhtes võtnud juhtpositsiooni ja esitlenud end kui teerajajat ELi jaoks, kes soovib suurendada oma kohalolekut ASEANis ja väljaspool seda.

52.         Samalaadseid piirkondliku arengu suundumusi võib märgata ka maailma teistes piirkondades, sealhulgas Ladina-Ameerikas, kus lennuettevõtjate jätkuvat konsolideerumist tuleks toetada, kuna see pakub võimalusi tihedamate suhete arendamiseks blokkide vahel, mis aitab hiljem kaasa turu avanemisele.

53.         Aafrika lennundusturul on pikaajaline kasvupotentsiaal. ELi ja Aafrika vahelistes lennundussuhetes on praegu prioriteediks lennuohutuse suurendamine Aafrikas, toetades piirkondlike ohutusjärelevalveorganisatsioonide loomist ja tegutsemist ning andes abi riikidele, mis on kantud nimekirja ELi lennuettevõtjatest, kelle suhtes kohaldatakse ELi piires tegevuskeeldu.

4.4.        Rakendatavad vahendid

54.         EL soovib peamiste partneritega arendada tugevaid, kõikehõlmavaid ja vastastikku kasulikke lennundussuhteid. See hõlmab midagi enamat kui lihtsad liiklusõiguste liberaliseerimist käsitlevad küsimused ning peaks sisaldama ka näiteks regulatiivset, tehnoloogilist ja tööstusalast koostööd. Naaberriikidega ning suuremate ja samu seisukohti jagavate partneritega sõlmitud üldistes lennunduslepingutes tuleks käsitleda ja ühtlustada regulatiivseid tingimusi ausa konkurentsi ja lennundussektori säästlikkuse tagamiseks, mis muu hulgas hõlmaksid selliseid olulisi aspekte nagu ohutus, julgestus, keskkonnaküsimused ja majandusalased eeskirjad.

55.         Käesolevas teatises rõhutatakse Euroopa konkurentsivõimelise lennundustööstuse säilitamise tähtsust. Selle strateegilise eesmärgi saavutamise tagamine nõuab rohkem süstemaatilist koordineerimist, suuremat solidaarsust ja kõigi vahendite kasutamist, mis on kättesaadavad ELile, Euroopa Komisjonile, ELi liikmesriikidele, ELi tööstusele ning Euroopa lennundusinstitutsioonidele ja agentuuridele. See suurendab ka ELi partnerite võimalikke hüvesid. See võib hõlmata mitmesuguseid vorme, mida peaks ühiselt kaaluma.

56.         On tähtis, et kõik asjaosalised oleksid võimalikult suurel määral kaasatud poliitikasuundade väljatöötamisse ja seejärel läbirääkimiste pidamisse, seega nii ettevalmistustöösse kui ka aruteludesse. Seepärast on komisjon valmis uuesti läbi vaatama tegutsemiskorra tagamaks, et läbirääkimised oleksid läbipaistvad ja hõlmaksid kõiki osalisi. Samal ajal peame tagama, et protsessid, mis valitsevad ELi lennundusalaseid välissuhteid, oleksid tõhusad, tulemuslikud ja mitte liialt bürokraatlikud.

57.         Komisjon usub, et tulemuslikuma õigusakti koostamine ausa konkurentsi tagamiseks on tähtsal kohal nende vahendite hulgas, mille EL peab lennundusalase välispoliitika valdkonnas välja töötama.. Määrus (EÜ) nr 868/2004 on osutunud lennundussektori seisukohalt liiga keerukaks ja raskesti teostatavaks ning komisoni peaks selle täieliku mõjuhinnangu koostamise järel läbi vaatama ja tegma pärast kõikide asjaomaste sidusrühmadega konsulteerimist ettepanekud sobivamate meetmete võtmise kohta.

5.           Kokkuvõte

58.         Käes on aeg, et ELi liikmesriigid, nõukogu ja Euroopa Parlament kaaluksid hoolikalt, kuidas ELi lennundusalast välispoliitikat edaspidi kõige paremini kavandada ja teha otsused, mida on vaja kõikehõlmavama poliitika jaoks, mis suudaks lahendada tõsised probleemid, millega Euroopa lennundussektor praegu silmitsi seisab, ning vallandada kogu potentsiaali, mille lennundus saab Euroopa majandusse panustada.

LISA

Mida on ELi lennundusalases välispoliitikas praeguseks saavutatud?

ELi lennundusalase välispoliitika tekkimine

1.           ELi lennundusalase välispoliitika väljatöötamine oli ELi siseturu ja seonduvate ühiseeskirjade loomise loogiline tulemus. Põhiliseks verstapostiks olid Euroopa Kohtu poolt 5. novembril 2002. aastal vastu võetud otsused lennunduspiirkonna lepingute kohta,[16] milles järeldati, et i) EL omandab välise ainupädevuse, kui rahvusvahelised kohustused kuuluvad ühenduse õigusnormide reguleerimisalasse, ning et ii) riikliku omandiõiguse ja kontrolli nõuded lennuettevõtja määramiseks kahepoolsete lennunduslepingute alusel rikuvad ELi aluslepingutes sätestatud asutamisvabadust.

2.           2003. aasta juunis andis nõukogu komisjonile volitused pidada Ameerika Ühendriikidega läbirääkimisi üldise lennutranspordilepingu sõlmimise üle ja ning kõigi teiste ELi mittekuuluvate riikidega horisontaallepingute üle, et viia kõnealuste riikide ja ELi liikmesriikide vahel sõlmitud kahepoolsed lepingud kooskõlla ELi õigusaktidega.

3.           2005. aasta juunis kooskõlastati nõukogus ELi lennundusalase välispoliitika kolm põhisammast: i) ELi liikmesriikide poolt kolmandate riikidega sõlmitud kõikide kahepoolsete lennunduslepingute kooskõlla viimine ELi õigusaktidega vastavalt lennunduspiirkonna lepinguid käsitlevale Euroopa Kohtu otsusele, millega eelkõige kaotati riikliku omandiõiguse ja kontrolli nõuded ning tunnustati ELi lennuettevõtjate asutamisvabadust; ii) laiema ühise lennunduspiirkonna väljaarendamine 2010. aastaks, et kaasata ELi lõuna- ja idapoolsed naaberriigid, ning iii) individuaalsetel volitustel põhinevad läbirääkimised ELi tasandi üldlepingute sõlmimiseks teiste peamiste partneritega, kui on tõendatud lisaväärtus ja majanduslik kasu.

Samal ajal kui lahendada on veel suured probleemid ja teha palju tööd, on kõigi kolme samba puhul alates 2005. aastast tehtud ka olulisi edusamme.

Kolme samba raames tehtud edusammud

Esimene sammas – õiguskindluse taastamine

4.           Kogu maailmas tunnustatakse vajadust taastada ELiga lennundusvaldkonnas sõlmitud suhete kindel õiguslik alus ning see ei kujuta endast enam tegelikku probleemi, mõni üksik erand välja arvatud. Ligikaudu 117 ELi mittekuuluvat riiki on tunnustanud ELi määramise põhimõtet. Neist 55 riiki on nõustunud muutma kõiki ELi liikmesriikidega sõlmitud kahepoolseid lepinguid ELiga sõlmitud horisontaallepingute abil ning ülejäänud riigid on teinud seda ELi liikmesriikidega kahepoolselt. ELi õigusaktidega on kooskõlla viidud ligikaudu 1 000 kahepoolset lennunduslepingut, mis hõlmavad 75 % kogu ELi-välisest reisijateveost. Siiski on veel vaja teha tööd mõnede tähtsate lennundusriikidega, et viia lõpule ELi määramise põhimõtte rakendamine. Nende riikide hulka kuuluvad India, Hiina ja Lõuna-Korea, samuti Lõuna-Aafrika Vabariik, Kenya, Nigeeria ja Kasahstan. Nendest riikidest ei ole ainult Lõuna-Aafrika Vabariik, Kenya, Nigeeria ja Kasahstan veel üldse tunnustanud ELi määramise põhimõtet. Seal, kus on olemas piirkondlikud organisatsioonid, näiteks Aafrikas ja Kagu-Aasias, tuleks eelistatavalt järgida piirkondlikku lähenemisviisi, pidades blokkidevahelisi läbirääkimisi. Niisugused blokkidevahelised horisontaallepingud peaksid sisaldama vastastikkuse sätteid (eelkõige seoses omandiõiguse ja kontrolli sätetega), mis teeks võimalikuks vastavate piirkondlike lennundusturgude mõlemapoolse järkjärgulise tunnustamise, millest saaksid kasu mõlemad pooled. Õiguskindluse taastamine, eelistatavalt piirkondlike blokkide vahelisel tasandil piirkondlike majandusühendustega, kel on volitused horisontaallepingu sõlmimiseks, on jätkuvalt ulatuslikuma koostöö eeldus sellistes lennundusega seotud olulisemates valdkondades nagu ohutus, julgestus, majanduslik reguleerimine, lennuliikluse korraldamine ja keskkonnaküsimused.

5.           Saavutatud tulemused on märkimisväärsed. Muutustega tunnustatakse ELi lennuettevõtjate suhtes kehtestatud riikliku omandiõiguse ja kontrolli piirangute kaotamist, nagu nõuavad ELi õigusaktid. Selle tulemusel saavad ELi lennuettevõtjad pakkuda mis tahes ELi liikmesriigis teenuseid ELi mittekuuluvale riigile, tingimusel, et määramis- ja liiklusõigused on vastavate kahepoolsete lennunduslepingute alusel tagatud. Lisaks tunnustatakse ka ELi lennuettevõtjate vahelisi ühinemisi. Ent eelkõige on taastatud kahepoolsete lepingute õiguskindlus, mis on tähtis kõigi teenusepakkujate jaoks.

Teine sammas – ühine lennunduspiirkond naaberriikidega

6.           Veenvat edu on saavutatud ka laiema ühise lennunduspiirkonna arendamisel. EL on sõlminud arvukalt tähtsaid lennunduslepinguid naaberriikidega, kes aja jooksul moodustavad ühise lennunduspiirkonna, mis põhineb turu järkjärgulise avanemise ning ELi lennundusalaste õigusnormide ja eeskirjadega ühtlustamise paralleelsetel protsessidel, hõlmates ligikaudu 55 riiki ja ühte miljardit elanikku, s.o kaks korda rohkem inimesi kui ELi elanikkond. Lisaks Šveitsile, Norrale ja Islandile, mis moodustavad osa lennunduse siseturust, on üldised lennutranspordilepingud allkirjastanud Lääne-Balkani riigid,[17] Maroko, Gruusia, Jordaania ja Moldova. Parafeeritud on leping Iisraeliga. Läbirääkimised on käimas Ukraina ja Liibanoniga, eeldatavasti alustatakse peatselt läbirääkimisi Tuneesia ja Aserbaidžaaniga ning teatavas etapis ka Armeeniaga.

7.           Kõige varem sõlmitud naabruslepingute majanduslik mõju on mõõdetav ja märkimisväärne. Euroopa Komisjoni tellitud sõltumatus uuringus[18] on hinnatud majanduslikku kogukasu, mida on toonud ELi ja Maroko vaheline leping (2006). Ajavahemikul 2006–2011 oli majanduslik kasu üle 3,5 miljardi euro, kusjuures lennuliiklus ELi ja Maroko vahel kasvas märgatavalt, lisandus palju uusi lennuliine ja lennuettevõtjaid, mis tõi kaasa suurema konkurentsi, rohkem valikuid ja madalamad hinnad. Alates 2005. aastast on reisijateveohinnad langenud reaalselt ligikaudu 40 %. Samuti on ELi ja Lääne-Balkani riikide vaheline leping (Euroopa ühise lennunduspiirkonna leping, ECAA leping) ajavahemikul 2006–2011 toonud majanduslikku kogukasu üle 2,4 miljardi euro. Majanduslikust kogukasust moodustab 80–85 % madalamate reisijaveohindadest tulenev tarbija heaolu kasv ning ülejäänud osa kasust on seotud muude tootlikkust ja tõhusust hõlmavate teguritega.

8.           Naaberriigid on teinud suurt tööd, et ühtlustada oma õigusraamistik ELi õigusnormidega niisugustes põhivaldkondades nagu lennuohutus, julgestus, lennuliikluse korraldamine, keskkonnaküsimused, reisijate õigused, majanduslik reguleerimine ja sotsiaalsed aspektid. See on nii ELi kui ka naaberriikide tarbijate ja lennundussektorite huvides. EL annab naaberriikidele olulist abi nende õigusaktide ühtlustamiseks ELi õigusnormidega. Mõlemad pooled on nõustunud andma täiendavaid liiklusõigusi (viienda vabaduse liiklusõigused, s.o lennuettevõtja õigus vedada reisijaid, lasti ja posti ühest partnerriigist teise kui osa teenusest, mis algab või lõpeb lennuettevõtja koduriigis), mida rakendatakse siis, kui õigusnormide ühtlustamise protsess on lõpule viidud. Lääne-Balkani riikides aitab ELi lennunduseeskirjade varane rakendamine ECAA lepingu alusel kaasa ka nende jõupingutustele ELiga ühinemiseks.

9.           Suhted ühe tähtsa naaberriigi – Venemaaga – on olnud keerulised. Venemaa on potentsiaalselt ülimalt tähtis ELi partner, kuna ta asub geograafiliselt lähedal ja vastastikune sõltuvus loob olulisi kaubanduslikke võimalusi. Näiteks enam kui 40 % Venemaa rahvusvahelisest reisijateveost toimub ELi. Siiski ei ole vastastikuse kasu võimalusi täiel määral ära kasutatud.

10.         2011. aasta oli pöördepunkt, mil Venemaa hakkas tunnustama ELi õigusakte. 2011. aasta septembris nõustus Venemaa esimest korda lisama ELi määramise põhimõtte kahepoolsetesse lennunduslepingutesse ELi liikmesriikidega. Kõnealune protsess on praegu lõpetamisjärgus.

11.         Siiski on lõpuni lahendamata üks põhiküsimus: Venemaal kohaldatav süsteem, millega võetakse tasu ELi lennuettevõtjatelt, kes kasutavad Siberi lennuliine lendamiseks Aasia sihtkohtadesse. Hinnangute kohaselt on ELi lennuettevõtjad pidanud üle Siberi lendamise eest igal aastal maksma rohkem kui 300 miljonit eurot, millest enamik on ilmselt otse konkurendile läinud. 2011. aasta lõpus vahetasid Euroopa Komisjon ja Venemaa valitsus kirju, mille tulemusel lepiti kokku, et 1. juuliks 2012. aastal rakendatakse lõplikult üle Siberi kulgevate lennuliinide kasutamise kehtiva süsteemi ajakohastamise kokkulepitud põhimõtted, mille üle peeti läbirääkimisi, milles lepiti kokku ja mis allkirjastati 2006. aastal. EL eeldab, et Venemaa austab kõnealust rahvusvahelist kohustust, ja jätab endale õiguse võtta meetmeid, kui see peaks vajalik olema.

Kolmas sammas – üldlepingud teiste peamiste partneritega

12.         Kolmanda samba raames on EL pidanud läbirääkimisi lepingute sõlmimiseks oluliste partneritega. Nende üldlepingute eesmärk on avada turud, luues tingimused ausaks ja avatud konkurentsiks õigusnormide ühtlustamise, lennuettevõtjate omandiõiguse ja kontrolli liberaliseerimise ning äritegevusega seotud küsimuste lahendamise kaudu.

13.         Esimese etapi leping Ameerika Ühendriikidega allkirjastati 2007. aasta aprillis ja teise etapi leping 2010. aasta juunis. 2009. aasta detsembris allkirjastati Kanadaga leping, millega tagatakse turgude järkjärguline avanemine, mis põhineb Kanada välisinvesteeringuid käsitlevate õigusaktide muudatustel. Üldine lennutranspordileping Brasiiliaga parafeeriti 2011. aasta märtsis, kuigi Brasiilia ei ole veel lepingut allkirjastanud. Lisaks sellele on nõukogu andnud komisjonile volitused pidada läbirääkimisi üldlepingute üle Austraalia ja Uus-Meremaaga. Läbirääkimised kõnealuste riikidega ei ole veel lõpule viidud.

14.         ELi ja USA vahelisel lepingul on olnud pöördeline roll rahvusvaheliste lennunduslepingute muutmisel, nii et need ei ole pelgalt vastastikkusel põhinevad läbirääkimised turulepääsu üle. Esimest korda tunnistati olulises rahvusvahelises lepingus, et ausa konkurentsi tagamiseks tuleb käsitleda ja ühtlustada ka konkurentsitingimusi. EL ja USA on koostanud uue näidislepingu, mis hõlbustab lennunduse rolli. Kuna lepinguid USA ja Kanadaga on siiani rakendatud majanduslanguse ajal, millel on olnud negatiivne mõju enamiku lennundusturgude jaoks, eeldatakse, et tulevikus saadav kasu on vägagi märkimisväärne ja kajastab atlandiülese turu suurust. Ühes komisjoni tellitud uuringus[19] järeldati, et ELi ja USA vahelise avatud lennunduspiirkonna lepingu sõlmimine kasvataks reisijate arvu ELi ja USA vahel esimese viie aasta jooksul rohkem kui 25 miljoni võrra ning tooks rohkem kui 15 miljardi euro ulatuses kasu tarbijatele; samuti loodaks tänu sellele ELis ja USAs kokku 80 000 uut töökohta. Hüved ja kasutegurid, mis tekivad regulatiivse koostöö ja õigusnormide ühtlustamise tulemusel, ning lepingute alusel loodud ühiskomiteede töö mõju on juba selge. Näiteks ELi ja USA vahelise lepingu alusel loodud ühiskomitee on käsitlenud laia probleemideringi, sealhulgas juurdepääsu turule, regulatiivset koostööd ja õigusnormide ühtlustamist ning konkurentsitingimusi. See tagab väärtusliku foorumi lepingu rakendamise jälgimiseks ja äritegevuse takistuste käsitlemiseks. Näiteks algatas ühiskomitee 2012. aasta juunis sõlmitud ELi ja USA vahelise lennukaupa käsitleva julgestuslepingu, mis võimaldab lennukaupa odavamalt ja kiiremalt vedada, sest asjakohaseid lennukauba julgestuseeskirju tunnustatakse vastastikku.

[1]               „Aviation: Benefits Beyond Borders”, mille koostas 2012. aasta märtsis lennutranspordi töörühma (ATAG) jaoks konsultatsioonifirma Oxford Economics. Tuleb märkida, et need arvud sisaldavad märkimisväärseid kaudseid ja sisemõjusid, mis mitmekordistavad lennunduse mõju majandusele.

[2]               „Euroopa ühtse transpordipiirkonna tegevuskava – Konkurentsivõimelise ja ressursitõhusa transpordisüsteemi suunas”, KOM (2011) 144 (lõplik), 28.3.2011.

[3]               Samal ajal kui Rahvusvaheline Lennutranspordi Assotsiatsiooni (IATA) 2012. aasta juuni finantsprognoosis nähakse maailma lennuettevõtjatele 2012. aastal ette kokku 3 miljardi USA dollari suurust puhaskasumit, siis Euroopa lennuettevõtjatele prognoositakse 1,1 miljardiUSA dollari suurust puhaskahjumit.

[4]               2005. aastal esitas komisjon teatise „Ühenduse lennundusalase välispoliitika programmi arendamine” (KOM(2005) 79 (lõplik), 11.3.2005), mille alusel nõukogu võttis 2005. aasta juunis vastu nõukogu järeldused ja Euroopa Parlament 2005. aasta detsembris resolutsiooni.

[5]               Booz & Company „Development of the EU's Future External Aviation Policy”, lõplik aruanne, aprill 2012.

[6]               Airbus, „Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030”.

[7]               Airbus; „Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030”.

[8]               Bombardier/Global Insight.

[9]               Booz & Company, „Development of the EU's Future External Aviation Policy”, lõplik aruanne, aprill 2012, põhineb OAG ja Euroopa Lennuettevõtjate Ühenduse uurimustel.

[10]             Eeldatakse, et odavlennufirmad kasvavad aastas 1,4 % kiiremini kui ülemaailmsed võrgustikku kuuluvad lennuettevõtjad ja teenindavad 2030. aastaks 19 % maailma lennuliiklusest (Airbus, „Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030”). Odavlennufirmade Liit (ELFAA) on avaldanud uurimuse („Market Share of Low Fares Airlines in Europe – Final Report – February 2011”, York Aviation ELFAA jaoks), milles viidatakse sellele, et odavlennufirmade turuosa võib Euroopas 2020. aastaks jõuda 45–53 %ni.

[11]             Airbus, „Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030”.

[12]             Euroopa Parlament ja nõukogu saavutasid esimesel lugemisel kaasotsustamismenetluse raames kokkuleppe komisjoni ettepaneku suhtes, millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EÜ) nr 883/2004 sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise kohta ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EÜ) nr 987/2009, milles sätestatakse määruse (EÜ) nr 883/2004 rakendamise kord.

[13]             Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. aprilli 2004. aasta määrus (EÜ) nr 868/2004, ELT L 162/1, 30.4.2004.

[14]             Booz & Company, „Development of the EU's Future External Aviation Policy”, lõplik aruanne, aprill 2012.

[15]             Eelkõige Araabia Ühendemiraadid ja Katar.

[16]             Euroopa Komisjoni algatatud kohtuasjad kaheksa liikmesriigi vastu seoses nende kahepoolsete lennunduslepingutega Ameerika Ühendriikidega.

[17]             Mitmepoolne leping on allkirjastatud järgmiste partneritega: Albaania, Bosnia-Hertsegovina, Horvaatia, endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik, Montenegro, Serbia ja UNMIK.

[18]             Booz & Company, „Development of the EU's Future External Aviation Policy”, lõplik aruanne, aprill 2012.

[19]             „The Economic Impacts of an Open Aviation Area between the EU and the US”, lõplik aruanne, jaanuar 2007, Booz Allen, Hamilton.