23.7.2011   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 218/126

1.1

Selleks, et nõukogu määrus (EÜ) nr 485/2008 Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi rahastamissüsteemi kuuluvate toimingute kontrollimise kohta liikmesriikides viidaks kooskõlla Lissaboni lepinguga, tehakse ettepanek, et nõukogu määruses nr 485/2008 ette nähtud komisjoni rakendusvolitusi kohandataks nii, et tehtaks vahet Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklites 290 ja 291 sätestatud delegeeritud ja rakendusvolituste vahel.

1.2

Komitee toetab Euroopa Liidu õigusaktide koostamisel konsultatsioone huvitatud isikutega ning eksperdiarvamuste kogumist ja kasutamist.

1.3

Mis puutub määruse nr 485/2008 kooskõlla viimist ELi toimimise lepingu artikliga 290, siis leiab komitee, et komisjoni ettepanekus järgitakse volituste delegeerimise olemuslikke piiranguid, nii nagu need on sõnastatud ELi toimimise lepingu artikli 290 lõike 1 teises lõigus. Komisjoni ettepanekus muudetakse määruse artikli 1 lõike 2 teist lauset nii, et selles määratakse selgelt kindlaks volituste delegeerimise eesmärgid, sisu ja ulatus.

1.4

Kuid komitee arvates ei täida komisjon volituste delegeerimise ajalist piirangut, nii nagu see on sätestatud ELi toimimise lepingu artikli 290 lõike 1 teises lõigus. Uue määruse artikli 13a sõnastuse järgi antaks komisjoni ettepaneku alusel talle määramata ajaks volitused võtta vastu delegeeritud õigusakte. See läheb kaugemale seadusandja eesmärgist, et volituste delegeerimise kestus peab olema selgelt kindlaks määratud. Lisaks sellele on see vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega ning tekitab küsimusi seoses legitiimsuse põhimõttega. Komitee leiab, et see, kui pikaks ajaks komisjonile volitused delegeeritakse, peab olema selgesõnaliselt täpseks ajaks kindlaks määratud.

1.5

Komitee nõustub sellega, et varasem kolmekuuline tähtaeg, mille jooksul Euroopa Parlament ja nõukogu võisid delegeeritud õigusakti suhtes vastuväiteid esitada, lühendatakse kahele kuule tingimusel, et seda tähtaega oleks võimalik vajadusel kaks kuud pikendada.

1.6

Komitee avaldab kahtlust komisjoni rakendusvolitusi käsitlevate sätete suhtes, nii nagu need on kirjas kavandatud määruse artiklis 13d. Artiklis viidatakse määrusele nr 1290/2005, (1) mis on parajasti muutmisel (2). Määruse nr 485/2008 jaoks väga olulise muudetud määruse nr 1290/2005 sisu ei ole veel teada (3). Kuid arvestades, et muudetud määruse nr 1290/2005 vastavas artiklis viidatakse omakorda uuele komiteemenetlusele, nii nagu see on ette nähtud 16. veebruari 2011. aasta Euroopa Parlamendi ja nõukogu uues määruses (EL) nr 182/2011, milles sätestatakse üldeeskirjad ja põhimõtted, mille alusel liikmesriigid kontrollivad rakendusvolituste kasutamist komisjonis, (4) ja kuna uus menetlus lihtsustab senini kehtinud süsteemi, siis leiab komitee siiski, et kavandatava uue artikli 13d kohaldamine ei tekita rakendamisel probleeme.

2.1

Kõnealuse määruse muutmise ettepanekuga soovib komisjon, et nõukogu määruses nr 485/2008 ette nähtud komisjoni rakendusvolitused kohandataks nii, et tehtaks vahet ELi toimimise lepingu artiklites 290 ja 291 sätestatud komisjonile antud delegeeritud ja rakendusvolituste vahel.

2.2

ELi toimimise lepingu uus artikkel 291 põhineb Euroopa Ühenduse asutamislepingu varasema artikli 202 kolmandal taandel ja artikli 211 neljandal taandel, milles antakse komisjonile või teatavatel tingimustel nõukogule rakendusvolitused. Samas antakse ELi toimimise lepingu artiklis 290 komisjonile uus õigus võtta vastu muid kui seadusandlikke akte, mis on üldkohaldatavad ja mis täiendavad või muudavad seadusandliku akti teatavaid mitteolemuslikke osi. ELi toimimise lepingu artiklis 291 nähakse ette, kuidas võivad komisjon ja erijuhtudel ka nõukogu rakendusvolitusi kasutada.

2.3

Komisjoni ettepanekus viiakse määrus (EÜ) nr 485/2008 kooskõlla ELi toimimise lepingu artikliga 290 eelkõige kavandatud määruse uue artikli 1 lõikes 2 ning uutes artiklites 13a, 13b ja 13c. ELi toimimise lepingu artikliga 291 kooskõlla viimisele viidatakse eelkõige kavandatud määruse uues artiklis 13d.

3.1

Komitee toetab Euroopa Liidu õigusaktide koostamisel konsultatsioone huvitatud isikutega ning eksperdiarvamuste kogumist ja kasutamist. Komitee arvates on need konsultatsioonid ja eksperdiarvamused kõnealuse ettepaneku jaoks, millega viiakse määrus nr 485/2008 kooskõlla Lissaboni lepinguga, eriti olulised, sest ta leiab, et lihtsustamise eesmärgil tehtavate muudatuste ulatus ei ole piiratud ning muudatused ei ole puhtalt tehnilised. Muudatustes käsitletakse põllumajandust, mis on tundlik valdkond, kuna see kuulub ELi toimimise lepingu artikli 4 lõike 2 punkti d kohaselt jagatud pädevusse ja sellele kehtivad ELi toimimise lepingu artikli 43 nõuded.

3.2

Määruses nr 485/2008 ette nähtud komisjoni rakendusvolituste kohandamisel, tagamaks delegeeritud ja rakendusvolitustel vahetegemine, tuleb teha selget vahet ELi toimimise lepingu artiklis 290 nimetatud poolseadusandlike meetmete ja ELi toimimise lepingu artiklis 291 osutatud rakendusaktide vahel. Komisjon märgib teatises Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 290 rakendamise kohta, (5) et tõhususe huvides annab seadusandja komisjonile õiguse võtta vastu delegeeritud õigusakte. Nii saab komisjon täiendada või muuta seadusandja tööd. Delegeerimine on alati vabatahtlik ja see peab täitma ELi toimimise lepingus sätestatud tingimusi. Samas ELi toimimise lepingu artikkel 291 võimaldab komisjonil vastu võtta õigusakte, mis on rakenduslikud, mitte seadusandlikud. Õiguslikult siduvate aktide rakendamine ja elluviimine on liikmesriikide ülesanne (ELi toimimise lepingu artikli 291 lõike 1 ja Euroopa Liidu lepingu artikli 4 lõike 3 kohaselt) ning seetõttu kasutavad liikmesriigid oma, mitte Euroopa Liidu pädevust. Kõnealust liikmesriikide volitust võib piirata vaid juhul, kui ELi õiguslikult siduvate aktide rakendamiseks on vaja ühetaolisi tingimusi. Ainult siis peab komisjon ELi toimimise lepingu artikli 291 kohaselt rakendusvolitusi kohustuslikult kasutama. (6)

3.3

Kui seadusandja annab komisjonile õiguse võtta vastu delegeeritud õigusakte, siis peab ta igas aktis kindlaks määrama volituste kasutuse raamistiku. ELi toimimise lepingu artikli 290 lõike 1 teises lõigus tehakse seadusandjale kohustuslikuks määrata selgesõnaliselt kindlaks volituste delegeerimise eesmärgid, sisu, ulatus ja kestus. Sel viisil kehtestatakse volituste delegeerimiseks kahte tüüpi piirangud: sisulised ja ajalised. (7)

3.4

Praegusel juhul tuleb uurida, kas seadusandja peab kavandatavas määruses ette nähtud sisulistest ja ajalistest piirangutest kinni.

3.5

Volituste delegeerimise sisulised piirangud on sõnastatud kavandatava määruse artikli 1 lõikes 2. Piirangud on seotud sellega, et komisjon koostab loetelu meetmetest, mida nende olemuse tõttu ei saa hiljem äridokumentide alusel kontrollida ja mille suhtes kõnealust määrust ei kohaldata.

3.6

Volituste delegeerimine on seega tõesti selge ja kindlalt piiritletud. See ei ole vastuolus ELi toimimise lepingu artikliga 290, kuna see puudutab tõesti seadusandliku akti mitteolemuslikke osi ning kuna volituste delegeerimise eesmärgid, sisu ja ulatus on piisavalt määratletud.

3.7

Volituste delegeerimise ajaliste piirangute osas teeb komisjon kavandatava määruse artiklis 13a ettepaneku, et komisjonile antaks määramata ajaks volitused võtta vastu kõnealuses määruses osutatud delegeeritud õigusakte. Komisjoni ettepanek on eelkõige vastuolus ELi toimimise lepingu artikli 290 lõike 1 teise lõiguga, kus sätestatakse, et õigusaktides määratakse muu hulgas selgesõnaliselt kindlaks delegeerimise kestus.

3.8

Nagu ELi toimimise lepingu artikli 290 rakendamist käsitlevast komisjoni teatisest nähtub, (8) põhjendatakse kõnealust ettepanekut sellega, et nõudega, mille kohaselt peab seadusandja selgelt kindlaks määrama volituste delegeerimise kestuse, „ei peeta silmas aegumisklausli kohaldamist, mille lisamine seadusandlikku akti kehtestab komisjonile antud volitustele automaatselt tähtaja, kohustades komisjoni praktikas esitama uue õigusakti ettepaneku, kui seadusandja määratud tähtaeg möödub. Artiklis 290 nõutakse eelkõige, et volituste delegeerimiseks loodaks selge ja prognoositav raamistik, mitte seda, et komisjoni suhtes kehtiksid kindlad lõpptähtajad.” Seetõttu peaks komisjoni arvates volituste delegeerimine olema põhimõtteliselt ajaliselt piiramatu. Lisaargumendina oma seisukoha kaitsmiseks tuletab komisjon meelde, et ELi toimimise lepingu artikli 290 lõike 2 punkti a kohaselt võivad nõukogu ja Euroopa Parlament otsustada delegeerimise tagasi võtta: „Juriidilisest seisukohast on tagasivõtmisel ja aegumisklauslil samane mõju, sest mõlemaga lõpetatakse komisjonile antud volitused. Pärast seda peab komisjon esitama juhul, kui see osutub kasulikuks ja vajalikuks, õigusakti ettepaneku. Teisisõnu, kui seadusandja leiab, et teatavas valdkonnas on vaja vältida olukorda, kus volituste delegeerimine muutub alaliseks volituseks, võib ta endale jätta õiguse delegeerimine tagasi võtta. Selline lahendus võib osutuda paindlikumaks kui automaatse aegumisklausli kohaldamine”.

3.9

Teatise lisas esitab komisjon ELi toimimise lepingu uue artikli rakendamise kohta näidised. Volituste delegeerimise ajaliste piirangute osas teeb komisjon ettepaneku delegeerida volitused kas määramata ajaks või kehtestada teatud kehtivusaeg, mida juhul, kui Euroopa Parlament või nõukogu volitust tagasi ei võta, uuendatakse automaatselt samaks ajavahemikuks. (9)

3.10

See, et komisjonile antakse määramata ajaks volitused võtta vastu delegeeritud õigusakte, ei tähenda mingil juhul delegeerimise kestuse selgesõnalist piiritlemist. ELi toimimise lepingus nõutakse selgelt, et kestus peab selgesõnaliselt piiratud olema, et seadusandja saaks komisjoni korrapäraselt ja tõhusalt kontrollida. ELi toimimise lepingu artikli 290 lõike 2 punktiga a nõukogule ja Euroopa Parlamendile antud õigus delegeerimine tagasi võtta ei saa asendada seda, et seadusandja peab selgesõnaliselt kindlaks määrama delegeerimise kestuse. Talle antud tagasivõtmise õigus on lisatagatis selleks, et vältida seadusandja õiguste rikkumist. Volituste delegeerimisel määramata ajaks komisjonile rikutakse ELi toimimise lepingu artiklis 290 sätestatud delegeerimise ajalist piirangut ja lisaks sellele ületatakse komisjoni volitusi.

3.11

ELi toimimise lepingu artikli 4 lõike 2 punkti d järgi kuulub põllumajandus ELi ja liikmesriikide jagatud pädevusse. See tähendab, et EL peab nimetatud valdkonnas seadusandlike algatuste tegemisel järgima subsidiaarsuse põhimõtet (ELi lepingu artikli 5 lõige 3). Käesolevas muudetud määruses käsitletakse kontrolli, abi ja koostööd liikmesriikide ja komisjoni vahel Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi rahastamissüsteemi kuuluvate meetmete raames. Vajadus Euroopa tasandil ühtse ja ühtlustatud lähenemisviisi järele õigustab seda, et EL võtab kõnealuses valdkonnas vastu määruse. Kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega (ELi lepingu artikli 5 lõige 4) ei või ELi meetme sisu ega vorm minna aluslepingute eesmärkide saavutamiseks vajalikust kaugemale. See, et komisjonile antakse määramata ajaks volitused võtta vastu delegeeritud õigusakte, rikub nõuet, et tuleb kindlaks määrata delegeerimise kestus, et saaks korrapäraselt ja tõhusalt kontrollida, kuidas komisjon rakendab poolseaduslikke meetmeid. See rikub proportsionaalsuse põhimõtet ja seega ka subsidiaarsuse põhimõtet ning võiks anda alust subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtete kohaldamist käsitleva protokolli nr 2 (10) artikli 8 alusel Euroopa Liidu Kohtusse subsidiaarsuse põhimõtte rikkumise asjus hagi esitamiseks.

3.12

Komisjonile delegeeritud õigusaktide vastuvõtmiseks volituste delegeerimine on lisaks seotud võimude lahususe küsimusega. Kui Euroopa Liidu seadusandjad on Euroopa Parlament ja nõukogu, siis poolseadusandlike meetmete võtmise volitused on erandlikult antud komisjonile, mis on täitevvõimuorgan. Kuna kaalul on olulised demokraatliku legitiimsuse küsimused, siis tuleb järgida seadusandja ettekirjutusi volituste delegeerimise eesmärkide, sisu, ulatuse ja kestuse selgesõnalise piiritlemise kohta. Kuna ELi toimimise lepingu artiklis 290 ei nähta komisjonis vastu võetud delegeeritud õigusaktide kontrollimiseks ette samalaadseid sätteid kui sama lepingu artikli 291 lõikes 3, siis ei tohiks nõukogu ja Euroopa Parlamendi kontrolliõigust rikkuda.

3.13

Komisjoni teine ettepanek uuendada talle antud volitusi automaatselt ei rikuks Euroopa Liidu esmast õigust sugugi vähem kui volituste delegeerimine määramata ajaks.

3.14

Kokkuvõttes see, kui komisjonile antakse määramata ajaks volitused võtta vastu delegeeritud õigusakte, ei tähendaks sugugi sidusat kooskõlla viimist ELi toimimise lepingu artikliga 290. Nõukogu ja Euroopa Parlamendi õigus volituste delegeerimine tagasi võtta ei asenda nõuet, miks peab kestus olema selgesõnaliselt piiritletud, s.t seadusandja peab saama korrapäraselt ja tõhusalt kontrollida komisjoni poolseadusandlikke meetmeid. Delegeeritud õigusakte vastu võttes kasutab komisjon volitusi, mis ei kuulu mitte talle endale, vaid seadusandlikule võimule. Pädeva organi, antud juhul seadusandja õigust kontrollida korrapäraselt ja tõhusalt komisjoni tegevust ei tohiks piirata. Arvestades, et põllumajanduse valdkond kuulub ELi ja liikmesriikide jagatud pädevusse, mistõttu peavad kõik asjaomased ELi seadusandlikud algatused olema kooskõlas subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõttega, tuleb tagasi lükata komisjoni ettepanek delegeerida talle määramata ajaks volitused võtta vastu delegeeritud õigusakte.

3.15

Määruse ettepaneku uues artiklis 13c sätestatud kahekuulise tähtajaga (alates õigusakti teatavaks tegemisest), mille jooksul Euroopa Parlament ja nõukogu võivad delegeeritud õigusakti suhtes esitada vastuväiteid, lühendatakse praeguseni kehtinud kolmekuulist tähtaega. Menetluse kiirendamise ja tõhususe huvides ei ole komitee vastu tähtaja lühendamisele, kuid tingimusel, et tähtaega oleks võimalik vajadusel kaks kuud pikendada.

3.16

Määruse ettepaneku artikkel 13d puudutab ELi toimimise lepingu artikli 291 elluviimist ja on kooskõlas selle sisuga. Lisaks sellele kohaldatakse 16. veebruari 2011. aasta Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust nr 182/2011, millega kehtestatakse eeskirjad ja üldpõhimõtted, mis käsitlevad liikmesriikide läbiviidava kontrolli mehhanisme, mida kohaldatakse komisjoni rakendamisvolituste teostamise suhtes (11) ja mis lihtsustab varasemat komiteemenetlust, nähes ette vaid kaks menetlust: nõuandemenetluse ja kontrollimenetluse.

4.1

Tuleb märkida, et komiteel palutakse esitada arvamus küsimustes, mida ei ole veel täpsustatud. Näiteks komisjoni ettepaneku põhjenduses 4 viidatakse 21. juuni 2005. aasta määruse (EÜ) nr 1290/2005 (ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta) artikli 41d lõikele 1 ning määruse ettepaneku artiklis 13d viidatakse sama määruse (12) artikli 42d lõikele 2, kuigi selles määruses ei ole artiklit 41d ega artiklit 42d.

4.2

Komisjon on teinud nimetatud määruse muutmise ettepaneku (13), kuid selle vastuvõtmismenetlus on veel pooleli. Ei Euroopa Liidu Nõukogu ega ka Euroopa Parlament ei ole määrust veel vastu võtnud. Isegi kui see hiljem vastu võetakse, siis artiklid 41d ja 42d viitavad määruse nr 1290/2005 uuele tekstile, mille nummerdus on teistsugune. Pealegi sätestatakse komisjoni ettepaneku artikli 1 lõikes 26, et artikkel 41 jäetakse välja, kuid ei mainita artiklit 41d. Seega võib küsida, miks on komisjon algatanud menetluse määruse nr 485/2008 muutmiseks, kui ettepaneku põhisisu, st määruse nr 1290/2005 sisu, ei ole veel suures osas teada.