52007SC0604

[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel, 16.5.2007

SEK(2007) 604

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Lisatud dokumendile: Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIVI KOHTA, millega nähakse ette sanktsioonid ebaseaduslikult riigis viibivate kolmanda riigi kodanike tööandjate suhtes Mõju hindamise kokkuvõte

{KOM(2007) 249 lõplik}{SEK(2007) 596}{SEK(2007) 603}

1. Sissejuhatus

Ebaseaduslikku sisserännet ELi soodustab võimalus tööd leida. Käesolev dokument on kokkuvõte mõju hindamise aruandest, milles uuritakse poliitilisi valikuid ebaseadusliku sisserände tõmbejõudude vähendamiseks ebaseaduslikult ELis elavate kolmanda riigi kodanike töölevõtmist mõjutavate meetmete teel.

Aruanne on koostatud liikmesriikide ja huvirühmadega toimunud konsultatsioonide põhjal. Andmete allikaks olid nii konsultatsioonid kui ka juhtumiuuringud ja kirjalikud ülevaated. Andmeid koguti ja enamik konsultatsioonidest korraldati komisjoni tellitud välisuuringu käigus. Uuring ja aruanne on koostatud õigus-, vabadus- ja turvalisusküsimuste peadirektoraadi kokku kutsutud talitustevahelise juhtrühma koosolekute põhjal.

PROBLEEMI MÄÄRATLUS

Probleemi mõjutavad tegurid

Ebaseaduslikku rännet mõjutavad mitmed tõuke- ja tõmbejõud. Otsus kodumaalt lahkuda põhineb sellistel tõukejõududel nagu töötus või püsivalt madal töötasu ja loodusõnnetused või keskkonna hävitamine, ning tõmbejõududel nagu mitteametlik töö kõrgema töötasu eest, poliitiline stabiilsus, õigusriigi põhimõtete järgimine ja inimõiguste tõhus kaitse. Meetmed, mis keskenduvad töölevõtmise tõmbejõudude vähendamisele, ei kõrvalda iseenesest ebaseadusliku sisserände probleemi. Käesolev algatus on seega osa ELi ulatuslikust lähenemisviisist ebaseadusliku sisserände vähendamiseks. Ebaseadusliku sisserändega võitlemine on omakorda osa ELi püüdlusest kujundada välja ulatuslik rändepoliitika.

Õigusloomega seotud ettepanek käsitleb nende kolmanda riigi kodanike töölevõtmist, kes viibivad ELis ebaseaduslikult. Nende hulka kuuluvad nii inimesed kes sisenesid ELi ebaseaduslikult, kui ka riigis üle aja viibivad isikud, kes sisenesid ELi seaduslikult, kuid kelle õigus riigis viibida on aegunud. See õigusloomega seotud ettepanek ei hõlma nende kolmanda riigi kodanike töölevõtmist, kes viibivad liikmesriigis seaduslikult, kuid kellel ei ole õigust asjaomases riigis töötada või kellel on üksnes piiratud töötamisõigus, mille piire nad on ületanud. Kõnealuste kodanike hulka kuuluvad üliõpilased, teadustöötajad, turistid ja kolmanda riigi kodanike pereliikmed, kes viibivad riigis seaduslikult, kuid kellel ei ole õigust töötada või on õigus töötada ainult kindlaks määratud arv tunde nädalas. Kuigi selliste olukordade lahendamine on oluline ka töölevõtmise tõmbejõudude märkimisväärseks vähendamiseks, ei nähta õigusloomega seotud ettepaneku õiguslikus aluses (EÜ asutamislepingu artikli 63 lõike 3 punkt b) ette meetmeid seoses kolmanda riigi kodanike teise kategooriaga.

Käesolevas kokkuvõttes käsitletakse ainult ebaseaduslikult riigis viibivaid kolmanda riigi kodanikke.

Kokkuvõttes esitatud võimalused ei hõlma EL 10st ning Bulgaariast ja Rumeeniast pärit ELi kodanikke, kellel on üleminekukorra kohaselt piiratud õigus töötada teatavates liikmesriikides.

Probleemi ulatus

Probleemi ulatuse kindlakstegemine on keeruline. Lisaks raskustele, mis on seotud ebaseaduslikult riigis viibivate või töötavate kodanike arvu kindlakstegemisega, on olemasolevate andmete või hinnangute põhjal sageli keeruline järeldada, kas need hõlmavad ELi kodanikke, kelle suhtes üleminekukorra kohaselt kehtib töötamise piirang, ja kui see nii on, siis eraldada need andmed kolmanda riigi kodanikke käsitlevatest andmetest. Igatahes on selge, et kogu ELis viibib ebaseaduslikult suur hulk kolmanda riigi kodanikke ja selliste isikute arv on viimastel aastatel kasvanud.

Enamik olemasolevaid hinnanguid hõlmab ajavahemikku, mis eelneb 2004. aastale ja EL 10 ühinemisele, ning nendes käsitletakse asjaomaste riikide ning Bulgaaria ja Rumeenia kodanikke kui kolmanda riigi kodanikke. Seetõttu on täpse ülevaate esitamine keeruline. Hinnangud ebaseaduslikult ELis viibivate sisserändajate koguarvu kohta ulatuvad 2–3 miljonist (Global Migration Perspectives 2005) 4,5 miljoni (IOM 2000) ja isegi 7–8 miljonini (United Nations' Trends in Total Migrant Stock: The 2003 Revision).

Hinnangud ELi ebaseaduslikult sisserändajate arvu iga-aastase suurenemise kohta jäävad 500 000 (Wiener Zeitung 2005) ja 350 000 (Global Migration Perspectives 2005) vahemikku. Kui liita kokku olemasolevad hinnangud 21 liikmesriigi kohta, selgub, et igal aastal siseneb ELi ebaseaduslikult 893 000–923 000 sisserändajat. Kuigi puuduvad usaldusväärsed andmed, võib oletada, et märkimisväärne hulk ebaseaduslikke sisserändajaid kas lahkub vabatahtlikult, saab loa riigis viibimiseks või saadetakse tagasi päritoluriiki. Seega on ebaseaduslikult ELis viibivate sisserändajate tegelik arv palju väiksem ELi saabuvate sisserändajate arvust.

Osa liikmesriike on käivitanud ulatuslikud seadustamiskavad, mis on (vähemalt esialgu) aidanud vähendada ebaseaduslikult riigis viibivate kolmanda riigi kodanike arvu. Keskmise kestusega ja pikaajaline mõju ei ole siiski veel teada, sest kõnealused kavad ise võivad osutuda ELi ebaseadusliku sisserände tõmbejõuks.

Probleemi olemus

Üks mõjureist, miks ELi tullakse, on arvamus, et siin on võimalik leida suhteliselt hästi tasustatud tööd. Tegelikult on enamasti võimalik leida madalalt tasustatud tööd varimajanduses. Ebaseaduslikult riigis viibivad kolmanda riigi kodanikud on sunnitud aktsepteerima madalat palka ja halbu töötingimusi ning on seetõttu otsitud tööjõud.

Ebaseaduslikult riigis viibivate kolmanda riigi kodanike töölevõtmine ei tõrju tingimata tööturult kõrvale kohalikke elanikke. Võib täheldada märke, et terved tööstusharud sõltuvad ebaseaduslikult riigis viibivatest kolmanda riigi kodanikest, sest tööd, mida nad teevad, ei teeks liikmesriigi enda kodanikud sellise tasu eest, mis võimaldaks säilitada rahvusvahelise konkurentsivõime asjaomases valdkonnas (nt aiandus). Toote- ja teenuseturgudel on ebaseadusliku tööjõu kasutamine laialt levinud eelkõige teatavates valdkondades, kuid see ei piirdu ainult kolmanda riigi kodanikega.

Toote- ja teenuseturgudele avaldatav puhtmajanduslik mõju võib olla positiivne. Ebaseaduslikult riigis viibivad kolmanda riigi kodanikud võivad tuua oma tööpanusega asukohariigile märkimisväärset majanduslikku kasu. Nende madal palk alandab kaupade ja teenustega seotud kulutusi ning muudab ettevõtted ja mõnikord terved tööstusharud konkurentsivõimelisemaks.

Ehitus, põllumajandus ja aiandus, majapidamis- ja koristustööd, toitlustamine ja majutusteenused on valdkonnad, kus ebaseadusliku tööjõu kasutamine ja eelkõige ebaseaduslike sisserändajate töölevõtmine on enim levinud. Osaliselt on see tingitud nimetatud valdkondade töö olemusest (st hooajaline ja paindlik).

Mõju konkurentsile ja siseturule avaldub riikides, kus varimajandus on nõrgem, eelkõige seeläbi, et ebaseaduslike sisserändajate tööandjad saavad teatavates valdkondades teiste tööandjatega võrreldes ebaõiglase konkurentsieelise. Teistes riikides on ebaseadusliku tööjõu kasutamine ja ebaseaduslikult riigis viibivate kolmanda riigi kodanike töölevõtmine nii laialt levinud, et kõik asjaomastes valdkondades tegutsevad ettevõtjad on olukorraga kohanenud ja palkavad ise töötajaid ebaseaduslikult või tulevad ebaõiglase konkurentsiga toime muude vahendite abil.

Ebaseaduslikud sisserändajad toovad majanduslikku kasu nii asukohariikidele kui ka päritoluriikidele. Päritoluriigid saavad tööjõu väljavoolust märkimisväärset kasu eelkõige seetõttu, et lahkuv tööjõud vähendab tööpuudust, suurendab naiste tööhõivet ja toob tulu rahaülekannete näol. Paljude kolmandate riikide sõltuvus sellistest rahaülekannetest on aastate jooksul suurenenud. Nimetatud eelistega kaasnevad aga märkimisväärsed kulutused, nagu sotsiaalkindlustusmaksete tasumata jäämine, paljude ebaseaduslike sisserändajate ekspluateerimine ja tööturu moonutamine, sest tekib surve vähendada palku ja halvendada töötingimusi.

Tööandjatele suunatud siseriiklikud meetmed

Vähemalt 26 riigis ELi 27 liikmesriigist juba rakendatakse tööandjate suhtes sanktsioone ja on võetud ennetavaid meetmeid. 19 liikmesriigi õigusaktides on sätestatud kriminaalsanktsioonid. Nende meetmete sisu ja rakendatavate meetmete kombinatsioonid varieeruvad aga väga. Lisaks sellele töötab kõnealustele sanktsioonidele vaatamata enamikes liikmesriikides suur hulk ebaseaduslikult riigis viibivaid kolmanda riigi kodanikke. Mitmed huvirühmad juhivad tähelepanu sellele, et sanktsioonid on tõhus meede siis, kui neid ka rakendatakse.

Liikmesriigid peavad ebaseaduslikku töötamist käsitleva poliitika elluviimiseks lahendama hulga probleeme, mille hulka kuuluvad:

- halb kooskõlastatus ja koostöö ebaseadusliku töötamise vastu võitlemise eest vastutajate vahel;

- kooskõlastatust ja koostööd käsitlevate raamistike puudumine;

- täitevasutuste inimressursside ja rahaliste vahendite vähesus;

- takistused kohapealsele tegevusele;

- tõhusate kontrollide tegemiseks vajaliku teabe vähesus;

- kontrollide tulemuste hindamiseks vajalike andmete vähesus ja

- puudulik rahvusvaheline koostöö.

Samuti on probleemiks siseriiklike meetmete mitmekesisus: see takistab tööandjatele võrdsete tegutsemistingimuste loomist ELis ja ei tekita ettekujutust, et võitlus ebaseaduslikult riigis viibivate kolmanda riigi kodanike töölevõtmise vastu on ELi ühine eesmärk.

EESMÄRGID

Üldeesmärk:

- aidata kaasa ebaseadusliku sisserände vähendamisele.

Konkreetsemad eesmärgid:

- vähendada ebaseaduslikult riigis viibivate kolmanda riigi kodanike töölevõtmist;

- luua ELi tööandjatele võrdsed tegutsemistingimused;

- aidata kaasa ebaseaduslikult riigis viibivate kolmanda riigi kodanike ekspluateerimise vähendamisele.

Kuigi viimane nimetatud konkreetsetest eesmärkidest ei kuulu asjaomase õigusliku aluse – EÜ asutamislepingu artikli 63 lõike 3 punkti b – reguleerimisalasse, on vaja see nimetada, et oleks võimalik hinnata kõnealuses valdkonnas sageli valitsevate ekspluateerivate tingimustega võitlemise võimalusi.

POLIITILISED VALIKUD

Võimalus anda ebaseaduslikult riigis viibivatele kolmanda riigi kodanikele riigis viibimise õigus lükati kohe tagasi, sest puuduvad piisavad andmed kehtivate tavade ja rakendatavate seadustamismeetmete mõju kohta. Lisaks sellele peetakse seadustamist sageli ebaseadusliku sisserände tõmbejõuks ja seetõttu kõnealuste meetmete puhul ebasobivaks.

Poliitiline valik 1– praeguse olukorra säilitamine

Poliitiline valik 2 – kogu ELis kehtestatakse ebaseaduslikult riigis viibivate kolmanda riigi kodanike tööandjate suhtes kooskõlastatud sanktsioonid, mille rakendamise kohustus on liikmesriigil

See valik nõuab reguleerivat tegevust ELi tasandil ning sellega kehtestataks kogu ELis kooskõlastatud sanktsioonid ebaseaduslikult riigis viibivate kolmanda riigi kodanike tööandjate suhtes. Rikkumine seisneks ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodaniku töölevõtmises. Kehtestataks rahatrahvid, muud karistused (nt kaob õigus sõlmida riigihankelepinguid ja saada toetusi) ja tõsise rikkumise korral kriminaalsanktsioonid. Kuna meetmete rakendamine on tähtis, palutakse liikmesriikidel ettevõtetes läbi viia teatav arv kontrolle (kohustus hõlmaks teatavat protsenti registreeritud ettevõtetest).

Poliitiline valik 3 – kooskõlastatud ennetusmeetmed: kogu ELis tööandjatele kehtestatav ühine nõue teha koopia asjaomastest dokumentidest (elamisluba) ja teavitada pädevaid riigiasutusi

Selle valikuga kaasneks õigusloomealane tegevus ELi tasandil, et nõuda ühismeetmete võtmist ebaseaduslikult riigis viibivate kolmanda riigi kodanike töölevõtmise ennetamiseks. Tööandja peaks paluma tulevasel töövõtjal esitada ELis elamise õigust tõendavad dokumendid, tegema neist koopia ja edastama selle asjaomasele riigiasutusele. Tööandja oleks kohustatud säilitama dokumentide koopia ning tagama kõnealuste dokumentide turvalise säilitamise ja konfidentsiaalsuse. Asjaomane riigiasutus vastutaks dokumentide (nt et tegemist ei oleks võltsinguga) ja sisserändaja staatuse kontrollimise ning tööandaja teavitamise eest juhul, kui töövõtjat ei ole võimalik seaduslikult tööle võtta. Tööandjal ei peaks olema vaja oodata riigiasutuse vastust, enne kui ta palkab uue töövõtja, kuid ta peaks lõpetama töötajaga sõlmitud töölepingu, kui asutuselt saadakse eitav vastus.

Tööandjale ei määrata tingimata karistust, kui ta ei edasta pädevale asutusele asjaomaste dokumentide koopiaid. Kui tööandja suudab tõendada, et ta on läbi viinud nõutava kontrolli, ei rakendata tema suhtes sanktsioone, kui selgub, et töövõtja on ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik.

Poliitiline valik 4 – kooskõlastatud sanktsioonid tööandjate suhtes ja ennetusmeetmed

See reguleeriva tegevusega seotud valik on eespool esitatud poliitiliste valikute 2 ja 3 kombinatsioon ning eeldab õigusloomealast tegevust ELi tasandil.

Poliitiline valik 5 – teadlikkuse suurendamise kampaania ELis

See valik ei ole seotud reguleeriva tegevusega, vaid hõlmab teadlikkuse suurendamise kampaania korraldamist ELis. Selle eesmärk oleks tööandjate teavitamine nende juriidilistest kohustustest ja ebaseaduslikult riigis viibivate kolmanda riigi kodanike palkamise negatiivsetest tagajärgedest. Kaasata võiks sotsiaalpartnerid ja teised asjaomased isikud.

Poliitiline valik 6 – heade tavade väljaselgitamine ja vahetamine

See valik hõlmaks heade tavade väljaselgitamist ja vahetamist ning mitmete valdkondadega (nt täitevmehhanismid, seadusandlikud vahendid, ebaseaduslike töövõtjate vahendajate kindlakstegemine ja vahistamine) seotud teabe vahetust liikmesriikide vahel. See toimuks struktureeritult, nt üksteiselt õppimise teel, ja seda toetaks komisjon, kes koostaks suunised, määraks kindlaks riiklikud kontaktpunktid ja korraldaks koosolekuid.

VALIKUVARIANTIDE VÕRDLEMINE

Tabel – poliitiliste valikute hindamine – võrdlus

Eesmärk/probleem | Poliitilised valikud (eeldatava mõju hinnang skaalal – kuni √√√√√) |

vähendada ebaseaduslikku sisserännet ELi | √ | √√ | √√ | √√√ | 0 | √√ |

luua tööandjatele võrdsed tegutsemistingimused | 0 või – | √√√ | √√√ | √√√√ | 0 | √ |

aidata kaasa ebaseaduslikult riigis viibivate kolmanda riigi kodanike ekspluateerimise vähendamisele | 0 või – | 0 või – | 0 | 0 või – | 0 | √√ |

töötada välja ühised eeskirjad, mida tõenäoliselt ka praktikas järgitakse ja rakendatakse | 0 | √ | √√ | √√ | 0 | √ |

täiendada ja tugevdada kohaldatavat (ja väljatöötatavat) ühenduse õigustikku | ei kohaldata | √√ | √√ | √√√ | √ | √√√ |

vähendada inimkaubandust, organiseeritud kuritegevust ja salakaubavedu | 0 või – | 0 või – | 0 või – | – | 0 | √√ |

Põhiõigused |

isikuandmete kaitse (artikkel 8) | 0 | 0 | – | – | 0 | 0 |

õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele (artikkel 47) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

diskrimineerimiskeeld (artikkel 21) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 või √ |

kuritegude ja karistuste seaduslikkuse ja proportsionaalsuse põhimõte (artikkel 49) | 0 | √ | √ | √ | 0 | 0 või √ |

Kulud praeguse olukorraga võrreldes + suuremad kulud kui praegu; 0 muutumatud kulud; – väiksemad kulud kui praegu | 0 | + | + | + | + | + |

Eelistatakse järgmiste valikute kombinatsiooni:

- valik 4: ebaseaduslikult riigis viibivate kolmanda riigi kodanike tööandjate suhtes kehtestatakse kooskõlastatud sanktsioonid, mille rakendamise kohustus on liikmesriigil, ja kooskõlastatud ennetusmeetmed: kogu ELis tööandjatele kehtestatav ühine nõue teha koopia asjaomastest dokumentidest ja teavitada pädevaid riigiasutusi ning

- valik 6: heade tavade väljaselgitamine ja vahetamine liikmesriikide vahel.

Eelistatava valiku peamised eelised:

- positiivne mõju ebaseaduslikult riigis viibivate kolmanda riigi kodanike töölevõtmise vähendamisele;

- ühtsed sanktsioonid ja nende minimaalse ulatuse kindlaksmääramine ning sanktsioonide rakendamine kogu ELis suurendaks nende hoiatavat mõju;

- kiire liikumine kogu ELis ettevõtjate võrdsete tegutsemistingimuste suunas;

- ennetusmeetmed kujutaksid endast tööandjatele ühtset, kuid kerget kohustust koguda ja säilitada dokumente tulevase töövõtja kohta. Nende dokumentide õigsuse kontrollimise kohustus oleks pädevatel asutustel. See võimaldaks tööandjal ka edaspidi heas usus palgata töötaja, kelle esitatud dokumendid tunduvad vastavat nõuetele;

- liikmesriikidele esitatav nõue kontrollida 10% registreeritud ettevõtetest, nagu on ette nähtud õigusloomega seotud ettepanekus, parandaks meetmete rakendamist ja oleks selge sõnum tööandjatele, et oht eeskirjade rikkumise korral vastutust kanda on olemas või suurem kui varem;

- rakendamist ja jõustamist käsitlevate heade tavade väljaselgitamine ja vahetamine (valik 6) aitaks parandada meetmete rakendamist;

- meetmed oleksid selge sõnum kolmandatele riikidele ja võimalikele tulevastele ebaseaduslikele sisserändajatele, et probleemiga tegeletakse ja ebaseadusliku sisserändega seotud riskid on suurenenud. Kui selline sõnum edastatakse ELi tasandil, on selle väärtus suurem kui liikmesriigi tasandil edastamise korral;

- põhiõigustega seoses võib loota, et ekspluateerimine väheneb, kui vahetatakse ekspluateerimise ohvrite kaitsmise häid tavasid ja jagatakse üksteisega teavet negatiivse mõju leevendamise kohta nende isikute puhul, kes teevad õiguskaitseasutustega koostööd. Meetmed avaldaksid tõenäoliselt positiivset mõju ka kuritegude ja karistuste seaduslikkuse ja proportsionaalsuse põhimõttele, kuna tõsist rikkumist hõlmav kuritegu määratletaks ühtselt kogu ELis.

Eelistatava valiku peamised puudused:

- kolmanda riigi kodanike ebaseaduslikku töölevõtmist ei oleks võimalik vältida. Meetmete edukus sõltub nende rakendamisest, mille eest vastutavad liikmesriigid. Isegi kui meetmete rakendamine on kohustuslik ja üksteisega jagatakse häid tavasid, sõltub kontrollide tõhusus liikmesriikidest;

- puhtmajanduslik mõju tundlikele valdkondadele (peamiselt ehitus, põllumajandus, majapidamis- ja koristustööd, toitlustamine ja majutusteenused) on tõenäoliselt negatiivne;

- tööandjate suhtes rakendatavate rangemate sanktsioonide võimalik negatiivne mõju ebaseaduslikult riigis viibivatele kolmanda riigi kodanikele (suurema ekspluateerimise oht, sest asjaomased töövõtjad peavad oma staatust veelgi hoolikamalt varjama ja see halvendab nende läbirääkimispositsiooni). Vastukaaluks neile võimalikele mõjudele on hoiatav mõju, mis on eelkõige kavandatavatel kriminaalsanktsioonidel, mida rakendataks eriti ekspluateerivate töötingimuste korral;

- põhiõiguste valdkonnas võib esineda võimalik negatiivne mõju isikuandmete kaitsele. Mil määral see ilmneb, sõltub meetmetest, mida tööandjad ja ametiasutused isikuandmete konfidentsiaalsuse tagamiseks võtavad.