52006DC0421

[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 30.8.2006

KOM(2006) 421 lõplik

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE, EUROOPA PARLAMENDILE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE JA REGIOONIDE KOMITEELE

Euroopa arengukonsensuse juhtimine Teel ühtsele lähenemisviisile Euroopa Liidus {SEK(2006) 1020}{SEK(2006) 1021}{SEK(2006) 1022}

SISUKORD

Sissejuhatus 3

1. Intensiivsem ja uuenduslik lähenemisviis demokraatlikele juhtimistavadele 5

1.1. Juhtimise mitu tahku 5

1.2. Vastutus, dialoog ning edusammude mõõtmine 6

1.3. Suutlikkuse tõstmise ja poliitilise õiguspärasuse kahemõõtmeline probleem 8

1.4. Lähenemisviiside ühtlustamine ELis ning muude rahvusvaheliste osalejatega 9

2. Juhtimisalgatus: AKV riigid ning Aafrika-strateegia 10

2.1. AKV riigid: juhtimisdialoog ja abi kavandamine 10

2.2. AKV riigid: juhtimisprioriteedid ja -programmid 12

2.3. Aafrika: kohaldatavate mehhanismide toetamine 13

2.4. Ühenduse tasandilt Euroopa tasandini 14

3. Juhtimisdialoog ja -programmid muude arengumaadega tehtavas koostöös 15

3.1. Juhtimine ja Euroopa naabruspoliitika 15

3.2. Ladina-Ameerika 17

3.3. Juhtimine Aasias 18

Kokkuvõte 19

SISSEJUHATUS

Ilma otsustava edasiminekuta juhtimises – nii majanduslikus, sotsiaalses, keskkonna- kui ka poliitilises mõõtmes, ei ole võimalik vähendada vaesust ega täita aastatuhande arengueesmärke. Areng, inimõigused, rahu ja julgeolek on üksteist täiendavad lahutamatud nähtused. Meie järjest ühetaolisemas ning tihedamate sidemetega maailmas sõltub rahu ja turvalisus suuresti riikide ja institutsioonide poliitilisest tahtest ning suutlikkusest viia ellu poliitikat, milles keskendutakse õigusriigi põhimõtete täitmisele, inimõiguste kaitsmisele, demokraatlikule juhtimisele, vaesuse kaotamisele, säästvale arengule ning ebavõrdsuse vähendamisele – väljakutsetele, millega maailm peamiselt silmitsi seisab.

Euroopa Liit on Euroopa arengukonsensuse raames määratlenud oma lähenemisviisi ning vahendid selle eesmärkide täitmiseks, käsitledes häid juhtimistavasid, demokraatiat ja inimõiguste austamist kui säästva arengu ning ELi arengupoliitika oluliste eesmärkide saavutamise protsessi loomulikku kaasnähtust. Kuna lähiaastatel on oodata abimahu märkimisväärset kasvu, tuleb kehtestada juhtimistavad, mis võimaldavad tagada ELi uue abisüsteemi tõhususe ja tulemuslikkuse. Aastatuhande arengueesmärkide saavutamiseks pelgalt rahalistest vahenditest ei piisa.

Usaldusväärset juhtimist tuleb toetada ka ühenduse poliitiliste tegevussuundade kaudu, millest igaühel on oma välismõõde. Selleks on mitmeid mooduseid, sealhulgas poliitiline dialoog, konfliktide ennetamise meetmed, koostöö piirkondlike ja rahvusvaheliste organisatsioonidega, temaatilised programmid, valimisvaatlus, samuti riiklikud arenguabi programmid, mida koostatakse mitmeaastase ühise programmitööna.

Käesoleva teatise põhiteemad – poliitiline dialoog ja arenguabi kavandamine – on ELi ja arengumaade vaheliste suhete kaks pidepunkti, kuna annavad neile võimaluse hinnata koos hetkeolukorda ja reformide teostamise vajadust, innustada muudatuste läbiviimist ja vajadusel otsustada, millised oleks selle toetusmeetmed. Ka annavad need võimaluse tõstatada rahvusvahelisi juhtimisküsimusi.

Märtsis 2005 Pariisi deklaratsiooni raames ja aprillis 2006 nõukogu püstitatud abi tõhususe põhimõtteid tuleb juhtimises täielikult rakendada. Seega peavad ühendus ja liikmesriigid tegema nii omavahel kui ka teiste abiandjate ja rahvusvaheliste organisatsioonidega vastastikusele täiendavusele ja ühtsusele rajatud koostööd ning toetama sellega partnerriikide tõhususpüüdlusi.

Sellest tulenevalt teeb komisjon ettepaneku, et ühendus ja liikmesriigid lepiks omavahel kokku, milliseid juhtimistavasid ja -põhimõtteid tuleks arengumaadega peetava dialoogi ja tehtava koostöö puhul järgida. Eesmärk on jõuda järk-järgult ühtse ja sidusa lähenemisviisini demokraatlike juhtimistavade edendamiseks selle eri tahkudes. See tugevdaks juhtimiskontseptsiooni (mida käsitleti 2003. aasta teatises ja nõukogu järeldustes[1]) ning annaks sellele arengupoliitikas uue rolli. Ka teeb komisjon ettepaneku kasutada AKV riikidega tehtava koostöö raames uuenduslikku rakenduskorda, juhib tähelepanu teatavatele Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna suhtes pakutud prioriteetidele ning esitab Aafrikat eraldi käsitleva algatuse, nagu see on sätestatud Euroopa Ülemkogu 2005. aasta detsembri järeldustes „EL-Aafrika: teel strateegilisele partnerlusele“, millega liikmesriike kutsutakse ühinema.

Käesolev teatis koosneb kolmest osast. Esimeses osas kirjeldatakse, millised on juhtimise eri käsitlused ning kuidas toetada demokraatlikku juhtimisprotsessi arengukoostöö valdkonnas. Teises osas kirjeldatakse nende kasutamist Aafrika ja AKV riikide puhul. Kolmandas osas kirjeldatakse ühenduse lähenemisviisi seoses demokraatliku juhtimise alal muude arengumaadega tehtava koostööga.

2006. aasta märtsis esitati temaatiline hinnang Euroopa Ühenduse toetuse kohta usaldusväärsele juhtimisele. Hinnang väärib laialdase arutelu algatamist, parandamaks selles valdkonnas võetavaid ühenduse meetmeid. Käesoleva teatise koostamisel on selle järeldusi ja soovitusi[2] arvesse võetud.

Teatis täiendab käimasolevat tööd, nt ELi lähenemisviisi demokraatia edendamiseks välissuhetes, ning sellele võiks järgneda teisigi algatusi, nagu tegevusraamistiku loomine usaldusväärsete juhtimistavade tagamiseks liidu välistegevuse finants-, maksu- ja õigusvaldkonnas.

1. INTENSIIVSEM JA UUENDUSLIK LÄHENEMISVIIS DEMOKRAATLIKELE JUHTIMISTAVADELE

1.1. Juhtimise mitu tahku

Juhtimine on kerkinud paljude abiandjate arengupoliitikas ja koostööprogrammides põhiküsimuseks. Partnerriikides on see suure osa arengustrateegiate võtmeteema. Aastatuhande arengueesmärkide täitmise eelduseks on avalike teenuste korrektne osutamine, samuti erasektori arengul põhinev säästev majanduskasv, mis on võimalik üksnes usaldusväärse juhtimise tingimustes. Mõeldes abimahu pidevale kasvule, rahvusvahelise abi tõhususe tagamiseks võetud kohustustele ning kasvavale vastastikule majanduslikule ja rahalisele sõltuvusele, on kodanike ja rahvusvahelise üldsuse ootustele vastava juhtimise kujundamine arengumaadele väga suur väljakutse.

Järk-järgult liigutakse konsensusena selles suunas, et arengukoostöös oleks kohane kasutada laiapõhjalist lähenemisviisi, mis põhineb universaalsetel eesmärkidel ja põhimõtetel[3] ning ühesugustel püüdlustel nii valitsustes, kogu riigisektoris kui ka avalik-õiguslike asutuste suhtluses kodanikega.

Laiapõhjaline lähenemisviis

Demokraatlik juhtimine ei põhine konkreetsel institutsioonilisel mudelil, see on süsteem, mis oma püüdlustes säästva arengu poole arvestab kõikide kodanike õigustega. See tähendab inim- ja põhiõiguste (sealhulgas sõna-, teabe- ja ühinemisvabaduse) järgimist, demokraatlike protsesside toetamist ning kodanike osalemist neid valitsevate isikute valimisel ja kontrollimisel, õigusriigi põhimõtete austamist ning kõikide juurdepääsu sõltumatule kohtule, juurdepääsu teabele, valitsust, kes tagab läbipaistva valitsemise ning kes kannab vastutust asjakohaste institutsioonide ja valijate ees, inimeste turvalisust, rändevoogude haldamist, hästitoimivaid institutsioone, juurdepääsu esmastele sotsiaalteenustele, loodusvarade, energiavarude ja keskkonna säästvat majandamist, kuid ka säästva majanduskasvu ja sotsiaalse ühtekuuluvuse edendamist erainvesteeringuid toetavas ühiskonnas.

Juhtimise eri tasandid on samuti väga tähtsad (kohalik, riigi, rahvusvaheline). Eriti on kohane rõhutada, et kohalikud omavalitsused võivad aastatuhande arengueesmärkide täitmisel mängida olulist rolli. Kuid ei tohi unustada, et üleilmsete probleemide lahendamiseks oodatakse rahvusvahelise või regionaalse tasandi koostööd.

Juhtimine ei tähenda vaid korruptsioonivastast võitlust

Head juhtimisavad ei tähenda vaid korruptsioonivastast võitlust. Kuigi ELi korruptsioonivastane tegevus on äärmiselt karm, sest korruptsioon kujutab endast arengueesmärkide täitmise põhitakistust, on see Euroopa Liidu arvates halbade juhtimistavade ja läbipaistva haldus- ja kontrollisüsteemi puudumise tulemus. Korruptsioonivastast võitlust ei tule seega käsitleda eraldi teemavaldkonnana, vaid seda tuleb käsitleda kui osa vaesuse vähendamise või arengustrateegiatest ning demokraatliku juhtimisprotsessi toetustegevusest. See eeldab eelkõige kodanikuühiskonna ja meedia rolli tugevdamist, poliitilise pluralismi ja valimiskonkurentsi kaitsmist, läbipaistvat erakondade rahastamise süsteemi ning tuge parlamendile kui järelevalveorganile ning avalik-õiguslikele ja õigusasutustele.

Koostööprogrammide juhtimise mitu külge

Demokraatlikku juhtimist tuleb vaadelda kui tervikut selle eri tahkudega (poliitiline, sotsiaalne, kultuuri-, keskkonna…,). See mitmetahulisus peab arengukoostöös ka reaalselt kajastuma. Sellest lähtuvalt peab iga valdkondlik programm sisaldama demokraatliku juhtimise kontseptsiooni.[4]

Tuleb vältida juhtimisküsimuste killustatud käsitlemist: poliitilised, majanduslikud, sotsiaalsed ja keskkonna aspektid on mõnikord üksteisega väga tihedalt põimunud. Näiteks aitab riigiasutuste ja eriti riigieelarve eest vastutavate asutuste usaldusväärne juhtimine ning õigusriigi põhimõtete austamine luua säästvaks majanduskasvuks ja erainvesteeringuteks soodsat keskkonda. Loodusvarade ja energiavarude halb juhtimine võib aga riikides, kus leidub selliseid varasid nagu teemandid, nafta, mets või kalavarud, tuua kaasa inimõiguste ja õigusriigi põhimõtete rikkumist ning tekitada vägivaldseid konflikte. Inimväärse töö edendamisega (eeskätt sotsiaalse dialoogi ja ILO konventsioonide tõhusa rakendamise kaudu) kaasnevad sageli meetmed, millega lihtsustatakse juurdepääsu esmastele sotsiaalteenustele, samuti mõjutab see positiivselt sotsiaalset ühtekuuluvust, majandustulemusi ja vaesuse vähendamist.

Konkreetseid näiteid juhtimise tugiprogrammidest,[5] nagu näiteks valimisprotsesside, kodanikuühiskonna, parlamentide, halduse jagamise, õigussüsteemi reformimise, turvasektori, riigieelarve haldamise jne toetamine, esitatakse talituste töödokumendis.

1.2. Vastutus, dialoog ning edusammude mõõtmine

Euroopa Ühendus toetab demokraatlikku juhtimisprotsessi partnerluse vormis, s.o dialoogi kaudu partnerriikide valitsustega ning abiandjana oma mitmesuguste rahaliste vahendite kaudu. Mõju maksimiseerimiseks peab ühendus kõiki meetmeid paremini kombineerima, et tugevdada oma muutuste õhutaja rolli, järgides samas partnerluse ja riikide omavastutuse põhimõtet.

Uued võimalused juhtimisteemalise dialoogi tugevdamiseks

Arengupartnerite vaheline dialoog on andnud uusi võimalusi. Nüüdseks on paljudel riikidel muutusteks poliitiline tahe.

Lisaks on abiandjad järjest teadlikumad uuenduslike ja tõhusamate koostöövormide edendamisest, sealhulgas nn nõrkade riikide puhul, ning oma vaatenurkade ühtlustamise vajalikkusest. Laiapõhjalisema tähendusega demokraatlikule juhtimisele omistatud tähtsus nõuab iseenesest uusi meetodeid, tegevusvorme ning muudatusi abi juhtimisel, mis põhinevad vastastikuste kohustuste kontseptsioonil.

Ning viimaks – kuna riigid sõltuvad üksteisest järjest enam, peab dialoog selle kohta, millised on selle olukorra tagajärjed ja seonduv vastutus, andma võimaluse kindlaks määrata, kuidas ühe riigi poliitika mõjutab tema partnereid, näiteks raha- ja maksupoliitika valdkonnas, kus riigid on üksteisest väga sõltuvad.

Omavastutuse eelistamine tingimuste seadmisele

Eespool kirjeldatud universaalsetel põhimõtetel lasuvat demokraatlikku valimisprotsessi ei saa suruda peale väljastpoolt. Partnerlus- ja abisuhetest lähtudes on kõige tähtsam austada riikide omavastutust reformide teostamisel. Üksnes asjaomastel riikidel ise on õigus otsustada reformide algatamise ja teostamise üle. Kui riigis endas puudub poliitiline tahe, on vähe tõenäoline, et välistugi tulemusi annab. Abiandjad mängivad siiski olulist rolli stimuleerivate algatuste tegemisel.

Omavastutuse austamine tähendab ka reformimise kiiruse ja ajakava austamist, kuna reform kui selline on juba iseenesest keerukas ja pikaldane protsess, millega muudetakse põhjalikult riigi- ja ühiskonnakorraldust. See ei õigusta aga mingil juhul ei „olulisi põhimõtteid“ käsitlevate ratifitseeritud konventsioonide või rahvusvaheliste õigusaktide täitmata jätmist ega ambitsioonide või usaldusväärsuse puudumist oodatavate reformide teostamisel.

Pigem dialoog kui karistused

Dialoog peab olema riikide reformidele õhutamisel eelistatud vahend. Ühepoolset uute tingimuste seadmist tuleb vältida. Dialoogil peab olema oluline ennetav roll ja see peab andma võimaluse käsitleda sageli tundlikke poliitilisi teemasid, nagu inimõiguste, demokraatia ja õigusriigi põhimõtete austamine, julgeolekusüsteemide reformimine, majandus- ja finantsjuhtimine, loodusvarade ja energiavarude haldamine, või sotsiaalvaldkonna juhtimise küsimusi. Tõsiste juhtumite korral võib loomulikult osutuda vajalikuks määrata karistusi. Ka nende puhul tuleb tuvastatud probleemide lahendamiseks töötada välja stimuleerivaid algatusi.

EL peab muutma dialoogi pidamise eri võimalused ja olemasolevad rakendussuunised tulemuslikumaks, sidudes neid paremini koostööprogrammide[6] kavandamise, järelevalve ja programmide üle peetava dialoogiga.

Juhtimise hindamine

Dialoogi raames tuleb käsitleda küsimust, kuidas juhtimist ja saavutatud edusamme hinnata ning milliseid meetmeid võtta olukorras, kus tuvastatakse halb juhtimine. Teatava riigi juhtimissituatsiooni hindamise eesmärk ei ole tema pingeritta seadmine, vaid see peab aitama esmajoones määratleda, millised reformid ja toetusmeetmed oleks kõige kohasemad.

Kõikidel arengupartneritel peab asjakohastele näitajatele toetudes olema võimalik hinnata teatava riigi juhtimiskvaliteeti ning valitsuse võetud reformikohustuste ambitsioonikust, asjakohasust ja usaldusväärsust. Näitajaid peab saama kohandada nn nõrkadele või äsja konfliktist väljunud riikidele. Tõhusa toetuse andmiseks on väga oluline analüüsida süvitsi kohalikku tausta ja poliitilist süsteemi ning määrata kindlaks muudatustele soodsad tegurid ning liikumapanevad jõud.

Arengusuundadest ja edasiminekutest ülevaate saamiseks tuleb nii analüüsi kui ka kasutatavate näitajate üle pidada regulaarset ja läbipaistvat dialoogi.

Hiljuti ilmnes, et demokraatliku juhtimise alal tehtud edusamme on võimalik mõõta. See areng (mis ei tohi viia mehaanilise lähenemiseni) on poliitiliselt oluline, kuna võimaldab ühelt poolt töötada välja vajalike reformide määratlemiseks kasulikud näitajad ning teiselt poolt aitab võrrelda riike rahvusvahelisel tasandil. Kahe eri tasandi – riigi ja rahvusvahelise/globaalse – näitajate olemasolu on kasulik, kuna nad teenivad eri eesmärke. Rahvusvahelised näitajad võimaldavad teha ülemaailmseid võrdlusi. Riigi tasandi näitajad lihtsustavad juhtimise parandamiseks kehtestatavate riigistandardite loomist vastavalt riigi enda prioriteetidele. Partnerriigi enda poolt loodud näitajatel on tugevam tõukejõud, kuna need julgustavad poliitikuid kandma kodanike ja institutsioonide ees vastutust ning annavad kodanikuühiskonnale ja meediale võimaluse osaleda järelevalveprotsessis. Osutatud eri tüüpi näitajaid ei tohiks käsitleda kui konkureerivaid, vaid pigem kui täiendavaid vahendeid, mille kasutamine sõltub olukorrast ja tekkinud probleemist.

Osalushindamise julgustamine

Oluline on julgustada valitsusi, poliitikuid, sõltumatuid avalik-õiguslikke asutusi või kodanikuühiskonda arendama omaenda vahendeid ja suutlikkust selleks, et määrata kindlaks vajalikud reformid, hinnata olukorda ja tehtud edusamme. Riigi tasandi näitajad peavad olema kooskõlas omavastutuse, osaluse, läbipaistvuse põhimõttega ja võimaldama kindlaks määrata, milliseid reforme[7] on vaja. Sellise lähenemisviisi eesmärk on reforminõudluse stimuleerimine, mis tugevdab demokraatlikku valitsemisprotsessi.

Järkjärguline lähenemisviis

Juhtimise toetamisel tuleb lähtuda iga riigi konkreetsest olukorrast. Halva juhtimise korral või kui analüüsid näitavad, et riiki on vaja reformida, peab ELi lähenemisviis olema järkjärguline, proportsionaalne, läbipaistev ning rajanema dialoogile, mille eesmärk on järk-järgult kõrgemate standardite saavutamine. See kehtib poliitiliste ja institutsiooniliste põhimõtete[8], kuid ka juhtimise sotsiaalse, keskkonna- või majandusliku aspekti kohta.

1.3. Suutlikkuse tõstmise ja poliitilise õiguspärasuse kahemõõtmeline probleem

Paljudes arengumaades tuleks likvideerida lõplikult lõhe riigiasutuste seaduslikkuse ja õiguspärasuse vahel oma kodanike silmis. Kui demokraatlik seaduslikkus saavutatakse vabade valimiste kaudu, siis õiguspärasus sõltub esmajoones valitsuse suutlikkusest täita valimiseelseid lubadusi ja vastata kodanike vajadustele. Siin mängivad põhirolli sisedialoog ning partnerriikide eri sidusrühmade koostöö. Oma arengustrateegiate koostamisel toetab EL osalusel põhineva lähenemisviisi järkjärgulist väljatöötamist valitsustes. Võimalikult paljude kodanikuühiskonna liikmete (ühendused, kohaliku tasandi organisatsioonid, valitsusvälised organisatsioonid, meedia, tööandjad ja ametiühingud), poliitiliste liikumiste ning kodanike esindusorganisatsioonide (parlamendid, kohalikud ja detsentraliseeritud omavalitsused) aktiivse kaasamise edendamine tähendab demokraatliku juhtimise põhimõtte kohaldamist ja soodustab reformikavade elujõulisust.

Eelarveabi kui eelistatud vahend

Partnerriikide reformipüüdlustele sobiva vastuse ja vajaliku toetuse andmiseks on üsna suur hulk arengukoostöövõimalusi. Järjest kasvav tendents kasutada dialoogil ja partnerriikide nõudlusel põhinevaid vahendeid (lähenemisprogramm / SWAP, üld- või valdkondlik eelarvetoetus) pakub demokraatlike juhtimistavade edendamiseks tõelisi võimalusi.

Keskendumine partnerriikide arengustrateegiatele ja eelarveabi järjest sagedasem kasutamine tugevdab riigi demokraatlike institutsioonide, nt parlamentide rolli, kes on riigi kehtiva õiguse järgi otseselt asjaomasesse otsustusprotsessi kaasatud. Nimetatud vahendite rakendamisel tuleb vajalikul määral arvesse võtta ka halduse jagamise strateegiaid, et need ei soodustaks tsentraliseerumist.

Samuti peaks rahvusvaheline üldsus tõsisemalt mõtlema, kuidas muuta abisüsteemid (mis on kontekstist lähtudes sobivaimad vahendid) paremini prognoositavaks, et nendega saaks toetada muutusteprotsessi pikaajalisemalt. Juhtimisprotsesside arengu regulaarne ja koordineeritud järelevalve peab põhinema teabe-, hinnangute ja analüüside jagamisel, ning viimased peavad omakorda tulenema läbipaistvast dialoogist esmatähtsate reformide teemal. Menetlused ja kriteeriumid abi eraldamiseks sõltuvalt juhtimise arenguolukorrast peavad olema partnerriikidele läbipaistvad.

Ennetav lähenemisviis nõrkade riikide suhtes

Tuleks uurida uusi, täiendavaid lähenemisviise. See kehtib eriti nõrkade riikide kohta.

Nõrkades riikides, eriti nendes, mille puhul on tegemist keeruka partnerlussuhtega, esineb sageli kaks probleemi: poliitilise õiguspärasuse puudumine ja nõrk suutlikkus. Juhtimise käsitlemine peab nende riikide puhul toimuma samm-sammult ning püüdlema järjest kõrgemate standardite poole. Selleks, et olla suutelised alustama arengustrateegia elluviimist pikemas perspektiivis, peavad paljud riigid saavutama kõigepealt stabiilsuseks vajalikud algtingimused ja minimaalse institutsioonilise arengu. Et muuta ELi poolt nõrkadele riikidele antav abi tõhusamaks, tuleb õppida minevikus tehtud vigadest, nagu näiteks nn „stoppstart“ stiilis rahastamisotsused, mis põhinevad valitsuste lühiajalistel edusammudel ning põhjustavad abivoogude volatiilsust ja edasise rahastamise suhtes ebakindlust; juhtimise valdkonnas saavutatud edusammude suhtes tingimuste seadmine; ühtluse puudumine abiandjate hulgas; teatavate nõrkade riikide tõrjutus; juhtimise, julgeoleku ja arengu valdkonnas sidusa välistegevuse puudumine.

Kriisijärgsetes olukordades oleks vaja rakendada integreeritud üleminekustrateegiaid, et taastada institutsiooniline ja haldussuutlikkus, infrastruktuur, esmased sotsiaalteenused, parandada toiduainetega kindlustamist ning pakkuda püsivaid lahendusi põgenike ja ümberasustatud isikute küsimuses, ning üldse kodanike julgeolekut. Nii solidaarsuse kui rahvusvahelise julgeoleku ja abi tõhususe huvides on, et liidu lähenemisviisi juurde kuulub täielikult vajadus ennetada nõrga riigi tekkimise olukorda ning püüe mitte jätta kõige haavatavamaid riike ja rahvaid tõrjutusse.

1.4. Lähenemisviiside ühtlustamine ELis ning muude rahvusvaheliste osalejatega

Praegu peab enamik abiandjaid juhtimisküsimust juba esmatähtsaks. Abiandjad peaks oma analüüsivahendeid üksteisega jagama ja vältima partnerriikidega selliste individuaalsete dialoogide pidamist, mille eesmärk on toetada ühepoolselt ja kooskõlastamatult teatavaid reforme. Juhtimise valdkonnas tuleb täielikult kohaldada abi tulemuslikkust käsitlevat Pariisi deklaratsiooni ning nõukogu järeldusi samal teemal[9]. Liikmesriigid ja komisjon on võtnud kohustuse liikuda abi ühise kavandamise suunas, arendada täiendavuse ja tööjaotuse tegevuspõhimõtteid ning lihtsustada kaasrahastamistehinguid.

See ei tähenda identsete lähenemisviiside edendamist, mis ei oleks ei realistlik ega soovitav. Siiski tuleks kokku leppida, milliseid meetmeid võtta ning kuidas reageerida juhtimisega seotud olulisimates küsimustes ning pidada partnerriikidega avatud dialoogi, milles osalevad kõik abiandjad. Välistoetus peab tuginema riiklike programmide prioriteetidele, kasutada tuleb olemasolevaid riiklikke või regionaalseid struktuure. Paljude riikide puhul saab lähtepunktina kasutada vaesuse vähendamise strateegiate väljatöötamisprotsesse, ühiseid abistrateegiaid ning Aafrika riikide vastastikuse järelevalve mehhanismi.

Kasvava rolliga osalejad

Ka poliitilises ja rahanduslikus plaanis kasvava rolliga osalejatega[10] tuleks pidada arengukoostöö juhtimise teemalist dialoogi. Küsimuse võiks tõstatada ELi ja nende riikide kahepoolse dialoogi raames. Ka peaks seda tõsiselt käsitlema töö raames, mida tehakse nende riikide kaasamiseks asjaomastes organisatsioonides ja foorumites abi tõhususe tagamist käsitlevasse mitmepoolsesse kavasse.[11]

2. JUHTIMISALGATUS: AKV RIIGID NING AAFRIKA-STRATEEGIA

2.1. AKV riigid: juhtimisdialoog ja abi kavandamine

EL ootab partnerriikidelt, et nad liiguksid vajalike reformide suunas, mis kindlustaks arenguabile ja rahvusvahelisele koostööle positiivse ja järjepideva mõju. Ehkki AKV riikidega peetava regulaarse poliitilise dialoogi raames käsitletakse juhtimisküsimust juba süstemaatiliselt, antakse sellele antakse sellele tulevikus strateegilisem kaal, eelkõige 10. Euroopa Arengufondi kavandamisel. Rakendatakse uut, stimuleerivat lähenemisviisi. Algatatakse süvadialoog, milles keskendutakse edu mõõtmise ja saavutatud tulemuste mõõtmise parameetritele ning milles osalevad liikmesriigid ja riigis esindatud abiandjad. Analüüsi- ja dialoogivahendid (mis sisaldavad poliitilise partnerluse mõõdet, kuid ka juhtimise eri tahke), mis programmi raames luuakse, peaks andma omakorda ainest Cotonou lepingu artikli 8 alusel peetavale poliitilisele dialoogile.

Kolm miljardit eurot juhtimisele

AKV riikidega uute koostööstrateegiate ettevalmistamise käigus teeb komisjon ettepaneku anda täiendavat rahalist toetust riikidele, kes on valmis võtma kohustusi seoses tugevaid ja usaldusväärseid reforme ning konkreetseid meetmeid kajastava kava vastuvõtmisega või selle juba vastu võtnud.

Selle uuendusliku lähenemisviisiga, mis kujutab endast 1. osas kirjeldatud põhimõtete praktilist rakendamist ning mis põhineb dialoogil ja julgustamisel, soovitakse tuua demokraatlike juhtimistavade valdkonda tegelikke muutusi ja otsustavat edu.

Osa 10. Euroopa Arengufondist AKV riikidele assigneeritud rahast pannakse stimuleerivate meetmete võtmiseks reservi. Riiklikeks assigneeringuteks määrati selleks 2,7 miljardit eurot[12], millele lisandub piirkondlik rahastamine. Juurdepääs reservile sõltub komisjoni ja iga riigi vahel eraldi, riigi juhtimiskava käsitleva põhjaliku dialoogi tulemustest.

Talituste töödokumendis[13] esitatud nn juhtimisprofiil on mõeldud eespool kirjeldatud dialoogi ja üksikasjaliku hindamise lihtsustamiseks. Lihtsate küsimuste kaudu annab see ülevaate partnerriigi hetkeolukorrast, et suunata dialoog käimasolevatele või kavandatavatele reformidele, teha kindlaks põhiprobleemid ja -puudused ning lihtsustada koostöövaldkondade määramist. Juhtimist käsitletakse nii selle poliitilises, majanduslikus, institutsioonilises, sotsiaalses, rahalises, maksusid käsitlevas kui ka loodusvarade majandamise ja rändevoogude haldamise mõõtmes. Olles teadlik, et abi tõhususe huvides ei tohiks uusi abitingimusi seada ning abiandjate lähenemisviise tuleks nii palju kui võimalik ühtlustada, on Euroopa Komisjon sidunud profiili olemasolevate näitajate ja analüüsidega[14], mida on täiendatud teatavate liidu poliitikale omaste teguritega, mis on seotud ennekõike partnerriikidega peetava inimõigusi, demokraatiat või muid teemasid (nagu julgeolek või migratsioon) käsitleva poliitilise dialoogiga.

Arvestades, kui olulised ja väärtuslikud on riikide enda poolt osalus- ja läbipaistvuspõhimõtte kohaselt teostatud hindamismenetlused, võtab komisjon neid nn enesehinnanguid olemasolu korral arvesse. Nii näiteks võetakse riikide puhul, kes on osalenud vastastikuse järelevalve mehhanismis, vastavad aruanded profiili koostamisel aluseks.

Tõukereservile juurdepääsuõiguse kindlakstegemise ja tulemuste läbivaatamise kuus etappi

1. Juhtimise hetkeseisu ja suundumiste hindamine

Hetkeseisu hinnatakse profiilis määratletud näitajate ja nende suundumiste ning rahvusvaheliste näitajate põhjal. Igas partnerriigis toimub komisjoni ja partnerriigis esindatud liikmesriikide vahel nende kahe näitajarühma kohta arutelu, et anda kvantitatiivne hinnang riigi juhtimise hetkeseisule ja suundumistele. Rahvusvaheliste näitajate kasutamine pidepunktina tähendab seda, et iga tõsine kõrvalekalle profiilist peab tooma kaasa süva-arutelu, kus on võimalik tuvastatud kõrvalekallet selgitada ja õigustada. Kasutatud näitajate keskmist ei kaaluta, kõiki profiilis määratletud üheksat kategooriat võetakse eraldi arvesse.

2. Peamiste puuduste hindamine

Komisjon ja partnerriigis esindatud liikmesriigid teevad profiili kõikide näitajate põhjal kindlaks, millistes valdkondades esineb puudusi ning mida oleks vaja reformida. Hinnatakse ka seda, kui oluline on puudus.

3. Kavandamise kohta peetav dialoog ning valitsuse võetud peamiste reformikohutuste kindlakstegemine (riigi juhtimiskava)

Algatatud dialoogi käigus kutsutakse valitsust esitama käivitatud ja tulevaste reformide kava. Kava arutatakse puuduste seisukohast, mis on tuvastatud koos valitsusega kokkulepitud juhtimisprofiilis. Dialoogi eesmärk on ennekõike suunata valitsust võtma kohustusi seoses meetmetega tuvastatud puuduste kõrvaldamiseks. Loetelu kohustustest, mis valitsus dialoogi tulemusel võttis, lisatakse riikide strateegiadokumentidele.

4. Valitsuse võetud kohustuste hindamine: asjakohasus, ambitsioonikus, usaldusväärsus

Komisjon ja liikmesriigid hindavad, kas valitsuse võetud kohustused vastavad tuvastatud puudustele ning kas need on asjakohased, ambitsioonikad ja usaldusväärsed. Selle mõte on hoida ära ebareaalsed lubadused või osalised meetmed, mis ei vasta tõstatatud probleemidele.

5. Tõukeharule juurdepääsu võimaldamise otsus

Otsus juurdepääsu võimaldamise kohta tõukeharule ning selle eraldiste osakaalu kohta põhieraldisest tehakse vastavalt hinnangule hetkeseisust ja dialoogi raames valitsuse võetud kohustustele. Tõuke- ja reformide stimuleerimise aspekt on ülimalt tähtis, ilma et see tähendaks nende riikide (suhtelises mõttes) kõrvalejätmist, kes on juba saavutanud rahuldava juhtimistasandi. Ka võidakse teha korrektuure sõltuvalt riigi toetusevajadusest, või sellest, et on tegemist äsja konfliktist väljunud riigi või üleminekumaaga.

6. Tulemuste läbivaatamine

Komisjon, riigis esindatud liikmesriigid ja partnerriik vaatavad juhtimisprofiili ja kohustused regulaarselt läbi ning analüüsivad algatatud reformide tegelikke tulemusi. Vastavalt analüüsile ja muudetud Cotonou lepingule võib märkimisväärsete edusammude korral eraldisi igal aastal tõsta. Muu hulgas võib vahekokkuvõtte (2010) ja lõppkokkuvõtte (2012) käigus eraldisi kas suurendada või vähendada. Juhtimisprofiili ja võetud kohustusi – uue lepingulise lähenemisviisi alustegureid – võetakse seega arvesse kogu programmitsükli vältel.

Juhtimisprofiili katsetatakse Aafrika riikidele 10. Euroopa Arengufondi kavandamise põhietapi käigus ning seda võidakse vastavalt saadud kogemustele parandada ja kohandada.

2.2. AKV riigid: juhtimisprioriteedid ja -programmid

Riikide kohta koostatud ühenduse koostööprogrammides võiks juhtimist käsitleda kui keskset või mittekeskset valdkonda, seda eelkõige institutsioonide reformimise, suutlikkuse tõstmise toetamisel ning eelarveabiks vajalike tingimuste täitmise soodustamisel. Kõikides riikides lisatakse juhtimine nii kesksetesse kui mittekesksetesse valdkondadesse horisontaalse teemana.

Ühendus on esindatud juba paljudes valdkondades,[15] eesmärgiga edendada demokraatlikku juhtimist dialoogi ja finantsabi kaudu. AKV riikidele suunatud 9. Euroopa Arengufondi kavandamisel määratleti juhtimist keskse valdkonnana umbes kahekümnes näidisprogrammis, hõlmates kokku 870 miljonit eurot, s.o 10% kavandatud eelarve kogusummast, sisaldades veidi üle 200 miljoni euro suurust abi riigivälistele osalejatele. Samuti on osa üldisest eelarveabist mõeldud juhtimise, eelkõige majandus- ja institutsiooniliste reformide toetamiseks.

Kõiki meetmeid jätkatakse ja tugevdatakse. Muu hulgas töötatakse välja uusi meetmeid, mida viiakse ellu eespool nimetatud tugevdatud lähenemisviisi põhimõtte kohaselt ning mille juures võetakse arvesse hindamisaruannete järeldusi ja soovitusi, Cotonou lepingu uusi sätteid (uus VII lisa, oluliste põhimõtete kohta peetavat poliitilist dialoogi käsitlevate sätete muudatused) ning hiljuti Aafrika[16], Kariibi mere[17] ja Vaikse ookeani[18] riikide kohta vastu võetud piirkondlikke strateegiaid, milles juhtimine on seatud väga tähtsale kohale.

Aafrika puhul on esmatähtis toetada muutusi ning juhtimisreformide elluviimist kohalikul, riigi ja piirkondlikul tasandil, samuti innustada Aafrika riike osalema vastastikuse järelevalve mehhanismis. Vaadeldes kohalike omavalitsuste rolli juurdepääsu tagamisel aastatuhande arengueesmärkidega otseselt seotud teenustele (vesi, kanalisatsioon jne) on sotsiaal-majandusliku dünaamika tõstmine kohalikul tasandil eeltingimus majanduskasvuks ja väljakutse säästvale arengule. Prioriteetide hulka kuulub ka demokraatlike institutsioonide, nagu rahvusparlamentide toetamine ja üle-aafrikalise parlamendi suutlikkuse tõstmine. Kariibi mere ja Vaikse ookeani riikide puhul on ühenduse esmaeesmärk usaldusväärne juhtimine finants-, maksu- ja õigusvaldkonnas. Need piirkonnad peavad maksunduses rakendama kiiresti OECD läbipaistvus- ja tõhusa teabevahetuse standardeid ning kõrvaldama kahjulikud maksutavad. Erilist tähelepanu pööratakse rahapesu, organiseeritud kuritegevuse ja terrorismi rahastamise küsimusele.

2.3. Aafrika: kohaldatavate mehhanismide toetamine

Aafrika partnerriikide poliitiline tahe reformideks ning suundumiseks usaldusväärse juhtimise poole on ühtlustumas. Euroopa Liit on võtnud endale kohustuse toetada riikide enda usaldusväärse juhtimise programme, aidata tõsta Aafrika Liidu, samuti piirkondlike ja riiklike institutsioonide suutlikkust ning toetada partnerriikidega peetava dialoogi ja nõupidamiste kaudu Aafrika püüdeid juhtimist parandada ja selle üle järelevalvet teostada.[19] Juhtimine on nüüd osa ELi ja üleaafrikaliste institutsioonide vahelisest dialoogist ja koostööst.

Seda silmas pidades on vastastikuse järelevalve mehhanism tõsine võimalus stimuleerida reforme ja vastastikust õppimist. Seda mehhanismi soovib EL toetada kolmel tasandil:

- üleaafrikaline tasand: toetus vastastikuse järelevalvemehhanismi sekretariaadile järelevalve teostamiseks ja lähetusteks;

- piirkondlik tasand: toetus piirkondlike organisatsioonide kaasamiseks järelevalvetulemuste levitamisse (riike käsitlevate aruannete üle arutlemine, heade tavade kohta teabe vahetamine ja levitamine, vastastikuse järelevalve mehhanismiga ühinemise edendustöö jne);

- riigi tasand: abi suunamine olemasolevate koostöövahendite (eelkõige riikide näidisprogrammid) järelevalveprotsessi raames kindlaks määratud reformidesse. Riigi tasandil vastastikuse järelevalve mehhanismile antava eritoetuse eesmärk on üksnes protsessi enda toetamine ja lihtsustamine riigis (kodanikuühiskonna kaasamine, nõupidamis- ja järelevalvemehhanismid jne), kui vastav riik seda taotleb.

Ühenduse toetus peaks tulema AKV riikide sisevahenditest, mida täiendatakse liikmesriikide osamaksudega. . EL peaks olema valmis vastama rahastamisvajadustele ja katma osa järelevalvemehhanismi eelarvest, mis annaks tunnistust tugevast poliitilisest toetusest (mille juures austatakse omavastutuse põhimõtet) sellele protsessile. Ühenduse toetuse eesmärk peaks olema järelevalveprotsessi katmine kolmel eespool kirjeldatud tasandil (sõltumata riikide reformide toetamisest näidisprogrammide kaudu).

Nende riikide puhul, mis ei kuulu AKV riikide hulka, väljendatakse uut lähenemisviisi naabruspoliitikas (vt 3. jagu allpool).

2.4. Ühenduse tasandilt Euroopa tasandini

Juhtimisele ELi arengupoliitika raames omistatud tähtsus peaks andma järgmised tulemused: 1) Euroopa tasandil ühtlane poliitiline lähenemisviis, 2) kooskõlastatud lisatoetused partnerriikide reformipüüdlustele vastavalt saadud tulemustele ning võetud kohustuste usaldusväärsusele.

Nagu see on sätestatud eespool nimetatud ühtsuse põhimõttes, ei saa selle lähenemisviisi elluviimine olla vaid komisjoni ülesanne. Tuleks teha tööd selle elluviimiseks Euroopa Liidu tasandil, mis eeldab partnerriikides ühiselt analüüside tegemist ja dialoogi pidamist ning tegutsemist ühise programmitöö raames. Ühtlustamispüüded ei piirdu loomulikult üksnes ELiga: selles peavad osalema kõik abiandjad ja partnerriigis esindatud rahvusvahelised organisatsioonid.

Seega tuleks töötada juhtimisprofiil välja ühiselt, Euroopa Liidu tasandil, ning lähtuda sellest profiilist juhtimisküsimuste ühisanalüüsi tegemisel riigi kohta, mille suhtes nähakse ühist programmitööd ette. Ka liikmesriigid võiksid vajaduse korral kasutada profiili oma kahepoolsetes suhetes AKV riikidega.

EL peaks kollektiivselt suurendama juhtimisvaldkonna reformimise protsesside rahalist toetamist. Selleks on mitu võimalust, ehkki üks ei välista teist:

a) kahepoolsete programmide arvu, s.o riiklike assigneeringute suurendamine komisjoni ja liikmesriikide kooskõlastatud tegevuse kaudu (ühine analüüs, ühised kriteeriumid).

Selleks tuleks luua mitmest abiandjast koosnevad kaasrahastamis- ja/või sihtfondid, millesse koondatakse lisasummad reformide tugiprogrammide katmiseks.

b) lisatoetused (saadakse tänu ametliku arenguabi tõstmisele) riikide näidisprogrammidele, mis makstakse välja komisjoni juhitavate näidisprogrammide raames.

Sõltumata valitud variandist võib võtta otsuse assigneeringute suurendamise kohta nii põhieraldise kui kokkuvõtete (aasta-, või vahekokkuvõtted) tegemise käigus.

Piirkondlikul ja kontinendi tasandil peaks EL kaaluma sihtfondides osalemist, et muuta lihtsamaks juhtimismehhanismide ja -algatuste, eriti eespool kirjeldatud vastastikuse järelevalve mehhanismi kooskõlastatud toetamine.

3. JUHTIMISDIALOOG JA -PROGRAMMID MUUDE ARENGUMAADEGA TEHTAVAS KOOSTÖÖS

Juhtimisvaldkond on esmatähtis ka ELi suhetes muu piirkonna riikidega, seda nii poliitilise dialoogi kui abi kavandamise puhul. Ehkki demokraatliku juhtimise edendamise lähenemisviisid on piirkonniti ja riigiti erinevad ning sõltuvad sellest, milline on riigi või piirkonna eripära ja kuidas on arenenud suhted ELiga, on nende ühisnimetajaks terviklikkus, milles võetakse arvesse juhtimise eri tahke. Siin võib nimetada Euroopa naabruspoliitikat, suhteid Ladina-Ameerika riikide ja Aasiaga, mille üksikasju kirjeldatakse allpool.

Inimõigusi käsitleva olulise dialoogi pidamiseks poliitilise dialoogi raames on näiteks mitu mehhanismi[20]. Tõukemehhanisme on pilootprojektina juba kasutatud Vahemere, sealhulgas AKV riikide hulka mitte kuuluvate Aafrika riikidega toimuva partnerluse raames. Naabruspoliitika on eelkõige tõukemehhanismide kogum, mille eesmärk on julgustada reformimist ning muuta koostöö järjest ulatuslikumaks. Mis puutub järgmise finantsperspektiivi raames antavasse finantsabisse, siis Ladina-Ameerika ja Aasia riikidele ning naabruspoliitikaga seotud riikidele abi kavandamine on jõudsalt edenenud. Abi kavandamine rajaneb iga riigi poliitilise, majandusliku, sotsiaalse jne hetkeseisu süvaanalüüsil. Ehkki juhtimisvaldkonna jaoks ei ole spetsiaalseid assigneeringuid ette nähtud, on demokraatlik juhtimine märgitud teatud juhtudel keskseks ja teatud juhtudel muuks kui keskseks valdkonnaks. Juhtimine kui usaldusväärne avalik haldus on muu hulgas horisontaalküsimus, mille käsitlemisest sõltub iga valdkonna koostöötegevus.

Komisjoni ja liikmesriikide koostöö on mitmekülgne ning seda ei tehta üksnes institutsionaalse tasandi poliitilise dialoogi raames, vaid ka näiteks ELi osalemise raames valimisvaatlustel. Kooskõlastamine toimub kavandamis- ja jätkub projektide kindlaksmääramise etapis, eriti selliste valdkondade reformimise puhul kui julgeolek ja kohtusüsteem, mis on riigi toimimise alustalad. Iga eelarveabi programmi juurde kuuluvad ka abiandjate vahelised kooskõlastamis- ja ühtlustamisvahendid.

3.1. Juhtimine ja Euroopa naabruspoliitika

Euroopa Liidu jaoks väga olulised, vastastikustel kohustustel põhinevad suhted naaberriikidega (mida reguleeritakse Euroopa naabruspoliitikaga) tuginevad sellistele peamistele ühistele väärtustele kui õigusriik, usaldusväärne juhtimine, inimõiguste, eriti vähemusrahvuste ja kõige olulisemate tööstandardite austamine, heanaaberlike suhete edendamine, turumajanduspõhimõtete ja säästev areng. ELi ja selle naabrite suhete tugevus sõltub sellest, kui suures ulatuses nimetatud väärtusi tegelikult jagatakse. Näiteks on suhete eeliseks assotsiatsiooni- või partnerluslepingu olemasolu.

Partnerriikide prioriteedid nähtuvad ühiselt vastu võetud tegevuskavadest . Juhtimine selle laiemas tähenduses on tegevuskavade keskmes. Kavad koosnevad seitsmest peatükist ning nende eesmärk on:

- demokraatia, inimõiguste austamise, õigusriigi tugevdamine, korruptsioonivastane võitlus;

- turumajandusel ja läbipaistvusel põhineva majandussüsteemi usaldusväärse juhtimise tagamine, samuti intensiivne poliitika säästva arengu edendamiseks , sealhulgas vaesuse ja ebavõrdsuse vähendamine ning tööhõive- ja sotsiaalpoliitika alane dialoog .

- kaubandus-, siseturu- ja regulatiivsete reformide algatamine, sealhulgas sellistes valdkondades nagu konkurentsipoliitika, intellektuaalomand, riigihanked ja võitlus tollipettuste vastu;

- maksu-, õigus-, politsei- ja piirihalduskoostöö, et võidelda maksupettuste, maksude tasumisest kõrvalehoidumise, rahapesu, ebaseadusliku sisserände ja terrorismiga.

- Esmatähtsate ülesannete hulka kuulub rändevoogude haldamisel, ebaseadusliku sisserände ning inimkaubanduse vastu võitlemisel tehtav koostöö;

- valdkondlike reformiprogrammide (transport, energia, infoühiskond, keskkond jne) sisseseadmine, et parandada haldust ja tõsta võimude teadlikkust vastutusest, mis neil kodanike ees oma otsuste suhtes on;

- kogukondade vaheliste kontaktide arendamine, inimressursi arendamine ja kodanikuühiskonna tugevdamine.

Poliitiline pideraamistik koosneb tegevuskavadest, mis aitavad suunata liikmesriikide ja teiste abiandjate kahepoolset finantskoostööd. Seitsmes Euroopa naabruspoliitikas osalevas riigis neid praegu juba rakendatakse, viies riigis kestab vastuvõtumenetlus. Rakendamise juurde kuulub regulaarne järelevalve juhtimise eri valdkondade saavutuste üle. Dialoog partnerriigiga toimub valdkondlike allkomiteede (demokraatia ja inimõigused, õigussüsteem, majandus ja kaubandus jne) kaudu ning edusamme hinnatakse assotsiatsiooni- või partnerluskomiteedes. Siinkohal tuleb märkida, et edusamme ei hinnata mitte rahvusvaheliste indikaatorite vaid tegevuskavas püstitatud eesmärkide järgi.

Riikide strateegiadokumentides määratletud ELi finantsabi olulisimad valdkonnad valitakse tegevuskavade alusel, eesmärgiga toetada juhtimise parandamist laiemas tähenduses: demokraatia ja inimõiguste tugevdamine, korruptsioonivastane võitlus, majandusliku ja valdkondliku juhtimise parandamine, õigussüsteemi tugevdamine, samuti kohaliku võimu teadlikkuse tõstmine vastutusest, mis neil oma kodanike ees on. Laienemiskontekstis loodud ja Euroopa naabruspoliitikas osalevatele riikidele laiendatud koostöömehhanismid Twinning , TAIEX ja SIGMA[21] käsitlevad ennekõike juhtimisvaldkonda ning annavad muu hulgas võimaluse kaasata liikmesriigid koostöötegevusse ja toetada tegevuskavade rakendamist.

Üks teguritest, mida riigile antava finantsabi astme määramisel arvesse võetakse , on see, mil määral on partnerriik võtnud tegevuskavas ette nähtud reformide suhtes kohustusi ja mil määral reforme ellu viinud. Pärast komisjoni 2003. aasta teatist ELi ja Vahemere piirkonna partnerite meetmete tugevdamise kohta inimõiguste ja demokraatia valdkonnas seati 2006. aastal sisse MEDA programmi nn demokraatiarahastu. See nägi ette demokraatia ja inimõiguste valdkonnas enim edu saavutanud partnerite toetamist ja kujutas endast pilootetappi. Selle jätkuna tahab komisjon luua Euroopa naabruspoliitika raames nn juhtimisrahastut , mille eesmärk on edendada poliitilisi ja majandusreforme selles poliitikas osalevates kõikides riikides. Juhtimisrahastu võiks kujutada täiendavat finantsabi naaberriikidele, kes on saavutanud märkimisväärset edu tegevuskavade rakendamisel. Seejuures võetakse arvesse Aafrika riikide vastastikuse järelevalve mehhanismi.

3.2. Ladina-Ameerika

Euroopa Liidu suhetes Ladina-Ameerika riikidega, mis põhinevad ühisel minevikul, ühistel väärtustel ja ühesugusel ettekujutusel tulevikust, on juhtimisel oluline roll. Seda näitab eelkõige sotsiaalse ühtekuuluvuse ja piirkondliku integreerumise põhieesmärkideks seadmine kahe piirkonna riigipeade poolt Guadalajara (2004) ja Viini (2006) tippkohtumisel. Mõlema eesmärgi põhimõõde on juhtimine, millele osutab komisjon oma teatises nõukogule ja Euroopa Parlamendile[22] eritähelepanu.

Enneolematult terava sotsiaalse ebavõrdsuse jätkumine enamikus Ladina-Ameerika riikides lõhestab demokraatlikku õiguspärasust ning aeglustab nende muidu kiiret majanduskasvu. Kuna sotsiaalne areng ei ole just käegakatsutav, võib piirkonnas järjest enam pead tõstev pettumus demokraatias tekitada poliitilist ebastabiilsust. Demokraatiat ja juhtimist aitaks ühendada võitlus tõrjutuse ja kõikide diskrimineerimisvormide vastu ning kõikide asjaomaste isikute osalemine nimetatud protsessis. Sellest lähtudes soovib komisjon jätkata sotsiaalse ühtekuuluvuse eesmärgi lisamist kõikidesse meetmetesse, mis võetakse Ladina-Ameerika riikidega partnerluse vormis.

Inimõiguste, demokraatia ja usaldusväärse juhtimise edendamise küsimust käsitletakse Euroopa Liidu ja Ladina-Ameerika vahel peetavates eri liiki poliitiliste dialoogide raames, olgu selleks assotsiatsioonilepingud Mehhiko ja Tšiiliga või poliitilise dialoogi ja koostöö kokkulepped Kesk-Ameerika ja Andide rühma riikidega, või ka Mercosuri ja ELi vahel kehtiv koostööleping.

Samadel eesmärkidel püüab Euroopa Liit juurutada demokraatlikke institutsioone ning tõsta nende usaldusväärsust, korraldades vajadusel valimisvaatlusmissioone (Nicaragua, Mehhiko, Boliivia, Venezuela jne).

Mis puutub koostöösse, siis kavatseb komisjon toetada enamikus Ladina-Ameerika riikides juhtimist sama aktiivselt kui varem, panustades riigi reformimisele järgmises: kõikide kodanike poliitiline esindatus, koostöö kodanikuühiskonnaga, tööturu osapoolte vahelise dialoogi arendamine, õigusabi kättesaadavus, kohtusüsteemi tugevdamine, julgeolekuvaldkonna suutlikkuse tõstmine, nimetatud valdkonna sidumine õigusriigiga, halduse jagamine ja usaldusväärne juhtimine, loodusvarade vastutustundlik majandamine, võitlus korruptsiooni ja karistamatusega. Ka paljudes piirkonna riikides eelistatud valdkondlikud eelarveabi programmid aitavad edendada usaldusväärset juhtimist (avaliku sektori kulude usaldusväärsuse nõue, maksuasutuste tugevdamine, pikaajalise perspektiiviga tegevussuundade arendamine).

Loomulikult käsitletakse juhtimist riigiti erinevalt. See on keskne teema Kolumbia ja enamiku Kesk-Ameerika riikide puhul – nõrga struktuuriga riigid, kus esineb suur sotsiaalne ebavõrdsus ja mis on valdavalt just väljunud pikaleveninud kodusõjast . Siin on koostöö põhitelgedeks õigusriigi, sisemiste dialoogi- või lepitusmehhanismide tugevdamine ning osalusdemokraatia edendamine. Tugevamate riikide puhul, nagu Mehhiko ja Brasiilia, seisneb juhtimise toetamine üha enam süvendatud dialoogi ja partnerluse loomises mõlemale poolele olulistes valdkondades, sealhulgas valitsusreform.

Ka piirkondlik integratsioon on usaldusväärse juhtimise tõukejõud (eriti majandus- ja kaubandussektoris), kuna see eeldab ühiste eeskirjade kehtestamist ja järgimist ning rahvusvahelisi õigusraamistikke. Nimetatud põhjusel on see Euroopa Komisjoni Ladina-Ameerika poliitika üks tugisambaid.

3.3. Juhtimine Aasias

Aasiat, kus elab üle poole maailma rahvastikust, kellest kaks kolmandikku on vaesed, iseloomustab suur poliitiline, majanduslik, sotsiaalne ja kultuuriline kirjusus, mis peegeldub väga mitmetahulistes suhetes ELiga. ELi ja Aasia poliitilise koostöö raamistik seisneb üldises kohustuses toetada demokraatiat, usaldusväärset juhtimist ja inimõigusi. Seda tehakse mitmete vahendite kaudu. Siin võib nimetada poliitilist dialoogi või muid inimõiguste käsitlemiseks kasutatavaid meetmeid: kõik kolmandate riikidega sõlmitud lepped sisaldavad sätteid inimõiguste kohta. Teatavates riikides on ühiskomiteede raames loodud juhtimise ning inimõiguste töörühmi, et tagada poliitiline dialoog ja koostöötegevus nende teemade käsitlemiseks. ELi ja maailma kahe kõige suurema riigi Hiina ja India, suhete aluseks on dialoog. Hiinaga peetakse lisaks struktureeritud poliitilisele dialoogile veel umbes kahtkümmend valdkondlikku dialoogi seoses majanduskoostöö ja -juhtimise, siseturu, teaduse ja tehnoloogia, keskkonnaga jne. Indiaga peetakse lisaks valdkondlikku poliitikat käsitlevale dialoogile veel maailma tasandil juhtimist, mitmepoolset koostööd ning rahu- ja julgeolekuküsimusi käsitlevaid dialooge. IDEAS[23] on erialgatus, mille alusel on võimalik teha koostööd India kui kasvava rolliga abiandjaga ning mille alusel tegeleb India omalt poolt juhtimisküsimusega.

Kesk-Aasia riikidega toimub nii piirkondliku kui kahepoolse tasandi poliitiline dialoog kas partnerlus- või koostöölepingute eri mehhanismide raames riikidega, kes on need ratifitseerinud, või lühiajaliste lepingute vormis ELi kohapealsete esindajatega (Türkmenistan ja Tadžikistan). Demokraatliku juhtimise ja inimõiguste teemalist dialoogi tugevdatakse Kesk-Aasias piirkondliku erikorrespondendi kohalolu kaudu. Ka Kagu-Aasia riikidega on EL arendanud piirkondliku tasandi dialoogi. Juhtimisteemat käsitletakse selliste piirkondlike organisatsioonidega nagu ASEANiga („APRIS II“ - ASEANi piirkondliku integratsiooni tugiprogramm) tehtava koostöö või ASEMi (Aasia-Euroopa kohtumine) dialoogi raames. Ka aitab ASEANi piirkondlik foorum edendada kolmepoolset koostööd.

2007.–2013. aasta koostööprogrammis märgitakse juhtimine, õigusriik ja inimõigused mitme riigi puhul keskseks valdkonnaks, mida kohandatakse vastavalt riikide väga eri laadi vajadustele. Koostöö Afganistaniga on erijuhtum, mida iseloomustab ELi võetud meetmete ulatus, mitmepoolse raamistiku tähtsus ning ülisuured väljakutsed seoses demokraatliku juhtimise ja riigi omavastutusega. Ka muudes konfliktiolukordades , eriti Indoneesias (Aceh), keskendub EL demokraatlikule juhtimisele. Juhtimisest saab kõikide Aasia riikide, Hiina ning isegi ELi-India ühise tegevuskava koostöömeetmete läbiv teema. Kesk-Aasia puhul on demokraatlik ja majanduslik juhtimine esmatähtis, alustades kodanikuühiskonna toetamisest ja lõpetades kohtusüsteemi reformimise ning riigieelarve haldamisega.

Juhtimise ja demokraatlike institutsioonide arendamise eriprojektid kajastavad piirkonna riikide väga suuri erinevusi. Näitena võib tuua avalik-õiguslike asutuste (kohtu-, karistus-, valimisasutused) reformimise ja suutlikkuse tõstmise toetamise, uute demokraatlike institutsioonide loomise (nt inimõiguste komisjonid) ja kohalike omavalitsuste arendamise. Teatavate riikide suhtes nähakse ette otsesemat tegevust demokraatlike protsesside, eriti erakondade ja valimisprotsesside tugevdamiseks ning ühtlasi meetmeid õigusabi kättesaadavuse lihtsustamiseks riskirühmadele, eriti naistele, lastele ja vähemusrahvustele. Püsivalt tuleb tegeleda kodanikuühiskonna suutlikkuse tugevdamisega, kas siis üldharivate ja teabe- või erikampaaniate kaudu (nt laste töö vastased kampaaniad). Sõltuvalt riigist on eesmärkideks haldusreformide toetamine, riigieelarve haldamine, sealhulgas maksusüsteemi läbipaistvus ja loodusvarade usaldusväärse haldamine, ning sotsiaalkindlustussüsteemi reformimine, samuti korruptsioonivastaste erimeetmete võtmine.

Nagu muudeski piirkondades, liigutakse üldiste ja valdkondlike eelarveabi programmide suunas, millest saab Aasia riikides, sealhulgas Kesk-Aasias, juhtimise ning nii kesk- kui kohaliku tasandi institutsioonide tugevdamise vahend. Selle eeltingimuseks on piisaval tasemel demokraatliku järelevalve, finantsjuhtimise ja institutsioonide arengu saavutamine, mis suurendab ühtlasi läbipaistvust ja vastutustunnet sidusrühmade suhtes.

Et piirkonnas esineb nn keerukaid partnerlussuhteid , on temaatiliste programmide (nt EIDHR) roll kodanikuühiskonna demokraatia- ja inimõigusteemaliste algatuste toetamisel jätkuvalt oluline, kuna nende kasutamiseks ei ole tarvis valitsuse nõusolekut. Nimetatud juhtudel võib EL toetuda ka juhtimise tugisammastele, nt OSCE seatud kohustustele. Juhtimisdialoogi puhul saab lähtepunktina kasutada ka selliste valdkondade kui vesi avaliku haldamise küsimust seoses kliimamuutustega, nii nagu seda tehti aprillis 2006 Almatõs toimunud ELi-Kesk-Aasia konverentsil.

Kokkuvõte

Juhtimisteemalises rahvusvahelises arutelus saab Euroopa Liit end kuuldavaks teha üksnes kooskõlastatud lähenemise olemasolul. ELi arengukoostöö peab toetuma ühele kesksele teemale, mis sisaldab järgmisi põhimõtteid.

- Ehkki juhtimine ja suutlikkuse tõstmine on arengukoostöökava olulised osad, on ELi arengupoliitika esmaeesmärkideks endiselt vaesuse vähendamine ja teised aastatuhande arengueesmärgid, nagu Euroopa konsensuses sätestatud. Usaldusväärne juhtimine on täiendava eesmärgina vahend esmatähtsate eesmärkide saavutamiseks.

- EL tugineb oma lähenemisviisi puhul juhtimisele selle laiemas tähenduses (mis on muutuste seisukohast pikaajaline protsess), mis põhineb universaalsetel eesmärkidel ja põhimõtetel ning ühesugustel püüdlustel nii valitsustes, kogu riigisektoris kui avalik-õiguslike asutuste suhtluses kodanikega. Demokraatlik juhtimine tähendab kõikide kodanike, meeste ja naiste õiguste kaitsmist ning seepärast ei saa see hõlmata üksnes korruptsioonivastast võitlust.

- Demokraatlikku juhtimist tuleb vaadelda kui tervikut selle eri tahkudega (poliitiline, sotsiaalne, kultuuri-, keskkonna jne). Demokraatliku juhtimise protsessi on tõhusam toetada dialoogiga kui karistustega ja tingimuste seadmisega.

- Demokraatlikku juhtimisprotsessi tugevdab ja institutsioonide õiguspärasust kodanike silmis aitab tõsta riikidele omavastutuse andmine seoses reformidega ning dialoogil põhinev lähenemisviis koos suutlikkuse tõstmise toetamise ja riikide nõrgenemise ennetamisega.

Et toetada juhtimist tõhusamalt ja edendada ühtlasemalt riikide suunamist demokraatlikule juhtimisele, peavad ühendus ja liikmesriigid selle valdkonna tegevussuundades kokku leppima

- Ühendus ja partnerriigis esindatud liikmesriigid peaksid pidama ühiselt juhtimisreformide teemalist dialoogi parterriikidega. Dialoogide järgselt tuleks töötada välja kooskõlastatud lähenemisviis abi kavandamiseks ja valitsuste reformikavade toetamise korraldamiseks.

- Euroopa Liit loob algatuse „Juhtimine AKV ja Aafrika riikides“ kaudu uue tõukemehhanismi, mis annab partnerriikidele võimaluse saada täiendavat abi sõltuvalt valitsuse võetud kohustustest. Selleks luuakse tõukereserv summas 3 miljardit eurot. EL toetab nii poliitiliselt kui rahaliselt ka Aafrika vastastikuse järelevalve mehhanismi, pidades kinni Aafrika riikide omavastutusest selle protsessi teostamisel.

See panus demokraatliku juhtimise alase Euroopa Liidu ühtse lähenemisviisi väljatöötamisse tuleb asetada laiemasse, s.o liidu välispoliitilisse, rahu, turvalisuse ja säästva arengu edendamise konteksti, võttes arvesse avalik-õigusliku arenguabi märkimisväärset kasvu ja soovi tagada abi tõhusus, mis õigustavad täielikult juhtimisteemalise arutelu süvendamist arengukoostöö raames.

[1] KOM(2003) 615 „Juhtimine ja areng“. Juhtimine peegeldab riigi suutlikkust teenida oma kodanikke. See näitab, milliste reeglite, protsesside ja käitumisega koondatakse selles ühiskonnas huve, majandatakse ressursse ja teostatakse võimu. Nimetatud kontekstis on põhiküsimus selles, kuidas osutatakse avalikku teenust, hallatakse riigi ressursse ning teostatakse avalikku määrusandlikku võimu. Juhtimine on stabiilsuse ja ühiskonna edu alusmeede. Mida olulisemaks peetakse inimõiguste, demokratiseerimise, demokraatia, õigusriigi, kodanikuühiskonna, halduse jagamise ja avalike ülesannete usaldusväärse täitmise mõistet ning mida järjepidavamaks need muutuvad, seda terviklikum on ühiskonna poliitiline süsteem ja juhtimine muutub usaldusväärseks.

[2] Vt mõjuhinnang SEK(2006) 1021.

[3] Need põhimõtted on kujunenud paljude rahvusvahelistes konventsioonide ja normatiivaktide kaudu, mis rahvusvaheline üldsus on vastu võtnud.

[4] Euroopa arengukonsensuses on sätestatud juhtimise, demokraatia ja inimõiguste nn „mainstreamingu“ põhimõte.

[5] SEK(2006) 1020

[6] ELi suunised inimõigustealase dialoogi kohta, vastu võetud 2004. aasta detsembris nõukogus (dok. 15810/104). Struktureeritud dialoogid (Hiina ja Iraaniga), dialoogid, mis põhinevad Cotonou lepingul (artiklid 8, 96 ja 97), assotsiatsioonilepingutel Vahemere piirkonna riikidega, kaubandus- ja koostöölepingutel (nt Filipiinide, Kaukaasia ja Kesk-Aasia riikidega), ning ajutistel otsustel (nt Venemaaga, Vietnamiga, Pakistaniga, Indiaga).

[7] Töödokumendis kirjeldatud METAGORA projektis antakse sellest ülevaade.

[8] Cotonou lepingu olulisi põhimõtteid käsitlevat dialoogi kirjeldatakse töödokumendi 1. lisas.

[9] Üldasjade ja välissuhete nõukogu, 11. aprill 2006.

[10] BRICS: Brasiilia, Venemaa, India, Hiina ja Lõuna-Aafrika.

[11] Vt eriti arenguabi komitee dokumenti „Valikud arenguabi komiteesse mittekuuluvate abiandjate puhul eri kohustuste rakendamisel“, DCD/DAC(2006)31/rev1.

[12] 10. EAFi kogusumma ajavahemikuks 2008–2013 on 22,6 miljardit eurot.

[13] SEK(2006) 1020 lisa 2

[14] Eelkõige juhtimisnäitajatega, mida on alates 1996. aastast 204 riigi suhtes vaadelnud World Bank Institute.

[15] Üksikasjalikumat teavet programmide ja projektide, ühenduse arenguabi hindamiste ja rakendusaruannete kohta saab aadressidelt http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/index_en.htm http://europa.eu.int/comm/europeaid/evaluation/index.htm http://europa.eu.int/comm/europeaid/reports/index_en.htm

[16] „EL ja Aafrika: teel strateegilise partnerluse suunas, Euroopa Ülemkogu, dok 15961/05, 19.12.2005.

[17] Euroopa Liidu ja Kariibi mere piirkonna kasvu-, stabiilsus- ja arengupartnerlus, KOM(2006) 86 lõplik, 2.3.2006.

[18] ELi suhted Vaikse ookeani saartega - Tugevdatud partnerluse strateegia, KOM(2006) 248 lõplik, 29.5.2006.

[19] „EL ja Aafrika: teel strateegilise partnerluse suunas, Euroopa Ülemkogu, dok 15961/05, 19.12.2005.

[20] Vt joonealune märkus nr 8.

[21] Vt http://ec.europa.eu/comm/enlargement/institution_building/twinning_en.htm; http://taiex.cec.eu.int; http://www.sigmaweb.org.

[22] „Tugevam partnerlus Euroopa Liidu ja Ladina-Ameerika vahel“, KOM(2005) 636 lõplik, 8.12.2005.

[23]I Indian Development and Economic Assistance Scheme