52006DC0009

[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 17.1.2006

KOM(2006) 9 lõplik

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE, EUROOPA PARLAMENDILE JA EUROOPA KONTROLLIKOJALE

Komisjoni tegevuskava ühtse sisekontrolli raamistiku loomiseks

{SEK(2006) 49}

KOMISJONI TEATISNÕUKOGULE, EUROOPA PARLAMENDILE JA EUROOPA KONTROLLIKOJALE

Komisjoni tegevuskava ühtse sisekontrolli raamistiku loomiseks

1. SISSEJUHATUS JA TAUSTTEAVE

Euroopa Kontrollikoda tegi oma kinnitavas avalduses 2004. aastal juba üheteistkümnendat korda järjest märkuse maksete assigneeringute kohta. 2004. aasta üldeelarvet käsitlev kinnitav avaldus oli positiivne maksete puhul, mis on seotud halduskulude, ühinemiseelse abi ning põllumajanduskulude selle osaga, mille suhtes kohaldatakse ühtset haldus- ja kontrollsüsteemi (IASC). See moodustas kokku 35% eelarve kuludest.

Kinnitavale avaldusele lisatud märkus peegeldab probleemide keerukust, mida komisjon peab ELi eelarve täitmisel lahendama, ning väljakutset, mida pakub piisavate auditi tõendusmaterjalide tagamine kontrollikojale. Üldsus võtab kinnitavale avaldusele lisatud märkust karmi kriitikana selle kohta, kuidas komisjon haldab liidu ressursse. On kaks põhjust, miks komisjon on võtnud endale strateegiliseks eesmärgiks saavutada oma volituste ajal märkusteta kinnitav avaldus.

2005. aasta juunis avaldatud tegevuskavas ühtse sisekontrolli raamistiku loomiseks[1] esitatakse ettepanekud ühenduse ühtse sisekontrolli raamistiku loomiseks, mis aitaks seda eesmärki saavutada. Nimetatud teatises tehti ettepanek ühtse raamistiku loomiseks, mis aitaks tagada ELi vahendite tulemuslikuma ja tõhusama sisekontrolli, sest see oleks kooskõlas Euroopa Kontrollikoja arvamusega nr 2/2004[2] tulemuslikust ja tõhusast ühtsest sisekontrolli raamistikust ning pakuks kindlat alust, millele kontrollikoda saaks toetuda oma kinnitava avalduse koostamisel.

Käesolevas teatises:

- antakse aru juuniteatisega määratud eesmärkide saavutamiseks võetud meetmetest,

- käsitletakse peamisi puuduste hindamises[3] tuvastatud puudusi, võttes arvesse ka kontrollikoja 2004. aasta aruannet,

- arutatakse järelmeetmeid majandus- ja rahandusministrite nõukogu 8. novembri 2005. aasta järeldustele,

- ning määratakse eelneva põhjal kindlaks peamised konkreetsed meetmed ning roll, mida nõukogu, liikmesriigid ja Euroopa Parlament peavad mängima usaldusväärse ja toimiva ühtse sisekontrolli raamistiku loomisel, mis rahuldaks nii komisjoni kui ka kontrollikoda.

2. KONKREETSED ETTEPANEKUD MEETMETEKS AASTATEL 2006–2007

Järgnevad ettepanekud on rühmitatud teemade kaupa, ning nende juurde kuuluvate meetmete kujunemist on kirjeldatud ühekordse audiitorkontrolli arvamusest ja tegevuskavast kuni puuduste hindamise ja majandus- ja rahandusministrite nõukogu 8. novembri 2005. aasta järeldusteni. Meetmete neli teemat[4] on:

- Lihtsustamine ja ühised kontrollipõhimõtted (meetmed 1–4)

- Juhtkonna avaldused ja auditi kinnitus (meetmed 5–8)

- Ühekordse audiitorkontrolli põhimõte: tulemuste jagamine ja tasuvuse tähtsustamine (meetmed 9–11)

- Valdkondlikud puudused (meetmed 12–16).

2.1. Lihtsustamine ja ühised kontrollipõhimõtted

Et saavutada õige tasakaal piisava kontrolli tagamise ning koormavate reeglite ja bürokraatlike nõudmiste vältimise vahel, kehtestatakse ühtse raamistikuga ühtsed põhimõtted — selguse, lihtsuse ja järjekindla lähenemise rõhutamine raamatupidamiskirjete aluseks olevate tehingute veaohu hindamisel. See lähenemisviis tuleb kaasata õigusloomeasutuste töösse, keskendudes sobivale kontrollahelale ning erinevate osaliste kohustustele.

Meede 1: 2007–2013 kavandatavate õigusaktide läbivaatamine lihtsustamise seisukohast

Tegevuskava kohaselt „tuleb leida võimalus Euroopa Ühenduse rahaliste vahendite haldamise lihtsustamiseks ja tagada, et kontrollinõuded oleksid riskidega proportsionaalsed“. See on peamine puudus, mis tuleb kõrvaldada ühenduse rahaliste vahendite haldamises ja aastatel 2007–2013 kavandatavates õigusaktides.

Nõukogu kinnitas veel kord seda lähenemisviisi majandus- ja rahandusministrite kohtumise järelduste lõikes 5: „Programmi tööperioodil 2007–2013 vastu võetavad õigusaktid, peavad sisaldama kontrollinõuete lihtsustamist, säilitades samas piisava kindluse“.

Puuduste hindamisel tuvastati ka haldusviisides mitmeid valdkondi, kus õigusrikkumiste ja eeskirjade eiramise tõenäosus oli suurem seetõttu, et abisaajatel oli raskusi kõlblikkuskriteeriumide ja muude tingimuste täitmisega. Sellise eeskirjade eiramise vältimiseks oleks kasu lihtsustamisest. Tuleks vähendada abisaajate halduskoormust ning muuta eeskirjade õige kohaldamine vahendusasutuste poolt võimalikult selgeks.

Komisjon peab kõigi 2007.–2013. aasta õigusakte käsitlevate läbirääkimiste raames silmas reguleeriva raamistiku lihtsustamist. Arvestatakse nõukogu ja Euroopa Parlamendi toetusega sellistele algatustele.

Meede 2: Ühtsete sisekontrolli põhimõtete kaasamine läbivaadatud finantsmääruse eelnõusse

Majandus- ja rahandusministrite nõukogu järeldustes (lõige 6) märgitakse, et „on jätkuv vajadus sisekontrolli ühiste põhimõtete ja elementide järele“, mis aitaksid „optimeerida kasutuselolevate kontrollisüsteemide tulemuslikkust, säästlikkust ja tõhusust“.

Komisjoni talituste poolt läbiviidud puuduste hindamise tulemustes osutati vajadusele ühtsetel põhimõtetel põhineva kõikehõlmava õigusraamistiku järele. See tagaks, et kõik sidusrühmad järgivad kontrollimisel teatavaid aluspõhimõtteid, ning annaks kontrollikojale selgema aluse haldusprotsessi ja –menetluste auditeerimiseks. Sisekontrolli eelarvelise põhimõtte rakendusala ja suundi kirjeldava esimese kavandi leiate 2. lisas.

Nõukogu ja Euroopa Parlament peaksid kasutama võimalust läbivaadatud finantsmääruse teemal toimuvaid konsultatsioone, et öelda välja oma arvamus vajaduse kohta lisada sellesse eelarveline põhimõte tulemusliku ja tõhusa sisekontrolli kohta, et luua ühtne standard.

Meede 3: Kontrollistrateegiate ja piisavat kindlust pakkuvate tõendite kehtestamine ja ühtlustamine

Nagu tegevuskavas sätestatud, on ühtse sisekontrolli raamistiku lõppeesmärk eeskirjade eiramise ohtu mõistlikkuse piirides hoidvate järelevalvesüsteemide ja -vahendite olemasolu tagamine ning selle kohaste tõendite pakkumine.

Puuduste hindamine tuvastas, et sageli ei olnud konkreetse talituse või programmi kontrollistrateegia elemendid piisavalt määratletud ja puudusid piisavad tõendid nende kasutamise kohta.

Majandus- ja rahandusministrite nõukogu rõhutas (lõige 3), et „nõutavaid vahendeid ja kindlust tuleb parandada, tuginedes olemasolevatele kontrollistruktuuridele“, mis on kooskõlas komisjoni hinnanguga, et arvestatav kindlus on juba saavutatud ja et esitluse tõhusama liigendusega on selle aluseid võimalik kontrollikojale ja eelarve täitmist kinnitavale asutusele paremini selgitada.

Euroopa Parlament nõudis, et kokkuvõtlikule aastaaruandele kirjutaks alla konkreetne isik. Komisjon on seisukohal, et kokkuvõtliku aruande vastuvõtmisega võtab ta täieliku poliitilise vastutuse eelarve täitmise eest ning väljendab oma poliitilist vastutust eelarve täitmist kinnitava asutuse ees. Komisjoni kindel seisukoht on, et ei ole kohane asendada seda kollektiivset vastutust ühe inimese allkirjaga. Siiski üritab komisjon väljendada kokkuvõtlikus aruandes oma poliitilist vastutust selgemini. Komisjon parandab igas poliitikavaldkonnas käibivate kontrollistrateegiate esitust ning nende rakendamise kokkuvõtteid tegevusaruannetes. Paremate juhiste andmine talituste iga-aastaste tegevusaruannete sisu kohta peaks tugevdama iga-aastaste tegevusaruannete suutlikkust anda kontrollikoja kinnitavale avaldusele tugev alus, olla selgeks aluseks peadirektori kinnitusele raamatupidamiskirjete aluseks olevate tehingute sooritamisel esineda võivatest eeskirjade ja õigusrikkumistest tuleneva veaohu tõhusa haldamise kohta.

Kontrollikoda peaks suutma töötada välja sellise kinnitava avalduse metoodika, mis võimaldaks tal tegelikkuses toetuda komisjoni talituste iga-aastastele tegevusaruannetele ja nendega seotud kokkuvõtlikule aruandele, keskendudes raamatupidamiskirjete aluseks olevate tehingute sooritamisel esineda võivate eeskirjade ja õigusrikkumisest tuleneva veaohu haldamisele.

Meede 4: Institutsioonidevahelise dialoogi algatamine ohtude teemal, mida raamatupidamiskirjete aluseks olevates tehingutes tuleb aktsepteerida

Arvamuses „Ühekordne audiitorkontroll“ võeti kasutusele „aktsepteeritava veaohu“ mõiste, mida arendati tegevuskava teatises edasi piisava kindluse määratluseks raamatupidamiskirjete aluseks olevate tehingute sooritamisel esineda võivate vigade ohu haldamise tähenduses. Euroopa Parlament esitas oma poliitilise analüüsi 2003. aasta eelarve täitmise kinnitamist käsitlevas resolutsioonis, milles ta pöördus ka nõukogu poole ettepanekuga teha parlamendi ja komisjoniga koostööd, et laiaulatusliku kontrolli- ja auditiraamistiku loomine omandaks vajaliku poliitilise tähtsuse ja toetuse.

Kooskõlas eelnevaga märgitakse nõukogu majandus- ja rahandusministrite kohtumise järelduste lõikes 17, et nõukogu peaks saavutama üksmeele Euroopa Parlamendiga raamatupidamiskirjete aluseks olevates tehingutes aktsepteeritavate ohtude osas, võttes samuti arvesse ELi rahastamise mitmeaastast iseloomu. Komisjon on samuti seisukohal, et selline kokkulepe võiks aidata kontrollikoda kinnitava avalduse lõplikul vormistamisel, sest see selgitab eelarve täitmist kinnitava asutuse ootusi ning võimaldab viia kontrollikulud vastavusse neist eeldatava kasuga.

Komisjon algatab 2006. aasta märtsis institutsioonidevahelise dialoogi aluspõhimõtete teemal, mida tuleb raamatupidamiskirjete aluseks olevates tehingutes aktsepteeritavate ohtude vaatlemisel arvestada. Selle alusel peaksid nõukogu ja Euroopa Parlament jõudma 2006. aasta lõpuks neis ohtudes esialgsele kokkuleppele.

2.2. Juhtkonna avaldused ja auditi kinnitus

Juhtkonna avaldused tugevdavad tema vastutust ning motiveerivad ühenduse rahaliste vahendite haldajaid hindama ja täiustama oma kontrollisüsteeme. Need on koos sõltumatute audiitorite kinnitusega osa struktuurist, mis annab kindluse komisjonile ja lõppkokkuvõttes kontrollikojale.

Meede 5: Tegevtasandi juhtkonna avalduste ja kokkuvõtlike aruannete propageerimine riiklikul tasandil

Oma tegevuskava teemalises teatises ühines komisjon Euroopa Parlamendi 2003. aasta eelarve täitmise kinnitamise otsuses tehtud ettepanekuga, et liikmesriigid peaksid esitama kõrgeimal poliitilisel tasandil iga-aastaseid eeldeklaratsioone ja kinnitavaid järelaruandeid.

Komisjoni talituste poolt läbiviidud puuduste hindamine tuvastas mitmeid valdkondi, kus juhtkonna avaldused võiksid järelevalvet ja kontrolli parandada, eriti jagatud, ühise ja kaudse tsentraliseeritud juhtimise korral.

Liikmesriikidelt nõutavate avalduste küsimus kohtas teatavat vastuseisu majandus- ja rahandusministrite nõukogus, kus tehti järeldus, et „olemasolev tegevtasandi avalduste esitamise kord võib olla oluline kindluse allikas“ (lõige 12), kuid ei nõustutud riikliku tasandi avalduste kasulikkusega.

Arvestades eelnimetatud järeldust, püüab komisjon tagada, et praegu kehtivatel ja tulevaste õigusaktide kohaselt nõutavatel avaldustel oleks maksimaalne mõju kindluse tagamiseks asjaomaste jagatud ja kaudse tsentraliseeritud juhtimise kontrollistruktuuride tõhususes. Et vahendusasutusi on palju, oleks oluliselt kasu üheainsa kontaktasutuse määramisest, nagu näiteks põllumajandusvaldkonna kooskõlastusorganid, mis saab edendada kontrollivahendite ühtlustatud rakendamist väljaõppe ja juhendamise teel ning võtta riiklikul tasandil kokku kõigi tegevjuhatuste antud kinnitused ja meetmed mis tahes puuduste kõrvaldamiseks.

Liikmesriigid peaksid määrama iga poliitikavaldkonna kohta siseriikliku koordineeriva asutuse, mis suudaks näiteks anda sidusrühmadele ülevaate kinnitusest, mida nende liikmesriik pakub jagatud ja kaudse juhtimisega ühenduse meetmete kohta. Liikmesriikide koostööd on vaja sellise sätte tagamiseks tulevastes õigusaktides ning selle rakendamise juhtimiseks rakenduseeskirjade ja -suuniste kaudu, mis on igas poliitikavaldkonnas kohandatud ühenduse rahaliste vahendite kohta kinnituse pakkumise korraga.

Meede 6: Juhtkonna avalduste kasulikkuse läbivaatamine väljaspool jagatud ja kaudset tsentraliseeritud juhtimist

Välispoliitikas ja vähemal määral sisepoliitikas võivad juhtkonna avaldused, nagu juba seoses jagatud juhtimisega kirjeldatud, mängida olulist rolli suurema tähelepanu juhtimisel tõhusa sisekontrolli tähtsusele.

Komisjon kavatseb vajadusel uurida juhtkonna avalduste kasutuselevõttu ühises ja detsentraliseeritud juhtimises.

Nõukogu ja Euroopa Parlament peaksid hoolikalt läbi vaatama uutes õigusloome ettepanekutes välja pakutud sisekontrollistruktuuride ja menetluste kohasuse.

Meede 7: Parimate tavade edendamine auditite tasuvuse suurendamiseks projekti tasandil

Tegevuskavas kirjeldatakse mitmel juhul, kuidas sõltumatud audiitorid saavad raamatupidamiskirjete aluseks olevate tehingute kindlust suurendada. Nii puuduste hindamises kui ka ühekordse audiitorkontrolli arvamuses osutatakse erapoolikuse ohule, kui audiitori valib abisaaja või vahendusasutus või kui komisjon ei saa audiitori arvamust selle piiratud ulatuse või sisu tõttu kasutada.

Ekspertide rühm arutas võimalust kasutada „kokkulepitud menetlusi“, mis nõuaksid selgesõnaliselt peamiste abikõlblikkuse kriteeriumide läbipaistvat kontrollimist ja tagaksid seega sama kuluga suhteliselt suurema kindluse taseme.

Toetudes oma talituste suurtele kogemustele auditi kinnituste alal kavatseb komisjon välja töötada ettepanekud välisauditiasutustelt saadavate kinnituste optimeerimiseks projekti tasandil.

Liikmesriigid peaksid aktiivselt osalema sõltumatute auditite tulemuste kasutatavuse suurendamises kontrollahelas ning kaasama selle aspekti oma ELi rahaliste vahendite kontrollimise juhendisse.

Meede 8: Täiendavate kinnituste saamine kõrgeimatelt kontrollasutustelt

Tegevuskavas pakutakse kõrgeimatele kontrollasutuste rolliks „teostada järelevalvet Euroopa Ühenduse rahaliste vahendite kontrollraamistiku üle“, samuti andes sõltumatu hinnangu juhtkonna võimalikele avaldustele.

Puuduste hindamine tuvastas mitmeid jagatud juhtimise valdkondi, kus kõrgeimad kontrollasutused võiksid kindlust lisada, esitades oma arvamuse ELi rahaliste vahendite haldamise kohta või siseriiklike ühenduse projektide kaasfinantseerimiseks kasutatavate vahendite auditite raames.

Nõukogu möönis (lõige 14), et mõned kõrgeimad kontrollasutused on valmis arutlema, kuidas nad saaksid suurendada oma panust ELi rahaliste vahendite kasutamist reguleerivasse ühtsesse kontrolliraamistikku, ilma et see ohustaks nende sõltumatust. Euroopa Liidu kõrgeimate kontrollasutuste juhtide kontaktkomitee aitab seoses sellega jätkuvalt kaasa raamistiku paremaks muutmisele ning planeerib selle töö järelmeetmeid aastaks 2006[5].

Koostöös Euroopa Kontrollikojaga tugevdab komisjon oma dialoogi kõrgeimate kontrollasutustega ning analüüsib, kuidas olemasolevat kindlust saaks täiendada ja tugevdada kõrgeimate kontrollasutuste praeguste aruannete põhjal.

Liikmesriigid peaksid kutsuma oma riiklikke ja piirkondlikke parlamente üles nõudma oma kõrgeimatelt kontrollasutustelt ELi rahaliste vahendite auditit ja kinnitust vastaval tasandil. Nimetatud aruannete järeldused tuleks edastada komisjonile ja Euroopa Kontrollikojale.

2.3. Ühekordse audiitorkontrolli põhimõte: tulemuste jagamine ja tasuvuse tähtsustamine

Et vähendada mitmekordset kontrolli ja maksimeerida kontrolli taset, mida on võimalik saavutada olemasolevate vahenditega, võib selgesti määratletud ja dokumenteeritud kontrolliteabe jagamine tagada kontrolli usaldusväärsuse ahela kõigis lülides. Kulude ja tulude ametlik hindamine kõigil tasanditel võimaldab näidata, et toimiv kontroll on optimeerinud veaohu raamatupidamiskirjete aluseks olevates tehingutes.

Meede 9: Tõhusate vahendite loomine auditi- ja kontrollitulemuste jagamiseks ning ühekordse audiitorkontrolli põhimõtte edendamine

Ühekordse audiitorkontrolli puhul on auditiandmete jagamisel oluline tähtsus auditi- ja kontrollitegevuse paremaks suunamiseks. Tegevuskavas nähakse ette „töökorralduse kooskõlastamist ning igale kontrollasutusele juurdepääsu võimaldamist teiste läbiviidud kontrollide tulemustele“. Puuduste hindamises märgiti, et auditiandmeid oleks soovitav jagada kõigi haldusviiside vahel, nii komisjoni talituste kui ka juhtimisahela kaudu, komisjoni ja liikmesriikide või kolmandate riikide vahel kontrollahela kaudu. Majandus- ja rahandusministrite nõukogu palub (lõige 6) selgitada „ühekordset audiitorkontrolli sisekontrolli kontekstis“.

Komisjon lähtub erinevate sidusrühmade audititegevuse jagamise ja kooskõlastamise laiendamisel oma olemasolevast raamatupidamissüsteemist ja auditi jälgimisvahendite infrastruktuurist.

Liikmesriike kutsutakse üles jätkama auditistrateegiate üle otsustamisel, auditi juhtimisel, auditite kavandamisel, tulemuste jagamisel ja järelmeetmete võtmisel aktiivset koostööd komisjoni vastavate talitustega.

Meede 10: Kontrollikulude eelprognoosimine ja analüüsimine

Kontrollikoja ühekordse audiitorkontrolli arvamuses ja tegevuskavas käsitletakse vajadust saavutada sobiv tasakaal kontrolli kulude ja tulude vahel.

Puuduste hindamine näitas, et enamiku komisjoni talituste puhul vajab kulude prognoosimine olulist edasiarendamist.

Nõukogu palus komisjonil (lõige 5) hinnata kulutusi kontrollile kululiikide kaupa.

Esmase sammuna kontrollikulude üksikasjalikuma analüüsi suunas prognoosib komisjon ühtse metoodika alusel esmased kulud olulisemates poliitikavaldkondades, võttes eesmärgiks esitada tulemused 2007. aasta alguses.

Liikmesriikidel palutakse esitada aegsasti ja komisjoni poolt määratud võrreldaval kujul kuluandmed jagatud ja kaudse tsentraliseeritud juhtimise raames tehtud kulutuste kontrollimiseks.

Meede 11: Tulude hindamise alaste katseprojektide algatamine

Lisaks tegevuskavas ja nõukogu järeldustes esitatud tasuvuskaalutlustele täheldati ka puuduste hindamises, et on raske teha kindlaks ja hinnata arvuliselt kasu, mida saadakse sisekontrolli erinevatest aspektidest, muu hulgas maine küsimus, hoiatav mõju ning erinevate abisaajate rühmade hulgas parimate tavade levitamine.

Pidades silmas nimetatud raskusi, kavatseb komisjon käivitada katseuuringu sisepoliitika, sealhulgas teadustöö kohta, et määrata kindlaks konkreetse kontrollistrateegia eelised, eesmärgiga kaasata majanduslik tasuvus raamatupidamiskirjete aluseks olevate tehingute veaohu haldamisse.

Nõukogu ja Euroopa Parlamenti on palutud kaasata nende katseuuringute tulemused oma märkustesse raamatupidamiskirjete aluseks olevates tehingutes aktsepteeritavate ohtude kohta.

2.4. Valdkondlikud puudused

ELi poliitikavaldkondade äärmiselt heterogeense olemuse tõttu peab ühtne raamistik olema paindlik, et seda saaks optimaalselt rakendada. Tänu puuduste hindamise käigus sooritatud üksikasjalikule analüüsile saavad komisjoni talitused nüüd kehtestada asjakohase kontrollimise ja proportsionaalse aruandluse taseme, et kontrollimise tõhusust oleks lihtne tõestada.

Meede 12: Osalenud talituste [6] poolt tuvastatud puudustega tegelemine

Tegevuskavas suunas komisjon oma talitused [7] tuvastama puudusi ja pakkuma välja meetmeid, et viia lõpule kontrolliraamistik, mis annaks kontrollikojale vajaliku kindluse. Puuduste hindamise aruannet[8] arutati liikmesriikide valitsusi esindava ekspertide rühmaga.

Kõigi talituste puuduste hindamine võimaldab üksikasjalikult võrrelda kontrolli põhimõtteid, mida kontrollikoda on määratlenud oma ühekordse audiitorkontrolli arvamuses ja mis on praegu kasutusel või 2007–2013 õigusaktides ette nähtud. Neid puuduste hindamisi on nüüdseks tänu mitteametlikele kahepoolsetele kontaktidele kontrollikoja personaliga täiendatud.

Komisjoni kõik talitused astuvad strateegilise planeerimise ja programmitöö raames samme, et need puudused iga-aastaste juhtimiskavade abil kõrvaldada ning anda tulemustest aru iga-aastastes tegevusaruannetes.

Liikmesriike kutsutakse üles koostööle komisjoni talitustega meetmete rakendamisel ning juhul, kui meetmetega kaasnevad õigusaktide muudatused, peaksid nõukogu ja Euroopa Parlament olema valmis viimaseid kaaluma.

Meede 13: Jagatud juhtimise raames korraldatud piirkondliku tasandi (eriti struktuurifondide) kontrollimise ja olemasolevate avalduste väärtuse analüüsimine

Komisjon vaatab vastavalt majandus- ja rahandusministrite nõukogu taotlusele 2006. aasta lõpuks läbi struktuurifondide kontrollimise seisu valdkondlikul ja piirkondlikul tasandil, hõlmates pistelisi kontrolle, makse- ja projekte lõpetavaid asutusi, samuti olemasolevate avalduste ja kinnituste väärtust vastavalt aastaaruannetele, mille liikmesriikide ametiasutused peavad esitama määruse (EÜ) nr 438/2001 artikli 13 kohaselt 30. juuniks 2006, ja komisjoni talituste teostatud audititele.

Liikmesriigid peaksid tagama, et asjakohane teave, mille ametiasutused peavad artikli 13 kohaselt struktuurifondide kohta esitama, edastataks õigeaegselt. Küsimust, kuidas liikmesriigid saavad anda komisjonile kinnituse kõige tulemuslikumal ja tõhusamal viisil, arutatakse ka iga-aastastel kahepoolsetel kohtumistel liikmesriikide audiitoritega.

Meede 14: Struktuurifondide parem juhendamine veaohu haldamise alal

Tegevuskavas on struktuurifondide puhul nimetatud mitmeid parandamist vajavaid valdkondi [9]. Need parandaksid raamatupidamiskirjete aluseks olevate tehingute veaohu haldamisele nii praegu kui tulevikus.

Nõukogu nõudis selgitusi mitmete probleemide kohta (majandus- ja rahandusministrite järelduste lõige 6), millest enamikku on puuduste hindamises käsitletud. Vastutavad talitused tugevdavad juhendamist, et abisaajad ja vahendusasutused saaksid abisaajatele suunatud süstemaatilisema kontrollitöö ja intensiivsemate teabemeetmete kaudu kasutusele võtta raamatupidamiskirjete aluseks olevate tehingute veaohu vähendamisele suunatud lähenemisviisi. Erilist tähelepanu pööratakse ka makseasutuste rollile ja kohustustele kinnituste esitamisel struktuurifondide kohta.

Palutakse liikmesriikide toetust struktuurifondide juhiste väljatöötamisel ja rakendamisel valdkondades, kus seda kõige enam vaja, ning nende levitamisel.

Meede 15: „Usalduslepingute“ algatuse edendamine struktuurifondide puhul

Tegevuskavas määratletakse „usalduslepingud“ algatusena, mis võib aidata tõhustada kontrollimist kogu programmiperioodi jooksul.

Puuduste hindamises märgitakse, et „usalduslepingute“ algatus pakub iga-aastast auditi kinnitust, mis on võrreldav uueks perioodiks väljapakutuga, ning on seega eriti huvipakkuv kui käesoleva programmiperioodi kinnituse parandamise mehhanism, samuti kui ennetav meede järgmiseks programmiperioodiks valmistumisel.

Majandus- ja rahandusministrite nõukogu järeldustes (lõige 11) on antud sellele meetmele nüüd uut hoogu ning hiljuti on viis liikmesriiki (Taani, Madalmaade, Austria, Portugali ja Ühendkuningriigi) võtnud endale poliitilise kohustuse selliste lepingutega ühineda.

Liikmesriigid peaksid rakendama struktuurifondide puhul „usalduslepinguid“, et anda kinnitus jooksva perioodi kohta ning panna alus järgmisele programmiperioodile. Need liikmesriigid, kes seda ei tee, peaksid kaaluma, kuidas pakkuda jooksva perioodi kohta sarnast kinnitust, ning kuidas valmistada oma kontrollisüsteemid ette järgmiseks programmiperioodiks.

Meede 16: Ühtsete suuniste kinnitamine poliitikavaldkondade rühmadele

Tegevuskavas nõutakse meetmeid, et „parandada koostööd kooskõlas ühekordse audiitorkontrolli meetodiga ning täiendada kehtivaid suuniseid ühtsete põhimõtete ja standardite kohta auditeerimismeetodite, keskse tähtsusega kontrollide ja kohapealsete kontrollide strateegiate osas“.

Nagu puuduste hindamises märgitakse, on paljudes poliitikavaldkondade rühmades juba saavutatud kahepoolsete arutelude kaudu arvestatavat edu vigade määra, tagasinõudmiste, auditi põhimõtete (ohud ja esindav valik) ning kohapealsete kontrollide valdkonnas. Neid algatusi tugevdatakse 2006. aasta jooksul veelgi.

Et võimaldada ühtsete põhimõtete vastuvõtmist igas poliitikavaldkondade rühmas kooskõlas sisekontrolli raamistikuga, koostab komisjon 2006. ja 2007. aastal iga poliitikavaldkondade rühma jaoks ametlikud suunised.

Et see on peamiselt komisjonisisene meede, peaksid nõukogu, parlament ja kontrollikoda selles valdkonnas saavutatud edust kasu saama selgema ja arusaadavama aruandluse näol talituste iga-aastastes tegevusaruannetes.

3. JÄRELDUSED

Komisjon ja liikmesriigid peavad koos tagama, et kontrollikojal oleks võimalik saada auditi tõendusmaterjale edu kohta veaohu piisava haldamise saavutamisel (võttes arvesse lubatud/aktsepteeritavat taset).

Iga talitus tegeleb oma puuduste hindamise käigus tuvastatud puudustega. Lähtudes sellest, et halduskulude, ühinemiseelse abi, Euroopa Arengufondi ning ühtsele haldus- ja kontrollisüsteemile alluvate põllumajanduskulutuste kohta on saadud positiivseid hinnanguid, tuleks esmajoones tegeleda nende horisontaalküsimustega, mis on seotud sisepoliitika ning struktuurifondidega.

Samas jagab komisjon eelarve täitmist 80% ulatuses liikmesriikidega ning eeldab liikmesriikidelt õigesti kohaldatud piisava kontrolliraamistiku olemasolu. Liikmesriigid peaksid kindlustama, et komisjoni rahaliste vahendite nendepoolne haldamine vähendab eeskirjadevastase kulutamise ohu aktsepteeritava tasemeni, ja et nad suudavad seda tõestada siseriiklikele ja ühenduse audiitoritele.

Seetõttu rõhutab komisjon liikmesriikide, nõukogu ja Euroopa Parlamendi abi tähtsust, nagu eespool määratletud ja hiljem kirjeldatud 1. lisas, et tagada edukas tulemus Euroopa Liidu ja tema kodanike huvides.

1. LISA Summary of action plan and requested support from other Institutions

Simplification and common control principles |

1 | Simplification review of proposed 2007-13 legislation | The Commission will keep under consideration the simplification of the regulatory framework during the negotiations on all the 2007-2013 legislation. Council and the European Parliament are considered to support such initiatives. | June 2006 |

2 | Integrate common internal control principles in the proposal for the revised Financial Regulation | The Council and the European Parliament should use the opportunity of the consultation on the revised Financial Regulation to give their opinion on the need to insert a budgetary principle on effective and efficient internal control providing a common standard. | February 2006 |

3 | Establish and harmonise better the presentation of control strategies and evidence providing reasonable assurance | The Court of Auditors should be able to develop its DAS-methodology so as to rely effectively on the Annual Activity Reports of the Commission services and the related synthesis report at Commission level, focussing on the management of the risk of error in the legality and regularity of the underlying transactions. | End 2006 |

4 | Initiate inter-institutional dialogue on risks to be tolerated in the underlying transactions | The Commission will initiate an inter-institutional dialogue in March 2006 on the basic principles to be considered regarding the risks to be tolerated in the underlying transactions. On this basis, the Council and the European Parliament should reach an initial agreement regarding these risks by end 2006. | December 2006 |

Management declarations and audit assurance |

5 | Promote operational level management declarations and synthesis reports at national level | Member States should designate a national coordinating body per policy area which can for example provide all stakeholders with an overview of the assurance available in respect of Community actions under shared and indirect management in their Member State. The cooperation of Member States is necessary when ensuring such a provision in forthcoming legislation, and steering its implementation via implementing rules and guidance, adapted to the arrangements for providing assurance on Community funds for the policy area. | End 2006 |

6 | Examine the utility of management declarations outside shared and indirect centralised management | Council and the European Parliament should carefully examine the appropriateness of internal control structures and procedures proposed in the new legislative proposals. | Permanent action |

7 | Promote best practices for increasing cost-benefit of audits at project level | Member States should actively participate in enhancing the usability of independent audit results in the chain of control and integrate this aspect in its guidance for controlling EU-funds. | 2006 and later on permanent concern |

8 | Facilitate additional assurance from SAIs | Member States should invite their national and regional Parliaments to ask their SAIs for audit and assurance on EU-funding at their level. The conclusions of these reports should also be made available to the Commission and the European Court of Auditors. | End 2006 |

Single audit approach: sharing of results and prioritising cost-benefit |

9 | Construct effective tools for the sharing of audit and control results & promote the single audit approach | Member States are called on to continue to cooperate actively with the relevant Commission services in fixing audit strategies, audit guidance, planning of audits and sharing of the results and their follow-up. | 2006 and later on permanent concern |

10 | Conduct an initial estimation and analysis in the costs of controls | Member States are asked to deliver data on costs for the control of expenditure under shared and centralised indirect management in good time and in a comparable format to be defined by the Commission. | By February 2007 |

11 | Initiate pilot projects on evaluating benefits | Council and the European Parliament are asked to integrate the results of these pilot studies in their reflections regarding the risks to be tolerated in the underlying transactions. | From mid 2007 onwards |

Sector-specific gaps |

12 | Address the gaps identified by participating services | Member States are called upon to cooperate with the Commission services in the implementation of actions, and where the actions involve changes to legislation the Council and the European Parliament should be open to considering such amendments. | Permanent action |

13 | Analyse the controls under Shared Management (in particular Structural Funds) at regional level and the value of existing statements | Member States should ensure that the relevant information to be provided by the Authorities under Article 13 for Structural Funds, is delivered in accordance with the proposed time table. The issue of how Member States can provide assurance to the Commission in the most efficient and effective manner, will also be discussed during the bilateral annual meetings with the Member States’ auditors. | June 2006 End 2006 |

14 | Provide greater guidance for structural funds on managing the risk of error | Support is requested from Member States in developing and implementing the guidance for Structural Funds where it is most needed, and in its distribution and dissemination. | End 2006 Dissemination: 2007 |

15 | Promote the ‘Contracts of Confidence’ initiative for Structural Funds | Member States should implement for Structural Funds the ‘Contracts of Confidence’ to provide assurance for the current period, and also to lay the groundwork for the next programming period. Those that do not should reflect on how to provide comparable assurance on the present period and how they will prepare their control systems for the next programming period. | September 2006 |

16 | Establish common guidelines per policy family | As this is mainly an internal Commission measure, Council, European Parliament and Court of Auditors should benefit from the progress made in this domain through clearer and more coherent reporting in the Annual Activity Reports of the services. | From 2006 onwards |

2. LISA Tulemusliku ja tõhusa sisekontrolli põhimõtte projekt

1. Eelarve täitmine tuleb tagada tulemusliku ja tõhusa sisekontrolli kaudu, mis on kooskõlas vastava juhtimisviisiga.

2. Eelarve täitmise otstarbel on sisekontroll määratletud kontrollahela kõigil tasanditel rakendatava protsessina ning see on loodud piisava kindluse tagamiseks järgnevate eesmärkide saavutamisel:

3. meetmete tulemuslikkus ja tõhusus,

4. finantsaruandluse usaldusväärsus,

5. varade ja teabe säilivuse tagamine ning pettuste ja eeskirjade rikkumiste tuvastamine,

6. raamatupidamiskirjete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsusega seotud ohtude piisav haldamine.

7. Tulemuslik sisekontroll põhineb parimatel rahvusvahelistel tavadel ning sisaldab järgmisi olulisi komponente: ülesannete lahusus; määratud ülesannete täitmiseks vajalike teadmiste ja oskuste piisavus; kohane ohtude haldus ja kontrollistrateegia; eetilise käitumise edendamine ja huvikonfliktide vältimine; asjakohase teabe ja juhiste edastamine; piisavad kontrolljäljed; andmesüsteemides olevate andmete terviklikkus; tulemuslikkuse järelevalve; menetlused tuvastatud sisekontrolli nõrkade külgede ja erandite jaoks. Neid komponente tuleb regulaarselt hinnata.

8. Tõhus sisekontroll toetub kõigis meetmetes järgmistele põhimõtetele: kontrollimise piisavus abisaaja tasandil; kokkulepitud riskistrateegiad, mis püüdlevad kontrolli sidumisele hallatava ohu tasemega; kontrollimise tulemused on kättesaadavad kontrollahela asjaomastele osalistele; selged ja ühemõttelised õigusaktid ja suunised; hoiatavate trahvide määramine kontrollahela võimalikult varases etapis ning iga-aastaste juhtkonna kinnituste esitamine sobival tasandil, et pakkuda piisavat kindlust raamatupidamiskirjete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta.

[1] KOM(2005) 252.

[2] ELT C 107, 30.4.2004, s. 1 (Arvamus „Ühekordne audiitorkontroll“).

[3] Käesolevale teatisele lisatud SEK(2006) 49.

[4] Ülevaate kõigist meetmetest ja vastavatest aruteludest nõukogus ja Euroopa Parlamendis leiate 1. lisas.

[5] Vastu võetud Stockholmis toimunud kohtumisel 5.-6. detsembril 2005. aastal

[6] Puuduste hindamises osalesid need peadirektoraadid, kelle tegevuskulude summa ületas teatavat läve ning kes vastasid muudele vajalikele kriteeriumidele.

[7] Sellist puuduste hindamist nõuti ainult nendelt talitustelt, kelle kulude tase oli kõrge ja kes kasutasid nende haldamiseks erinevaid viise.

[8] SEK(2005) 1152.

[9] Esmatasandi kontroll (osutatud teenuste ja deklareeritud kulude kontrollimine) on kas ammendav või kontrollimise kulude ja sellest tuleneva kasu võrdluse seisukohast piisav.

Viiakse läbi vajalik riskianalüüs.

Iga programmi vigade määra hinnatakse ning see kaasatakse aruandesse.

Abisaajale antakse piisavalt teavet.

Eeskirjade tõsise eiramise korral rakendatakse proportsionaalseid, kuid hoiatavaid sanktsioone.

Rakendusorgan ja korraldusasutus teostavad esmatasandi kontrolli üle asjakohast järelevalvet.

Vajaduse korral võetakse parandusmeetmeid.

Makseasutusel on vahendid, et saada vajalik kinnitus komisjonilt nõutud summade tõendamiseks.