Kohtuasi T‑95/21

Portugali Vabariik

versus

Euroopa Komisjon

Üldkohtu (kaheksas koda) 21. septembri 2022. aasta otsus

Riigiabi – Madeira vabatsoon – Portugali rakendatud abikava – Otsus, millega tuvastatakse abikava vastuolu otsustega K(2007) 3037 (lõplik) ja C(2013) 4043 (final), tunnistatakse abikava siseturuga kokkusobimatuks ja kohustatakse selle kava alusel antud abi tagasi nõudma – Riigiabi mõiste – Olemasolev abi määruse (EL) 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunktide i ja ii tähenduses – Tagasinõudmine – Õiguspärane ootus – Õiguskindlus – Hea halduse põhimõte – Täitmise täielik võimatus – Ettekirjutus – Määruse 2015/1589 artikkel 17

1. Riigiabi – Mõiste – Meetme valikulisus – Maksusoodustust andev meede – Eelise olemasolu kindlakstegemise võrdlusraamistik – Meede, mis eristab ettevõtjaid, kes on üldise maksukorraga taotletava eesmärgi seisukohast võrreldavas faktilises ja õiguslikus olukorras – Maksuvabastus, mida ei kohaldata tehingutele, mis on võrreldavad selle õiguse andmise tingimuseks olevate tehingutega – Meede, mille võib lugeda valikuliseks

   (ELTL artikli 107 lõige 1)

   (vt punktid 48–58 ja 65)

2. Riigiabi – Mõiste – Meetme valikulisus – Erand üldisest maksusüsteemist – Süsteemi olemusest ja ülesehitusest lähtuv põhjendus – Hindamiskriteeriumid

   (ELTL artikli 107 lõige 1)

   (vt punktid 59–63)

3. Riigiabi – Liikmesriikidevahelise kaubanduse mõjutamine – Konkurentsi kahjustamine – Hindamiskriteeriumid – Abi, mis võib mõjutada kaubandust ja moonutada konkurentsi – Mõiste

   (ELTL artikli 107 lõige 1)

   (vt punktid 66–69)

4. Riigiabi – Olemasolev abi ja uus abi – Meede, millega muudetakse olemasolevat abi – Abikava põhielementide muutmine järjestikuste seadusandlike aktidega – Abikava sisu mõjutavad muudatused – Uue abina määratlemine

   (ELTL artikli 108 lõige 3; nõukogu määrus 2015/1589, artikli 1 punkt c; komisjoni määrus nr 794/2004, artikli 4 lõike 1 punkt c)

   (vt punktid 78–88)

5. Riigiabi – Olemasolev abi ja uus abi – Meede, millega muudetakse olemasolevat abi – Abikava rakendamine komisjoni heakskiitvas otsuses kehtestatud tingimusi rikkudes – Abikava sisu mõjutavad muudatused – Uue abina määratlemine

   (ELTL artikli 108 lõige 3; nõukogu määrus 2015/1589, artikli 1 punkt c; komisjoni määrus nr 794/2004, artikli 4 lõike 1 punkt c)

   (vt punktid 121–125, 129–134, 136–141, 145–155 ja 164–178)

6. Tühistamishagi – Väited – Argument, mis tugineb faktilistele või õiguslikele asjaoludele, mida ei ole riigiabi ametliku uurimismenetluse käigus vaidlustatud – Vastuvõetavus

   (ELTL artikli 108 lõige 3 ja artikli 263 neljas lõik)

   (vt punkt 182)

7. Riigiabi – Ebaseadusliku ja siseturuga kokkusobimatu abi tagasinõudmine – Abi andmine ELTL artiklis 108 sätestatud menetlusnorme rikkudes – Abisaajatel tekkida võiv õiguspärane ootus – Puudumine juhul, kui ei esine erandlikke asjaolusid

   (ELTL artikli 108 lõige 3)

   (vt punktid 194–203)

8. Riigiabi – Ebaseadusliku ja siseturuga kokkusobimatu abi tagasinõudmine – Õiguskindluse põhimõtte rikkumine – Puudumine

   (ELTL artikkel 107; nõukogu määrus 2015/1589, artikli 16 lõige 1)

   (vt punktid 204–214)

9. Tühistamishagi – Väited – Komisjoni otsuse, millega tuvastatakse abikava kokkusobimatus siseturuga ja kohustatakse abi tagasi nõudma, täitmise täielik võimatus – Vastuvõetavus

   (ELTL artikkel 263)

   (vt punktid 221 ja 222)

10. Riigiabi – Ebaseadusliku ja siseturuga kokkusobimatu abi tagasinõudmine – Täitmise täielik võimatus – Alused – Riigi võimatus määrata kindlaks tagasinõutavad summad – Põhjenduste puudumine

    (ELL artikli 4 lõige 3; ELTL artikli 108 lõige 2)

    (vt punktid 223–231)

11. Riigiabi – Ebaseadusliku ja siseturuga kokkusobimatu abi tagasinõudmine – Kohustus – Raskustes või pankrotistunud abisaajad – Mõju puudumine

    (ELTL artikli 108 lõige 2)

    (vt punkt 240)

12. Riigiabi – Ebaseadusliku ja siseturuga kokkusobimatu abi tagasinõudmine – Määruse 2015/1589 artiklis 17 ette nähtud kümneaastane aegumistähtaeg – Aegumistähtaja algus – Abisaajale abi andmise kuupäev – Aegumise katkemine komisjoni poolt asjaomasele liikmesriigile saadetud teabenõudega

    (ELTL artikli 108 lõige 2; määrus 2015/1589, artikkel 17)

    (vt punktid 245–249)

13. Riigiabi – Ebaseadusliku ja siseturuga kokkusobimatu abi tagasinõudmine – Abikava – Aegumistähtaja möödumine konkreetse abisaaja suhtes – Komisjoni otsuse, millega tuvastatakse abikava kokkusobimatus siseturuga ja kohustatakse see tagasi nõudma, tühistamine – Erand

    (ELTL artikli 108 lõige 2)

    (vt punkt 250)

Kokkuvõte

Selleks et edendada Madeira saare regionaalarengut ja mitmekesistada majandusstruktuuri, kehtestas Portugali Vabariik abikava sellel saarel piiritletud ala jaoks, mida nimetatakse Madeira vabatsooniks (ZFM).

Seda kava, mille Euroopa Komisjon kiitis kui kokkusobiva regionaalabi esimest korda heaks 1987. aastal, muudeti 2002. aastal (edaspidi „II kava“). 2007. aastal kiitis komisjon heaks kolmanda kava, mida 2013. aastal uuesti muudeti ( 1 ) (edaspidi „III kava“).

Komisjoni heakskiidetud III kava seisnes juriidiliste isikute suhtes kohaldatava tulumaksu vähendamises tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud tegevusest saadud kasumi suhtes, vabastuses munitsipaalmaksust ja kohalikest maksudest ning vabastuses Madeira vabatsoonis ettevõtte asutamiseks vajaliku kinnisvara võõrandamismaksust ZFMis, makstes maksimaalseid abisummasid, mille ülemmäärad kehtestati abisaaja iga eelarveaasta töökohtade arvu põhjal.

Pärast selle kava järelevalvet 2012. ja 2013. aasta osas otsustas komisjon algatada ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud ametliku uurimismenetluse.

Selle menetluse tulemusel tuvastas ta 4. detsembri 2020. aasta otsuses ( 2 ), et III kava niisugusena, nagu Portugal seda rakendas, erineb oluliselt 2007. ja 2013. aasta otsustega lubatud kavast. Kuna komisjon kvalifitseeris selle kava „uueks abiks“, mis viidi ellu ebaseaduslikult ja siseturuga kokkusobimatult, andis ta korralduse see abisaajatelt tagasi nõuda.

Selle otsuse peale Portugali Vabariigi esitatud tühistamishagi jäeti Üldkohtus rahuldamata.

Üldkohtu hinnang

Esimesena lükkas Üldkohus tagasi erinevad etteheited, millega vaidlustatakse III kava niisugusena, nagu Portugal Vabariik seda rakendas, kvalifitseerimine „uueks abiks“.

Ühelt poolt väitis Portugali Vabariik, et Madeira Vabatsoon asutati enne tema ühinemist Euroopa Majandusühendusega (EMÜ) 1. jaanuaril 1986 ja et sellele piirkonnale kehtestatud abikava ei olnud sellest kuupäevast alates oluliselt muudetud. Seetõttu leidis ta, et komisjon oleks pidanud kvalifitseerima III kava niisugusena, nagu seda rakendati, „olemasolevaks abiks“, st abiks, mis kehtis enne ja mida rakendatakse ka pärast ühinemist.

Sellega seoses meenutas Üldkohus, et „uus abi“ on kogu abi, see tähendab abikavad ja individuaalne abi, mis ei ole olemasolev abi, sealhulgas olemasoleva abi muudatused. Selleks et hinnata, kas olemasoleva abi muudatused on olulised, tuleb uurida, kas need muudatused kahjustasid abikava põhielemente, nagu abisaajate ring, rahalise toetuse eesmärk või ka toetuse allikas ja summa.

Käesoleval juhul olid algsesse kavasse II ja III kavaga tehtud muudatused olulised, kuna need puudutasid muu hulgas teatavate tegevuste väljajätmist selle kava kohaldamisalast ja maksustatava väärtuse ülemmäära suurendamist, mille suhtes kohaldati maksumäära vähendamist.

Vastuseks Portugali Vabariigi argumendile, et kõnealused muudatused piirdusid Madeira vabatsooni algse kava kohaldamisala piiramisega, märkis Üldkohus lisaks, et muudatuse olulisuse hindamine ei sõltu küsimusest, kas see muudatus toob kaasa kõnealuse abi kohaldamisala laiendamise või piiramise. Selle hinnangu andmisel on oluline vaid see, kas muudatus võib mõjutada algse kava sisu ennast.

Seega kinnitas Üldkohus, et algsesse abikavasse pärast 1. jaanuari 1986 tehtud olulised muudatused välistasid kvalifitseerimise „olemasolevaks abiks“, ilma et oleks vaja kindlaks teha, kas seda kava tegelikult rakendati enne Portugali ühinemist EMÜga.

Teiselt poolt vaidlustas Portugali Vabariik komisjoni järelduse, et III kava rakendati 2007. ja 2013. aasta otsuseid rikkudes ning see kujutab endast seetõttu ebaseaduslikult ellu viidud uut abi.

Sellega seoses tuletas Üldkohus meelde, et heakskiidetud abikava ei ole enam hõlmatud otsusega, millega see heaks kiideti, ja niisiis on tegemist „uue abiga“, kui asjaomane liikmesriik rakendab abikava tingimustel, mis erinevad oluliselt sellest, mis on ette nähtud komisjonile teatatud abikava eelnõus, seega sellest, mida komisjon võttis arvesse teatatud abikava siseturuga kokkusobivuse kindlaksmääramisel.

Selles kontekstis väitis Portugali Vabariik täpsemalt, et komisjon on teinud faktivigu ja rikkunud oma põhjendamiskohustust, kui ta vaidlustatud otsuses tõdes, et 2007. ja 2013. aasta otsused võimaldasid anda III kavaga ette nähtud abi üksnes osas, mis puudutab Madeiral toimunud tegevusest saadud kasumit, jättes välja väljaspool seda piirkonda Madeira vabatsoonis registreeritud äriühingute tegevusest saadud kasumi.

Üldkohus lükkas need argumendid tagasi, kinnitades, et komisjon võis õiguspäraselt järeldada, et üksnes „tegelikult ja füüsiliselt Madeiral toimunud“ tegevus andis õiguse abile, mis oli heaks kiidetud 2007. ja 2013. aasta otsustega.

Peale selle rõhutas Üldkohus, et regionaalabi suunistes aastateks 2007–2013 ( 3 ), mille alusel komisjon kiitis heaks III kava, on sätestatud, et tegevusabi võib erandkorras anda sellistes äärepoolseimates piirkondades nagu Madeira autonoomne piirkond tingimusel, et abi andmine on õigustatud regionaalarengu ja abi olemuse seisukohast ning abi määr on proportsionaalne puudustega, mille leevendamiseks abi antakse. Ainult tegevused, mida mõjutavad ebasoodsad püsitingimused ja seega nende piirkondade eriomased lisakulud, võivad saada sellist abi. Väljaspool neid piirkondi toimuv tegevus, mida need lisakulud seetõttu ei mõjuta, isegi kui seda teevad samades piirkondades asutatud äriühingud, tuleb aga selle abi saajate hulgast välja jätta.

Üldkohus lükkas tagasi ka Portugali Vabariigi argumendi, et komisjoni tõlgendus oli vastuolus Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni (OECD) maksuasjade komitee kommentaariga ning komisjoni varasema otsustuspraktikaga. Nimelt, kuigi komisjon võib võtta arvesse OECD raames vastuvõetud tekste, ei ole need talle mingil viisil siduvad eelkõige riigiabi käsitlevate liidu eeskirjade kohaldamisel. Samamoodi tuleb komisjoni otsuse õiguspärasust hinnata üksnes ELTL artikli 107, mitte komisjoni väidetava varasema otsustuspraktika alusel.

Teisena lükkas Üldkohus tagasi Portugali Vabariigi väite, et ebaseaduslikult antud abi on väidetavalt võimatu tagasi nõuda peamiselt põhjusel, et vaidlustatud otsus ei võimalda tal tagasinõutavaid summasid „ülemääraste raskusteta“ kindlaks määrata.

Isegi kui Portugali Vabariigil on õigus tugineda põhimõttele, et „keegi ei ole kohustatud tegema võimatut“, ei ole ta õiguslikult piisavalt tõendanud, et vaidlustatud otsuse vastuvõtmisest alates on objektiivselt ja täielikult võimatu abi tagasi nõuda. Lisaks ei võimalda abi saajate suur arv pidada halduslikke ja praktilisi raskusi tagasinõudmisel tehniliselt võimatuks.

Kolmandana, mis puudutab etteheidet, et teatud väljamakstud abi on aegunud, siis märkis Üldkohus, et ainuüksi asjaolu, et abikava alusel makstud teatud individuaalne abi, mille ebaseaduslikkus ja kokkusobimatus on tuvastatud komisjoni otsuses, on aegunud, ei saa kaasa tuua selle otsuse tühistamist. Sellega seoses peavad liikmesriigi ametiasutused, kellel on kõnealuse abi kohese ja tõhusa tagasinõudmise kohustus, iga individuaalse abisaajaga seotud erilisi asjaolusid arvestades kindlaks tegema, kas iga abisaaja peab abi tegelikult tagasi maksma.

( 1 ) Komisjoni 27. juuni 2007. aasta otsused asjas N421/2006 ja 2. juuli 2013. aasta otsused asjas SA.34160 (2011/N) (edaspidi „2007. ja 2013. aasta otsused“).

( 2 ) Euroopa Komisjoni 4. detsembri 2020. aasta otsus C(2020) 8550 (final) abikava SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) kohta, mida Portugal on rakendanud Madeira vabatsooni (ZFM) puhul – III kava (edaspidi „vaidlustatud otsus“).

( 3 ) Regionaalabi suunised aastateks 2007–2013 (ELT 2006, C 54, lk 13).