Kohtuasi C‑644/18

Euroopa Komisjon

versus

Itaalia

Euroopa Kohtu (suurkoda) 10. novembri 2020. aasta otsus

Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Keskkond – Direktiiv 2008/50/EÜ – Välisõhu kvaliteet – Artikli 13 lõige 1 ja XI lisa – Mikroosakeste (PM10) piirtasemete süstemaatiline ja püsiv ületamine teatavates Itaalia piirkondades ja linnastutes – Artikli 23 lõige 1 – XV lisa – Piirtasemete ületamise „võimalikult lühike“ ajavahemik – Asjakohased meetmed

1. Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Vaidluse ese – Kindlaksmääramine kohtueelses menetluses – Pärast põhjendatud arvamuse esitamist ilmnenud asjaolude arvessevõtmine – Tingimused – Esmalt viidatud asjaoludega sama laadi ning sama käitumist kujutavad asjaolud

   (ELTL artikkel 258)

   (vt punkt 66)

2. Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Vaidluse ese – Kindlaksmääramine kohtueelses menetluses – Repliigis üksikasjalikumalt sõnastatud väited, milles raames ei ole vaidluse eset muudetud ega laiendatud – Lubatavus

   (ELTL artikkel 258)

   (vt punktid 67 ja 68)

3. Keskkond – Õhusaaste – Välisõhu kvaliteet – Direktiiv 2008/50 – Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed – Süstemaatiline ja püsiv ületamine – Kohustuste rikkumine

   (Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2008/50, artikli 13 lõige 1 ja XI lisa)

   (vt punktid 70–81)

4. Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Objektiivsus – Liikmesriigi kohustuste rikkumise alus – Mõju puudumine

   (ELTL artikkel 258)

   (vt punktid 82–90)

5. Keskkond – Õhusaaste – Välisõhu kvaliteet – Direktiiv 2008/50 – Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed – PM10-osakesed – Piirtaseme süstemaatiline ja püsiv ületamine ühesainsas piirkonnas – Lubamatus – Süstemaatiline ja püsiv rikkumine

   (Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2008/50, artikli 13 lõige 1 ja XI lisa)

   (vt punktid 95–97)

6. Keskkond – Õhusaaste – Välisõhu kvaliteet – Direktiiv 2008/50 – Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed – PM10-osakesed – Ületamine – Tagajärjed – Liikmesriigi kohustus kehtestada kava piirtasemete ületamise kõrvaldamiseks – Tähtaeg – Asjakohaste ja tõhusate meetmete, mis tagaks, et piirtasemete ületamise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks, võtmata jätmine – Kohustuste rikkumine

   (Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2008/50, artikli 13 lõige 1 ja artikli 23 lõige 1)

   (vt punktid 132–147)

7. Keskkond – Õhusaaste – Välisõhu kvaliteet – Direktiiv 2008/50 – Õhu kvaliteedi piirtasemete ületamine – Kohustus koostada kava selle olukorra lahendamiseks – Tähtaeg – Ülemäära pika perioodi kindlaksmääramine – Lubamatus – Kohustuste rikkumine

   (Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2008/50, artikli 23 lõige 1)

   (vt punktid 148–152)

Kokkuvõte

Itaalia on rikkunud välisõhu kvaliteeti käsitlevaid liidu õigusakte

Ajavahemikul 2008–2017 ületati PM 10 ‑osakeste sisalduse piirtasemeid süstemaatiliselt ja püsivalt

Euroopa Komisjon algatas 2014. aastal Itaalia Vabariigi suhtes liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse õhukvaliteedi direktiivis ( 1 ) kindlaks määratud PM10‑osakeste sisalduse piirtasemete süstemaatilise ja püsiva ületamise tõttu mitmes Itaalia piirkonnas.

Komisjon leidis nimelt esiteks, et Itaalia Vabariik on alates 2008. aastast asjaomastes piirkondades süstemaatiliselt ja püsivalt ületanud PM10 sisalduse päevast ja aastast piirtaset, mida kohaldatakse õhukvaliteedi direktiivi artikli 13 lõike 1 alusel koostoimes selle direktiivi XI lisaga. Teiseks väitis komisjon, et Itaalia Vabariik on rikkunud selle sama direktiivi artikli 23 lõikest 1 koostoimes XV lisaga tulenevat kohustust võtta asjakohaseid meetmeid, et tagada PM10 piirtasemete järgimine kõigis kõnealustes piirkondades.

Leides, et kohtueelses menetluses Itaalia Vabariigi poolt selle kohta esitatud selgitused ei olnud piisavad, esitas komisjon 13. oktoobril 2018 Euroopa Kohtusse liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi.

Itaalia Vabariigi taotlusel suurkojana kokku tulnud Euroopa Kohus rahuldas selle hagi 10. novembril 2020 kuulutatud kohtuotsusega.

Esimesena, mis puudutab väidet, mis tugineb õhukvaliteedi direktiivi artikli 13 lõike 1 koostoimes XI lisaga süstemaatilisele ja püsivale rikkumisele, siis otsustas Euroopa Kohus, et lähtudes komisjoni esitatud tõenditest kohtuasjas kõne all olevate ajavahemike ja piirkondade kohta, on see väide põhjendatud. Sellega seoses märgib Euroopa Kohus, et PM10 piirtasemete ületamisest iseenesest piisab, et saaks tuvastada õhukvaliteedi direktiivi eespool nimetatud sätete rikkumise. Käesoleval juhul aga leiab Euroopa Kohus, et aastatel 2008–2017 (kaasa arvatud) ületati asjaomastes piirkondades väga regulaarselt PM10 päevast ja aastast piirtaset. Euroopa Kohtu sõnul ei piisa asjaolust, et käsitletava ajavahemiku jooksul ei ole kõnealuseid piirtasemeid teatud aastate jooksul ületatud, selleks, et takistada niisuguses olukorras nende sätete süstemaatilise ja püsiva rikkumise tuvastamist. Nimelt nähtub juba õhukvaliteedi direktiivis sisalduva mõiste „piirtase“ määratlusest endast, et eesmärgiga vältida, ennetada või vähendada kahjulikku mõju inimeste tervisele ja/või kogu keskkonnale, tuleb see piirtase saavutada teatava tähtaja jooksul ning hiljem ei tohi seda ületada. Lisaks rõhutab Euroopa Kohus, et kui selline järeldus on tõendatud – nagu käesolevas asjas –, siis ei ole tähtsust sellel, kas liikmesriigi kohustuste rikkumine tuleneb vastutava liikmesriigi tahtest, hooletusest või hoopis tehnilistest või struktuurilistest raskustest, millega see riik silmitsi seisis, välja arvatud juhul, kui on esitatud tõendid erandlike asjaolude esinemisest, mille tagajärgi ei oleks vaatamata kogu rakendatud hoolsusele olnud võimalik vältida. Kuna käesolevas asjas ei ole Itaalia Vabariik niisuguseid tõendeid esitanud, on ta asjatult tuginenud õhusaaste allikate mitmekesisusele – väitmaks, et mõnda neist ei saa talle süüks panna, näiteks neid, mida mõjutab Euroopa valdkondlik poliitika – või teatavate asjaomaste piirkondade topograafilistele ja ilmastikulistele eripäradele. Lõpetuseks ei omista Euroopa Kohus mingit tähtsust Itaalia Vabariigi viidatud asjaolule, et kogu riigi territooriumist lähtudes on piirkonnad, mida komisjoni väited puudutavad, piiratud ulatusega. Sellega seoses täpsustab kohus, et kas või ühesainsas piirkonnas PM10 piirtasemete ületamisest iseenesest piisab, et saaks tuvastada õhukvaliteedi direktiivi eespool nimetatud sätete rikkumise.

Teisena, mis puudutab väidet, et ei ole võetud asjakohaseid meetmeid PM10 piirtasemete ületamise ajavahemiku piiramiseks vastavalt õhukvaliteedi direktiivi artikli 23 lõikele 1 eraldi võetuna ja koostoimes direktiivi XV lisa A jaoga, siis otsustas Euroopa Kohus, et ka see väide on põhjendatud. Sellega seoses märgib kohus, et nendest sätetest nähtub, et juhul, kui ületatakse nimetatud piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, peab asjaomane liikmesriik koostama õhukvaliteedi kava, mis vastab selle direktiivi nõuetele, eelkõige nõudele võtta asjakohaseid meetmeid selleks, et piirtasemete ületamise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. Euroopa Kohus toonitab selles kontekstis, et kuigi niisugusest piirtasemete ületamisest ei piisa iseenesest järelduseks, et on rikutud õhukvaliteedi direktiivi nimetatud sätetes liikmesriikidele ette nähtud kohustusi, ning kuigi liikmesriikidel on võetavate meetmete kindlaksmääramisel teatav kaalutlusruum, peavad need meetmed igal juhul võimaldama seda, et piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike.

Käesoleval juhul tõdeb Euroopa Kohus, et Itaalia Vabariik ei ole ilmselgelt õigel ajal võtnud nõutud meetmeid. Oma järelduse põhjendamiseks viitab kohus toimikus sisalduvatele dokumentidele, millest nähtub nimelt, et PM10 päevase ja aastase piirtaseme ületamine on nimetatud piirkondades kestnud süstemaatiliselt ja püsivalt vähemalt kaheksa aastat, et vaatamata Itaalia Vabariigis käimasolevale piirtasemete saavutamise protsessile on Euroopa Kohtule esitatud õhukvaliteedi kavades ette nähtud meetmed – muu hulgas meetmed, mille eesmärk on kaasa tuua struktuurilised muutused, arvestades eelkõige peamisi saastetegureid – valdavas osas ette nähtud alles hiljuti ning et paljudes kavades on välja toodud õhukvaliteediga seotud eesmärkide elluviimise kestus, mis võib mõnikord olla mitu aastat või isegi kaks aastakümmet pärast nimetatud piirtasemete jõustumist. Euroopa Kohtu sõnul näitab niisugune olukord iseenesest, et Itaalia Vabariik ei ole rakendanud asjakohaseid ja tõhusaid meetmeid, et PM10 piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike. Lisaks, kui Itaalia Vabariigi hinnangul on eelkõige proportsionaalsuse, subsidiaarsuse ning avalike ja erahuvide tasakaalu põhimõttest lähtudes tingimata vajalik, et tähtajad oleksid pikad selleks, et erinevates õhukvaliteedi kavades ette nähtud meetmed saaksid mõju avaldada, siis märgib Euroopa Kohus hoopis, et selline lähenemisviis on vastuolus nii õhukvaliteedi direktiivis ette nähtud ajaliste viidetega sellest direktiivist tulenevate kohustuste täitmiseks kui ka selle direktiiviga taotletud inimeste tervise ja keskkonna kaitse eesmärkide olulisusega. Nimelt tunnistab Euroopa Kohus, et õhukvaliteedi direktiivi artikli 23 lõike 1 alusel ei saa nõuda, et liikmesriigi võetud meetmed tagaksid nende piirtasemete viivitamatu järgimise, et neid meetmeid saaks pidada sobivaks, kuid rõhutab samas, et Itaalia Vabariigi lähenemisviis tähendaks nõustumist võimalusega üldiselt – vajaduse korral sine die – pikendada nende piirtasemete järgimise tähtaega, samas kui need on määratud kindlaks just nende eesmärkide saavutamiseks.

( 1 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiiv 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta (ELT 2008, L 152, lk 1).