Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus siseringitehingute ja turuga manipuleerimise (turu kuritarvitamise) kohta”

COM(2011) 651 final – 2011/0295 (COD)

ning „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv siseringitehingute ja turuga manipuleerimise korral kohaldatavate kriminaalkaristuste kohta”

COM(2011) 654 final – 2011/0297 (COD)

2012/C 181/12

Raportöör: Arno METZLER

Vastavalt 25. novembril 2011. aastal ja 15. novembril 2011. aastal otsustasid nõukogu ja Euroopa Parlament kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklitega 114 ja 304 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus siseringitehingute ja turuga manipuleerimise (turu kuritarvitamise) kohta”

COM(2011) 651 final – 2011/0295 (COD).

2. detsembril 2011. aastal otsustas nõukogu vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 304 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv siseringitehingute ja turuga manipuleerimise korral kohaldatavate kriminaalkaristuste kohta”

COM(2011) 654 final – 2011/0297 (COD).

Komitee asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav majandus- ja rahaliidu ning majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse sektsioon võttis arvamuse vastu 7. märtsil 2012.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 479. istungjärgul 28.-29. märtsil (28. märtsi istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 138, vastu hääletas 2, erapooletuks jäi 8.

1.   Sisu ja järeldused

1.1   Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee tervitab asjaolu, et ettepanekuga ajakohastab komisjon praegu kehtiva turu kuritarvitamist käsitleva direktiiviga kehtestatud raamistikku ja kaitseb sellega usaldust kapitaliturgude terviklikkuse vastu.

1.2   Komitee nõustub üldjoontes komisjoni esitatud ettepanekuga. Kuid komisjoni ettepaneku konkreetse ülesehituse suhtes määruse ja direktiivina on komiteel siiski mitmeid kahtlusi, mis on osaliselt põhimõttelist laadi.

1.3   Eeskätt paljude rikkumiste ebaselge määratlemine turu kuritarvitamist käsitlevas määruse ettepanekus, samuti edasise täpsustamise eest vastutuse delegeerimine Euroopa Väärtpaberiturujärelevalvele (ESMA) või komisjonile 2. tasandil tekitavad tõenäoliselt märkimisväärset õiguslikku ebakindlust. Õigusriigi karistusõiguses kohaldatavat määratletuse põhimõtet silmas pidades annab see põhjust kriitikaks. Karistusõiguse määratletuse põhimõte ei ole sätestatud mitte ainult liikmesriikide põhiseadustes, vaid ka Euroopa inimõiguste konventsioonis. Ei komisjoni, liikmesriikide ega õiguse kohaldajate huvides ei ole see, kui Euroopa seadusandlik akt põhjustab seesuguseid põhimõttelisi põhiseaduslikke ja karistusõiguslikke kahtlusi. Seepärast kutsub komitee komisjoni üles rikkumisi ulatuslikumalt täpsustama juba 1. tasandil.

1.4   Samuti on põhjust kritiseerida määruse ettepaneku artiklit 11, milles kohustatakse kõiki isikuid, kelle ametialane tegevus on finantsinstrumentide tehingute korraldamine või tegemine, sisse seadma süsteemid turu kuritarvitamise tuvastamiseks. Suurem halduskoormus ei tähenda tingimata paremat reguleerimist. Komitee toetab tõhusat ja tasakaalustatud reguleerimist. Seesugune säte mitte ainult ei anna põhjust karta suure hulga põhjendamatute teadete edastamist, mis ei ole järelevalveasutuste huvides, vaid see suurendab ebaproportsionaalsel viisil just väikeste krediidiasutuste koormust ning kahjustab seega tõenäoliselt kohalikku majandustegevust ja eelkõige maapiirkondade elanike ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete huvisid. Komitee kutsub komisjoni üles seda muret arvesse võtma ja valima diferentseeritud lähenemisviisi, nagu ta seda teeb mitmetes praegu koostamisel olevates seadusandlikes ettepanekutes seoses väikeste ja keskmise suurusega emitentide olukorra kergendamisega.

2.   Komisjoni dokumendi põhisisu

2.1   Direktiiviga 2003/6/EÜ siseringitehingute ja turuga manipuleerimise kohta püüti esimest korda Euroopa tasandil ühtlustada turu kuritarvitamise valdkonna eeskirju. 20. oktoobril 2011 avaldas Euroopa Komisjon ettepaneku kõnealuse direktiivi läbivaatamiseks turu kuritarvitamise direktiivi ja määruse vormis.

2.2   Komisjoni eemärk on ajakohastada praegu kehtiva turu kuritarvitamist käsitleva direktiiviga kehtestatud raamistikku ning tagada siseringitehingute ja turuga manipuleerimise Euroopa eeskirjade täiendav ühtlustamine. See on ka komisjoni vastus muutuvatele turutingimustele.

2.3   Kui turu kuritarvitamist käsitlev direktiiv hõlmab vaid reguleeritud turgudel kaubeldavaid finantsinstrumente, siis kõnealuse ettepanekuga laiendatakse kohaldamisala finantsinstrumentidele, millega kaubeldakse uutel kauplemisplatvormidel ja börsiväliselt. Lisaks laiendatakse ettepanekuga liikmesriikide reguleerivate asutuste uurimisvolitusi ja karistuste kohaldamise volitusi. Samuti on ettepaneku eesmärk vähendada väikeste ja keskmise suurusega emitentide halduskoormust.

3.   Üldised märkused

3.1   Komitee tervitab asjaolu, et ettepanekuga reageerib komisjon muutuvatele turutingimustele ning tahab ajakohastada turu kuritarvitamist käsitleva direktiiviga kehtestatud raamistikku. Siseringitehingud ja turuga manipuleerimine kahjustavad usaldust turgude terviklikkuse vastu, mis on toimiva kapitalituru hädavajalik eeldus.

3.2   Mõistlik on laiendada kehtivate turu kuritarvitamist käsitlevate eeskirjade kohaldamisala reguleerimata turgudel kaubeldavatele finantsinstrumentidele, samuti väga keeruka tehnoloogia kasutamisele kauplemisstrateegiate rakendamisel, nt välkkauplemise puhul. Kuid see võib aidata turu terviklikkust tagada vaid juhul, kui on selge, millised on kohaldamisala laiendamise praktilised tagajärjed vastlisatud börsiväliselt kaubeldavatele finantsinstrumentidele ja välkkauplemisele.

3.3   Siseringitehinguid ja turu kuritarvitamist käsitlevate eeskirjade suurem ühtlustamine on tervitatav. Kuid komisjoni kõnealuse ettepaneku ülesehitus, mis näeb ette turu kuritarvitamist käsitleva määruse ja direktiivi, toob tõenäoliselt kaasa arvukalt õiguslikke probleeme, eriti silmas pidades üldisi karistusõiguslikke ja põhiseaduslikke põhimõtteid, mida ettepanek mõjutab, ning annab seepärast põhjust kriitikaks.

4.   Konkreetsed märkused

4.1   Komitee tervitab kohaldamisala laiendamist börsiväliselt kaubeldavatele finantsinstrumentidele. Ent jääb selgusetuks, millises vormis on kavas need ettepanekusse hõlmata. Börsiväliselt kaubeldavate finantsinstrumentide puhul ei olegi sageli turgu, kuna nendega kaubeldakse üksnes kahepoolselt. Seepärast oleks õiguse kohaldajatele abiks täiendav täpsustamine komisjoni või Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve poolt, nt näidisjuhtumite väljatöötamise kaudu.

4.2   Komitee tervitab põhimõtteliselt kauplemisstrateegiate rakendamiseks kasutatava väga keeruka tehnoloogia hõlmamist turu kuritarvitamise eeskirjade kohaldamisalasse. Kuid arvesse tuleb võtta, et algoritmidel põhinev kauplemine ei ole iseenesest negatiivne, vaid krediidiasutused kasutavad seda ka eraklientide igapäevaste korralduste täitmiseks. Seepärast vajavad õiguse kohaldajad ka siinkohal täiendavaid täpsustusi selle kohta, mis on õiguslikult lubatud. Siingi oleksid abiks komisjoni või Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve väljatöötatud näidisjuhtumid.

4.3   Euroopa Liit peab karistusõiguse valdkonna seadusandliku tegevuse puhul järgima subsidiaarsuse põhimõtet. Kehtiv õigus näeb ette reguleerimise direktiivi vormis ning seda ei ole põhjust kritiseerida. Seda arvestades on mõistetamatu, miks komisjon seda lähenemisviisi enam ei järgi. Ettepanekus nähakse ette karistuste reguleerimine turu kuritarvitamist käsitleva direktiiviga. Samas reguleeritakse karistatavaid rikkumisi turu kuritarvitamist käsitleva määrusega ning liikmesriigid peavad neid vahetult kohaldama.

4.4   Rikkumiste reguleerimine määrusega on kaheldav, kuna tõenäoliselt toob kavandatav määrus kaasa arvukalt probleeme õiguse kohaldamisel. Erinevalt direktiivist ei ole liikmesriikidel neid võimalik rakendamisel enam vältida. Kuid komisjoni ettepanekus püstitatud eesmärki arvestades tuleks siiski vältida probleeme õiguse kohaldamisel.

4.5   Probleeme õiguse kohaldamisel võivad tekitada sõnastuse ebatäpsus ja määratlemata õigusalaste mõistete kasutamine. Karistussätetest tulenev õiguslik ebakindlus puudutab põhiseaduse ja karistusõiguse üldisi sätteid. Siia kuulub karistusõiguse määratletuse põhimõte (nulla poena sine lege certa – nt Saksamaa põhiseaduse artikli 130 lõige 2, Itaalia põhiseaduse artikli 25 lõige 2). Selle kohaselt peab seaduses olema selgelt sätestatud, millistel juhtudel teatud käitumist karistatakse. See üldine õigusriigi põhimõte on sätestatud ka Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklis 7. Enamiku määruse ettepanekus esitatud reeglite puhul kahtleb komitee, kas nimetatud põhimõtet on piisavalt arvesse võetud. Praegu siseringitehingutele kehtiva õiguskorra puhul leitakse – vähemalt Saksa juriidilises erialakirjanduses –, et see tekitab liiga suurt õiguslikku ebakindlust ja seepärast tuleb sellesse kriitiliselt suhtuda.

4.6   Lisaks tekitatakse õiguslikku ebakindlust nende sätetega, mis volitavad komisjoni või Euroopa Väärtpaberiturujärelevalvet täpsustama karistuste kohaldamise tingimusi 2. tasandil, nagu nt määruse ettepaneku artikli 8 lõikes 5. Artiklil 8 ei ole küll õiguslikku mõju, sest selles määratletakse vaid turuga manipuleerimise mõiste. Siiski oleks silmakirjalik osutada sellele, et artiklil 8 puudub vahetu karistuslik mõju, kuna selles sätestatakse turu kuritarvitamise kuriteo otsustav määratlus, mille tulemusena on see karistusi puudutavate sätete lahutamatu osa. Lisaks sisaldab määruse I lisa artiklis 8 toodud rikkumiste eri tunnuste näitajate loetelu. Seepärast on küsitav nende täiendava täpsustamise vajalikkus 2. tasandil. Komitee mõistab komisjoni ajendit, mis seda lähenemisviisi tõenäoliselt põhjustab, nimelt võimaldada pidevat kohanemist uute turuarengutega ja seepärast delegeerida üksikute elementide või aspektide täpsustamine komisjonile või Euroopa Väärtpaberiturujärelevalvele. Kuid uued turuarengud võivad muuta ka nõudmisi järelevalvele. Karistusõiguse kõnealust reguleerimisvaldkonda arvestades tekitab see lähenemisviis kahtlusi õigusriigi seisukohast. Lisaks ei ole artikli 8, lisa ja võimalike täpsustavate meetmete koosmõju põhjal võimalik aru saada, millist käitumist karistatakse.

4.7   Lisaks ei tohiks Euroopa Väärtpaberiturujärelevalvet 2. tasandil tehtavate täpsustustega üle koormata – seda mitte ainult seoses ettepanekuga turu kuritarvitamise reguleerimiseks, vaid paralleelselt ka seoses finantsinstrumentide turgude direktiivi 2004/39/EÜ uuestisõnastamise ettepanekuga. See võib omakorda tekitada viivitusi ja süvenevat ebakindlust.

4.8   Kahtlusi tekitab määruse eelnõu artikli 11 lõike 2 säte, millega kohustatakse kõiki isikuid, kelle ametialane tegevus on finantsinstrumentide tehingute korraldamine või tegemine, sisse seadma süsteemid turu kuritarvitamise vältimiseks ja tuvastamiseks.

4.9   Isikutele, kelle ametialane tegevus hõlmab finantsinstrumentidega seotud tehingute tegemist, on juba kehtestatud kahtlustest teavitamise kohustus (vt turu kuritarvitamist käsitleva direktiivi artikli 6 lõige 9). Saksamaa järelevalveasutuse BaFin sõnul (vt aruanne BaFin Journal, juuli 2011, lk 6) annavad kõnealused kahtlustest teavitamised kasulikke vihjeid. Teavitamiste hulk kasvab pidevalt.

4.10   Süsteemsete tuvastamismehhanismide kehtestamine toob kaasa oletatavatest kahtlastest juhtumitest teavitamise mitmekordistumise. Kuid põhjendamatute teadete tulv ei ole järelevalveasutuste huvides. Tegelikkuses ei näi turu kuritarvitamise keelu rikkumistega seotud probleem olevat mitte niivõrd see, et järelevalve ei tuvasta kuritegusid, vaid see, et valdavat osa menetlustest prokuratuur ei menetle või loobutakse menetlustest rahatrahvi nõudmise kasuks. Võimalik, et liikmeriikide prokuratuuridel puuduvad sellele spetsialiseerunud osakonnad.

4.11   Samuti on küsitav, kas need, kelle ametialane tegevus on finantsinstrumentide tehingute korraldamine või tegemine, on üldse sobivad looma süsteeme, mille eesmärk on takistada või tuvastada turu kuritarvitamist.

4.12   Igal juhul peaks ulatuslik ülevaade riiklikust kauplemisest olema börside järelevalveasutustel. Kuna turu kuritarvitamine võib toimuda piiriüleselt, siis tervitaks komitee nende asutuste volitamist arendama rahvusvahelist koostööd.

4.13   Eriti küsitav on see, kas väikeseid ja keskmise suurusega krediidiasutusi tuleb kohustada looma süsteemseid mehhanisme turu kuritarvitamise vältimiseks ja tuvastamiseks. Erimehhanismide loomine käiks neil arvatavasti üle jõu. Väikesed ja keskmise suurusega krediidiasutused asuvad sageli maapiirkondades ning nad on olulised kohalikele elanikele, samuti väikestele ja keskmise suurusega ettevõttele teenuste pakkumisel. Sellega aitavad nad kaasa kohaliku majandustegevuse stabiliseerimisele ja kohaliku tööhõive edendamisele. Siinkohal võib näiteks tuua krediidiühistud, nagu Cajas Rurales Hispaanias või Volks- und Raiffeisenbanken Saksamaal. Krediidiasutused ei saa endale võtta järelevalveülesandeid. Turu kuritarvitamise juhtumite tuvastamine ja eelkõige hindamine on järelevalveasutuste ülesanne.

4.14   Lisaks oleks väikeste ja keskmise suurusega krediidiasutuste täiendav koormamine vastuolus komisjoni eesmärgiga vähendada ettepanekutega ühtlasi väikeste ja keskmise suurusega emitentide halduskoormust. Selle eesmärgi püstitas komisjon muude eesmärkide kõrval mitte ainult turu kuritarvitamise reguleerimise ettepanekus, vaid ka läbipaistvusdirektiivi 2004/109/EÜ läbivaatamise ettepanekus. Märkimisväärsed turuga manipuleerimise juhtumid, mis seoses üksikute pankadega teatavaks on saanud, on vallandunud üksikute investeerimispanganduse kauplejate tõttu, nagu prantslane Jérôme Kerviel 2008. aastal. Silmatorkavad siseringitehingute juhtumid näitavad, et krediidiasutused pigem ei mängi selles rikkumises rolli. Väikesed ja keskmise suurusega krediidiasutused on seega pigem sobimatud turu kuritarvitamise vältimise ja tuvastamise süsteemsete mehhanismide loomiseks. Turu kuritarvitamist käsitleva määruse eelnõu artiklis 11 kasutatud diferentseerimata lähenemisviisiga ei võeta seda erinevust piisavalt arvesse.

4.15   Seda silmas pidades tuleks kaaluda isikute jaoks, kelle ametialane tegevus on finantsinstrumentide tehingute korraldamine või tegemine, turu kuritarvitamise järelevalvestruktuuri loomist vabakutselistele kehtiva riigi õiguslikul järelevalvel toimuva isereguleerimise eeskujul. Selline järelevalvestruktuur sisaldaks vajalikke eriala- ja valdkonnateadmisi, mis tagaksid kvaliteetse, usaldusväärse ja tõhusa kutsealase järelevalve. Kui anda finantsturgudel osalejatele isereguleerimise ülesanne riigi õigusliku järelevalve all, siis tuleb see kasuks eeskätt tarbijatele ega ole turuosalejate huvides, kes üksteist kontrollivad. Iseregulatsioon murrab saadud privileege ja loob läbipaistvust.

4.16   Ühendkuningriigi, Iirimaa ja Taani jaoks ette nähtud turu kuritarvitamist käsitleva direktiivi eelnõu mittetäitmisklausel (põhjendused 20–22) on vastuolus õigusliku ühtlustamise eesmärgiga. Seepärast oleks seatud eesmärkidega kooskõlas direktiivi vastavate kohtade täiendamine või muutmine. Ühendkuningriik on juba teatanud, et kasutab oma loobumisõigust ega osale – vähemalt esialgu – direktiivi vastuvõtmisel ja kohaldamisel. Peamise argumendina tuuakse välja asjaolu, et turu kuritarvitamise direktiivi eelnõu sõltub praegu arutatavatest ettepanekutest turu kuritarvitamise määruse ja finantsinstrumentide turgude direktiivi kohta ning sellest tulenevad mõjud on praegu ebaselged. Komitee arvates kinnitab see seisukoht ühelt poolt eespool kirjeldatud kahtlusi seoses õigusliku ebakindlusega, mida võivad tekitada määratlemata õiguslike mõistete kasutamine ja volituste andmine hilisemateks täpsustusteks. Teiselt poolt on selline toimimine muret tekitav eesmärgiks seatud õigusliku ühtlustamise seisukohast, kuna ELi suurim finantsturg asub Ühendkuningriigis Londonis.