7.12.2004   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 302/74

1.1

Selle teatise sisuks on 23. novembri 1993. aasta direktiiv 93/104/EÜ, muudetud direktiiviga 2000/34/EÜ, millega sätestatakse tööaja korraldusega seotud miinimumnõuded, et tagada töötajatele suurem ohutus ja tervisekaitse.

1.2

Teatisel on kolm eesmärki:

1.2.1

Esiteks on selle eesmärgiks hinnata direktiivi kahe sätte kohaldamist, mis tuleb uuesti läbi vaadata enne, kui saab läbi seitsmeaastane periood, mida arvestatakse tähtajast, mil liikmesriigid pidid nimetatud sätted üle võtma, st enne 23. novembrit 2003. Jutt on artikli 17 lõikes 4 sätestatud eranditest, mida tehakse võrdlusperioodides maksimaalset töönädala pikkust käsitleva artikli 6 kohaldamisel ja artikli 18 lõike 1 punkti a alampunktis i sätestatud võimalust, et liikmesriik ei pea kohaldama artiklit 6, kui ta võtab kasutusele meetmed, mis tagavad, et iga töötaja peab olema andnud nõusoleku töötamaks üle 48 tunni nädalas (mida üldiselt teatakse kohaldamisest loobumisena).

1.2.2

Teiseks on teatise eesmärgiks analüüsida Euroopa Kohtu lahendite mõju seoses tööaja määratlusega ja valveaja täpsema piiritlemisega ning uute arengutega, mille eesmärgiks on parandada töö- ja pereelu ühildatavust.

1.2.3

Ning lõpuks on teatise eesmärk konsulteerida Euroopa Parlamendi ja nõukoguga, aga ka Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega, regioonide komiteega ning sotsiaalpartneritega seoses direktiivi võimalike paranduste tegemisega.

1.2.4

Tuleb märkida, et Euroopa Parlament võttis 11. veebruaril 2003. a vastu aruande, mis kutsus üles täielikult kaotama kohaldamisest loobumise sätteid. Komisjon avaldas teise nõuandva dokumendi 19. mail. Komisoni järgi on selle dokumendi eesmärk üleskutse läbirääkimisteks sotsiaalpartneritele ning kui see ebaõnnestub, anda üldised viited mistahes õigusaktide suunas, mida Komisjon võib hiljem esitada.

2.1

EMSK peab komisjoni kasutatud konsulteerimisviisi ebapiisavaks, arvestades, et siseriiklikul tasandil peavad antud küsimuses toimuma kollektiivläbirääkimised. Komisjon oleks enne konsultatsioonimenetluse alustamist Euroopa institutsioonide, EMSK ja regioonide komiteega pidanud kõigepealt konsulteerima sotsiaalpartneritega.

2.2

Komisjon ei tee direktiivi parandamiseks ühtki konkreetset ettepanekut. Konsulteerimise käigus küsitakse vastust viiele põhiküsimusele, mis on seotud direktiivi eelseisva parandamisega:

2.2.1

Komisjoni viiele küsimusele üksikasjalike vastuste andmiseks peavad vastajad mitte ainult väga põhjalikult tundma üldist tööaja direktiivi 93/104/EÜ, vaid ka analüüsima, kuidas seda on rakendatud liikmesriikide seadusandluses ja milline on olnud selle mõju võrreldes eelnevate tööaega käsitlevate siseriiklike õigusaktide ja siseriiklike kollektiivläbirääkimiste teel saavutatud kokkulepetega. Komitee märgib, et komisjoni avaldatud aruandes (1) ja antud teatises on seda mõju ainult piiratult analüüsitud. Komitee märkused peavad seetõttu olema laiaulatuslikumad.

2.2.2

Tagamaks töötajatele paremat tervisekaitset ja ohutust kooskõlas Euroopa Ühenduse asutamislepingu sotsiaalsätetega (artikkel 136 ja järgnevad) ja direktiiviga 89/391/EMÜ, sätestatakse üldises tööaja direktiivis 93/104/EÜ konkreetsemalt:

2.2.3

Lisaks kehtestatakse sellega tingimused, mille kohaselt liikmesriigid võivad seadusandluse ja siseriiklikud sotsiaalpartnerid kollektiivlepingute kaudu direktiivis sisalduvate nõuete suhtes erandeid teha. Erandite tegemine on lubatud ainult siis, kui peetakse kinni üldistest töötaja tervise ja ohutuse tagamise põhimõtetest.

2.2.4

Kahjuks ei ole igakülgselt hinnatud, kas direktiivi rakendamine liikmesriikides on kaasa toonud EL-i töötajate elu- ja töötingimuse kavandatud paranemise, aga komitee eeldab, et see on nii, vähemalt pikas perspektiivis. Seetõttu peavad direktiivi sisu mis tahes muudatused hoolikalt läbi mõeldud ja hästi põhjendatud olema, eriti sotsiaalpartnerite vaatepunktist.

2.2.5

Samal ajal tuleks meeles pidada, et see direktiiv toetub rohkem kui neliteist aastat vanadele aruteludele ja märkustele. Euroopa Kohtu tõlgendused “tööaja” ja “hüvitava puhkuse” kohta on paljudes liikmesriikides tõsiseid probleeme tekitanud. Seetõttu märgib komitee huviga, samal ajal juba mainitud puudusi esile tõstes, komisjoni poolt alustatud konsultatsioonimenetlust, mis võimaldab võrrelda erinevatest allikatest pärit kasulikke seisukohti selle kohta, kuidas direktiiv ja sellele järgnenud õigusaktid on liikmesriikides mõjunud, kõrvaldades seega eelpool nimetatud infolünga. Loomulikult on EÜ asutamislepingu sätete alusel väga oluline roll eelkõige sotsiaalpartneritel.

2.2.6

Tööaeg ja tööaja korraldus on olulise tähtsusega küsimused tööandjate organisatsioonide ja ametiühingute vahelistes suhetes, kuid ka igapäevastes tööandja-töötaja suhetes. Seetõttu on tööaja korraldus kollektiivilepingutes määrava tähtsusega sotsiaalpartnerite jaoks, kellel on neis küsimustes rikkalikult teadmisi ja kogemusi.

2.2.7

Tööaega käsitlevad siseriiklikud õigusaktid põhinevad üldiselt sellel, et tööandjad ja töövõtjad võtavad ühise vastutuse tööaja rahuldava korraldamise eest. Töökohal tekkivate tööajaga seotud probleemide lahendamine on liikmesriikide erinevate tasandite sotsiaalpartnerite ülesanne, kes teevad oma otsused tööaega reguleerivate eeskirjade põhjal ja kollektiivlepingute osana.

2.2.8

Tööaja direktiivis sätestatud igapäevaste puhkeaegade, vaheaegade, iganädalaste puhkeaegade ja iganädalase tööajaga seotud nõuete puhtalt õiguslik analüüs näitab, et võrreldes artikli 17 erandeid lubavate sätetega ja jättes arvesse võtmata Euroopa Kohtu otsuste mõju valveajale, tuleks direktiivi pidada teatud määral läbirääkimispaindlikkust võimaldavaks. Siiski tuleks märkida, et tööaja direktiiv on üsna keerukas ühenduse õiguse valdkond. Seetõttu soovitab komitee, et seoses ettepanekuga direktiiv uuesti läbi vaadata, peaks komisjon kaaluma võimalusi selle lihtsustamiseks. Samas ei tohiks lihtsustamise käigus kõrvale jätta põhilisi töötaja tervise ja ohutuse alaseid nõudeid.

3.1.1

Iga-aastase tööaja küsimused olid Euroopas juba arutlusel, kui see direktiiv algatati. “Igaaastast tööaega” on kõige parem määratleda kui süsteemi, mille puhul keskmise töönädala võrdlusperiood hõlmab aastat, milles on 365 päeva.

3.1.2

Tööaja direktiivi artiklis 6 sisaldub 48-tunnise keskmise töönädala nõue. Selle võib jagada nelja kuu või artikli 17 sätete alusel kuue või kaheteistkümne kuu peale. (2) Seega jätab direktiiv teatud määral vabadust töötundide hajutamiseks võrdlusperioodi peale. Tööaja korraldamine peab loomulikult vastama igapäevaseid puhkeaegu, iganädalast puhkust, öötööd jne reguleerivatele sätetele ja kinni pidama üldistest töötaja tervise ja ohutusega seotud põhimõtetest.

3.1.3

Komisjoni teatises on märgitud, et “siseriiklike õigusaktide analüüsimine artiklite 6 ja 16 ülevõtmisega seoses ei ole alati kerge” (3) (nimetatud artiklid käsitlevad vastavalt maksimaalset iganädalast tööaega ja võrdlusperioode) ja et: “üldiselt paistab valitsevat tendents väljendada tööaega kui aastast suurust.” (4)

3.1.4

Küsimus on selles, mil määral võrdlusperiood mõjutab töötaja tervist ja ohutust. Seda küsimust komisjon ei käsitle. Suure hulga töö koondumine suhteliselt lühikesse ajavahemikku võib muidugi ebamugav olla, aga arvestades, et tegelikult kasutatakse aastaseid võrdlusperioode paljudes kollektiivlepingutes, võib oletada, et kollektiivlepingute osapooled tasakaalustavad pikemate võrdlusperioodide mis tahes negatiivsed mõjud tervisele ja ohutusele, sest tuleb võimaldada samaväärne hulk puhkeaega

3.1.5

Üks argument, mida võrdlusperioodi pikendamiseks kasutatakse, on see, et pikendamine annaks firmadele võimaluse tööaega paindlikumalt korraldada. Selline paindlikkus on paljudes riikides tänu kollektiivlepingutele juba olemas ja vähese paindlikkuse probleem kipub mõjutama riike, kus kollektiivlepingud on traditsiooniliselt väiksemat rolli mänginud. Kollektiivlepinguid tasuks tööaja küsimuse osas tugevdada püüda, eriti nendes riikides, kus sellised lepingud ei ole eriti tugevad.

3.1.6

EMSK märgib, et EÜ asutamislepingu artikkel 137, millele toetub tööaja direktiiv, sätestab, et selle artikli põhjal vastu võetud direktiivid “peavad hoiduma haldus-, finants- ja õiguslike piirangute kehtestamisest viisil, mis pidurdaks väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete loomist ja arengut.”

3.1.7

Kuna paljudes liikmesriikides on 12-kuuline võrdlusperiood kollektiivlepingute põhjal juba kasutusel, leiab EMSK, et praegusi sätteid arvestades, mis võimaldavad võrdlusperioodi pikendamise valiku tegemist läbi kollektiivlepingute, on sotsiaalpartneritel olemas vajalik paindlikkus tööaja kohandamiseks arvestades erinevaid olukordi liikmesriikides, majandusharudes ning ettevõtetes. Seepärast peab neist sätetest kinni pidama.

3.1.8

Arvestades juhtivtöötajate tööaja erinevat korraldamist, pooldab komitee seda ametikategooriat esindavate organisatsioonide otsest kaasamist tööajaga seotud tingimuste sätestamise menetlusse ja läbirääkimistesse. Selleks oleks vaja erisätteid.

3.2.1

Tööaja direktiivi artiklis 2 on “tööaeg” määratletud kui “mis tahes ajavahemik, mille jooksul töötaja teeb tööd, on tööandja käsutuses ning tegutseb või täidab oma kohustusi kooskõlas siseriikliku õiguse ja/või tavaga”. Selle vastandina on artikli 2 lõikes 2 “mis tahes ajavahemik, mis ei ole tööaeg” määratletud kui puhkeaeg.

3.2.2

Euroopa Kohtul on tulnud direktiivi tööaja mõistet kahel korral tõlgendada. Esimese otsuse (5) puhul tervishoiuasutuse arstide valveaja kohta leidis kohus, et direktiivi artikli 2 lõike 1 tähenduses tuleks arsti valves veedetud aega vaadelda tööajana, kui arst peab tervishoiuasutuses füüsiliselt kohal viibima. Aga sel korral hõlmab valves oldud aeg kohustust olla tööandja poolt määratud kohas füüsiliselt kohal ning olla tööandja kutse korral kättesaadav. Jaegeri kohtuasja (6) puhul otsust tehes kinnitas Euroopa Kohus oma eelmist tõlgendust ja leidis, et antud direktiivi tähenduses tuleb arstide valveajal tegelikult tegevuseta oldud ajavahemikke pidada tööks. Kohus otsustas ka seda, et hüvitav puhkus tuleb kohe välja võtta.

3.2.3

EMSK märgib, et neil eelkõige, kuid mitte ainult tervishoiutöötajatega seoses tehtud otsustel, võivad olla kaugeleulatuvad tagajärjed töökorraldusele. Mitmetel liikmesriikidel on siseriiklikud õigusaktid, mis sisaldavad valveaja kohta käivaid eekirju. Need eekirjad on sõnastatud erinevalt, aga neile on ühine see, et valveaeg ei lähe kas üldse või läheb vaid osaliselt arvesse tööajana. Seega ei arvestata seda kui puhkusele kulutatud aega.

3.2.4

On märkimisväärne, et direktiivi artikli 2 lõikes 1 toodud tööaja mõiste kohaldamisala ei näi olevat enne direktiivi vastuvõtmist ei rahuldavalt analüüsitud ega arutatud. Üllatust, mida need Euroopa Kohtu otsused EL-i institutsioonides ja liikmesriikides tekitasid, ei saa teisiti seletada, eriti seetõttu, et enamikul liikmesriikidest on nende siseriiklikes tööaega käsitlevates õigusaktides juba olemas eeskirjad valveaja kohta.

3.2.5

Komitee jagab komisjoni seisukohta, et võimalikke lahendusi on mitu. Antud olukorras ei tahaks komitee soovitada ühtegi väljapakutud lahendustest. Väljavalitava lahenduse eesmärgiks peaks eelkõige olema:

3.3.1

Direktiivi artikkel 18 annab liikmesriikidele õiguse oma seadusandluses erandeid teha direktiivi artiklile 6, mis piirab keskmise iganädalase tööaja 48 tunniga. Kohaldamisest loobumise suhtes kehtivad mitmed tingimused:

Samuti tuleb märkida, et isegi neil töötajatel, kes töötavad vastavalt artiklist 18 tulenevale kohaldamisest loobumisele, on õigus igapäevasele 11-tunnisele järjestikusele puhkeajale ja puhkepausile kuue tunni järel.

3.3.2

Tööaja direktiiv on rajatud mõningatele ebamäärastele, täpselt sõnastamata oletustele selle kohta, mida võiks kutsuda “tervislikuks tööajakultuuriks”. Vastavalt Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklile 137 “toetab ja täiendab ühendus liikmesriikide meetmeid”, et parandada töötingimusi ja “kaitsta töötajate tervist ja ohutust”. Juba tööaja direktiivi olemasolu ja selle rakendamine enamikus liikmesriikides annab igal juhul tunnistust üldisest soovist vähendada võimalust ebaterve tööajakultuuri tekkeks. Artikli 18 lõike 1 punkti b alapunktis i sätestatud kohaldamisest loobumist võib seega kasutada ainult siis, kui liikmesriik respekteerib “töötajate ohutuse ja tervisekaitse üldpõhimõtteid”.

3.3.3

Hinnang kohaldamisest loobumise seaduspärasusele hakkab tingimata sõltuma sellest, kas rohkem kui 48-tunnise töönädala ning töötajate tervise ja ohutuse vahel on võimalik leida seost. Oma teatises ütleb komisjon, et kohaldamisest loobumise mõju analüüsimine seoses töötajate tervise ja ohutusega “paistab olevat võimatu, kuna puuduvad usaldusväärsed andmed”. (7) Sellegipoolest mainib komisjon hiljutist uuringut, mille kohaselt võib pikkade tööpäevade ja füüsilise tervise vahel seos olla, eriti kui tööaeg ületab 48 kuni 50 tundi nädalas. Oma arvamuses 1990. aasta ettepanekule ühe direktiivi kohta on EMSK juba öelnud, et arvukatest uuringutest on selgunud, et liiga kaua ilma puhkamata töötamine võib kahjustada töötaja tervist, põhjustada kutsehaigusi ja töötajad ära kurnata. (8)

3.3.4

On oluline, et kohaldamisest loobumine oleks vabatahtlik. Vastavalt direktiivis sätestatud nõuetele peab töötajal alati olema vabadus otsustada mitte töötada rohkem kui 48 tundi nädalas. Neid nõudeid on kritiseeritud, kuna selline vabadus ei ole alati võimalik: töölevõtmise ajal on töötajal raske keelduda lepingule alla kirjutamast.

3.3.5

Vastavalt komisjoni teatisele näitab Suurbritannias läbi viidud tööandjate uuring, et 48 % ehitustööstuse töötajatest töötab rohkem kui 48 tundi nädalas. (9) See on üllatavalt suur protsent, eriti kuna paljud neist teevad arvatavasti tööd, mis nõuab nii füüsilist vastupidavust kui täpsust. Tööandja jaoks peab nendest lisatöötundidest (mille ajal on töötaja ületunnitasu tõttu väga kallis tööjõud) saadav kasu üsna väike olema. Seetõttu võib küsida, kas Suurbritannia üldine pika tööaja kultuur ei ole seotud teiste struktuuriliste probleemidega.

3.3.6

Oluline küsimus on pika tööaja mõju peredele. Kuidas suudavad lapsevanemad, kes mõlemad töötavad rohkem kui 48 tundi nädalas, asjadega toime tulla? Kas pika tööaja kultuur on tegur, mis hoiab ühe elukaaslasest – tavaliselt naise – osaliselt või täielikult tööturult eemal? Kui see on nii, võib kohaldamisest loobumine olla vastuolus Lissaboni strateegia eesmärkidega viia aastaks 2010 EL-i naissoost elanike tööhõive määr 60 %-ni. Mõnevõrra üllatav on märkida, et erinevus meeste ja naiste osalemises Suurbritannia tööturul on tegelikult veidi väiksem Euroopa Liidu keskmisest, aga teisest küljest on Suurbritannia Hollandi järel teine EL-i riik, kus suhteliselt kõige rohkem naisi (umbes pooled) töötab osalise tööajaga. (10) Vastavalt komisjoni teatisele töötab 26,2 % Suurbritannia meestest rohkem kui 48 tundi nädalas, samal ajal kui naiste hulgas on see suhtarv 11,5 %. (11) Ajakirjas British Medical Journal avaldatud uuring leidis, et ületunnitöö mittekontrollimine on naissoost töötajatele terviserisk, eriti perekonda omavate lihttööliste puhul. (12) Kohaldamisest loobumisel paistab seega olevat negatiivne mõju naiste ja meeste võrdsete võimaluste tagamisele. Seda aspekti tuleb sügavamalt analüüsida.

3.3.7

EMSK ei kavatse praeguses etapis kohaldamisest loobumise suhtes seisukohta võtta. Enne seisukoha võtmist on vaja sotsiaalpartnereid kaasates olukorda põhjalikumalt analüüsida.

3.4.1

Mida tähendab töötajatele töö- ja pereelu parem tasakaalustatus? Mida tähendab pereelu? Kui me esitame selle küsimuse väikeste laste vanematele, saame me ühtmoodi vastuse. Kui me esitame sama küsimuse lasteta paarile, saame me kahtlemata teistsuguse vastuse. Üksikisa annab omakorda erineva vastuse. Järelikult ei ole võimalik anda üksühest vastust sellele, kuidas peaks töö- ja pereelu paremini tasakaalustama.

3.4.2

Ent üldiselt võib öelda, et enamiku inimeste jaoks on võimalus mõjutada või suunata oma töökorraldust positiivne tegur, mis loob hea töökeskkonna. See on eriti kindel väikeste lastega vanemate puhul. Euroopa Parlamendi otsus tööaja korralduse kohta rõhutab eelkõige seda, et:

EMSK toetab igati seda arvamust, aga soovib lisada, et kõne all olevad probleemid ei kehti ainult naiste kohta, vaid üldiselt lapsevanemate kohta, kel on raske ühildada tööelu perekondlike kohustustega. See toob kaasa ka terviseriski.

3.4.3

EMSK soovib juhtida tähelepanu sellele, et mis tahes tööajapoliitika oluline aspekt on võimaldada kõigil leida töö ja pere kõrvalt aega, et anda oma panus ühiskondlikku ellu ja demokraatiasse.

3.4.4

Nii ühenduse kui siseriiklikus õiguses on praegu mitmeid eeskirju, mis võtavad arvesse vajadust sobitada pereelu ja laste eest hoolitsemist palgatööga. Näiteks on olemas sätted lapsehoolduspuhkuse, kaugtöö, osalise tööaja, paindliku tööaja jne kohta. EMSK tervitaks koos sotsiaalpartneritega läbiviidavat uuringut selles valdkonnas eksisteerivate sätete kohta, enne kui kavandatakse ja arutatakse mingeid uusi meetmeid. EMSK paneb ette, et seda uuringut peaks paluma korraldada Euroopa Elu- ja Töötingimuste Parandamise Fondil. Fond on juba avaldanud aruande, milles neid probleeme teatud määral käsitletakse. (14)

1.

neljalt kuult kuuele kuule kollektiivlepingute või sotsiaalpartnerite vahel sõlmitud kokkulepetega (viide artiklile 17 (3) artikli 17 (4) esimeses lauses).

2.

Liikmeriikidel on lisaks võimalus “kooskõlas töötajate turvalisuse ja tervisekaitse üldiste põhimõtete järgimisega” lubada “objektiivsetel, tehnilistel või töökorraldusega seotud põhjustel” kehtestada sotsiaalpartnerite vahel sõlmitud kokkulepete või kollektiivlepingutega võrdlusperioodid, mille pikkus ei ületa ühelgi juhul 12 kuud