1.

Käesolev kohtuasi puudutab küsimust, kas ühenduse õigusega, täpsemalt riiklike lepingute sõlmimist käsitlevate ühenduse direktiividega ( 2 ) ning EÜ artiklitega 12, 43, 46 ja EÜ artikli 86 lõikega 1 on kooskõlas sellised eraõiguse alusel tegutsevat riigiosalusega äriühingut puudutavad siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt võib „halduse omavahend”, st pädeva avalik-õigusliku asutuse (edaspidi üldiselt vaid „ametiasutus”) oma täitevteenistus, tegutseda ka ametiasutuste, kelle täitevteenistus ta ei ole, eraettevõtjate ja asutuste huvides. Pealegi võib kõnealune juriidiline isik viia pädevate ametiasutuste huvides läbi tegevusi, mis ei ole põhikirjas sätestatud.

2.

Asjaomased eelotsuse küsimused tekkisid Asociación Nacional de Empresas Forestalese (edaspidi „ASEMFO”) hagi raames, mille ta esitas Empresa de Transformación Agraria SA (edaspidi „TRAGSA”) vastu ning milles ASEMFO paneb TRAGSA-le süüks Hispaania konkurentsiseaduse rikkumist, kuna viimane ei järgi Hispaania riigihangete seadusega ette nähtud menetlust ning see kujutab endast turgu valitseva seisundi kuritarvitamist metsandusvaldkonna tööde, teenuste ja projektide turul. Pärast seda, kui Hispaania Tribunal Supremo oli hinnanud ASEMFO kassatsioonkaebust Audienca Nacionali Sala de lo Contencioso-Administrativo (haldusvaidlusi lahendav koda) otsuse peale, otsustas ta lõpuks esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimused.

3.

Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimuste aluseks olevate faktiliste ja õiguslike asjaolude paremaks mõistmiseks on vaja anda tavalisest põhjalikum ülevaade TRAGSA suhtes kohaldatavatest siseriiklikest õigusnormidest, mis on juba iseenesest ulatuslikud ja keerulised.

4.

TRAGSA asutati riigiosalusega äriühinguna 24. mail 1977. aastal 21. jaanuari 1977. aasta kuninga heakskiitva dekreediga nr 379/1977. ( 3 ) Kõnealust juriidilist isikut reguleerivad ühest küljest eraõiguslike äriühingute suhtes tavaliselt kohaldatavad normid ning teisest küljest riigiosalusega äriühingute suhtes tavaliselt kohaldatavad normid. TRAGSA eesmärk määrati algselt kindlaks eespool mainitud kuninga dekreedi artikliga 2 ning hiljem laiendati seda 8. veebruari 1984. aasta kuninga dekreediga nr 424/1984 ja 17. juuli 1985. aasta kuninga dekreediga nr 1422/1985. Praegu on tema peamisteks tegevusteks igat laadi tööde ja toimingute tegemine, teenuste osutamine, uuringute läbiviimine, plaanide ja projektide ettevalmistamine põllumajanduse, metsanduse, keskkonna kaitse ja parandamise, akvakultuuri, kalanduse ning looduskaitse valdkondades.

5.

Hispaania 30. detsembri 1997. aasta seaduse nr 66/97 maksu-, haldus- ja sotsiaalmeetmete kohta artiklist 88 tuleneb, et vastavalt üldise eelarveseaduse artikli 6 lõike 1 punktile a on TRAGSA riigiosalusega äriühing, mis osutab maaelu arenguks ja keskkonnakaitseks vajalikke teenuseid. TRAGSA on „ametiasutuste omavahend ja tehniline teenistus”, mis on kohustatud ise või oma tütarettevõtjate kaudu teostama töid, mille on temalt tellinud riigi keskhaldusasutused, autonoomsed piirkonnad ja nende haldusalas olevad avalik-õiguslikud organid.

6.

Lõpuks kehtestati TRAGSA põhikiri 5. mai 1999. aasta kuninga dekreediga nr 371/1999, mis sisaldab õigusnorme „Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónimat’i” (TRAGSA) (maaelu muutmisega tegelev äriühing) kohta.

7.

TRAGSA kohustub tegema töid ja toiminguid, mille tellivad temalt ametiasutused. See kohustus puudutab sõnaselgelt lepinguid, mis sõlmitakse TRAGSA-ga kui ametiasutuste täitevasutusega ja tehnilise teenistusega tema tegevusvaldkondades (kuninga dekreedi nr 371/1999 artikli 3 lõige 2). Veel kohustub TRAGSA täitma eelkõige kiireloomulisi ja erandlikke ülesandeid loodusõnnetuste ja sarnaste õnnetusjuhtumite korral (sama dekreedi artikli 3 lõige 3). Ta ei saa üles öelda sõlmitud lepinguid ega pidada läbirääkimisi teostustähtaja osas. TRAGSA teostab tellitud töid vastavalt kindlaksmääratud juhistele (sama dekreedi artikli 5 lõige 3).

8.

Vastavalt kuninga dekreedile on TRAGSA suhted kesk- ja kohahaldusasutustega halduslikku, mitte lepingulist laadi, nii et tegu on igal juhul (TRAGSA) süsteemisisese sõltuvus- ja alluvussuhtega (sama dekreedi artikli 3 lõige 6).

9.

TRAGSA suhtes kohaldatav finantseeskiri näeb ette tasu ülesannete täitmise eest vastavalt kuninga dekreedi nr 371/1999 artiklis 4 kehtestatud hinnasüsteemile. Hinnad määrab kindlaks ministeeriumidevaheline komisjon teabe alusel, mille TRAGSA esitab ja mis puudutab kulusid.

10.

Oma ülesannete täitmiseks võib TRAGSA teha koostööd teiste eraettevõtjatega (kuninga dekreedi nr 371/1999 artikkel 6). Koostöö eraõiguslike isikutega allub mitmele piirangule. Nimelt võib koostöö hõlmata vaid vallasvara töötlemist ja valmistamist; lepingulise tasu määr on piiratud ning eraõiguslike koostööpartnerite valimine peab lähtuma eelneva hankemenetluse põhimõtetest (avalikustamine ja konkurents).

11.

Lisaks tuleb siinkohal märkida, et TRAGSA võib tegutseda ka äriühinguna ning seda isegi suhetes ametiasutustega, olemata seotud oma õigusliku seisundiga kui „ametiasutuste täitevasutus ja tehniline teenistus”. Vastavalt kuninga dekreedi nr 371/1999 artiklile 1 kohaldatakse sellisel juhul tema tegevuse suhtes äriühinguid reguleerivaid üldnorme.

12.

Haldusvaldkonnas, kus TRAGSA tegutseb, toimusid 1980. aastatel pärast Hispaania põhiseaduse jõustumist 1978. aastal põhimõttelised muudatused, kuna põllumajandusalane ja keskkonnakaitseline pädevus läksid keskhaldusasutustelt üle autonoomsetele provintsidele või piirkondadele (edaspidi „piirkonnad”). Halduspädevuste üleminekuga kaasnes paratamatult selliste vahendite üleminek, mis olid vajalikud kõnealuste pädevuste täielikuks teostamiseks. Seetõttu said autonoomsed piirkonnad kasutada TRAGSA-t vahendina oma pädevuste teostamiseks juba enne EÜ asutamislepingu jõustumist Hispaanias.

13.

Avalik-õiguslike pädevuste üleminek keskhaldusasutustelt autonoomsetele piirkondadele tähendas TRAGSA jaoks iga autonoomse piirkonnaga selliste avalik-õiguslike lepingute sõlmimist, milles nähti ette TRAGSA asjaomase autonoomse piirkonna „oma” täitevasutusena rakendamise eeskirjad. Kuigi enamik autonoomsetest piirkondadest sõlmis TRAGSA-ga kõnealuse kokkuleppe, on kõigest neli neist kõnealuse äriühingu aktsionärid.

14.

Vastavalt Hispaanias kehtivatele õigusnormidele ei pea piirkond olema TRAGSA aktsionär, et ta saaks tema teenuseid kasutada. TRAGSA on piirkondade täitevasutus ning põhimõtteliselt ei ole vahet, kas piirkond on tema aktsionär või mitte. Seda kinnitab seadus nr 66/97, mille kohaselt piirkond võib olla TRAGSA aktsionär, kuid ta ei pea seda olema.

15.

Selleks et Euroopa Kohus saaks hinnata eelotsuse küsimusi, tuleb anda ülevaade veel mõningatest riigihankeid käsitlevate Hispaania õigusaktide osadest. Nimetatud õigusaktide osad sätestavad õigusliku raamistiku, milles TRAGSA tegutses ja tegutseb riigiosalusega äriühinguna oma seadusliku põhikirja alusel.

Ley de Contratos del Estado (riiklike lepingute seadus) artikkel 60 sätestab 8. aprilli 1965. aasta kuninga dekreediga nr 923/1965 heaks kiidetud redaktsioonis järgmist:

„Ametiasutus võib ise teostada töid vaid juhul, kui:

18. mai 1995. aasta Ley de Contratos de las Administraciones Públicas’e nr 13/1995 (ametiasutuste sõlmitavate lepingute seadus, edaspidi „riigihangete seadus”) artikkel 153 sätestab:

„1.   Ametiasutus võib töid teostada tema enese teenistuste, personali ja vahenditega või koostöös eraettevõtjatega, kuid viimasel juhul tingimusel, et tööde maksumus on väiksem kui 681655208  Hispaania peseetat (ilma käibemaksuta) ning kui on täidetud mõni järgmistest tingimustest:

16. juuni 2000. aasta kuninga dekreediga nr 2/2000 heaks kiidetud riigihangete seaduse artikkel 152 sätestab uues redaktsioonis:

„1.   Ametiasutus võib töid teostada tema enese teenistuste, personali ja vahenditega või koostöös eraettevõtjatega, kuid viimasel juhul tingimusel, et tööde maksumus on väiksem kui 5923624 eurot (ilma käibemaksuta), mis vastab 5000000 Rahvusvahelise Valuutafondi arveldusühikule ning kui on täidetud mõni järgmistest tingimustest:

Sama seaduse artikkel 194 sätestab:

„Ametiasutus võib valmistada vallasvara tema enese teenistuste, personali ja vahenditega või koostöös eraettevõtjatega, kuid viimasel juhul tingimusel, et tööde maksumus on väiksem artikli 177 lõikes 2 sätestatud piirmäärast ning kui on täidetud mõni järgmistest tingimustest:

16.

Nagu märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, on eelmises punktis ära toodud õigusnormides sätestatud mitu tingimust, mille täitmise korral võib ametiasutus ise töid teostada, kusjuures mainitud tingimuste hulka kuulub ka omavahendite olemasolu, mis TRAGSA puhul on täidetud. Neid tingimusi pole täiendatud ei kiireloomulisuse ega üldise huvi nõudega. Seoses sellega kehtib eraldi tingimus: „kui tegu on tööga, mis vastavalt käesoleva seaduse sätetele on käsitatav kiireloomulisena”. ( 4 ) Järelikult piisab sellest, et ametiasutustel on oma teenistused, nagu TRAGSA ja tema tütarettevõtjad, kellelt tellida igat laadi töid ja toiminguid täiendavate tingimusteta, v.a kvantitatiivsed piirangud, mida kohaldatakse siis, kui TRAGSA kaasab tööde teostamisse eraõiguslikke isikuid. See on asjaomase ametiasutuse jaoks võimalus, mitte kohustus.

17.

Lõpuks tuletan veel meelde, et TRAGSA on ise tellija. See tuleneb seadusega nr 53/2002 muudetud seaduse nr 66/97 artikli 88 lõikest 7.

18.

Komisjon esitas oma kirjalikes märkustes TRAGSA struktuuri ja tegevuste kohta täiendavaid selgitusi, mis täpsustavad eespool kirjeldatud seadustest ja haldusaktidest tulenevat õiguslikku raamistikku ning mis võivad olla kasulikud Euroopa Kohtule esitatud küsimuste hindamisel ja neile vastamisel.

19.

Käesoleval ajal kuulub enamik, nimelt rohkem kui 99% TRAGSA aktsiatest kas otseselt või kaudselt Hispaania riigile. Neljale piirkonnale kokku kuulub põhimõtteliselt vaid sümboolne osa, nimelt vähem kui 1% TRAGSA aktsiakapitalist.

20.

TRAGSA tegevused on muutunud aja jooksul väga mitmekesiseks. Traditsiooniliste tegevuste kõrval, nagu põllumajandustootmise ja loomakasvatuse kaasajastamiseks vajaliku infrastruktuuri ja muude rajatiste kavandamine ja teostamine, on oluliseks muutunud ka tõhusat veekasutust edendavad tehnoloogiad ning tegevused nii füüsilise ja loodusliku keskkonna kaitse kui ka maaelu kultuurilise ja ajaloolise pärandi kaitse eesmärgil. Veel tuleb mainida tegevusi, mis seonduvad metsandusega, kalavarude kaitsega ning kalakasvatusega.

21.

TRAGSA rahastab end oma ülesannete täitmise eest saadavast tasust. 2004. aasta majandusaastal ulatus käive 674 miljoni euroni ning kasum pärast ettevõtte tulumaksu mahaarvamist 22,24 miljoni euroni.

22.

Enam kui pool TRAGSA ja tema tütarettevõtjate ( 5 ) käibest moodustavad piirkondade tellimused. See on loogiline, kuna piirkondadele kuulub enamik avalik-õiguslikke pädevusi valdkondades, milles kõnealune äriühing tegutseb. Umbes 30% käibest moodustavad Hispaania keskhaldusasutuste tellimused, umbes 5% avalik-õiguslike korporatsioonide, sh valdade tellimused ning 2%–3,5% üksikisikute ja äriühingute tellimused.

23.

Lõpuks mainib komisjon veel, et tema kasutuses olevate andmete põhjal ei selgu, millise osa kogukäibest moodustab TRAGSA kui „ametiasutuste täitevasutuse ja tehnilise teenistuse” tegevus.

24.

Mulle tundub, et enne, kui asun põhjalikult uurima Tribunal Supermo esitatud küsimusi, on vaja eeltoodu järgmiselt kokku võtta.

TRAGSA kui eelkõige piirkondade täitevasutus on juriidiline isik, kes kuulub peaaegu tervenisti Hispaania riigile, kellele kuulub rohkem kui 99% tema aktsiakapitalist.

Seoses keskhaldusasutuste ja piirkondade lepingutega, mille ese on nimetatute avalik-õiguslike pädevuste teostamine, allub TRAGSA organisatsiooniliselt iseseisva täitevasutusena täielikult kõnealuste haldusekandjate nõuetele ja juhistele. Nimelt kohustub TRAGSA võtma vastu temalt tellitud tööd ning teostama need vastavalt esitatud nõuetele kindlaksmääratud tähtaja jooksul määrusega kehtestatud hinnakirja alusel.

Vastavalt hankemenetlust reguleerivatele Hispaania õigusnormidele ei ole välistatud, et keskhaldusasutused ja piirkonnad sõlmivad TRAGSA-ga lepinguid, mis pole seotud avalik-õiguslike pädevuste teostamisega ega avalike ülesannete ja kohustuste täitmisega ning mis sõlmitakse TRAGSA-ga üksnes põhjusel, et ta on nende tehniline teenistus, kuid mida võivad täita ka eraõiguslikud isikud tavaliste turutingimuste kohaselt. ( 6 )

Nende õigusnormide koostoimest, mille alusel ja mille kohaselt TRAGSA tegutseb, tuleneb sõnaselgelt ja vaikimisi võimalus ka sellisteks tegevusteks, mida ta ei vii läbi keskhaldusasutuste ja piirkondade täitevasutusena. Esitatud dokumentide põhjal ei ole võimalik tuvastada niisuguste tegevuste täpset ulatust, kuna TRAGSA viib osa sellistest tegevustest läbi oma tütarettevõtjate kaudu.

25.

ASEMFO esitas kaebuse kartellikomisjonile 23. veebruaril 1996. Selle kaebusega heitis ta TRAGSA-le ette, et viimane kuritarvitab turgu valitsevat seisundit Hispaania metsanduse – tööd, teenused ja projektid – turul, kuna tema tellijad ei korralda eespool punktis 15 nimetatud riigihangete seadusega nr 13/1995 ette nähtud hankemenetlust.

ASEMFO arvates võimaldab TRAGSA põhikiri teostada kesk- ja kohahaldusasutuste otsesel tellimusel mitmeid erinevaid töid ja toiminguid eelnevat hankemenetlust läbi viimata. Selle tulemusena kaob Hispaanias konkurents teenuste ja tööde turgudel põllumajanduse ja metsanduse valdkondades.

26.

Kartellikomisjon lõpetas 16. oktoobri 1997. aasta otsusega nimetatud kaebuse alusel algatatud menetluse. Käesolevas asjas tegutses TRAGSA „halduse omavahendina”, st ametiasutuste täitevteenistusena, kellel puudus iseseisev otsustuspädevus ja kes kohustus ise teostama tellitud töid. Seega puudutab käesolev juhtum haldusekandjasiseseid suhteid tellija ja tööettevõtja vahel. Järelikult ei ole TRAGSA tegevus seotud turuga ega seal kehtiva konkurentsiõigusega, mida kohaldatakse eraõiguslike ja riigiosalusega äriühingute suhtes.

27.

ASEMFO esitas nimetatud otsuse vastu hagi Tribunal de Defensa de la Competenciale. Nimetatud kohus jättis 30. märtsi 1998. aasta otsusega hagi rahuldamata samadel põhjendustel nagu kartellikomisjongi. Ta rõhutas, et pädevate ametiasutuste tellimusel läbi viidud TRAGSA tegevusi tuleb käsitada asjaomaste pädevate asutuste endi läbiviidud tegevustena. Konkurentsiõiguse rikkumine saab tulla kõne alla vaid siis, kui TRAGSA tegutseb iseseisva riigiosalusega äriühinguna.

28.

Seejärel esitas ASEMFO apellatsioonkaebuse Audienca Nacional’i Sala de lo Contencioso-Administrativole, kes kinnitas 26. septembri 2001. aasta otsusega esimese astme kohtu otsust.

29.

Lõpuks esitas ASEMFO kassatsioonkaebuse Tribunal Supremole, väites, et riigiosalusega äriühingut TRAGSA ei tohiks käsitada „halduse omavahendina”, st ametiasutuste täitevteenistusena, kelle suhtes ei kohaldata ühenduse riigihankeõiguse norme, ning et TRAGSA suhtes kohaldatav õiguslik režiim, mis sisaldub eelkõige seaduse nr 66/1997 artiklis 88, ei ole kooskõlas ühenduse õigusega.

30.

Tribunal Supremo kahtleb TRAGSA suhtes kohaldatavate õigusnormide kooskõlas ühenduse õigusega.

31.

Seega otsustas ta esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

32.

ASEMFO, TRAGSA, Hispaania ja Leedu valitsus ning komisjon esitasid kirjalikud märkused. 15. juuni 2006. aasta kohtuistungil selgitasid lähemalt oma seisukohti TRAGSA, Hispaania valitsus ja komisjon.

33.

TRAGSA, Hispaania valitsus ja komisjon kahtlevad erineval määral Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimuste vastuvõetavuses.

34.

Leian, et võttes arvesse siseriiklikku keerulist õiguslikku ja faktilist olukorda, võib alles pärast eelotsuse küsimuste sisulist uurimist hinnata kahtlust seoses küsimuste olulisusega põhikohtuasja lahendamise seisukohalt ja nende vajalikkusega Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast lähtuvalt.

35.

Seega käsitlen ma eelotsuse küsimuste vastuvõetavust alles käesoleva ettepaneku lõpus.

36.

Kõikides kirjalikes ja suulistes märkustes pöörati suurt tähelepanu Euroopa Kohtu praktikale, mis puudutab ühenduse õiguse kohaldamist riiklike ehitustöö- ja teenuslepingute ( 7 ) ning riiklike kontsessioonide ( 8 ) suhtes juhtudel, kus tellijast asjaomane ametiasutus teostab tööettevõtjast asutuse suhtes analoogset kontrolli sellele, mida ta teostab oma osakondade üle, ning samas tegutseb nimetatud asutus põhiliselt teda kontrolliva ametiasutuse või kontrollivate ametiasutuste huvides. ( 9 )

37.

Komisjon märkis kohtuistungil õigesti, et asjaomane kohtupraktika puudutab juhtumeid, kus tellijast ametiasutused sõlmisid rahaliste huvidega seotud lepingud kaupade tarnimise ja/või teenuste osutamise eesmärgil juriidilisest isikust asutustega, kelle üle nad teostavad suuremal või vähemal määral kontrolli ning kes tegutsevad enamjaolt või suures osas asjaomaste ametiasutuste huvides.

38.

Eelotsuse küsimuste aluseks olevad õiguslikud ja faktilised asjaolud erinevad eespool 7. joonealuses märkuses viidatud kohtupraktikast kahes aspektis.

Hispaania keskhaldusasutused ja piirkonnad on TRAGSA tellijateks ranges hierarhilises mõttes, mis tähendab, et TRAGSA ei saa loobuda töödest, mida tellivad temalt pädevad ametiasutused; et tema jaoks on täielikult siduvad nende ametiasutuste nõuded ja juhised ning et tööde eest tasutakse määrusega kehtestatud hinnakirja alusel. Lühidalt on TRAGSA puhul tegu Hispaania keskhaldusasutuste ja piirkondade täitevasutusega, olgugi et õiguslikult vormilt on TRAGSA osaliselt eraõiguslik ja osaliselt avalik-õiguslik. Käesolevas asjas puudub tellijast ametiasutuse ja tööettevõtjast juriidilisest isiku vahel täielikult lepinguline element, millega oli tegu kõikidel juhtudel, mille alusel kujunes välja eespool viidatud Euroopa Kohtu praktika ( 10 ).

Kuigi praegu tegutseb TRAGSA enamjaolt piirkondade huvides, on ennatlik väita, et need kohahaldusasutused teda kontrollivad. Vastavalt eespool toodud ülevaatele ( 11 ) määras Hispaania seadusandja täielikult või peaaegu täielikult kindlaks TRAGSA avalik-õigusliku seisundi ning kõigest neli autonoomset piirkonda 17-st omavad TRAGSA-s sümboolset osalust, mis kokku moodustab vähem kui 1% kogu aktsiakapitalist. Järelikult on TRAGSA tõepoolest piirkondade teenistuses olev täitevasutus, kuid kindlasti ei oma piirkonnad tema üle kontrolli.

39.

Nendest erinevustest tuleneb, et eelotsuse küsimustele vastamisel ei saa automaatselt tugineda Euroopa Kohtu nimetatud praktikale, kuigi see võib pakkuda analoogia alusel olulist abi otsuse tegemisel.

40.

Alljärgnevalt uurin esiteks üldiselt, millised ühenduse õigust puudutavad küsimused võivad tekkida seoses põhikohtuasja õiguslike-organisatsiooniliste asjaoludega.

41.

Seejärel analüüsin eelotsuse küsimuste võimalikke vastuseid, arvestades nii palju kui võimalik eespool 7. ja 8. joonealuses märkuses viidatud Euroopa Kohtu praktikat.

42.

Seoses eelotsuse küsimustega pööran erilist tähelepanu EÜ artikli 86 lõikele 1.

43.

Lõpuks käsitlen lühidalt küsimuste vastuvõetavust.

44.

Nagu ma eespool käesoleva ettepaneku punktis 38 märkisin, on TRAGSA käsitatav„halduse omavahendina”, st Hispaania keskhaldusasutuste ja võimaluse korral ka piirkondade täitevteenistusena, mis vastavalt nii seadusest tulenevale õiguslikule seisundile kui ka omandilisele kuuluvusele allub asutusena täielikult Hispaania riigi kontrollile, kuna enam kui 99% TRAGSA aktsiatest kuulub otseselt või kaudselt Hispaania keskhaldusasutustele.

45.

Seadusjärgsete tegevuste kirjelduse kohaselt on enamik TRAGSA tegevusi seotud Hispaania põllumajandus- ja metsandusstruktuuri parendamisega, kalanduse ja kalakasvatusega. Nimetatud tegevustele on aja jooksul lisandunud keskkonnakaitselised ning maaelu loodus- ja kultuuripärandit säilitavad tegevused.

46.

Lisaks nimetatud „tavalistele” tegevustele on TRAGSA-l veel lisaülesanne, mida ta täidab selliste eriolukordade puhul nagu üleujutused ja sarnased loodusõnnetused. Vastavalt Euroopa Kohtu 8. mai 2003. aasta otsusele kohtuasjas C-349/97: Hispaania vs. komisjon ( 12 ). tegeleb TRAGSA aeg-ajalt ühise põllumajanduspoliitika teatavate valdkondade elluviimisega.

47.

Suur osa nimetatud tegevustest on tegelikud tööd, mida tehakse selliste avalik-õiguslike pädevuste teostamise raames, mis on seotud kõige laiemas tähenduses põllumajandusstruktuuri arengu ning maaelu kvaliteedi parendamisega.

48.

Tulenevalt asjaomaste tegevuste olemusest ja nende avalik-õiguslikest eemärkidest võivad neid läbi viia nii ametiasutuste teenistused, avalikule kontrollile alluvad juriidilised isikud, kes on rohkem või vähem iseseisvad, ning eraõiguslikud juriidilised isikud pädevate asutuste tellimusel.

49.

Põhimõtteliselt on liikmesriigid vabad otsustama, kuidas nad korraldavad nende avalik-õiguslikus vastutusalas olevate ülesannete täitmist, kuigi Euroopa Kohus sedastas eespool viidatud kohtupraktikas, et „oma” juriidiliste isikutega võib sõlmida hankelepinguid ning anda neile riiklikke kontsessioone vaid piiratud tingimustel.

50.

Kohtuotsuse Stadt Halle punktis 48 sedastab Euroopa Kohus, et juhtudel, kus tellijaks olev ametiasutus saab avalike huvidega seotud ülesandeid täita omaenda administratiivsete, tehniliste või muude vahenditega, ilma et ta oleks kohustatud pöörduma selliste üksuste poole, kes ei ole tema teenistuses, ei tule kohaldada riigihankeid käsitlevaid ühenduse õiguse sätteid. Kindlasti ei puuduta see rahaliste huvidega seotud lepingute sõlmimist juriidilise isikuga, kes on tellijast õiguslikult iseseisev.

51.

Igatahes tundub, et sama olukorraga on tegu Hispaania keskhaldusasutuste ja TRAGSA vaheliste suhete puhul. Küsimust, kas sama kehtib ka piirkondade ja TRAGSA vaheliste suhete kohta, tuleb vähemalt põhjalikumalt uurida, kuigi Hispaania valitsus ja TRAGSA leiavad enesestmõistetavalt, et see on nii. Kas TRAGSA-t võib kindlasti käsitada piirkondade tehnilise või administratiivse „vahendina”, kuigi vastavalt siseriiklikele õigusnormidele ei teosta nad kõnealuse vahendi üle kontrolli ning sellist pädevust ei tulene neile ka kõnealuse „vahendi” aktsionäri õiguslikust seisundist? ( 13 )

52.

Sõltumata vastusest sellele küsimusele tuleb asjaomast küsimust hinnata lähtuvalt esmasest ühenduse õigusest, eeskätt EÜ artiklitest 12, 43 ja 49. Minu arvates osutavad sellele ka hiljutised kohtuotsused Coname ja Parking Brixten. ( 14 )

53.

Enne kui asun uurima küsimust, kas Hispaania piirkondadel on TRAGSA tellijatena kõnealuse juriidilise isiku üle kontrolli teostamise pädevus, pean siiski analüüsima, milline on selle vastuse tähendus EÜ artiklite 12, 43 ja 49 ning võimaluse korral ka artikli 86 kohaselt.

54.

Nagu ma eespool punktis 47 mainisin, ei puuduta enamik tegelikke töid, mida TRAGSA Hispaania keskhaldusasutuste tellimusel teostab, tegevusi, mis on seotud avaliku võimu teostamisega Hispaania riigi poolt. See, et asjaomaste tööde eesmärgid puudutavad avalikku poliitikat ning avalik-õiguslikku vastutust, ei erista neid põhimõtteliselt sellistest töödest nagu infrastruktuuri rajamine, mida teostavad eraõiguslikud isikud ametiasutuste tellimusel.

55.

Seega ei ole niisuguste tööde suhtes kohaldatav EÜ artikli 45 lõige 1 koostoimes EÜ artikliga 55. ( 15 ) Niivõrd kui riigihankeid käsitlev teisene ühenduse õigus ei ole kohaldatav TRAGSA tegevuse suhtes, tuleb seda uurida lähtuvalt EÜ artiklitest 43 ja 49 ning võib-olla ka artiklist 86. ( 16 )

56.

Nüüd tekib küsimus, kas olukorral, kus Hispaania piirkonnad võivad enamikku tegelikest töödest, mille eesmärk on parendada põllumajandusstruktuuri kõige laiemas tähenduses, tellida Hispaania keskhaldusasutuste täitevasutuselt, on tegelikud või võimalikud tagajärjed asutamisvabadusele ning teenuste osutamise vabadusele ühenduses? ( 17 )

57.

Selle küsimuse vastus on kindlasti jaatav, kuna niisuguse süsteemi tulemusena reserveeritakse suur osa asjaomastest ülesannetest, mida saaksid täita ka eraõiguslikud isikud, TRAGSA-le kui keskhaldusasutuste täitevasutusele. Järelikult väheneb selles osas turg võimalike ühenduse teiste liikmesriikide eraõiguslike pakkujate jaoks.

58.

See, et käesolevas asjas on tegu lepingutega, mille sõlmib üks haldusekandja, nimelt piirkond, Hispaania keskvalitsusest teise haldusekandja täitevasutuse TRAGSA-ga ning mille ükski element ei ole seotud rahaliste huvidega, ei muuda tõsiasja, et kõnealusel haldusõiguslikul süsteemil on samad majanduslikud tagajärjed nagu olukorral, kus haldusekandja sõlmib rahaliste huvidega seotud lepingu juriidilise isikuga, kes allub teise haldusekandja kontrollile.

59.

Mõlema süsteemi puhul jäävad riiklikud tarne-, teenus- ja ehitustöölepingud konkurentsist välja ning sellel on kõik tegelikud ja võimalikud tagajärjed kaupade vabale liikumisele, teenuste osutamise vabadusele ja asutamisvabadusele ühisturul. Järelikult tuleb võimalikult suures ulatuses hinnata mõlemat süsteemi samade kriteeriumide alusel.

60.

Sama kehtib ka kriteeriumi kohta, et ametiasutusest tellija peab teostama kontrolli juriidilise isiku või teenistuse üle, kellega ta lepingu sõlmib, sõltumata asjaolust, kas tegu on rahaliste huvidega seotud lepinguga või mitte.

61.

TRAGSA ja Hispaania valitsus rõhutasid oma kirjalikes ja suulistes märkustes eelkõige TRAGSA kui Hispaania keskhaldusasutuste ja piirkondade teenistuses oleva „halduse omavahendi” olemust. See ei muuda tõsiasja, et TRAGSA ei ole mitte ainult Hispaania riigi ja piirkondade täitev teenistus. Lisaks on ta valdade, teiste korporatsioonide ja eraõiguslike isikute tööettevõtja. Tööettevõtjana konkureerib ta lepingu saamiseks turul teiste ettevõtjatega.

62.

Kõnealuste lepingute osakaal TRAGSA kogukäibes kõigub. Vastavalt komisjoni kirjalike märkuste punktis 34 esitatud andmetele kõigub nimetatud osakaal 7%-st 8,5%-ni. TRAGSA esitab oma kirjalike märkuste punktis 96 komisjoni omadest natuke erinevad arvud, kuivõrd selles on andmed teise tütarettevõtja kohta eraldi välja toodud. Üldiselt on TRAGSA ja komisjoni esitatud andmete suurusjärk sama.

63.

Kahtlen, et nende arvude põhjal saab kindlalt väita, et TRAGSA teenindab peamiselt teda kontrollivaid ametiasutusi, nagu leiavad Hispaania valitsus ja TRAGSA.

64.

Esiteks ei saa kvantitatiivsete andmete põhjal, mis puudutavad piiratud arvu aastaid, lihtsalt järeldada, et selliste konkurentsitingimustes teostatud tööde osakaal, mida ta ei ole teinud Hispaania riigile ega piirkondadele, vaid teistele ametiasutustele ja eraõiguslikele isikutele, jääb alla 10% kogukäibest. TRAGSA suhtes kohaldatavad õigusnormid ei sätesta ühtegi piirangut tema tegevuste ulatuse kohta.

65.

Teiseks jääb loomulikult küsimus, millised on TRAGSA-t kontrollivad ametiasutused. Kui nendeks on vaid Hispaania keskhaldusasutused, kellega sõlmitud lepingud moodustavad TRAGSA käibest umbes 30%, siis on alusetu väita, et TRAGSA teenindab peamiselt teda kontrollivaid ametiasutusi.

66.

TRAGSA kui juriidilise isiku segaolemusega on seotud veel üks õiguslik probleem.

67.

Kui juriidiline isik teenindab peamiselt ühte või enamat ametiasutust tema oma täitevteenistusena ning teeb konkurentsitingimustes üksnes vähesel määral töid teistele ametiasutustele ja eraõiguslikele tellijatele, siis tekib küsimus, millises õiguslikus seisundis ta viimati nimetatud teenuseid osutab.

68.

Kas väiksema osa teenuste puhul tuleb TRAGSA-t käsitada juriidilise isikuna, kellel on küll eriline õiguslik seisund, kuid kes üldiselt konkureerib võrdsetel alustel teiste eraõiguslike pakkujatega, et sõlmida leping „teiste” ametiasutustega ja eraõiguslike isikutega?

69.

Või jääb TRAGSA siiski selliste ametiasutuste täitevasutuseks, keda ta põhiliselt teenindab, ning ta teeb oma ülejäänud võimsuse piires juhutöid, piirates sel viisil veel alles jäänud turuosi põllumajandusinfrastruktuuri ja maastikukaitse vallas?

70.

See küsimus on seda olulisem, et TRAGSA seaduslik põhikiri ei erista teineteisest selgelt ega üheselt TRAGSA kahte õiguslikku seisundit ei õiguslikult ega ka bilansis. Igatahes puudub TRAGSA põhikirjas üheseltmõistetav garantii võimaliku konkurentsimoonutuse vastu, mis võib tulenevalt TRAGSA segaolemusest ilmneda veel alles jäänud turuosal.

71.

Seega võib tekkida olukord, kus eraõiguslikud pakkujad, kes on juba jäänud konkurentsist välja lepingute osas, mille on TRAGSA sõlminud Hispaania keskhaldusasutustega, jäävad konkurentsist välja ka (teiste ametiasutuste ja eraõiguslike isikute lepingute) veel säilinud turuosadel, kuna TRAGSA-l on seal konkurentsieelis põhjusel, et kuigi ta ei ole ainus, on ta siiski eelistatud pakkuja keskhaldusasutuste ja piirkondade lepingute ulatuslikul suletud turul.

72.

Seega ei piisa ainuüksi kohtuotsuses Teckal sedastatud teisest kriteeriumist, et asjaomane juriidiline isik, kontsessionäär või iseseisev täitevteenistus peab teenindama peaasjalikult teda kontrollivat ametiasutust, vältimaks tegelikku või võimalikku kaupade vaba liikumise, teenuste osutamise vabaduse ja asutamisvabaduse kahjustamist ning võimalikke konkurentsimoonutusi. Selle juurde tulen hiljem tagasi.

73.

Lõpuks kerkib üles veel üks küsimus seoses kodifitseeritud riigihangete seaduse artiklitega 152 ja 194. ( 18 )

74.

Vastavalt nimetatud sätetele võib ametiasutus teostada töid ja valmistada kaupu, kasutades selleks oma teenistusi, personali ja materjali. Kui ametiasutusel on selleks olemas nii sobivad vahendid kui ka personal, siis üldiselt on nende vahendite kasutamine kohustuslik. Kui valitakse selline ülesannete täitmise viis, võib teha koostööd eraettevõtjatega eelnevat hankemenetlust läbi viimata, juhul kui tööde maksumus jääb alla 5923624 euro suurust piirmäära.

75.

Kõnealused artiklid ei sätesta tingimust, et tööde teostamine või kaupade valmistamine peab toimuma asjaomase täitevteenistuse või -asutuse seadusjärgsete tegevuste raames.

76.

Loomulikult on nende siseriiklike normide tõlgendamine ja kohaldamine pädevate siseriiklike kohtute ülesanne. Ometi ei muuda see asjaolu, et sellistest ametiasutusi reguleerivatest Hispaania õigusnormidest võivad tuleneda õigused ja kohustused, mis on vastuolus ühenduse õigusega. ( 19 )

77.

Tegelikult võimaldavad asjaomased Hispaania õigusnormid seda, et Hispaania erinevad ametiasutused võivad vabalt kasutada oma täitevteenistusi või õigupoolest on põhimõtteliselt kohustatud seda tegema selleks, et teostada töid ja osutada teenuseid, mis ei ole kõnealuste teenistuste seadusjärgsed tegevused. ( 20 )

78.

Kui tegu on tööde, teenuste või kaupadega, mille osutamise või tootmise maksumus jääb allapoole seaduslikku piirmäära, siis võivad asjaomased teenistused tellida need eraettevõtjatelt.

79.

Asjaomaseid siseriiklikke õigusnorme täpsemalt tõlgendamata võib väita, et need võimaldavad hankelepingute turuosade ulatuslikku kaitset või sulgemist liikmesriikides. Kaitse ulatus sõltub aga asjaomaste täitevteenistuste võimsusest. Täitevteenistuste võimsuse tõstmise ning nende materiaalse baasi ja personali kvaliteedi parendamise teel on väga lihtne viia ulatuslikud hankelepingute turuosad asjaomaste ametiasutuste täitevteenistuste ainupädevusse.

80.

Seda riski suurendab veelgi tõsiasi, et selliste lepingute täitmisel võib eelnevat hankemenetlust läbi viimata kaasata ka eraettevõtjaid, tingimusel et lepingu hind ei ületa kindlaksmääratud piirmäära.

81.

Tõsiasi, et vastavalt seaduse nr 66/97 artikli 88 lõikele 5 ei ole TRAGSA-l lubatud osaleda Hispaania keskhaldusasutuste ja piirkondade korraldatavates hankemenetlustes, ei vähenda riigihangete seaduse artiklite 152 ja 194 kohaldamisel tekkida võivat ohtu. Nende artiklitega soovitakse nimelt tagada, et riigihangete teostamiseks ei korraldataks hankemenetlust juhul, kui neid saavad täita haldusasutuste oma täitevteenistused.

82.

Lõpuks võib põhimõtteliselt kahelda asjaomaste Hispaania õigusnormide vastavuses riiklike lepingute sõlmimist käsitlevate ühenduse direktiividega põhjusel, et haldusasutused ei pea korraldama hankemenetlust hankelepingute sõlmimise eesmärgil ka siis, kui see ei ole põhjendatud üldise huvi kaalutlustest lähtuvalt. Pealegi annavad nad eelisseisundi oma täitevteenistustele, kellega võib sõlmida hankelepingu, millel puudub igasugune seos tema ülesannetega, mis tulenevad seadusest või põhikirjast. Kuigi õiguslikult on kõnealuste teenistuste puhul tegu ametiasutuste omavahendiga, on nad tegelikult eelisseisundis ettevõtjad. Seega on küsitav, kas selline süsteem on kooskõlas EÜ artikli 86 lõikest 1 tuleneva põhimõttega, mis keelab sellised ebavõrdse kohtlemise vormid. ( 21 )

83.

Eelotsuse küsimuste aluseks olevate õiguslike ja faktiliste asjaolude põhjal tekib lõpuks küsimus, kas pelk võimalus tellida TRAGSA-lt vastavalt riigihangete seaduse artiklile 152 töid ja teenuseid, mis ei ole tema seaduslikud ülesanded, mõjutab küsimust, kas kõnealune riigiosalusega äriühing vastab ikka teisele Teckali kriteeriumile, mille kohaselt tuleb teenindada peaasjalikult kontrollivat ametiasutust.

84.

Nagu ma eespool käesoleva ettepaneku punktides 38 ja 44 mainisin, ei ole vastavalt põhikohtuasja õiguslikele ja faktilistele asjaoludele käesolevas asjas tegu olukorraga, kus iseseisva juriidilise isikuga sõlmib rahaliste huvidega seotud lepingu tellijast ametiasutus, kes teostab tema suhtes analoogset kontrolli sellele, mida ta teostab oma üksuste üle. Kuigi TRAGSA on iseseisev juriidiline isik, tuleb teda käesoleval juhul käsitada ametiasutuse teenistusena. See tuleneb asjaomastest Hispaania õigusnormidest.

85.

Euroopa Kohus sedastas sõnaselgelt kohtuotsuses Stadt Halle, ( 22 ) et tellijaks olev ametiasutus saab täita avalike huvidega seotud ülesandeid omaenda administratiivsete, tehniliste või muude vahenditega, ilma et ta oleks kohustatud pöörduma selliste üksuste poole, kes ei ole tema teenistuses. Sellisel juhul ei saa olla tegemist rahaliste huvidega seotud lepinguga, mis on sõlmitud tellijast eraldiseisva juriidilise üksusega. Järelikult ei tule sellisel juhul kohaldada riigihankeid käsitlevaid ühenduse sätteid.

86.

Minu arvates selgub TRAGSA seaduslikust põhikirjast, et teda tuleb käsitada vähemalt Hispaania keskhaldusasutuste omavahendina või täitevteenistusena. Seni, kuni TRAGSA täidab oma seaduslikke ülesandeid Hispaania keskhaldusasutustega sõlmitud lepingute raames, ei ole tema suhtes kohaldatavad riigihankeid käsitlevad ühenduse sätted.

87.

Tuginedes Euroopa Kohtu otsustele Coname ( 23 ) ja Parking, Brixen ( 24 ), väidan, et kui ühest küljest tellijast ametiasutuse ning teisest küljest täitevteenistuse või juriidilise isiku suhet ei reguleeri riigihankeid käsitlevad ühenduse sätted, allub selline suhe ometi asutamislepingu üldnõuetele eelkõige põhivabaduste järgimise ja konkurentsi tagamise osas.

88.

Tegelikult ei kuulu riigihankeid käsitlevad ühenduse õigusnormid kohaldamisele olukorras, kus ametiasutus saab avalike huvidega seotud ülesandeid täita oma administratiivsete, tehniliste või muude teenistustega, ilma et ta oleks kohustatud pöörduma selliste üksuste poole, kes ei ole tema teenistuses, tingimusel et asjaomane ametiasutus teostab vastava teenistuse suhtes analoogset kontrolli sellele, mida ta teostab oma üksuste üle, ning et lisaks tegutseb nimetatud teenistus põhiliselt teda kontrolliva ametiasutuse huvides, kusjuures mõlemad tingimused, nn Teckali kriteeriumid, on erandid. Seetõttu tuleb nimetatud kahte tingimust tõlgendada kitsalt ning seda erandit kasutada soovijal lasub kohustus tõendada, et erandi kasutamist õigustavad erandlikud asjaolud tegelikult esinevad. ( 25 )

89.

Kohtuotsuse Parking Brixen rohkem või vähem ümber sõnastatud põhjendustest tuleneb, et ka TRAGSA puhul tuleb uurida, kas nn Teckali kriteeriumid on kohaldatavad. Selle peab välja selgitama siseriiklik kohus TRAGSA tegevuse õiguslikku ja faktilist tausta uurides. Nimetatud ülesande täitmiseks võib Euroopa Kohus anda siseriiklikule kohtule vajalikku teavet, millest oleks kasu vaidluse lahendamisel.

90.

Lähemalt uurides ei ole kahtlust, et ühest küljest Hispaania keskhaldusasutuste ja piirkondade ning teisest küljest TRAGSA vaheline suhe vastab esimesele Teckali kriteeriumile.

Hispaania riigile ja piirkondadele kuuluvad kõik TRAGSA aktsiad otseselt või kaudselt, kuigi neljale piirkonnale kuulub vaid sümboolne osa.

Pealegi tundub, et õigusliku raamistiku põhjal, milles TRAGSA tegutseb Hispaania keskhaldusasutuste ja piirkondade täitevüksusena põllumajandusliku struktuuripoliitika vallas selle kõige laiemas tähenduses, ei saa teha muud järeldust kui see, et sellises õiguslikus seisundis tegutseb ta asjaomaste ametiasutuste „omavahendina”. Seoses sellega viitan eelkõige käesoleva ettepaneku punktides 4–9 kirjeldatud õiguslikule raamistikule.

91.

Euroopa Kohus täpsustas hilisemas kohtupraktikas esimest Teckali kriteeriumi, sedastades, et teostamaks kontrolli „nagu oma üksuste üle”„[peab] [tegemist] olema otsustava mõjuga nii selle üksuse strateegilistele eesmärkidele kui ka olulistele otsustele”. ( 26 )

92.

See täiendatud kriteerium ei kehti mitte ainult ametiasutuse ja tema täitevteenistuse vahelise suhte kohta, vaid ka olukorras, kus erinevad ametiasutused on loonud ühise täitevteenistuse – kas siis koostööühenduse raames või mitte. ( 27 )

93.

Tegelikult pole tavapärane, et mitu ametiasutust loovad avalike ülesannete – näiteks heitvete puhastamine – täitmiseks koostööühenduse, kellele usaldatakse ühise täitevteenistuse juhtimine. Kui nimetatud ühine täitevteenistus asutatakse iseseisva juriidilise isikuna, saavad asjaomased ametiasutused avaldada otsustavat mõju nii selle juriidilise isiku strateegilistele eesmärkidele kui ka olulistele otsustele, kuna nad on aktsionärid ning esindatud tema juhtorganites. ( 28 )

94.

Kui täitevasutus on asutatud „halduse omavahendina” erinevate ametiasutuste koostööühenduse raames, siis sarnaselt avalike ülesannete täitmiseks asutatud „ühise” iseseisva juriidilise isiku suhtes kohaldatavale kontrollile tuleb ka tema üle teostada kontrolli nii, et oleks tagatud „kõikide asjaomaste ametiasutuste otsustav mõju nii […] strateegilistele eesmärkidele kui ka olulistele otsustele”.

95.

Kui asutajatest ametiasutustel ei ole võimalik mõjutada ühise täitevteenistuse kui nende omavahendi strateegiat ja juhtimist, siis ei ole võimalik panna neile ka vastutust täitevüksuse tegevuse eest. Sama kehtib ka seoses nende vastutusega ühenduse õigusest kinnipidamise tagamise osas.

96.

Samas on komisjonil õigus, kui ta väidab, et kuritarvitada võidakse süsteeme, kus mitu ametiasutust asutavad täitevteenistuse nii, et täitevteenistuse kui halduse omavahendi mõjutamise pädevus kuulub vaid ühele asutajale. Niisugused süsteemid võivad tingida olukorra, kus ametiasutused kasutavad teise ametiasutuse juba olemasolevat „oma” täitevteenistust teostamaks töid ja osutamaks teenuseid, millega seoses oleksid nad muidu hankemenetluse korraldanud, või on selline toimimisviis neile lausa soovituslik. Nagu ma eespool punktides 57–59 mainisin, võib see viia olukorrani, kus olulised turuosad jäävad välja esmase ja teisese ühenduse riigihankeõiguse mõju alt.

97.

Siinkohal teeksin vahejärelduse, et kui täitevteenistus tegutseb mitme ametiasutuse „omavahendina”, siis peab tema seadusjärgses põhikirjas olema tagatud kõikide tellijatest ametiasutuste tegelik mõju nii tema strateegilistele eesmärkidele kui ka olulistele otsustele. Põhikirjas peab olema veel täpselt määratletud, milliste avalike ülesannete täitmiseks võivad asjaomased ametiasutused sõlmida lepingu „halduse omavahendi” kohta ühise täitevteenistusega.

Need täpsustused on vajalikud selleks, et vältida nii palju kui võimalik eelmises punktis mainitud kuritarvitamise ohtu. ( 29 )

98.

Eespool punktides 4–9 kirjeldatud TRAGSA põhikirjast selgub, et see on kas täielikult või osaliselt kehtestatud Hispaania keskhaldusasutuste õigusaktidega. Samuti on nende teenuste hinnakiri, mida teostatakse keskhaldusasutustele ja piirkondadele, reguleeritud kas keskvalitsuse poolt või tema vastutusel. Tundub, et piirkondadel puudub otsene mõju. Nagu rõhutasid TRAGSA ja Hispaania valitsus, saavad piirkonnad mõjutada TRAGSAT sõlmitavate lepingute kaudu, kuid ometi ei ole kontroll, mis on omane lepingutele, mille ametiasutus sõlmib kas oma teenistusega või juriidilise isikuga, kes ei ole tema teenistuses, üksikute tööde ja projektide ettevalmistamise ja läbiviimise üle see, mida pidas silmas Euroopa Kohus, kui ta rääkis võimalusest, et „tegemist peab olema otsustava mõjuga nii [käesoleval juhul „oma” täitevteenistuste] strateegilistele eesmärkidele kui ka olulistele otsustele”.

99.

Veel tuleb meeles pidada, et piirkondade mõju puudumist TRAGSA seadusliku põhikirja üle ja selle raames ei korva mingil moel mõju, mis tuleneb nende osalusest kõnealuse juriidilise isiku aktsiakapitalis, kuna vähesed piirkonnad omavad TRAGSA-s vaid sümboolset osalust.

100.

Asjaolu, et TRAGSA tegevust reguleerivast õiguslikust raamistikust ei tulene ühest ammendavat loetelu esemetest, mille osas võivad piirkonnad sõlmida TRAGSA-ga lepinguid (vastavalt eespool punktides 73–83 kirjeldatud üldisele riigihangete seadusele), viitab omakorda sellele, et TRAGSA-t ei saa käsitada ühise täitevteenistusena, kelle avalikud tööd ja teenused on ammendavalt kindlaks määratud. Kõnealusest süsteemist tulenevat võimalikku riski kirjeldasin eespool.

101.

Niisiis järeldan, et vastavalt kehtivale seaduslikule põhikirjale ei ole TRAGSA käsitatav piirkondade „halduse omavahendina” põhjusel, et viimastel puudub igasugune kontrolli teostamise pädevus kõnealuse juriidilise isiku strateegiliste eesmärkide ja oluliste otsuste üle.

102.

Kuivõrd TRAGSA ei ole käsitatav piirkondade omavahendina, tuleb lõpuks järeldada, et piirkonnad toimisid valesti, kui nad sõlmisid TRAGSA-ga lepingud hankemenetlust läbi viimata.

103.

Olukord on põhimõtteliselt vastupidine lepingute osas, mille sõlmisid TRAGSA-ga Hispaania keskhaldusasutused, kuna TRAGSA on käsitatav nende omavahendina.

104.

Tulenevalt TRAGSA tegevuse õigusliku raamistiku hinnangust, mis on ära toodud eespool käesoleva ettepaneku punktides 61–65, ei vasta kõnealune õiguslik raamistik ka teise Teckali kriteeriumi tingimustele.

105.

Kohtuotsuses Carbotermo ( 30 ) sedastas Euroopa Kohus, et konkurentsi moonutamise vältimise eesmärki järgib eelkõige tingimus, et juriidiline isik, kelle suhtes ametiasutus teostab analoogset kontrolli sellele, mida ta teostab oma üksuste üle, peab samas tegutsema põhiliselt aktsionärist ametiasutuse või ametiasutuste huvides.

106.

Üksnes olukorras, kus kontrollitav juriidiline isik tegutseb põhiliselt teda kontrolliva ametiasutuse (või kontrollivate ametiasutuste) huvides, on põhjendatud riigihankeid käsitlevatest direktiividest tulenevate konkurentsi kaitsvate kohustuslike nõuete kohaldamata jätmine, kuna sellisel juhul puudub konkurents.

107.

See viitab asjaolule, et asjaomane juriidiline isik kohtuotsuse Teckal tähenduses tegutseb põhiliselt teda kontrolliva ametiasutuse huvides vaid juhul, kui see äriühing tegutseb põhiliselt asjaomase ametiasutuse huvides ning tema muude ülesannete osakaal on ebaoluline.

108.

Nagu mainisin eespool punktides 61–65, on selliste ülesannete osakaal, mille TRAGSA täitis Hispaania keskhaldusasutustest erinevate ametiasutuste, piirkondade ja eraõiguslike isikute tellimusel, kõikunud viimase kolme aasta jooksul 7%-st 8,5%-ni kogukäibest ning seaduslik põhikiri ei kehtesta piiranguid tema tegevuse ulatusele.

109.

Pealegi, kui osutub tõeseks minu eespool esitatud väide, et piirkonnad ei ole TRAGSA-t kontrollivad ametiasutused, ei ole paraku täidetud tingimus, mille kohaselt peab tegevus toimuma põhiliselt kontrolliva ametiasutuse huvides, kuna piirkondadele suunatud tegevused moodustasid enam kui 50% kogukäibest.

110.

Tingimus, et tegevused oleksid põhiliselt suunatud kontrollivale ametiasutusele, on eeldus vältimaks konkurentsimoonutusi ühenduse turul, nagu sedastas hiljuti Euroopa Kohus kohtuotsuses Carbotermo. ( 31 ) Ometi ei piisa selle tingimuse täitmisest.

111.

Kui TRAGSA tegutseks põhiliselt teda kontrolliva ametiasutuse või kontrollivate ametiasutuste huvides, oleks tal ikkagi võimalik kahjustada oluliselt konkurentsi ülejäänud tegevuste vastavates turuosades. Nagu mainisin eespool punktides 66–72, on TRAGSA nimelt seni, kuni viimati nimetatud tegevused ei ole asjaomase täitevteenistuse organisatsioonis täielikult eraldatud finantsiliselt, bilansis, materiaalse baasi ja personali arvestuses tema kui täitevteenistuse tegevustest, mis on suunatud ühele või mitmele ametiasutusele, olukorras, kus ta võib ära kasutada oma avalik-õiguslikust seisundist tulenevat konkurentsieelist teiste ettevõtjate suhtes turuosadel, mis on veel konkurentsile avatud.

112.

Seega tuleb vastavalt EÜ artikli 86 lõikele 1 uurida lähemalt TRAGSA segaolemust ühest küljest teda kontrolliva ametiasutuse või kontrollivate ametiasutuste organisatsioonisisese täitevüksusena ning teisest küljest juriidilise isikuna, kes konkureerib teistega lepingu sõlmimise eesmärgil vallaga sarnase haldusekandjaga, eraõiguslike isikutega või äriühingutega.

113.

Tulenevalt selle sätte sõnastusest, mille kohaselt riigi osalusega äriühingute ja nende ettevõtjate puhul, kellele liikmesriigid annavad eri- või ainuõigused, ei jõusta ega säilita liikmesriigid mingeid meetmeid, mis on vastuolus käesoleva lepingu eeskirjadega, eelkõige nendega, mis on sätestatud artiklis 12 ja artiklites 81–89.

114.

EÜ artikli 86 lõikest 1 sõnaselgelt tulenevad nõuded ei ole täidetud olukorras, kus ametiasutuse organisatsioonisisene „oma” täitevteenistus tegutseb konkurentsile avatud turuosadel nii, et ei ole võetud tõhusaid ja läbipaistvaid meetmeid vältimaks võimaliku finantsalase konkurentsieelise ärakasutamist asjaomastel turuosadel, mis tuleneb tõsiasjast, et ta tegutseb põhiliselt ametiasutuse täitevüksusena.

115.

Selliste meetmete võtmata jätmine on ennekõike vastuolus EÜ artiklitega 43 ja 49, kuna täitevteenistus, kes teostab konkurentsile avatud liikmesriigi turgudel juhutöid, võib takistada võimalikel pakkujatel turule siseneda. ( 32 )

116.

Komisjon on varem EÜ artikli 86 lõike 3 alusel vastu võtnud õigusnorme, et vältida riske, mis tulenevad sellest, et seoses keelatud riigiabiga puuduvad ühest küljest riigi või muu haldusekandja ning teisest küljest riigiosalusega äriühingu või ettevõtja vahel läbipaistvad finants- ja bilansialased suhted. ( 33 )

Riskid, mis tulenevad põhikohtuasja aluseks olevatest õiguslikest ja faktilistest asjaoludest, on peaaegu sama suured. EÜ artikli 86 lõikega 1 koostoimes EÜ artiklitega 87 ja 88 on vastuolus sõnaselgete garantiide puudumine TRAGSA suhtes kohaldatavas õiguslikus raamistikus varjatud ja ilmse selliste tegevuste ristfinantseerimise osas, mida ta viib läbi keskhaldusasutuste oma täitevüksusena ja konkurentsile avatud turuosadel tegutseva ettevõtjana.

117.

Eespool punktides 78–83 käsitlesin põhjalikult riske, mis võivad kaasneda Hispaania üldise riigihangete seaduse artiklitega 155 ja 194 sarnaste sätete kohaldamisega asjaomase ühenduse õiguse tegelikule tõhususele, põhivabaduste teostamisele ja konkurentsile ühisturul.

118.

Nimetatud riskid on põhjendatud sellega, et kui tellijast ametiasutuse kontrollile täielikult alluval täitevteenistusel kui „halduse omavahendil” või iseseisval juriidilisel isikul on võimalik sõlmida tarne-, teenus- või ehitustöölepinguid, mis ei kuulu ei nende ülesannete hulka, mis ei ole kindlaks määratud tema õiguslikku seisundit reguleerivate seaduste, haldusaktide ja eraõiguslike aktidega, ega ka tema eest vastutavate ametiasutuste tegevusvaldkondade hulka, mis on nimetatud aktides määratletud, siis kahjustaks selline olukord tõsiselt riiklike lepingute sõlmimist käsitlevate ühenduse direktiivide tegelikku tõhusust; osas, milles nimetatud direktiivid ei kuulu kohaldamisele, on tõsiselt takistatud liikmesriikidevaheline kaupade ja teenuste vaba liikumine ja asutamisvabaduse teostamine ning asjaomastel turgudel on oluliselt moonutatud konkurentsisuhted ühest küljest täitevteenistuse või avalik-õiguslikule kontrollile alluvate juriidiliste isikute ning teisest küljest eraettevõtjate vahel. Seoses sellega on lubatud vaid üks erand, nimelt on lepingute sõlmimine otse oma täitevasutusega põhjendatud vaid ülekaaluka üldise huvi kaalutlusel juhul, kui need lepingud ei kuulu seadusest ega põhikirjast tulenevate ülesannete hulka. Üldise huvi kaalutlusena tuleksid kõne alla loodusõnnetused ja sellega sarnased eriolukorrad, mille puhul oleksid kohe kaasatud kõik valitsussektori käsutuses olevad vahendid.

119.

Selliseid tagajärgi soovis Euroopa Kohus vältida just nimelt teise Teckali kriteeriumiga. Kõnealuse kriteeriumi tõhusaks kohaldamiseks tuleb seda tõlgendada nii, et oma täitevteenistusega või avalik-õiguslikule kontrollile alluva juriidilise isikuga on keelatud sõlmida hankelepingut, mille ese ei kuulu seadusest, haldusaktidest ja põhikirjast tulenevate ülesannete hulka.

120.

Minu arvates kahtles eelotsusetaotluse esitanud kohus õigustatult kehtiva Hispaania riigihangete seaduse artiklite 152 ja 194 kooskõlas ühenduse konkurentsiõigusega.

121.

Kahtlemata annavad niisugused õigusnormid hankelepingute osas eelisseisundi oma täitevteenistustele ja avalik-õiguslikule kontrollile alluvatele juriidilistele isikutele, kes tegutsevad turul ettevõtjatena väljaspool seadusest, haldusaktidest ja põhikirjast tulenevaid ülesandeid, rikkudes seeläbi EÜ artikli 86 lõiget 1.

122.

Kolmanda küsimusega soovib Tribunal Supermo teada, kas Euroopa Kohtu 8. mai 2003. aasta otsus kohtuasjas Hispaania vs. komisjon ( 34 ) mõjutab TRAGSA seisundi õiguslikku hinnangut hankelepingute osas.

123.

Nimetatud kohtuotsuses jõudis Euroopa Kohus järeldusele, et sellist asutust nagu TRAGSA, mis vaatamata asjaolule, et ta on finantsiliselt ja bilansiliselt iseseisev, allub täielikult Hispaania riigi kontrollile, tuleb käsitada Hispaania ametiasutuste oma teenistusena määruse nr 154/74 artikli 3 lõike 5 alapunkti 1 tähenduses.

124.

Komisjon märkis õigesti, et nimetatud Euroopa Kohtu järeldus mõjutab TRAGSA tegevust seoses Hispaania riigi tellimusel loodud oliivikasvatusmajandite registriga.

125.

Seoses Hispaania valitsuse väitega, et TRAGSA kui iseseisva juriidilise isikuga sõlmiti leping registri loomise eesmärgil eelnevat hankemenetlust läbi viimata, kuna sellise ülesande täitmine allus konfidentsiaalsusnõudele, sedastas Euroopa Kohus, et TRAGSA-t tuleb käsitada oma täitevasutusena, kes on osaliselt haldusekandja. TRAGSA suhtes on põhimõtteliselt kohaldatav kohtuotsustes Teckal ( 35 ) ja ARGE ( 36 ) väljakujunenud kohtupraktika. Euroopa Kohtu arvates kinnitab seda 30. detsembri 1977. aasta seaduse nr 66/97 artikli 88 lõige 4, ( 37 ) mille kohaselt kohustub TRAGSA halduse ülesandeid täitva organisatsioonina ja selle tehnilise teenistusena teostama ise või oma tütarettevõtjate kaudu eranditult neid töid, mille on temalt tellinud riigi üldhaldusaparaat, autonoomsed piirkonnad ja nende haldusalas olevad avalik-õiguslikud organisatsioonid. ( 38 )

126.

Seoses sellega märgin, et kohtuotsuses Hispaania vs. komisjon arutati eelkõige küsimust, kas Hispaania Kuningriik võis sõlmida TRAGSA-ga lepingu oliivikasvatusmajandite registri loomiseks, viimata läbi hankemenetlust.

127.

Kõnealuses kohtuasjas ei tulnud Euroopa Kohtul uurida küsimusi, mida käsitletakse käesoleval juhul. Seetõttu ei tulene sellest kohtuotsusest põhjapanevat järeldust, et TRAGSA-t kui täitevteenistust põllumajandusliku struktuuripoliitika vallas selle kõige laiemas tähenduses tuleb käsitada Hispaania keskhaldusasutuste omavahendina. See on kooskõlas minu järeldusega eespool käesoleva ettepaneku punktis 103.

128.

Tribunal Supremo kahe esimese küsimuse uurimise tulemusena selgus, et nii seaduslik põhikiri, mille kohaselt tegutseb TRAGSA piirkondade huvides halduse omavahendina ning mis annab kõnealusele juriidilisele isikule volituse teenindada ka keskhaldusasutustest ja piirkondadest erinevaid haldusekandjaid, eraisikuid ja eraettevõtjaid, kui ka kehtiva Hispaania riigihangete seaduse artiklid 152 ja 194 on vastuolus Euroopa Kohtu kohtuotsuse Teckal punktis 50 sedastatud kriteeriumidega.

129.

Sellel vastuolul on õiguslikud tagajärjed seoses riiklike ehitustöö-, tarne- ja teenuslepingute sõlmimist käsitlevate ühenduse direktiivide kohaldamisega. Pealegi võib tegu olla EÜ artiklite 43, 49 ja 86 rikkumisega.

130.

Eespool sõnaselgelt esitatud kriitikale viitab ka eelotsusetaotluses väljendatud kahtlus.

131.

Tribunal Supremo väljendab oma kahtlust eelkõige eelotsusetaotluse neljandas põhjenduses.

132.

Olen kindel, et arvestades eelotsusetaotluses väljendatud kahtlust, saab Euroopa Kohus anda siseriiklikule kohtule eelotsuse küsimustele vastates kriteeriumid, millele tugineda põhikohtuasja lahendamisel.

133.

Üldiselt ei veena mind TRAGSA ja Hispaania valitsuse väide, et siseriikliku kohtu esitatud eelotsuse küsimused on „uued” ega ole asjakohased kassatsioonmenetluse seisukohalt, mistõttu need on vastuvõetamatud oma hüpoteetilise olemuse tõttu.

134.

Esiteks on Euroopa Kohus tavaliselt eriti ettevaatlik selliste küsimuste eesmärgi ja kasulikkuse hindamisel, mille siseriiklikud kohtud on talle põhikohtuasja lahendamiseks esitanud. Euroopa Kohus tunnistab küsimused vastuvõetamatuks üksnes siis, kui need on ilmselgelt hüpoteetilised. ( 39 )

135.

Hispaania erinevates haldus- ja kohtuinstantsides toimunud menetluste põhjal selgub, et nendes on alati lähtutud TRAGSA tegevuse aluseks oleva seadusliku põhikirja kooskõlast riikliku konkurentsiõigusega. See, et Tribunal Supremo lähtus ka riigihankelepinguid ja konkurentsi puudutavatest ühenduse õiguse põhimõtetest, on tegevus, mis iseenesest ei muuda hüpoteetiliseks küsimusi, mis kõnealuse tegevuse tulemusena esile kerkivad.

136.

See, kas vastavalt Hispaania õigusele oli Tribunal Supremol lubatud niimoodi toimida tema menetluses oleva kohtuasja lahendamise eesmärgil, on küsimus, millele peab ja saab vastata Tribunal Supremo ise kui kõrgeima astme kohus käesolevas asjas. ( 40 )

137.

Samuti ei nõustu ma komisjoni väitega, et eelotsusetaotluses esitatud õiguslikud ja faktilised asjaolud on liiga üldsõnalised. Nagu eespool mainisin, on need piisavad eelotsuse küsimuste enam kui pealiskaudseks analüüsiks.

138.

Seega järeldan, et Tribunal Supremo küsimused on vastuvõetavad.

139.

Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunal Supremo esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt: