EUROOPA KOMISJON

Brüssel,26.8.2022

COM(2022) 424 final

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE

18. detsembri 2008. aasta määruse (EÜ) nr 116/2009 (kultuuriväärtuste ekspordi kohta) rakendamise kohta

Sisukord

1.    Kommenteeritud kokkuvõte    

2.    Sissejuhatus    

3.    Määruse kontekst    

3.1. Euroopa kontekst    

3.2. Rahvusvaheline kontekst    

4.    Määruse rakendamine    

4.1. Eesmärgid ja nende täitmine    

4.2. Kultuuriväärtuse määratlus    

4.3. Vanuseläved    

4.4. Väärtusläved    

4.5. Andmed tavaliste ekspordilubade kohta    

4.6. Avatud eriekspordiload ja üldekspordiload    

4.7. Ekspordiloa nõudest vabastamine    

4.8. Loataotluse tagasilükkamise põhjused    

4.9. Ekspordilubade vormiga seotud probleemid    

4.10. Ekspordilubade tühistamine või kehtetuks tunnistamine    

4.11. Elektrooniliste süsteemide/andmebaaside kasutamine    

4.12. Materiaalsed ja inimressursid    

5.    Järeldused ja lahendamata küsimused    

6.    Lisad    

Tabel 1. Liikmesriikides välja antud tavalised ekspordiload    

Tabel 2. Kasutatud avatud eriekspordiload    

Tabel 3. Kasutatud avatud üldekspordiload    

Tabel 4. Tagasilükatud tavaliste ekspordilubade taotlused    

Tabel 5. Rikkumisjuhtumid / nõuetele mittevastavuse juhtumid    

1.Kommenteeritud kokkuvõte

Käesolevas aruandes esitatakse ülevaade määrusega (EÜ) nr 116/2009 (kultuuriväärtuste ekspordi kohta) ja komisjoni rakendusmäärusega (EL) nr 1081/2012 kehtestatud kultuuriväärtuste ekspordilubade süsteemi rakendamisest 1 .

Aruanne põhineb peamiselt andmetel, mille liikmesriigid 2 esitasid kõiki ekspordilubade süsteemi rakendamise aspekte hõlmava küsimustiku täitmisel. Aruanne hõlmab ajavahemikku 2018–2020. Lisas esitatud andmed on kolme tüüpi ekspordilubade kohta: tavalised ekspordiload, avatud eriekspordiload (eraisikute korduv ajutine eksport) ja avatud üldekspordiload (muuseumide ja samalaadsete asutuste korduv ajutine eksport).

Aruandes esitatakse ka teavet praeguste algatuste ja tulevaste ülesannete kohta, nagu määruse rakendamisega tegelevate liikmesriikide ametiasutuste vahelise koostöö parandamine, liikmesriikide seas määruse sätete osas ühise arusaama edendamine, kultuuriväärtuste päritolu uurimisega seotud parimate tavade väljaselgitamine pädevate asutuste ja tolliasutuste jaoks ning ekspordilubade väljaandmiseks ja kontrollimiseks elektrooniliste vahendite kasutamise tehniliste, rahaliste ja õiguslike võimaluste uurimine (nt link või arendus, mis on seotud riikide tollivormistussüsteemidega liidestuva keskse elektroonilise süsteemiga).

2.Sissejuhatus

Nõukogu määrusega (EÜ) nr 116/2009 kultuuriväärtuste ekspordi kohta 3 (edaspidi „määrus“) on ette nähtud ekspordiloa esitamine teatavate kultuuriväärtuste ekspordiks väljapoole liidu tolliterritooriumi ja tagatud nende kultuuriväärtuste ekspordi ühtne kontroll liidu välispiiridel. I lisas on kindlaks määratud määruse sisuline kohaldamisala, loetledes määrusega hõlmatud kultuuriväärtuste kategooriad ning kehtestades enamiku loetletud kategooriate jaoks vanuse- ja/või väärtusläved.

Määruse eesmärk on ühitada kaupade vaba liikumise aluspõhimõte rahvusliku rikkuse kaitse põhimõttega 1993. aastal loodud ajaloolises siseturu raamistikus, kus kaotati kõik liikmesriikide vahelised sisepiirid.

Ekspordiloa annab välja pädev asutus selles liikmesriigis, mille territooriumil kultuuriväärtus „seaduslikult ja lõplikult asus“ 4 . Ekspordiluba antakse või selle andmisest keeldutakse selle liikmesriigi õigusnormide alusel. Seejärel tagatakse tollikontrolliga, et liidu tolliterritooriumilt viiakse välja üksnes sellised kultuuriväärtused, millega on kaasas kehtiv ekspordiluba.

Ekspordilubade ühtsuse tagamiseks oli vaja kehtestada ekspordiloa vormi koostamist, väljaandmist ja kasutamist reguleerivad normid. Rakendusmäärusega (EL) nr 1081/2012 5 on ette nähtud kolme tüüpi ekspordiload (tavaline ekspordiluba, avatud eriekspordiluba ja avatud üldekspordiluba) ja nende kohaldamise eeskirjad. Mõnes liikmesriigis peab ekspordiloa taotleja maksma ekspordiloa saamise eest tasu. Teatavate liikmesriikide õiguses on kehtestatud lisapiirangud, näiteks nõue hankida rahvusliku rikkusena määratletud kultuuriväärtuse seaduslikuks riigi territooriumilt väljaviimiseks lisaks liidu ekspordiloale riiklik luba.

Ajakohastatud nimekirjad liikmesriikide pädevatest asutustest, kes on volitatud andma välja ekspordilube, ja nimekiri tolliasutustest, kes on volitatud tegelema ekspordi tolliformaalsustega, avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas 6 .

Määruse artikli 10 kohaselt esitab komisjon Euroopa Parlamendile, nõukogule ning Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele regulaarselt aruande määruse rakendamise kohta.

Käesolev aruanne tugineb teabele, sealhulgas lubade kasutamise statistilistele andmetele, mille liikmesriigid esitasid kõiki ekspordilubade väljaandmise süsteemi rakendamise aspekte hõlmava küsimustiku täitmisel, samuti kultuuriväärtuste komitees ja kultuuriväärtustega seotud tolliküsimustega tegelevas eksperdirühmas toimunud aruteludele.

Kuna aruanne hõlmab ajavahemikku, mis lõppes 31. detsembril 2020, sisaldab ELi liikmesriikide statistika Ühendkuningriigi statistikat. Alates 1. jaanuarist 2021 liidu õigust Ühendkuningriigi (v.a Põhja-Iirimaa) suhtes enam ei kohaldata. Seepärast hõlmavad tulevased aruanded vaid 27 ELi liikmesriigi statistikat ja Ühendkuningriigi osas Põhja-Iirimaa statistikat.

3.Määruse kontekst

3.1. Euroopa kontekst

Määrusega ELi tasandil kehtestatud süsteem täiendab muid õigusakte ja algatusi, mille eesmärk on kaitsta kultuuriväärtusi. Neist asjakohaseim on direktiiv 2014/60/EL liikmesriigi territooriumilt ebaseaduslikult väljaviidud kultuuriväärtuste tagastamise kohta 7 . Direktiiv võimaldab tagastada mis tahes kultuuriväärtuse, mille liikmesriik on määratlenud kunstilise, ajaloolise või arheoloogilise väärtusega rahvusliku rikkusena. Selleks peavad liikmesriikides direktiivi rakendamise eest vastutavad keskasutused tegema koostööd ja vahetama teavet ebaseaduslikult väljaviidud kultuuriväärtuste kohta, kasutades siseturu infosüsteemi (IMI).

Teine oluline määrust täiendav õigusakt on Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2019/880, mis käsitleb kultuuriväärtuste sissetoomist ja importi 8 . Selles õigusaktis on kehtestatud kolmandates riikides loodud või avastatud kultuuriväärtuste ajutiselt või alaliselt liitu importimise eeskirjad ja tingimused. Määruse (EL) nr 2019/880 väliskaubanduse mõõtme tõttu oli selle tüpoloogia peamine eeskuju Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Hariduse, Teaduse ja Kultuuri Organisatsiooni (UNESCO) 1970. aasta kultuuriväärtuste ebaseadusliku sisseveo, väljaveo ja omandiõiguse üleandmise keelamise ning ärahoidmise abinõude konventsioon 9 .

Impordimääruse täiendamiseks võeti hiljuti vastu rakendussätted, 10 millega on kehtestatud üksikasjalik kord impordilitsentside ja importijate deklaratsioonide jaoks ning sellise keskse elektroonilise süsteemi väljaarendamiseks, toimimiseks, hooldamiseks ja kasutamiseks, mis võimaldab liikmesriikide ametiasutustel säilitada ja vahetada teavet ning ettevõtjatel täita tolliformaalsusi paberivabas keskkonnas (edaspidi „ICG-süsteem“ (Import of Cultural Goods System (kultuuriväärtuste impordi süsteem)). ICG-süsteem peaks olema töövalmis kasutamiseks importimise kontekstis hiljemalt alates 28. juunist 2025.

Lisaks on liidu kahe seonduva sihtotstarbelise meetmega (nõukogu määrus (EÜ) nr 1210/2003 11 ja nõukogu määrus (EL) nr 36/2012 12 ) keelatud kultuuriväärtustega kauplemine Iraagi ja Süüriaga.

3.2. Rahvusvaheline kontekst

Rahvusvahelisel tasandil on kultuuriväärtuste ekspordi puhul kõige asjakohasem dokument UNESCO 1970. aasta kultuuriväärtuste ebaseadusliku sisseveo, väljaveo ja omandiõiguse üleandmise keelamise ning ärahoidmise abinõude konventsioon. Konventsiooniga on nüüdseks ühinenud 141 riiki ja selle on ratifitseerinud 26 ELi liikmesriiki.

4.Määruse rakendamine

4.1. Eesmärgid ja nende täitmine

Liikmesriigid peavad üldiselt määruse eesmärke täidetuks. Siiski on välja selgitatud ka valdkonnad, mida tuleks parandada.

Määrus on üsna hästi toiminud, eeskätt ebaseadusliku kultuuriväärtustega kauplemise vastu võitlemisel. Nagu on teatanud üks liikmesriik, väljendub määruse oluline mõju pärandiga tegelevate asutuste ning seadusliku kunstikaubandusega tegelejate ja kunstikogujate üha suuremas teadlikkuses sellest, kui tähtis on hankida piisavalt teavet kultuuriväärtuse päritolu kohta enne selle omandamist või turule laskmist. Ilma nõutava ELi loata eksporditud kultuuriväärtuste turuväärtus on vähenenud ja nendega on seaduslikus kunstikaubanduses keerulisem kaubelda.

Sama liikmesriigi sõnul esitavad seaduslikul kunstiturul tegutsejad pädevatele asutustele endiselt tõrksalt täielikku teavet varem ekspordiloa taotlejatele müüdud kultuuriväärtuste päritolu kohta.

Mõni liikmesriik juhtis tähelepanu asjaolule, et nende rahvuslikku pärandit käsitlevate õigusaktide kohaldamisala on laiem kui määruse kohaldamisala, mistõttu määrusega on jäetud teatud liiki kultuuriväärtused kaitseta. Sellega seoses tuleb märkida, et kuigi määruse sisuline kohaldamisala määrati omal ajal kindlaks siseriiklike õigusnormide ühise nimetajana ja see kohaldamisala võib olla kitsam kui teatavates liikmesriikides kaitstud kultuuriväärtuste valik, on määrusega tagatud kultuuriväärtuste täiendav kaitse, mida siseriiklike õigusnormidega ei ole võimalik pakkuda.

Nimelt, kuna liidus ei ole sisepiire, võidakse kultuuriväärtused viia liikmesriigi territooriumilt välja hoolimata selle riigi keeldudest ja eksportida liidust seaduslikult mõne teise liikmesriigi territooriumi kaudu, kus esimese liikmesriigi keelde ei kohaldata. Seega võib teatavate rahvuslikku pärandit käsitlevate siseriiklike õigusaktide sisuline kohaldamisala olla laiem, kuid nende õigusaktidega ei ole võimalik kaitsta liikmesriigi territooriumilt välja viidud kultuuriväärtusi nii, nagu seda on võimalik teha määrusega.

Sellega seoses avaldasid teatavad liikmesriigid arvamust, et määrus ei taga piisavalt pärandi kaitse normide ühtsust liidus. Ekspordilubade andmisel ja andmata jätmisel on aluseks siseriiklikud õigusaktid. Nii võib teatavasse I lisas nimetatud kategooriasse kuuluvate kultuuriväärtuste eksport olla ühes liikmesriigis (liikmesriik A) lubatud, seega antakse seal luba, kuid teises liikmesriigis (liikmesriik B) mitte, mistõttu keeldutakse seal loa andmisest. See on normaalne ja seda ei ole võimalik muuta, kuna kultuuriküsimused kuuluvad liikmesriikide ainupädevusse. Sellest tulenevalt ei saa liit selliseid õigusnorme ühtlustada ega teha ettekirjutusi selle kohta, millised kultuuriväärtused tuleks määratleda „kunstilise, ajaloolise või arheoloogilise väärtusega rahvusliku rikkusena“ 13 .

Mitu liikmesriiki on nimetanud vahendina, mis võib aidata suurendada määruse tulemuslikkust, ka väärtuslävesid (vt allpool punkt 4.4).

Liikmesriigid kordasid selles konsultatsioonivoorus, et vaja on rohkem teavet üksteise rahvuslikku pärandit reguleerivate õigusaktide kohta, et lubade andmise eest vastutavatel pädevatel asutustel oleks võimalik võidelda tulemuslikumalt ebaseadusliku kauplemise vastu. Tuleb märkida, et päris mitu liikmesriiki ei ole teinud oma õigusakte veebis kättesaadavaks, mistõttu komisjoni talitused ei ole seni saanud luua veebipõhist loendit koos hüperlinkidega neile õigusaktidele kasutamiseks teiste liikmesriikide haldusasutustele ja eksportijatele.

Seoses ICG-süsteemi tulevase laiendamisega, mis tähendab ka määruse (EÜ) nr 116/2009 kohaste ekspordilubade digitaliseerimist, võidakse koostada loend, mis sisaldab põhiteavet liikmesriikide õigusnormide kohta, nagu ka loend kolmandate riikide õigusnormide kohta. Seni püüavad komisjoni talitused täiendada kultuuriväärtuste veebisaiti Europa serveris teabega liikmesriikide õigusaktide kohta (kui õigusakti ei ole riigi tasandil veebis avaldatud, lisatakse õigusakti sisaldav PDF-fail).

Muud liikmesriikide välja selgitatud vahendid, millega parandada määruse üldist toimimist, hõlmavad suuniseid selle kohta, kuidas saada aru väljendist „asub seaduslikult ja lõplikult“, millest sõltub liikmesriik, kes on pädev andma välja ekspordiloa 14 . Nendega takistataks ebaausaid ettevõtjaid toimetamast kultuuriväärtust vaid loa taotlemiseks ajutiselt mõnda teise liikmesriiki kui liikmesriik, kes on määratlenud kultuuriväärtuse rahvusliku rikkusena ja võtnud selle kaitse alla. Seni ei ole ühtki juhtumit jõudnud Euroopa Kohtusse, kes on ainsana pädev esitama mõistete „seaduslikult“ ja „lõplikult“ autentse tõlgenduse, 15 mistõttu haldusasutused ja sidusrühmad saavad neist aru ja kohaldavad neid erinevalt.

Projektirühm, mis loodi 2017. aastal selleks, et uurida liikmesriikide töömeetodeid kultuuriväärtuste päritolu uurimisel, teha kindlaks parimad tavad ning koostada praktilised nõuanded lubade väljaandmise ja tollikontrolli kohta, lõpetas edukalt oma töö ning esitas 2020. aastal kultuuriväärtustega seotud tolliküsimustega tegelevale eksperdirühmale oma aruande ja juhenddokumendid.

Projektirühm püüdis muu hulgas määratleda mõistet „päritolu“, st määrata kindlaks teabe, mida pädev asutus peaks küsima loa taotlejalt eksporditava kultuuriväärtuse kohta, et teha loa väljaandmist käsitlev otsus. Projektirühm jõudis järeldusele, et kultuuriväärtuse päritolu on võimalik määratleda kui „eseme ajalugu ja omandiline kuuluvus alates eseme avastamisest või loomisest kuni praeguseni, mille põhjal määratakse kindlaks autentsus ja kuuluvus“.

4.2. Kultuuriväärtuse määratlus

Määruses ei ole määratletud, mida kujutab endast kultuuriväärtus. Selle asemel on määruse I lisas loetletud 15 kultuuriväärtuste kategooriat, mis kuuluvad määruse kohaldamisalasse. Enamikule loetletud kategooriatest on lisatud vanuse- või väärtuslävi. Üldiselt leitakse, et I lisas on sätestatud sobiv raamistik.

I lisas loetletud kategooriate täpse ulatuse mõistmise osas on selles konsultatsioonivoorus, nii nagu varasemates aruannetes, kindlaks tehtud, et liikmesriikides esineb nende kategooriate ühtsel tõlgendamisel raskusi, mis on seotud järgmisega:

-ajaloolised mündid;

-13. kategooria b-alamkategooriasse kuuluvate esemete liigitamine kollektsioonide, mitte üksikesemetena;

-liturgiliste ikoonide klassifitseerimine maalidena või mälestiste elementidena 16 ;

-kas 15. kategooria a-alamkategooria teatavat tüüpi kultuuriväärtuste loetelu on ammendav või soovituslik;

-konkreetse kategooria asjakohane tariifne klassifitseerimine (CN-kood).

Komisjoni talitused on pidevalt edendanud neis küsimustes dialoogi ja arvamuste vahetamist liikmesriikide seas, sealhulgas liikmesriikide esindajatest koosnevas kategooriate tõlgendamise projektirühmas (aastatel 2013–2017), kellele anti ülesanne koguda kokku arvamused erinevate kultuuriväärtuste kategooriate tõlgendamise kohta ja kes on kindlaks teinud liikmesriikides eespool nimetatud küsimuses esinevad peamised erinevused.

Märkida tuleb ka seda, et kultuuriväärtuste importi käsitlevas uues määruses (EL) 2019/880 esitatud selgitused peaksid liturgiliste ikoonide klassifitseerimise probleemi eeldatavasti lahendama (liturgilised ikoonid ja kujud on religioossete mälestiste osad).

Konkreetse kategooria kultuuriväärtuste asjakohasel tariifsel klassifitseerimisel tundub esinevat kaht liiki probleeme.

Esimene on seotud kultuuriväärtustega, mis on klassifitseeritud ELi kombineeritud nomenklatuuri gruppi 97. Selles grupis on väga vähe alamrubriike ja mitmesugused erinevad kultuuriväärtuste kategooriad on koondatud ühte tariifirubriiki. Seetõttu on keeruline määrata iga kord kindlaks kohaldatav tariifikood ning kategooria, millesse kultuuriväärtus tuleks määruse kohaldamisel klassifitseerida, ja/või klassifitseerida kultuuriväärtus tariifselt selle deklareerimiseks tollis. Maailma Tolliorganisatsioon, kes vastutab tariifinomenklatuuri eest rahvusvahelisel tasandil, teatas hiljuti oma kavatsusest luua grupi 97 jaoks rohkem alamrubriike, millega see probleem loodetavasti laheneb.

Teine probleem tuleneb ELi kombineeritud nomenklatuuri aluseks oleva kaupade kirjeldamise ja kodeerimise harmoneeritud süsteemi (HS) korrapärasest muutmisest rahvusvahelisel tasandil. Pärast määruse jõustumist 1993. aastal on sellesse süsteemi tehtud palju muudatusi, mille tulemusel on teatavaid määruse I lisas loetletud tariifikoode muudetud. Seetõttu on mõnikord keeruline selgitada üksnes selles lisas esitatud kategooria kirjelduse põhjal välja, milline tariifikvoot on konkreetse kultuuriväärtuste kategooria puhul asjakohane.

Mis puudutab kategooriate tõlgendamise suuniste esitamist, siis isegi kui liikmesriigid lepiksid sellistes suunistes kokku – mis ei ole alati õnnestunud –, ei oleks need suunised õiguslikult siduvad ja seepärast ei tagaks need sidusrühmadele õiguskindlust. Liidu õigust saab tõlgendada vaid Euroopa Kohus ja nagu varem märgitud, ei ole kohtul veel olnud võimalust üheski neist küsimustest otsust teha. Seda arvesse võttes võib liikmesriikide meelest kasu olla kategooriate tõlgendamise töörühma tehtud suurest tööst: näiteks saab töörühma analüüsi ja järeldusi arvesse võtta määruse ja selle I lisa tulevasel läbivaatamisel.

4.3. Vanuseläved

Enamik liikmesriike peab määrusega teatavate kultuuriväärtuste kategooriate jaoks kehtestatud vanuselävesid asjakohaseks.

Mõni liikmesriik on arvamusel, et vanuseläved on liiga kõrged, et hõlmata ja kaitsta kõiki esemeid, mis on määratletud nende territooriumil rahvusliku rikkusena. Mõni teine liikmesriik peab aga vanuselävesid liiga madalaks, eriti ilma väärtusläveta kategooriate puhul (nt arhiivid, käsikirjad), võttes arvesse, et tolliasutustel ja pädevatel asutustel tuleb tegeleda arvukate nüüdisaegsete seeriatoodetega, mis tehniliselt kuuluvad küll määruse kohaldamisalasse ja seepärast tuleb nende jaoks hankida luba, kuid mida üldiselt ei peeta esemeteks, millel on „arheoloogiline, eelajalooline, ajalooline, kirjanduslik, kunstiline või teaduslik väärtus“ 17 .

Kuna määruses puudub kultuuriväärtuse määratlus (nt selline, nagu on esitatud UNESCO 1970. aasta konventsiooni artiklis 1), võib määruse kohaldamisalasse kuuluda ja liidu territooriumilt seaduslikuks väljaviimiseks ekspordiluba vajada mis tahes ese, mille puhul on täidetud tehniline vanuse ja/või väärtuse kriteerium, olenemata sellest, kas ese on kultuurilise väärtusega.

4.4. Väärtusläved

Suur arv liikmesriike peab määruse I lisa B osas kultuuriväärtuste jaoks kehtestatud väärtuslävesid võrdlemisi kõrgeks, mõni üksik liikmesriik leiab, et neid tuleks tõsta.

Üks liikmesriik, kes pooldas väärtuslävede tõstmist, märkis, et miinimumväärtusi ei ole algse määruse vastuvõtmisest saati muudetud (kui jätta kõrvale eraldi väärtusläve lisamine vesivärvi-, guaši- ja pastelltehnikas teoste jaoks 1996. aastal), ning soovitas need inflatsiooni arvesse võtmiseks artikli 10 lõike 2 teise lõigu alusel läbi vaadata.

Teised liikmesriigid, kes pooldasid väärtuslävede alandamist, soovitasid kasutada kohandamismehhanismi, et võtta arvesse rahalise väärtuse kõikumist, ja riigipõhist koefitsienti, et võtta arvesse erinevusi müügihinnas liikmesriikide kunstiturgudel. Nagu märkis üks liikmesriik, ei jää arvukad eksponeeritavad ja nende muuseumide püsikollektsioonidesse kuuluvad esemed määruse kohaldamisalasse vaid määruse kõrgete väärtuslävede tõttu, hoolimata sellest, et nad on selgelt määratletud ajaloolise ja kultuurilise väärtusega rahvusliku rikkusena.

4.5. Andmed tavaliste ekspordilubade kohta

Liikmesriikides anti aastatel 2018–2020 välja 44 138 tavalist ekspordiluba (vt ka lisa tabel 1, kus on esitatud andmed aastate kaupa).

Liikmesriikides aastatel 2018–2020 välja antud tavalised ekspordiload

Peamised kategooriad, mille kohta laekus aruandeperioodil loataotlusi, on kahanevas järjekorras järgmised: kunstiteosed (maalid, mosaiigid, vesivärvi- või guašitehnikas teosed, gravüürid, skulptuurid), arheoloogilised esemed (enamasti ajutine eksport eksponeerimiseks), inkunaablid, käsikirjad ja kaardid, numismaatilise väärtusega esemed (mündid), mitmesugused 15. kategooria antiikesemed, nagu ehted, muusikariistad, mööbel, kellad, relvad, mänguasjad, vaibad jne (enamasti lõplikuks ekspordiks). Mitu liikmesriiki teatasid teatavate kategooriate esemete (nt maalide) ekspordi märkimisväärsest kahenemisest 2020. aastal, mida nad seostasid COVID-19 pandeemiaga. Samas täheldasid liikmesriigid samal ajavahemikul riiklike (vaba liikumise) lubade arvu suurt kasvu, mis osutab sellele, et nõudlus liidu turul suurenes.

4.6. Avatud eriekspordiload ja üldekspordiload

Konkreetse kultuuriväärtuse jaoks, mida eraisik ekspordib ajutiselt korduvalt, võib välja anda avatud eriekspordiloa (rakendusmääruse artikkel 10). Aastatel 2018–2020 anti välja 3 828 avatud eriekspordiluba (vt ka lisa tabel 2, kus on esitatud andmed aastate kaupa). Umbes pooled liikmesriigid teatasid, et nende riigis ei anta välja selliseid lube. Avatud eriekspordilube välja andvates liikmesriikides antakse lube enamasti esinemiseks eksporditavate muusikariistade või eksponeerimiseks eksporditavate vanasõidukite jaoks.

Kõik liikmesriigid peale kahe on andnud aruandeperioodil välja suhteliselt väikese arvu avatud eriekspordilube.

Liikmesriikides aastatel 2018–2020. kasutatud avatud eriekspordiload

Rakendusmääruses on sätestatud avatud eriekspordilubade maksimaalseks kehtivusajaks viis aastat. Enamik selliseid lube välja andvatest liikmesriikidest kohaldab seda kehtivusaega, ent on siiski mõni erand, kus maksimaalne kehtivusaeg on kas kindlaks määramata või lühem (1–3 aastat). Ekspordiloa kehtivusajal on lubatud eksportida asjaomaseid esemeid korduvalt.

Avatud üldekspordiload võimaldavad muuseumidel ja samalaadsetel asutustel kultuuriväärtusi korduvalt ajutiselt eksportida (rakendusmääruse artikkel 13). Aastatel 2018–2020 anti välja 1 727 avatud üldekspordiluba (vt ka lisa tabel 3, kus on esitatud andmed aastate kaupa). Ka avatud üldekspordilubade maksimaalne kehtivusaeg on viis aastat. Enamik selliseid ekspordilube välja andvaid liikmesriike kohaldab lühemat kehtivusaega. Üldiselt oleneb see kindlustuskattest või laenamise või eksponeerimise vajadusest.

Liikmesriikides aastatel 2018–2020 kasutatud avatud üldekspordiload

4.7. Ekspordiloa nõudest vabastamine

See erand, mis põhineb määruse artikli 2 lõikel 2, võimaldab liikmesriikidel mitte nõuda ekspordiluba 1. kategooria esimeses ja teises taandes nimetatud esemete puhul, kui nende esemete arheoloogiline või teaduslik väärtus on piiratud.

Varasematel aruandeperioodidel oli vaid üks liikmesriik teada andnud, et ta oli kasutanud seda sätet. Vaatlusalusel aruandeperioodil teatasid veel kaks liikmesriiki, et nad ei olnud kohaldanud piiratud väärtusega arheoloogiliste esemete suhtes ekspordiloa nõuet. Tundub, et piiratud väärtuse kindlakstegemisel kasutatav kriteerium on esemete liik, eelkõige see, kas tegemist on esemetega, mida valmistati varem suurtes kogustes ja mis on peaaegu identsed (nt ajaloolised mündid), või on tegemist esemetega, mida on juba aastaid eksponeeritud ja mida seetõttu ei saa enam pidada esemeteks, mis pärinevad vahetult arheoloogilistelt kaevamistelt.

4.8. Loataotluse tagasilükkamise põhjused

Nagu varasematel aruandeperioodidel, lükati ekspordiloa taotlus tagasi võrdlemisi harva. Kui jätta kõrvale Ühendkuningriik, kus asub kaks kolmandikku ELi kunstiturust ja kes teatas 14 tagasilükkamisest, siis enamik liikmesriike lükkas aruandeperioodil tagasi keskmiselt alla ühe taotluse aastas. Mitu liikmesriiki andsid teada, et nad ei lükanud aruandeperioodil tagasi ühtki taotlust, ja kaks liikmesriiki teatas lausa seda, et nad ei ole kunagi loataotlust tagasi lükanud.

Mis puudutab taotluse tagasilükkamise põhjusi, siis kui jätta kõrvale eseme määratlemine rahvusliku rikkusena, mille eksport on keelatud, oli kõige sagedamini põhjus see, et ettevõtja ei esitanud taotlust õigele liikmesriigi pädevale asutusele, taotluse esitaja keeldus esitamast või lihtsalt ei esitanud nõutavat teavet seadusliku päritolu kohta, ese oli võltsitud, ese ei kuulunud määruse kohaldamisalasse või taotluse esitaja ei suutnud hankida nõutavat riiklikku vaba liikumise luba.

Viimati nimetatud keeldumise põhjuse kohta olgu öeldud, et mõne liikmesriigi õigusaktide kohaselt peab eksportija hankima lisaks ELi ekspordiloale riikliku vaba liikumise loa, mis võimaldab viia kultuuriväärtuse liikmesriigi territooriumilt välja. Teatavates liikmesriikide õigusaktides, millega on ette nähtud riiklikud vaba liikumise load, on sätestatud, et ELi ekspordiluba tuleb taotleda kas samal ajal või kindlaksmääratud aja jooksul pärast seda, kui antakse välja riiklik vaba liikumise luba, st riikliku loa saamine on ELi ekspordiloa saamise eeltingimus ja alus.

4.9. Ekspordilubade vormiga seotud probleemid

Fotod. Väga oluline on lisada loataotlusele fotod, sest need võimaldavad tollil tuvastada eset ekspordiloa kontrollimisel. Lõpliku ekspordi puhul, eriti üheainsa ekspordiloaga hõlmatud kollektsioonide eksportimisel, nõuavad fotosid kõik liikmesriigid. Teatavad liikmesriigid on teinud erandeid väheväärtuslike esemete (nt äratuntava märgistuseta raamatute või esemete kollektsioonide) ajutisel eksportimisel.

Ekspordiloa eksemplari nr 3 tagastamine. Rakendusmääruse artiklis 5 on sätestatud, et väljaviimise vormistanud tolliasutus peab tagastama ekspordiloa vormi eksemplari nr 3 18 ekspordiloa välja andnud pädevale asutusele, kinnitamaks, et eksport tõepoolest toimus ja luba kasutati. Paraku teatasid liikmesriigid, et alati seda ei tehta.

Vaid kaks liikmesriiki, kes on töötanud välja ja võtnud ekspordilubade väljaandmiseks kasutusele elektroonilise süsteemi, saavad kontrollida, kas kõiki lube on kasutatud, kuna nende süsteem on seotud tolliga. Isegi neil juhtudel on kontrollimine keeruline, kui kultuuriväärtus viiakse liidust välja mõne teise liikmesriigi territooriumi kaudu. Liikmesriigid peavad üldjuhul selle probleemi ideaalseks lahenduseks keskset e-lubade süsteemi, mis liidestub tolli IT-süsteemidega, näiteks sellega, mida töötatakse praegu välja impordimääruse jaoks.

4.10. Ekspordilubade tühistamine või kehtetuks tunnistamine

Ligikaudu pooltes liikmesriikides on kas kultuuriväärtusi käsitlevate eriõigusnormidega või üldises haldusõiguses, mille kohaselt tuleb eksitaval või valeteabel põhinev haldusakt kehtetuks tunnistada, ette nähtud võimalus ekspordiluba pärast väljaandmist kehtetuks tunnistada või tühistada. Aruandeperioodil tunnistas ekspordiloa (ühe) kehtetuks vaid üks liikmesriik. Üks teine liikmesriik teatas, et ta oli tunnistanud kehtetuks 13 riiklikku vaba liikumise luba, mis olid selles liikmesriigis ELi ekspordiloa andmise eeltingimus.

4.11. Elektrooniliste süsteemide/andmebaaside kasutamine

Nagu eespool märgitud (vt punkt 3.1), töötavad komisjoni talitused praegu määruse (EL) 2019/880 kontekstis välja keskset elektroonilist süsteemi tolliformaalsuste täitmise ja halduskoostöö jaoks (kultuuriväärtuste importimisega seoses kasutatav ICG-süsteem). Kuna see süsteem eeldatavasti hõlbustab kontrolli ja aitab võidelda kolmandatest riikidest pärit kultuuriväärtustega ebaseadusliku kauplemise vastu, peeti asjakohaseks astuda samu samme ja tagada võrdne kaitse Euroopast pärit kultuuriväärtuste puhul. Seepärast kavandasid komisjoni talitused ICG-süsteemi nii, et seda saab kasutada tulevikus (vajalikke kohandusi tehes) ka liidu ekspordilubade süsteemi jaoks.

Üha suurem arv liikmesriike on oma ekspordilubade süsteemi digitaliseerinud või tegeleb sellega praegu. Teatavates liikmesriikides saab taotluse täita ja esitada elektrooniliselt (nt täites internetis aktiivse PDF-faili), kuid ekspordiluba allkirjastatakse ja antakse välja paberkandjal. See on tingitud rakendusakti sätetest, mille kohaselt tuleb kasutada paberkandjal ekspordiluba.

Siinkohal tuleb märkida ka seda, et mitme liikmesriigi õigusaktides on sätestatud kodanike õigus võimalusele esitada ametiasutustele taotlusi digitaalsel kujul, st veebis. See puudutab igat liiki taotlusi, mitte üksnes neid, mis on seotud kultuuriväärtuste ekspordiga, ning sellega seoses on ametiasutused kohustatud välja töötama asjakohased IT-platvormid ja -süsteemid, et digitaliseerida oma menetlused ja võtta kodanikelt vastu elektroonilisi taotlusi. Sellest tulenevalt on mitu liikmesriiki sisse seadnud riiklikud elektroonilised süsteemid, et käsitleda nii liidu ekspordilube kui ka riiklikke vaba liikumise lube, st kultuuriväärtuste liidusisese liikumise lube.

ELi digitaalse ekspordilubade süsteemiga kaasneb mitmesugune ilmne kasu: parem koostöö ja teabevahetus tolliasutuste ja kultuurivaldkonna pädevate asutuste vahel nii riigi kui ka liidu tasandil; parem järelevalve lubade kasutamise üle, eriti kui väljumistolliasutus asub mõnes muus liikmesriigis kui liikmesriik, kus luba välja anti; liides tolli IT-süsteemidega Euroopa Liidu tollivaldkonna ühtse teeninduskeskkonna kaudu; eksportijate tegevuse lihtsustumine; määruse ühetaolisem rakendamine; tolliformaalsuste kiirem täitmine paberivabas keskkonnas ja võltsimise tulemuslik ärahoidmine, kui nimetada vaid mõnda kasutegurit. Seetõttu pooldab enamik liikmesriike jõuliselt digitaliseerimist. Kaks liikmesriiki väljendasid siiski teatavat muret seoses kavatsusega võtta kasutusele sama tüüpi keskne elektrooniline süsteem kui süsteem, mida töötatakse praegu välja impordi jaoks.

Konkreetsemalt märkisid need liikmesriigid, et riiklikud süsteemid ja andmebaasid, mida nad praegu kasutavad, on kohandatud vastavalt nende vajadustele, eriti kui siseriiklike õigusaktidega on ette nähtud, et lisaks liidu ekspordiloale tuleb hankida riiklik luba, või kui riiklik luba on liidu ekspordiloa väljaandmise eeltingimus. Lisaks tundub tehtud investeeringuid silmas pidades ebaotstarbekas heita täielikult kõrvale riiklikud süsteemid, et võtta nende asemel kasutusele keskne ELi süsteem.

Seepärast algatasid komisjoni talitused teostatavusuuringu, mille raames analüüsitakse ja uuritakse muude digitaliseerimise aspektide seas ka seda, kas ICG-süsteemi laiendamine kasutamiseks eksportimise kontekstis – tsentraliseerides funktsioonid (mis võimaldab kasutada ära digitaliseerimise eelised), kuid jättes muud elemendid, mida on parem käsitleda liikmesriikide tasandil, riiklikele (liidestuvatele) süsteemidele – on majanduslikult põhjendatud.

Ekspordilubade süsteemi digitaliseerimiseks tuleb muuta määruse rakendussätteid (määrust (EL) nr 1081/2012). Samas õigusaktis tuleks kindlaks määrata ka ekspordilubade ja impordilitsentside vaheline seos, et tagada õiguskindlus ja vältida dokumendinõuete dubleerimist 19 .

4.12. Materiaalsed ja inimressursid

Määruse rakendamiseks vajalik töötajate ja vahendite hulk on püsinud aruandeperioodil enamikus liikmesriikides stabiilne. Kolmes liikmesriigis on töötajate arv suurenenud seoses kasvavate poliitika- ja haldusvajadustega ning veel kahes liikmesriigis on vajadused suurenenud, kuid vajalikke töötajaid ei ole veel palgatud (üks neist liikmesriikidest nimetas põhjusena, miks lisatöötajate värbamine on viibinud, COVID-19 pandeemiat). Kolm liikmesriiki teatasid, et nende vajadused on ekspordilubade väiksema arvu tõttu (mis oli väidetavalt jällegi tingitud COVID-19 pandeemiast) vähenenud.

5.Järeldused ja lahendamata küsimused

Liikmesriikidelt aruandeperioodi 2018–2020 kohta saadud tagasiside põhjal tundub, et määrus toimib oma eesmärkide saavutamisel hästi ja liikmesriigid peavad määrust väga tähtsaks õigusaktiks võitluses ebaseadusliku kultuuriväärtustega kauplemise vastu.

Nagu varasemates aruannetes, on ühe peamise valdkonnana, kus määruse rakendamist saaks parandada, nimetatud halduskoostööd ja teabevahetust nende ametiasutuste vahel, kes vastutavad määruse kohaldamise eest liidus.

Võimalike takistustena määruse ühetaolisel kohaldamisel on nimetatud ka erinevusi arusaamisel määruse teatavatest sätetest, eelkõige kultuuriväärtuste kategooriate ulatusest ja olulisest väljendist [kus kaup] „lõplikult asub, millest sõltub, milline liikmesriik on pädev andma välja ekspordiloa.

Mitu liikmesriiki juhtisid tähelepanu ka sellele, et väärtusläved ei ole hästi kohandatud kohalikele hindadele ja turgudele ning kuna nad on liiga kõrged, jäävad paljud kultuuriväärtused, mis on määratletud liikmesriikide õigusaktide kohaselt kultuuriväärtustena, määruse kohaldamisalast ja pakutava kaitse alt välja.

Lõpetuseks kinnitasid liikmesriigid oma valmidust minna paberkandjal ekspordilubade süsteemilt üle paberivabale elektroonilisele süsteemile. Liikmesriigid leiavad, et ekspordilubade digitaliseerimine muudab tolliformaalsuste täitmise ettevõtjate jaoks lihtsamaks, kiirendab taotluste käsitlemist, parandab pädevate asutuste poolset päritolu kontrollimist ning suurendab tollikontrolli tulemuslikkust ja tõhusust.

6.Lisad

Tabel 1. Liikmesriikides välja antud tavalised ekspordiload

(1)

(2) Statistilisi andmeid ei esitatud.

Tabel 2. Kasutatud avatud eriekspordiload

(1) Statistilisi andmeid ei esitatud.

Tabel 3. Kasutatud avatud üldekspordiload

(1) Statistilisi andmeid ei esitatud.

Tabel 4. Tagasilükatud tavaliste ekspordilubade taotlused

(1) Statistilisi andmeid ei esitatud.

Tabel 5. Rikkumisjuhtumid / nõuetele mittevastavuse juhtumid

(1) Üks liikmesriik ei esitanud andmeid.

(2) Kaks liikmesriiki ei esitanud andmeid.

(1)

Määruse (EÜ) nr 116/2009 artikli 10 kohaselt esitab komisjon Euroopa Parlamendile, nõukogule ning Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele regulaarselt aruande määruse rakendamise kohta.

(2)

Kuna aruanne hõlmab ajavahemikku, mis lõppes 31. detsembril 2020, sisaldab ELi liikmesriikide statistika Ühendkuningriigi statistikat. Alates 1. jaanuarist 2021 liidu õigust Ühendkuningriigi (v.a Põhja-Iirimaa) suhtes enam ei kohaldata. Seepärast hõlmavad tulevased aruanded vaid 27 ELi liikmesriigi statistikat ja Ühendkuningriigi osas Põhja-Iirimaa statistikat.

(3)

Nõukogu 18. detsembri 2008. aasta määrus (EÜ) nr 116/2009 kultuuriväärtuste ekspordi kohta (ELT L 39, 10.2.2009, lk 1).

(4)

Artikli 2 lõige 2.

(5)

Komisjoni 9. novembri 2012. aasta rakendusmäärus (EL) nr 1081/2012, millega kehtestatakse rakendussätted nõukogu määrusele (EÜ) nr 116/2009 kultuuriväärtuste ekspordi kohta (ELT L 324, 22.11.2012, lk 1).

(6)

Viimati avaldatud nimekirjad leiab väljaannetest ELT C 71, 24.2.2018, lk 5, ja ELT C 184, 12.5.2021, lk 13.

(7)

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. mai 2014. aasta direktiiv 2014/60/EL liikmesriigi territooriumilt ebaseaduslikult väljaviidud kultuuriväärtuste tagastamise kohta ja millega muudetakse määrust (EL) nr 1024/2012 (uuesti sõnastatud) (ELT L 159, 28.5.2014, lk 1).

(8)

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. aprilli 2019. aasta määrus (EL) 2019/880, mis käsitleb kultuuriväärtuste sissetoomist ja importi (ELT L 151, 7.6.2019, lk 1).

(9)

Pariis, 14. november 1970.

(10)

Komisjoni 24. juuni 2021. aasta rakendusmäärus (EL) 2021/1079, millega kehtestatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2019/880 (mis käsitleb kultuuriväärtuste sissetoomist ja importi) teatavate sätete üksikasjalikud rakenduseeskirjad (ELT L 234, 2.7.2021, lk 67).

(11)

Nõukogu 7. juuli 2003. aasta määrus (EÜ) nr 1210/2003, mis käsitleb teatavaid spetsiifilisi piiranguid majandus- ja finantssuhetes Iraagiga ning millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 2465/96 (ELT L 169, 8.7.2003, lk 6).

(12)

Nõukogu 18. jaanuari 2012. aasta määrus (EL) nr 36/2012, mis käsitleb piiravaid meetmeid seoses olukorraga Süürias ja millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EL) nr 442/2011 (ELT L 16, 19.1.2012, lk 1).

(13)

ELi toimimise lepingu artikkel 36.

(14)

Seonduvaid kohtuasju ei ole Euroopa Kohtus algatatud, mistõttu ei ole neid kahte mõistet täpselt määratletud.

(15)

Ehkki Euroopa Kohtu praktika selles küsimuses puudub, jõudis üks juhtum hiljuti Ühendkuningriigi kõrgeimasse kohtusse. Kohtul paluti avaldada arvamust selle kohta, kas üks maal oli toimetatud teisest liikmesriigist (Itaaliast) Ühendkuningriiki „seaduslikult“ ning kas seega Arts Council England (Inglismaa kunstinõukogu) oli määruse artikli 2 lõike 2 punkti b kohaselt pädev andma ekspordiloa taotlejale luba viia maal Euroopa Liidust välja. Kunstinõukogu oli keeldunud 2015. aastal maali EList väljaviimiseks ekspordiloa andmisest.

Juhtumit menetles esimest korda 2018. aastal kohtunik Carr, kes toetas kunstinõukogu keeldumist ja leidis, et

i) mõiste „seaduslik“ üle otsustamisel tuleb lähtuda lähetajariigi (antud juhul Itaalia) õigusest (otsuse punkt 64), võttes arvesse ELi koordineerivate õigusnormide sisu, ülesehitust ja eesmärki (punktid 57–63);

ii) asjaomane Itaalia õiguses sätestatud nõue ei ole vastuolus kaupade vaba liikumist käsitleva liidu õigusega, kus on jäetud liikmesriikidele oma rahvusliku rikkuse kaitsmiseks märkimisväärne kaalutlusõigus (punktid 87–94):

http://www.bailii.org/ew/cases/EWHC/Admin/2018/1822.html .

Anti luba esitada apellatsioonkaebus, mille apellatsioonikohus jättis 2020. aastal rahuldamata: https://www.blackstonechambers.com/documents/883/R_Simonis_v_Arts_Council_England.docx .

Seejärel esitati kaebus kõrgeimale kohtule, kuid ka see lükati tagasi: http://www.supremecourt.uk/docs/permission-to-appeal-2021-01-2021-02.pdf (vt lk 3).

(16)

Peamine praktiline erinevus on see, et maalide (3. kategooria) väärtuslävi on 150 000 eurot, samal ajal kui mälestiste elementide (2. kategooria) ekspordi jaoks on vaja luba olenemata nende turuväärtusest. Tuleb märkida, et kultuuriväärtuste importi käsitlevas uues määruses (EL) 2019/880 esitatud selgitused peaksid liturgiliste ikoonide klassifitseerimise probleemi eeldatavasti lahendama (liturgilised ikoonid ja kujud on religioossete mälestiste osad).

(17)

Kultuuriväärtuse määratlus UNESCO 1970. aasta konventsiooni artiklis 1.

(18)

Vorm koosneb kolmest eksemplarist: eksemplar nr 1 on taotlus, eksemplar nr 2 jääb isikule, kellele luba on välja antud, ja eksemplar nr 3 tuleb tagastada loa välja andnud ametiasutusele, kui kultuuriväärtus on liidust välja viidud.

(19)

Kahes liikmesriigis võidakse anda taotluse korral välja riiklik impordilitsents või -tõend (ajutise impordi jaoks), nii ei pea kultuuriväärtuste importijad hankima ja esitama tollis ELi ekspordiluba, kui asjaomased kultuuriväärtused tagastatakse kolmandale riigile, kust nad pärit on.