EUROOPA KOMISJON

Brüssel,11.10.2017

COM(2017) 590 final

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

e-arveldamise Euroopa standardi hindamise kohta kooskõlas direktiiviga 2014/55/EL

1.Taust

Direktiivi 2014/55/EL, mis käsitleb e-arveldamist riigihangete puhul, 1 (edaspidi „direktiiv“) eesmärk on edendada koostalitlusvõime tagamise ja õiguskindluse parandamisega e-arveldamise kasutuselevõttu riigihangete puhul. Euroopa Parlament ja nõukogu võtsid selle vastu 16. aprillil 2014 pärast komisjoni juhitud põhjalikku ettevalmistusprotsessi, milles osales suur hulk sidusrühmi.

Direktiivis nõutakse, et avaliku sektori hankijad võtaksid vastu ja käitleksid e-arveldamise Euroopa standardile (edaspidi „standard“) vastavaid e-arveid. Direktiivis nähakse ette ka see, et asjaomased standardiorganisatsioonid alustavad selle standardi väljatöötamist. Nimetatud kohustus hõlmab üksnes riigihankeid käsitlevate ELi direktiivide kohaldamisalasse kuuluvate riigihankelepingutega seotud arveid.

Kuna standardit direktiivi vastuvõtmise ajal ei olnud, pannakse selles (artikkel 3) komisjonile kohustus hinnata enne standardi kehtestamist selle praktilisust, kasutajasõbralikkust ja kulutõhusust lõppkasutajale. Euroopa Standardikomitee võttis standardi hiljuti vastu ja käesolev aruanne kajastab läbiviidud hindamise tulemusi.

2.E-arveldamise Euroopa standardi väljatöötamine

Vastavalt direktiivile andis komisjon 10. detsembril 2014 Euroopa Standardikomiteele (edaspidi „CEN“) volituse 2 töötada välja e-arveldamise Euroopa standard ja sellega seotud standardimisdokumendid. Volituses soovis komisjon, et CEN täidaks järgmised ülesanded:

-töötada välja e-arve põhielementide semantilist andmemudelit käsitlev Euroopa standard;

-määrata kindlaks piiratud arv arvete süntakseid, mis vastavad täielikult nimetatud Euroopa standardile;

-töötada välja süntaksiseosed, s.o teave, kuidas semantilist andmemudelit saaks esitada loetletud süntaksites, ja nende automaatse valideerimise artefaktid;

-töötada välja suunised e-arvete koostalitlusvõime kohta ülekande tasandil, võttes arvesse vajadust tagada e-arve päritolu ehtsus ja sisu õigsus;

-töötada välja suunised sektori või riigi laiendite valikulise kasutamise kohta koos Euroopa standardiga, sh tegelikus töökeskkonnas kohaldatav metoodika;

-testida Euroopa standardit seoses selle praktilise kohaldamisega lõppkasutaja suhtes.

CEN moodustas nende ülesannete täitmiseks spetsiaalse tehnilise komitee (TC434) ja kuus töörühma (iga loetletud ülesande jaoks üks). Tehniline komitee koosneb e-arveldamise tehnilistest ekspertidest mitme liikmesriigi riiklikest standardiorganisatsioonidest. Kaasati ka erasektori eksperte, samuti avaliku halduse esindajaid. Paljude sidusrühmade laialdane kaasamine on tugevaks tagatiseks, et standard on kooskõlas uusimate turusuundumuste ja kasutajate vajadustega.

Selle protsessi tulemusena avaldas CEN 28. juunil 2017 ametlikult standardi ja süntaksite loetelu viitega EN 16931.

Tehnilise komitee peamine standardimisdokument on standard ise, milles kirjeldatakse arve tuumelemente. 2016. aasta mais toimus standardi kohta avalik küsitlus kõigi riiklike standardiasutuste osavõtul ning selle käigus laekus 600 märkust. Tehniline komitee vaatas need märkused läbi ja viimistles standardi projekti, mis pandi hääletusele. Riiklikud standardorganisatsioonid kiitsid standardi üksmeelselt heaks. Hääletati ka kõikide muude standardimisdokumentide üle. Süntaksiseoste spetsifikaatide üle toimunud viimane hääletamine lõppes 29. juunil 2017.

Veel üks oluline tegevussuund on seotud süntaksiküsimusega ja käsitleb programmeerimiskeeli, mida saab kasutada standardi ellurakendamiseks. Direktiivis ja komisjoni antud volituses mainitakse, et CEN peaks määrama kindlaks „piiratud arvu süntakseid“, sest on mitu süntaksit, mida kasutatakse standardi formaadina. Tehniline komitee saavutas liikmete suure enamuse kokkuleppe väga piiratud arvu, nimelt kahe süntaksi kohta: UN/CEFACT CII (tööstusvaldkondade ülene arve) ja UBL 2.1.

3.Standardi hindamine

Direktiivi 2014/55/EL artiklis 3 on sätestatud, et enne e-arveldamise Euroopa standardi kehtestamist liikmesriikides tuleb standardi praktilist kohaldamist piisavalt testida. See hindamine peaks toimuma koos standardi koostamisega ja kaasama lõppkasutajaid. Hindamisel tuleks pöörata tähelepanu eelkõige praktilisuse ja kasutajasõbralikkuse aspektidele ning see peaks näitama, et standardit saab rakendada kulutõhusalt ja proportsionaalselt.

Käesolevas aruandes esitatakse selle hindamise tulemused, mis põhinevad kahel allikal:

·CENi tehnilise komitee TC434 töörühma WG6 tehniline aruanne „Euroopa standardi test seoses selle praktilise kohaldamisega lõppkasutaja suhtes“, mis on pühendatud standardi tehniliste aspektide testimisele.

·Täiendav uuring, mille tegi komisjoni jaoks 2017. aasta märtsist juulini väline töövõtja – PWC. Uuring keskendus rohkem lõppkasutajatele avalduvale praktilisele mõjule ja on kättesaadav komisjoni veebisaidil (DG GROW/ Public procurement/ Studies).

3.1CENi testi tulemused

Tehnilises aruandes kirjeldatakse standardi testimist semantika ja süntaksi tasemel. Selles käsitletakse ka metoodikat ja valideerimisartefaktide testimist. Need valideerimisartefaktid on standardi kohustuslikud elemendid ja reeglid avatud lähtekoodis, mis tagavad arve standardile vastavuse automaatse kontrollitavuse.

Aruanne sisaldab kolme põhiosa. Esimeses osas käsitletakse semantika testimist, andes ülevaate metoodikast, testimisest ja tulemustest. Teises osas kirjeldatakse süntaksi metoodikat, testimist ja tulemusi. Viimane osa koosneb kahest alapeatükist, milles kirjeldatakse teste, mis viidi läbi tagamaks, et standard sobiks vastavalt makseteks ja automaatseks töötlemiseks.

Testimise käigus ühtki suuremat probleemi ei tekkinud. Selle põhjuseks oli tõenäoliselt asjaolu, et standardi eest vastutav CENi töörühm oli oma kvaliteeditagamistesti juba teinud. Samuti toimus testimine paralleelselt standardi väljatöötamisega, tänu millele sai paralleelselt kõrvaldada ka testimisel tuvastatud probleeme.

Semantilisel tasemel parandas testimisprotsess standardit, sest selle tulemusel saadud ajakohastatud määratlused ja märkused kasutamise kohta aitavad rakendajail ja kasutajail standardit paremini mõista.

Süntaksi testimisel keskenduti valideerimisartefaktide sobivusele vastavuse kontrollimiseks ja see põhines ka CENi WS/BII projekti (CENi seminar „Ettevõtlusalase koostalitlusvõime liidesed Euroopa riigihangete puhul“) käigus saadud kogemustel. Valideerimisartefaktide olemasolu on äärmiselt oluline standardi praktilise kasutamise hõlbustamiseks selle rakendajatele.

3.2Täiendav uuring standardi mõju kohta lõppkasutaja jaoks

Selleks et täiendada CENi testimise tehnilisi tulemusi, otsustas komisjon korraldada täiendava uuringu, mille viis läbi PWC. PWC uuringu eesmärk oli hinnata standardit kolme direktiivis 2014/55/EL nimetatud kriteeriumi alusel:

A.Praktilisus: See kriteerium hõlmab selliseid elemente nagu tulemuslikkus, kasulikkus ja sobivus konkreetseks otstarbeks või konkreetse olukorra jaoks.

B.Kasutajasõbralikkus: See kriteerium hõlmab seda, kui lihtne on standardit kasutada ja rakendada, võttes eelkõige arvesse olemasolevaid süsteeme, nagu ettevõtte ressursiplaneerimise (ERP) tarkvara.

C.Rakenduskulud: See kriteerium hõlmab lõppkasutajate (hankijad ja nende tarnijad) rakenduskulusid standardi toetamiseks kõigi kindlaksmääratud stsenaariumide korral.

Uuringu jaoks kasutatud metoodika raames määrati alguses kindlaks hulk erinevaid rakendusstsenaariume. Lõplik stsenaariumide valik hõlmas kuut riiki: Prantsusmaad, Iirimaad, Itaaliat, Madalmaid, Norrat ja Poolat. Need riigid valiti süvaanalüüsiks eesmärgiga kajastada olukorra mitmekesisust ELis järgmistes valdkondades:

·Valdkond 1: e-arveldamise (de)tsentraliseerituse tase riiklikul tasandil

·Valdkond 2: e-arveldamise küpsuse tase

·Valdkond 3: e-arveldamise standardite kasutamine

Kõnealuse projekti teine etapp keskendus standardi hindamiseks nõutavate andmete kogumisele ja konsolideerimisele ning nende andmete analüüsimisele. Uuring põhines testimistulemustel, mida kajastati CENi aruandes, milles vaadeldi standardi praktilise rakendamise (eesmärgipärasus) tehnilist külge. Peale selle koguti andmeid dokumentide analüüsi teel. Uuring võeti ette, et selgitada välja kasutatavad e-arveldamise mudelid, nende pakutavad võimalused ja hinnakujundusmudelid.

Lõpuks viidi läbi sihtotstarbelised intervjuud liikmesriikide, piirkondlike ametiasutuste ja tootmisharu esindajate, teenuseosutajate ja tarkvaramüüjatega. Intervjuude käigus esitati esindajaile varem kindlaks määratud küsimused. Need kohtumised salvestati, protokolliti ja kinnitati asjaomaste esindajate poolt.

4.Hindamise tulemused

Allpool on käsitletud ükshaaval kolme direktiivis nimetatud kriteeriumi.

A.Praktilisus

Intervjueeritud liikmesriikide ametiasutused ja sidusrühmad kinnitasid e-arveldamise Euroopa standardi praktilisust selle eesmärgipärasuse mõttes. Ühtki suuremat tehnilist probleemi ei tuvastatud. Peale selle kiitsid standardi üksmeelselt heaks kõik riiklikud standardiasutused.

E-arveldamise Euroopa standard põhineb Euroopas laialdaselt kasutatavatel olemasolevatel rahvusvahelistel standarditel. Otsus piirata tuumarve semantilise mudeli rakendamiseks kasutatavate formaatide arvu kahega – UBL 2.1 3 ja UNCEFACT/CII – tagab täiendava lihtsustamise, kuna need on kaks laialt levinud süntaksit, mida turul juba kasutatakse. Enamik uuringu käigus intervjueeritud hankijaid pidas prioriteetseks vaid ühe süntaksi – UBL 2.1 – toetamist.

B.Kasutajasõbralikkus

Määrates kindlaks arve teabeelementide ühise loetelu, mis täidab enamikku äri- ja õigusnõudeid, on tuumarve semantilisel mudelil suur väärtus kasutajasõbralike ja kulutõhusate e-arveldamise süsteemide loomiseks.

Kesk-, piirkondliku ja kohaliku tasandi ametiasutuste arvates on otsustav roll ettevõtte ressursiplaneerimisel ja tarkvaramüüjatel. Eelkõige vähendab standardi lülitamine nende rakendustesse formaaditeisendamise vajadust, mis vähendab oluliselt keerukust ja kulukust lõppkasutajatele.

Standardit loetakse tänu valikuliste elementide kasutamisvõimalusele ning kaasatud vaba teksti väljadele ja koodide loeteludele paindlikuks. Kuid selle eelise tagajärg võib olla tuumarve kasutamise spetsifikaatide (Core Invoice Usage Specification – CIUS) ja nende laienduste ülemäärane levik. CIUS on kirjeldus, mis on mõeldud selleks, et aidata rakendajail lahendada standardil põhinevate IT-süsteemide määratlemise praktilisi küsimusi. CIUSi ja selle laienduste kasutamist tuleb piiriülese koostalitlusvõime kaitsmiseks seirata ja piirata, võimaluse korral kooskõlastatud Euroopa algatuse kaudu.

C.Võimalikud rakenduskulud

E-arveldamise rakenduskulud igas riigis sõltuvad suurel määral kahest olulisest näitajast: küpsuse astmest ja avaliku sektori poolt valitud e-arveldamise arhitektuurist.

E-arveldamise küpsus riiklikul tasandil määratakse kindlaks selle avalikus ja erasektoris kasutamise määra, konkurentsipõhise e-arveldamisteenuste ja -lahenduste turu olemasolu ning organisatsioonilise ja IT-valmiduse taseme alusel. Standardi mõju kulude ja keerukuse mõttes on väiksem kõrge küpsuse tasemega liikmesriikides. See on suurem nendes liikmesriikides, kus e-arveldamise kasutuselevõtu määr on madal, kus lahenduste ja teenuseosutajate arv on väike ja riiklik IT-taristu ei ole arenenud.

Standardi mõju sõltub ka siseriiklikest õigusaktidest, poliitikast ja seotud nõuetest. Valitsussektorile on kasulik määrata kindlaks direktiivi 2014/55/EL rakendamise strateegia (direktiivi minimaalsest järgimisest kuni arveldamisprotsessi täieliku automatiseerimiseni) ja kavandada e-arveldamise kasutuselevõtmist riiklikul tasandil. Mitmel riigil on olnud selliste strateegiatega positiivseid kogemusi. Avaliku sektori tarnijate puhul võidakse e-arveldamine, sh konkreetsete formaatide kasutamine kohustuslikuks teha.

Riigihangete puhul saab eristada kaht erinevat e-arveldamise arhitektuuri, mis on juba enamikus liikmesriikides kasutusel:

·keskne sõlm (või mitu sõlme), mis võtab (võtavad) tarnijatelt vastu kõik e-arved ja saadab (saadavad) need asjaomasele hankijale/ametiasutusele (tsentraliseeritud süsteem) või

·hajutatud süsteem, milles tarnijad peavad saatma e-arved otse asjaomasele hankijale/ametiasutusele (hajutatud süsteem).

Suure e-arveldamisküpsusega liikmesriike iseloomustavad kõrge kasutusmäär, e-arveldamisteenuste- ja lahenduste pakkujate konkurentsipõhine keskkond ning arenenud organisatsiooniline ja IT-valmidus.

Küpse ja detsentraliseeritud e-arveldamise arhitektuuriga liikmesriigid eeldavad, et e-arveldamisteenuste- ja lahenduste pakkujad ajakohastavad oma süsteeme vastavalt standardile, pakkudes erineva suurusega avaliku ja erasektori üksustele konkurentsivõimelisi lahendusi. Sellise stsenaariumi puhul on standardi rakendamise eeldatav mõju olenevalt olukorrast kas väike või mõõdukas. Süsteemide uuendamise kulu kannavad teenuseosutajad ja nende kaudu lõppkasutajad (hankijad ja nende tarnijad). See on tühine, kui teenuseosutajad toetavad juba praegu kõnealuse Euroopa standardiga ühilduvaid standardeid, vastasel juhul aga suhteliselt suurem. Intervjueeritud ettevõtte ressursiplaneerimise tarkvara müüjad ja e-arveldamise valdkonna teenuseosutajad kinnitasid, et nad pakuvad standardile vastavaid lahendusi vastavalt turu nõudlusele. Standardi rakendamiskulud suurenevad aga juhul, kui riiklikul ja sektori tasandil kasutatavaid laiendusi on palju, sest see vähendab oluliselt ühtse standardi eeliseid.

Küpse ja tsentraliseeritud e-arveldamise arhitektuuriga liikmesriikides on standardi mõju lõppkasutajale üldjuhul väike. Kõik standardi toetamiseks vajalikud muudatused ja nendega seotud kulud langevad peamiselt keskset e-arveldamise süsteemi haldavatele üksustele. Näiteks Prantsusmaal on alates 2017. aasta jaanuarist kasutusel süsteem Chorus Pro, mis põhineb jagatud lahendusel kõigi avalikku sektorit varustavate (nii avalikust kui ka erasektorist pärit) tarnijate jaoks. Standard ei mõjuta (väikseid) haldusasutusi, sest nii valitsusasutused kui ka tarnijad kasutavad Chorus Pro süsteemi tasuta. Standard ei häiri ka VKEsid, kuna neile jääb võimalus saata avalikele haldusasutustele arveid PDF-vormingus.

Väiksed avaliku sektori hankijad otsustavad vastavalt riiklikele nõuetele ja oma äri olemusele investeeringute ning nende kasutatavate e-arveldamise teenuste ja lahenduste protsessi automatiseerimise taseme. Euroopa standardi CENilt ostmise kulu on ebaoluline. Oluliseks peetakse tasuta teabe kättesaadavust Euroopa standardi ja seda täiendavate standardimisdokumentide kohta Euroopa ühendamise rahastult ja CENilt.

Madala e-arveldamisküpsusega liikmesriikidel, kes võtavad kasutusele detsentraliseeritud arhitektuuri, on raskusi standardi kasutuselevõtu ja rakendamise tagamisega. Neid saab aga leevendada valitsuse selgete suuniste ja normidega, näiteks standardite kasutamise kohta. Peale selle mängivad standardi kasutamise toetamisel olulist rolli teadlikkuse suurendamine, standardi propageerimine, sponsorlus, koolitus, pädevuskeskused ja jagatud teenused. Kõnealuse stsenaariumi puhul on standardi ja sellega seotud kulude eeldatav mõju märkimisväärne. Juhul kui hankija ei vali jagatud teenuste kasutamist, mis kulusid oluliselt vähendaks ja ühendaks, või ei kohalda jagamise ja taaskasutuse poliitikat, on sellel mõju tema eelarvele. Madala e-arveldamisküpsusega liikmesriikides, kes võtavad kasutusele tsentraliseeritud arhitektuuri, sõltub standardi mõju riiklikest nõuetest ning avaliku ja erasektori valmisoleku tasemest. Riikidel, kes on volitanud kasutama Euroopa standardiga juba ühildatud standardeid, ei teki mingeid suuremaid tehnilisi probleeme. Kui valmiduse tase on kõrge, on e-arveldamise kasutamine vastavalt suurem. Hankijaid toetatakse tsentraliseeritud süsteemi kaudu, samal ajal kui tarnijad kasutavad kommertsoperaatoreid, ja mõnel juhul pakutakse piiratud arvu arveid hõlmavaid tasuta teenuseid. Kuid nende eeliste realiseerumiseks peab keskvalitsus tegema sellise keskse süsteemi loomiseks teatavaid investeeringuid.

5.Mõju konkreetsetele sidusrühmadele

Mõju väikestele hankijatele

Intervjuud piirkondlike ja kohalike asutustega näitasid, et:

·standardi kasutamine on kohalikele ametiasutustele kulude vähendamiseks ülioluline;

·standardi kõige tavalisem rakendusviis on eeldatavasti standardit toetavate ERP (ettevõtte ressursiplaneerimise) süsteemide uuendamine;

·kuni on võimalik vältida laiendusi, ei kujune standardi rakendamine avalike haldusasutuste jaoks eeldatavasti kalliks.

Maksete lihtsustamise eelised peaksid seepärast piiratud rakenduskulud üles kaaluma.

Nagu juba varem öeldud, kohaldatakse direktiivi 2014/55/EL üksnes ELi künniseid ületava väärtusega lepingute suhtes, mis piirab väikeste hankijate arvu, keda see kohustus puudutab. Üldiselt otsustab iga hankija ise oma süsteemi automatiseerituse taseme ja infotehnoloogilise keerukuse ning selle, kui palju ta on valmis investeerima. See sõltub riiklikest nõuetest ja tema äri olemusest. CEF Telecomi (Euroopa ühendamise rahastu telekommunikatsiooni haru) rahastust loetakse kasulikuks vahendiks standardi rakendamise toetamisel.

Mõju VKEdele

Direktiiviga ei kohustata erasektori osapooli e-arveldamist kasutama, ehkki siseriiklike õigusnormidega võidakse seda teha. Kuid kui otsustatakse e-arveldamist riigihangete puhul kasutada, on standardil VKEdele positiivne mõju, hoides ära olukorra, kus erinevate riikide avalikud haldusasutused nõuaksid erinevaid e-arveldamise spetsifikaate. Mõnes liikmesriigis pakutakse VKEdele e-arveldamisteenust piiratud arvu e-arvete ulatuses tasuta. Itaalias pakub seda teenust ning e-arhiveerimise teenust kaubanduskoda.

Peale kõige muu on standard sõltumatu e-allkirjade kasutamisest. Neis liikmesriikides, kus e-allkirjade kasutamine e-arveldamisel on kohustuslik, peaksid VKEd kavandama kõik sellega seotud kulud oma eelarvetes.

6.Ees seisvad ülesanded

Sidusrühmad, kellega konsulteeriti, tegid ettepanekuid võtta mitmeid meetmeid standardi kasutuselevõtmise toetamiseks ja selle eeliste maksimeerimiseks. Need on esitatud esinemissageduse järjestuses:

·olemasolevat testikeskkonda, mis on vabalt kasutatav (ilma autentimiseta), tuleks laiendada (s.o lisada arusaadavaid veaseletusi, mida täiendataks sedamööda, kuidas autentimisartefaktid arenevad) ja pakkuda selles keeruliste ja lihtsate arvete näidiseid;

·Euroopa keskregister, milles loetletakse kõik standardit ja CIUSi toetavad teenuse- ja lahenduste pakkujad, kui juhtimissüsteemi oluline osa;

·selge dokumentatsioon standardi ja selle rakendamise kohta;

·tehnilise abi kontaktpunkt, mis pakub tuge standardi rakendamisel;

·standardi autentimisartefaktid peaksid olema üldkättesaadavad ning testimisteenistused kättesaadavad laiema publiku hulgas levitatava rakendusliidese (API) kaudu;

·rakendajate rahaline toetamine;

·kaaluda võiks ISA² põhisõnastike ja asjaomaste semantiliste spetsifikaatide kasutamist.

Standardi kasutuselevõtmine nõuab hooldust ja juhtimist. Näiteks tuleks luua juhtimissüsteem laienduste hindamiseks nii semantilisel kui ka süntaktilisel tasemel ja kontrollitud protsessi raames ühiste joonte otsimiseks riikide ja sektorite vahel.

Lisaks sellele on eelised avaliku sektori ostjail, kes võtavad kasutusele protsessi täielikul automatiseerimisel põhineva „maksimaalse strateegia“. Selle edendamiseks on tehnilisel komiteel ja Euroopa Komisjonil otsustav roll vajaliku tehnilise toe pakkujatena.

7.Kokkuvõte

Käesolev aruanne märgib e-arveldamise Euroopa standardi ettevalmistustöö lõppu. Direktiivis nimetatud kolm kriteeriumi (praktilisus, kasutajasõbralikkus ja võimalikud rakenduskulud) on hinnatud. Standard on tunnistatud kahe peamise allika, CENi tehnilise aruande ja PWC uuringu alusel oma eesmärki täitvaks.

Paralleelselt käesoleva aruande üleandmisega Euroopa Parlamendile ja nõukogule avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas viide standardile. Vastavalt direktiivi 2014/55/EL artiklile 11 on viite avaldamine ELTs direktiivi artikli 11 lõike 2 esimeses lõigus nimetatud rakendamistähtaja arvutamise alguskuupäevaks.

(1)

ELT L 133, 6.5.2014, lk 1–11.

(2)

KOMISJONI 10. detsembri 2014. aasta RAKENDUSOTSUS C(2014) 7912 (final), milles käsitletakse standardimistaotlust (M/528), mis on esitatud Euroopa standardiorganisatsioonile e-arveldamise Euroopa standardi ja täiendavate standardimisdokumentide kavandamiseks vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele (EL) nr 1025/2012. E

(3)

     Komisjon on määras oma otsuses süntaksi UBL 2.1 kindlaks riigihangetes viitamiseks. 2014/771/EL: komisjoni 31. oktoobri 2014. aasta rakendusotsus universaalärikeele versiooni 2.1 kindlaksmääramise kohta riigihangetes viitamiseks (EMPs kohaldatav tekst)