52014SC0119

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJU HINDAMISE KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Lisatud dokumendile:

Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS

isikukaitsevahendite kohta

Vastutuse välistamine: käesoleva kommenteeritud kokkuvõtte alusel tekivad kohustused ainult selle koostamisel osalenud komisjoni talitustele ja see ei mõjuta komisjoni tehtava mis tahes otsuse lõplikku vormi.

1.           Probleemi määratlus

Hoolimata isikukaitsevahendeid käsitleva direktiivi 89/686/EMÜ edukast toimimisest on liikmesriigid ja muud sidusrühmad valdavalt üksmeelel, et seda on vaja täiendada. Selleks ei ole vaja suuri muudatusi, kuid direktiivi toimimise käigus omandatud kogemusi, avalikkusega konsulteerimise (2011) käigus saadud tagasisidet ning mõjuhinnangu (2010) tulemust arvesse võttes tuleb siiski tegeleda järgmiste küsimustega:

– isikukaitsevahendeid käsitleva direktiivi kooskõlastamine uue õigusraamistikuga;

– isikukaitsevahendeid käsitleva direktiivi toodete hõlmavuse laiendamine;

– teatavat tüüpi isikukaitsevahendite lisamine kõige rangema vastavushindamismenetluse kohaldamist nõudvate toodete nimekirja;

– kolme peamise tervisekaitse- ja ohutusnõude muutmine ning

– tehnilise toimiku, EÜ tüübihindamistõendi kehtivuse ja sisu ning EÜ vastavusdeklaratsiooni nõuete muutmine.

Probleem 1. Isikukaitsevahendeid käsitleva direktiivi kooskõlastamine uue õigusraamistikuga

Mitmeid uue õigusraamistiku abil tuvastatud üldisi probleeme on täheldatud ka seoses isikukaitsevahendeid käsitleva direktiivi rakendamisega (turule lastud isikukaitsevahendid, millega ei tagata piisavat kaitse taset, probleemid teatavate teavitatud asutuste osutatud teenuste kvaliteediga, erinevad tavad liikmesriikides, mis on seotud teavitatud asutuste hindamise ja järelevalvega). Mitmele tootjale on probleeme põhjustanud ka keerukas ja vahel ebajärjepidev õigusraamistik.

Isikukaitsevahendeid käsitleva direktiivi kooskõlastamine uue õigusraamistikuga toimub uue õigusraamistiku otsuse nr 768/2008 artiklis 2 sätestatud poliitilisi kohustusi arvesse võttes.

Uue õigusraamistiku otsuse jõustamise erinevaid variante uuriti põhjalikult uue õigusraamistikuga vastavusse viimise mõjuhinnangus. Kuna valikud on isikukaitsevahendeid käsitleva direktiivi puhul täpselt samad, siis käesolevas mõjuhinnangus neid asjaolusid ei käsitleta.

Probleem 2. Isikukaitsevahendeid käsitleva direktiivi toodete hõlmavuse laiendamine

Turul on kasutajatele kaitseotstarvet pakkuvaid tooteid, mis on hõlmatud isikukaitsevahendeid käsitleva direktiivi määratlusega, kuid ei ole kõnealuse direktiiviga hõlmatud. Seetõttu ei kohaldata kõnealuste toodete suhtes isikukaitsevahendite tervisekaitse- ja ohutusnõudeid ning selle tulemusena ei ole kõnealuste toodete pakutud kaitsetase sama kõrge kui isikukaitsevahendite puhul. Tarbijale võib jääda mulje, et ta on konkreetse riski eest kaitstud, kui tegelikkuses see nii pole. Kuumuse, niiskuse ja vee eest kaitsvad isiklikuks kasutamiseks projekteeritud tooted on sõnaselgelt direktiivi reguleerimisalast välja arvatud. Hõlmatud on siiski erialaseks kasutamiseks mõeldud kõnealuste toodete tüübid. Reguleerimisalast välja jäävate toodete puhul tekivad ohutuse ja tervisekaitsega seotud probleemid. Üks liikmesriik on registreerinud riigis aastas 150 000 kodust põletusjuhtumit. Pooled neist põletustest on seotud kätega.

Kõnealune olukord põhjustab probleeme ka turujärelevalveasutustele. Erialase ja isikliku kasutuse eristamine ei tohiks olla (identsete) toodete turule laskmise puhul oluline. Turujärelevalveasutused on pidevalt rõhutanud vajadust see olukord lahendada.

Probleem 3. Teatavat tüüpi isikukaitsevahendite lisamine kõige rangema vastavushindamismenetluse kohaldamist nõudvate toodete nimekirja

Isikukaitsevahendeid käsitlevas direktiivis liigitatakse isikukaitsevahendid kolme kategooriasse, mille suhtes kohaldatakse erinevaid vastavushindamismenetlusi. I ja III kategooria määratlustega on kaasas nimekirjad, kus on kirjeldatud kõnealuste kategooriatega hõlmatud isikukaitsevahendeid.

Kogemused on näidanud, et kõige rangemate vastavushindamismenetluste kohaldamist nõudvate isikukaitsevahendite (s.o III kategooria isikukaitsevahendite) loetelust puuduvad III kategooria määratlusele vastavad isikukaitsevahendid, s.o tõsiste ohtude eest kaitseks projekteeritud isikukaitsevahendid. Sellest tulenevalt ei auditeerita kõnealuste isikukaitsevahendite tootmisprotsessi korrapäraselt. Seetõttu ei kontrollita teatavates valdkondades tegelike toodetud isikukaitsevahendite kvaliteeti ega tagata seega kõnealuste isikukaitsevahenditega sama ohutuse taset.

Probleem puudutab järgmist tüüpi isikukaitsevahendeid: päästevestid, kuuli- ja noakindlad isikukaitsevahendid, isikukaitsevahendid kaitseks käsimootorsae lõigete eest ning kõrgsurvelõikamise ja müra eest.

Probleem 4. Kolme peamise tervisekaitse- ja ohutusnõude muutmine

Peamiste tervisekaitse- ja ohutusnõuetega tegelemise käigus saadud kogemused on näidanud, et kolmes nõudes sisalduvad ebapraktilised või segadusttekitavad asjaolud:

peamine tervisekaitse- ja ohutusnõue 3.1.3:    kaitse mehaanilise vibratsiooni eest;

peamine tervisekaitse- ja ohutusnõue 3.5:       kaitse müra kahjulike mõjude eest;

peamine tervisekaitse- ja ohutusnõue 3.9.1:    kaitse mitteioniseeriva kiirguse eest.

Nende punktide kohta on direktiivis sätestatud nõuded, mis ei ole praktilised või ajavad kasutajat segadusse või mille täitmine ei osutunud võimalikuks. Tootjatele on kehtestatud nõuded, mille puhul on teada, et neid ei saa tegelikkuses täita. Kasutajad on mõjutatud, kuna isikukaitsevahendiga seotud teave on ebatäielik, ei pruugi puutuda asjasse ja võib põhjustada arusaamatusi.

Probleem 5. Tehnilise toimiku, EÜ tüübihindamistõendi kehtivuse ja sisu ning EÜ vastavusdeklaratsiooni nõuete muutmine

Turujärelevalveasutused peavad tegelema eespool nimetatud dokumentidega seotud nõuete ebapiisavate tulemustega. Nende tööd takistavad kõnealuste dokumentide puhul mitmetimõistetavad või tulemusetud direktiivi nõuded, isegi kui nende kvaliteet ja terviklikkus on isikukaitsevahendi vastavuse hindamiseks üliolulised. Samuti puudub tootjatel selge arusaam oma vastutusvaldkondadest. Teatavad dokumentidega seotud nõuded ei peegelda harmoneeritud standardite muutumist ajas, mis võib põhjustada isikukaitsevahendi võimaliku mittevastavuse direktiivile. Lisaks sellele väidavad ametiasustused, et isikukaitsevahendi hindamiseks vajalike dokumentide kogumisega on probleeme.

Riikliku sekkumise vajadus

Selle valdkonna ELi meede põhineb Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklil 114. Seoses sellega käsitletud asjaolud on juba isikukaitsevahendeid käsitleva direktiiviga reguleeritud. Nimetatud õigusakt ei käsitle siiski tuvastatud probleeme tulemuslikult. Korraldatud uuringu ja valikute analüüsi põhjal tehtud järeldused näitasid, et probleemid jäävad ilma direktiivi läbivaatamiseta püsima.

2.           Subsidiaarsuse analüüs

Siseturu korrakohase ja tulemusliku toimimise tagamiseks on vaja isikukaitsevahendite projekteerimise ja turule laskmise ühiseid eeskirju, et tagada nende vaba liikumine ning kasutaja tervisekaitse ja ohutus.

Riiklikul tasandil probleemidega tegelemiseks võetud meetmed võivad tekitada isikukaitsevahendite vabale liikumisele takistusi. Reguleerimisala, menetluste või nõuete mis tahes muudatused tuleb ellu viia ELi tasandil, et vältida ELi turu moonutusi.

Kaubanduse rahvusvahelistumisest tulenevalt suureneb pidevalt piiriüleste juhtumite arv. ELi tasandil kooskõlastatud meetmed võimaldavad eesmärke paremini saavutada ning eelkõige muudavad turujärelevalve tulemuslikumaks. Seega on asjakohasem võtta meetmeid ELi tasandil.

3.           Eesmärgid

Kõnealuse algatuse üldeesmärgid on kaitsta paremini isikukaitsevahendite kasutajate tervist ja ohtust, tagada isikukaitsevahendite ettevõtjatele võrdsed võimalused ning lihtsustada Euroopa regulatiivkeskkonda isikukaitsevahendite valdkonnas.

Konkreetsemad ja tegevuspõhised poliitilised eesmärgid on esitatud tabelis 1 allpool.

Tabel 1. Konkreetsed ja tegevuspõhised poliitilised eesmärgid

ÜLDISED || KONKREETSED || TEGEVUSPÕHISED

Isikukaitsevahendite kasutajate tervisekaitse ja ohutuse parandamine || Suure riski vastu kaitsvate kvaliteetsete toodete, sh nende tootmisprotsessi kvaliteedi tagamine Teavitatud asutuste teostatud vastavushindamistoimingute usaldusväärsuse ja kvaliteedi tagamine Toodete jälgitavuse tagamine || Kõige rangemate vastavushindamismenetluste kohaldamist nõudvate toodete nimekirjast ebakõlade kõrvaldamine Teavitatud asutuste hindamise, järelevalve ja kontrolli ühtsete kriteeriumide kindlaks määramine, mida hakatakse kogu ELis ühemoodi kohaldama

Võrdsete võimaluste loomine isikukaitsevahendeid pakkuvate ettevõtjate jaoks || Teavitatud asutuste osutatud vastavushindamisteenuste järjepidevuse tagamine Turujärelevalve mehhanismide ja vahendite parandamine || EÜ tüübihindamistunnistuste nõuete selgemaks muutmine Tehnilise toimiku nõuete lihtsustamine ja selgemaks muutmine Igale tootele EÜ vastavusdeklaratsiooni lisamise nõudmine

Isikukaitsevahendite valdkonnas Euroopa regulatiivkeskkonna lihtsustamine || Õigusaktide järjepideva kohaldamise tagamine Nõuete tegelikkuses rakendatavuse tagamine || Direktiivi reguleerimisala täpsustamine Kohaldatavate vastavushindamismenetluste lihtsustamine II LISAS kehtestatud nõuete täpsustamine

4.           Poliitikavalikud

Iga probleemi puhul kaaluti järgmist kolme valikuvarianti:

– praeguse olukorra säilitamine;

– pehme õiguse valik kui mitteseadusandlik alternatiiv, mis hõlmab isikukaitsevahendeid käsitleva direktiivi ühiselt kokku lepitud tõlgenduste ja rakendamise juhiste esitamist, ning

– seadusandlik valik, mis seisneb õigusakti muutmises.

Iga kindlaksmääratud arenguvaldkonna kohta tehti eraldi poliitikavalikute mõjuanalüüs.

5.           Mõjuhinnang

Kvalitatiivne analüüs näitas, et kõigi problemaatiliste valdkondade puhul oli eelistatav seadusandlik valik. Kuna kõik kirjeldatud probleemid on olemuselt regulatiivsed, võimaldab ainult seadusandlik valik selgitamist ja õiguskindlust. Hoolimata asjaolust, et seadusandliku valiku kulud on pehme õiguse valiku kuludest suuremad, tagab seadusandlik valik suurema kasu ja õiguskindluse.

Isikukaitsevahendite kohta saada olevad kvantitatiivsed andmed ja isikukaitsevahendite turg ei ole piisavalt täpsed ja üksikasjalikud, et luua selge arusaam turu ning erinevate isikukaitsevahendite ja seadusandlike sätete omavahelise suhte kohta. Euroopa Komisjoni talitused on tellinud kaks uuringut ja kogunud muud teavet võimalikult tervikliku kvantitatiivse teabe esitamiseks.

Iga välja pakutud muudatuse hindamine põhineb kuludel ja tuludel ning viimatinimetatu hõlmab kasu tervisele ja õiguskindluse parandamist. Järgmises jaotises on esitatud iga probleemi seadusandliku valiku süvaanalüüsi tulemus.

Toote hõlmavus

Muudatus mõjutab positiivselt ausat konkurentsi, kuna sertifitseerimine muutub kohustuslikuks.

Sotsiaalne mõju. Üks muudatuse eelis on, et tootemärgistuse ja kasutajatele esitatava teabe tulemusena saab isikukaitsevahendi kasutusotstarve ning selles kasutatud materjalide sisu selgemaks. Parandatakse üldist teabe taset. Tootjad ja turujärelevalveasutused eeldavad nende toodete vähendamist, millega ei tagata piisavat kaitse taset, 20–50 %. Isikukaitsevahenditena kasutatavate pajakinnaste mõju hindamiseks andmed puudusid. Üks liikmesriik on tuvastanud riigis aastas 150 000 koduse põletusjuhtumi esinemist. Pooled neist põletustest on seotud kätega.

Majanduslik mõju. Vastavus- ja halduskulude mõju toote kohta on väike. Need kulud on hinnanguliselt mõnisada eurot isikukaitsevahendite seeria kohta ja mõjutavad seega ühikukulu vähesel määral. Tootmisstandardite kõrgeima tasemeni viimine peamise tervisekaitse ja ohutuse osas võib põhjustada 10–20 % suuremaid tootmiskulusid üldise kinnaste turu teatavate segmentide tootmiskuludele. Kõnealune kulude suurenemine mõjutaks peamiselt neid tootjaid, kes ei vasta praegu põhinõuetele. Piisavat kaitsetaset mittetagavad tooted võivad praegu turule jõuda ilma nende kvaliteedile viitava selge märgistuseta ja seega piiratakse võrdseid võimalusi. Muudatuse tulemusena peaks kõnealune teave olema tulevikus jälgitav, mis parandab ausa ja läbipaistva konkurentsi tingimusi.

Vastavushindamine

Sotsiaalne mõju. Muudatus võib aidata parandada eespool nimetatud isikukaitsevahendite tüüpide vastavust iga-aastase järelevalve kehtestamise teel. Sellega tagatakse tootekvaliteedi täiendav kaitse. Iga-aastase katsetamise tulemusena tagatakse paremini toodete ja tootmise homogeensus ning isikukaitsevahendite põhinõuete ja asjakohaste tootestandardite järgimine. Vähendatakse ebapiisava kaitsetasemega isikukaitsevahendite osakaalu. Vähendamise osakaal oleneb isikukaitsevahendi tüübist ja erineb 10–50 %.

Majanduslik mõju. Enamik avalikkusega konsulteerimisele vastanutest eeldavad kas väga piiratud vastavus- ja halduskulusid või nende täielikku puudumist. Mõned vastajad eeldavad suuremaid kulusid. Peamine mõju oleks vajadus tootmisprotsessi iga-aastase seire järele. Kui kvaliteedikontrollisüsteem on juba rakendatud, siis oleks süsteemi III kategooria isikukaitsevahendite auditite jaoks kohandamise kulud ühekordsed. Lisaks sellele võidakse enamike mõjutatud isikukaitsevahendite puhul jaotada kulud suure tootmismahu peale, mille tulemusena ühikukulud märkimisväärselt ei suureneks. Rahvusvahelisele konkurentsivõimele avalduv positiivne mõju hõlmab stiimulit saavutada tootmisprotsessis järjepidevad tootekvaliteedi ja homogeensuse tasemed, milleks on ELi tootjad paremas seisus.

Peamised tervisekaitse- ja ohutusnõuded

Peamiste tervisekaitse- ja ohutusnõuete kõigi kolme muudatuse eesmärk on kõrvaldada direktiivist asjaolud, mis ei aita kaasa terviskaitse ja ohutuse parandamisele. Kõnealuste muudatuste üldine mõju peaks olema positiivne, kuna negatiivset mõju tervisekaitsele ja ohutusele ei saa eeldada, sest nõuetele mittevastavust ei ole võimalik praegu tõendada, ja nende kõrvaldamine vähendab samuti nende teavitatud asutuste menetluskulusid, kes on seni pidanud nende järgimist tõendama.

Tehniline toimik, EÜ tüübihindamistunnistus, EÜ vastavusdeklaratsioon

Sotsiaalne mõju. Sidusrühmade hinnangul parandab välja pakutud muudatus olukorda, kuna see kas lihtsustab kõnealuse isikukaitsevahendi hindamist ja suurendab nende töö tulemuslikkust või vähendab nende isikukaitsevahendite arvu, millega ei tagata piisavat kaitse taset, vanemate isikukaitsevahendite korrapärasema hindamise tagamise teel. Olenevalt isikukaitsevahendi tüübist näevad sidusrühmad ette nende toodete arvu vähenemise, millega ei tagata piisavat kaitse taset, ligikaudu 1–25 %. Välja pakutud muudatus parandab õiguskindlust.

Majanduslik mõju. Tehnilise toimiku puhul on muudatuste tegemisest põhjustatud kulud marginaalsed, kuna tootjatel on juba kasutusel tootmise sisekontroll ja nad võivad kõnealuse dokumendi kergesti esitada. Sama kehtib vastavusdeklaratsiooni muudatuse puhul. Tunnistuste tähtaja puhul ei õnnestunud küsitluste käigus põhjustatud kulude väärtust kindlaks määrata. Tootjatele oma isikukaitsevahendite uuest sertifitseerimisest põhjustatud lisakulude piiramiseks sätestatakse ettepanekuga nn leebe menetlus. Tunnistuse kohustusliku miinimumsisu kulud ei ole märkimisväärsed, kuna teavitatud asutused peaksid üldjoontes sama sisuga tegelema.

6.           Valikuvariantide võrdlus

Valikute hindamise tulemustel põhineva valikute võrdluse käigus järeldati, et kõigi probleemide puhul annab seadusandlik meede kõige positiivsema mõju. Seadusandliku valiku puhul on tervisekaitse ja ohutuse parandamise, õiguskindluse, nõuete järjepidevuse ning turujärelevalvetöö parima täiustamise tagamise erieesmärgid täiel määral täidetud.

7.           Seire ja hindamine

Isikukaitsevahendeid käsitlevate õigusaktide tulemuslikkuse seire ja hindamise baasi parandamiseks hakatakse erinevates juba loodud koostöömehhanismides nõudma isikukaitsevahenditega seotud õnnetusi käsitlevat süstemaatilist aruandlust. Kõigis komisjoni osalusega isikukaitsevahendeid käsitlevates rühmades kehtestatakse pidev tegevuskava punkt, mis käsitleb isikukaitsevahenditest, millega ei tagada piisavat kaitse taset, ja nendega seotud õnnetustest teatamist, ning teatamist nõutakse liikmesriikidelt, teavitatud asutustelt ja muudelt sidusrühmadelt.

Täiendavat tagasisidet saadakse uue õigusraamistiku määruse 765/2008 alusel sätestatud uute või laiendatud koostöö- ja teabevahetusmehhanismide kaudu.

Mittevastavus tuvastatakse samuti komisjonile esitatud kaebuste alusel.

8.           Õigusakti valik

Kooskõlas regulatiivkeskkonna lihtsustamist käsitleva komisjoni poliitikaga tehakse ettepanek muuta direktiiv määruseks.

Määruse kasutamine ei ole vastuolus subsidiaarsuse põhimõttega. Kõnealune õigusakt põhineb Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklil 114 ja selle eesmärk on tagada isikukaitsevahendite siseturu nõuetekohane toimimine. Selle eesmärgi saavutamiseks on isikukaitsevahendeid käsitlev direktiiv 89/686/EMÜ üldine ühtlustav direktiiv. Liikmesriigid ei tohi oma riiklikes õigusaktides kehtestada isikukaitsevahendite turule laskmiseks rangemaid või lisanõudeid.

Määruste kasutamine võimaldab siseturgu käsitlevates õigusaktides vältida ülereguleerimise ohtu, mis on ka kooskõlas sidusrühmade väljendatud eelistusega. Samuti võimaldab see tootjatel töötada otse määruse tekstiga, ilma et oleks vaja identifitseerida ja uurida 28 ülevõtmisakti.

Selle alusel leitakse, et määruse valimine on kõige sobivam lahendus kõigi asjaosaliste jaoks, kuna see võimaldab kavandatud õigusakti kiiremat ja ühtsemat kohaldamist ning loob ettevõtjatele selgema õiguskeskkonna.