2.6.2010   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 143/17

(1)

Nõukogu vaatas 26. aprillil 2010 läbi Poola ajakohastatud lähenemisprogrammi, mis hõlmab ajavahemikku 2009–2012.

(2)

SKP hinnangulise reaalkasvuga 1,7 % on Poola ainus ELi liikmesriik, kelle majanduskasv 2009. aastal oli positiivne. Majanduskasv tuleneb mitmest soodsast tegurist, sealhulgas majanduse kindlad põhialused kriisi puhkedes, hästi kapitaliseeritud ja usaldusväärne finantssektor, majanduse suhteliselt väike avatus, Poola omavääringu märkimisväärne odavnemine kriisi algusetapis ning õigeaegne ja paindlik raha- ja eelarvepoliitika.

Kuigi mõned kasvu soodustanud tegurid on ajutised (ekspansiivset eelarvepoliitikat võimaldavad tingimused on suures osas kadunud ja omavääring on tugevnemas), on Poola majanduse väljavaated viimastel kuudel märkimisväärselt paranenud. Järgmistel aastatel on esmatähtis taastada riigi rahanduse jätkusuutlikkus ja tagada jätkusuutlik järelejõudmine Euroopa arenenud majandustega riikidele, ohustamata samas eelarvepositsiooni ja makromajanduslikku stabiilsust. Poola ei kasutanud majanduse tõusu perioodi (2006–2008) riigi rahanduse konsolideerimiseks ning valitsemissektori eelarve struktuurne puudujääk (st tsükliliselt kohandatud eelarveseisund, välja arvatud ühekordsed ja muud ajutised meetmed, arvutatud ajakohastatud programmi andmete alusel ühiselt kokkulepitud metoodika kohaselt) peaks 2009. aastal ulatuma 7 %ni SKPst. Kuna ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse kohases 2009. aasta aprilli teatises hindasid Poola ametiasutused valitsemissektori eelarve puudujäägiks 2008. aastal 3,9 % SKPst, otsustas nõukogu 7. juulil 2009, et Poolal on ülemäärane eelarvepuudujääk, ja soovitas selle kõrvaldada 2012. aastaks.

(3)

Kuigi reaalse SKP senine langus kriisi tingimustes on suures osas tsükliline, on mõjutatud negatiivselt ka potentsiaalse SKP tase. Lisaks võib kriis väikesemate investeeringute, laenude piiratud kättesaadavuse ja suurema struktuurse tööpuuduse tõttu mõjutada potentsiaalset kasvu keskpikas perspektiivis, kuigi selle võimalik mõju peaks tänu väiksemale kapitalikaole ja paindlikule tööturule olema Poolas väiksem. Lisaks halvendab majanduskriis veelgi elanikkonna vananemise negatiivset mõju potentsiaalsele SKP-le ja riigi rahanduse jätkusuutlikkusele. Sellega seoses on esmatähtis kiirendada struktuurireformide rakendamist, et toetada potentsiaalset kasvu. Pidades silmas Poola madalat tööhõivemäära ja vajadust viia läbi arenenud majandusega riikidele järelejõudmist toetavad reformid, on oluline võtta täiendavaid meetmeid, et soodustada osalemist tööturul, parandada ärikeskkonda ning stimuleerida teadus- ja arendustegevusse investeerimist erasektoris.

(4)

Programmi eelarveprognooside aluseks oleva makromajandusliku põhistsenaariumiga nähakse ette, et SKP reaalkasv kiireneb 1,7 %-lt 2009. aastal 3 %-le 2010. aastal, 4,5 %-le 2011. aastal ja 4,2 %-le 2012. aastal. Praegu kättesaadava teabe alusel (2) hinnates näib SKP reaalkasvu prognoos 2010. aastaks pisut optimistlik ning 2011. ja 2012. aastaks optimistlik. Programmis esitatakse ka alternatiivne „riskistsenaarium”, mille kohane SKP reaalkasvu prognoos (2,7 % 2010. aastal, 3,7 % 2011. aastal ja 3,5 % 2012. aastal) näib usutavam. Programmi prognooside kohane tööhõive järkjärguline taastumine aastatel 2010–2012 näib viimaseid andmeid arvesse võttes usutav, pidades eelkõige silmas, et reaalpalkade kiire kohandumine peaks pehmendama tööhõive vähenemise mõju. Programmi inflatsiooniprognoosid on realistlikud ning nende kohaselt väheneb inflatsioon tugevneva omavääringu ja vaoshoitud palgasurve tõttu ligikaudu 2 %-ni 2010. aastal ja seejärel suureneb mõõdukalt kooskõlas paraneva majandusolukorraga.

(5)

Programmis prognoositakse valitsemissektori eelarve puudujäägiks 2009. aastal 7,2% SKPst. Võrreldes 2008. aasta puudujäägiga (3,6 % SKPst) tuleneb eelarvepositsiooni oluline halvenemine peamiselt kriisi mõjust riigi rahandusele ja stimuleerivatest meetmetest (ligikaudu 2 % SKPst), mida valitsus rakendas 2009. aastal kooskõlas Euroopa majanduse elavdamise kavaga. Stimuleerivad meetmed hõlmasid peamiselt üksikisiku tulumaksu määra vähendamist (otsus võeti vastu 2007. aastal), riiklike investeeringute suurendamist ja sotsiaaltoetuste indekseerimist. Samas oleks puudujääk 2009. aastal osutunud isegi suuremaks, kui ei oleks rakendatud puudujääki vähendavaid meetmeid mahus ligikaudu 1,5 protsendipunkti (halduskulude kärpimine ja riigi osalusega äriühingutest saadavate dividendide suurendamine). Hoolimata kõnealustest meetmetest halvenes struktuurne eelarvepositsioon 2009. aastal enam kui 2 protsendipunkti SKPst, mis kajastab ülekulusid valitsemissektori mõnedes allsektorites (3) ja ebasoodsaid kasvutegureid.

Hoolimata suurest struktuursest puudujäägist ja majanduse prognoositud järsust elavnemisest nähakse programmiga ette järkjärguline väljumisstrateegia, mille kohaselt kavatsetakse 2010. ja 2011. aastal eelarvet mõõdukalt konsolideerida.

(6)

Programmis nähakse ette, et valitsemissektori eelarve puudujääk väheneb 2010. aastal pisut ja ulatub 6,9 %ni SKPst. Selleks suurendatakse oluliselt tulude suhet SKPsse (2,2 protsendipunkti võrra), mis enam kui tasakaalustab kulude suhte märkimisväärse suurenemise (1,9 protsendipunkti võrra), mis on peamiselt tingitud kapitalimahutuse suurenemisest (osaliselt rahastatakse ELi vahenditest). Peamised konsolideerimismeetmed hõlmavad mõne aktsiisi- ja poolaktsiisimaksu määra tõstmist (ligikaudu 0,2 % SKPst) ning palgakulude kasvu piiramist riigieelarves (0,3 % SKPst), kokku seega 0,5 % SKPst. Struktuurne eelarveseisund peaks paranema 0,8 protsendipunkti võrra SKPst, kajastades soodsaid kasvutegureid, millega kaasneb tavapärasest suurem maksuelastsus. Praeguste plaanide kohane eelarve konsolideerimine on väiksem keskmisest iga-aastasest kohandamisest, mida nõukogu soovitas 2009. aasta juulis ajavahemikuks 2010–2012 (vähemalt 1,25 protsendipunkti SKPst).

(7)

Programmi keskpika perioodi eelarvestrateegia peamine eesmärk on viia puudujääk alla kontrollväärtuse 3 % SKPst 2012. aastaks, mis on kooskõlas EÜ asutamislepingu artikli 104 lõike 7 kohase nõukogu soovitusega. Samas on kohandamine kavandatud programmi lõpuaastateks: valitsemissektori eelarve üldseisund peaks paranema 0,3 protsendipunkti võrra SKPst 2010. aastal, 1 protsendipunkti võrra 2011. aastal ja 3 protsendipunkti võrra 2012. aastal. Struktuurne eelarveseisund peaks paranema 0,8-0,9 protsendipunkti võrra SKPst 2010. ja 2011. aastal ning 3 protsendipunkti võrra 2012. aastal. Selleks et kompenseerida valitsemissektori eelarve üldpuudujäägi halvemat 2009. aasta lähtepositsiooni, kui eeldati nõukogu soovituse koostamise ajal eeldati, peaks keskmine iga-aastane struktuurne kohandamine olema ajavahemikul 2010–2012 ligikaudu 1,5 protsendipunkti SKPst, st pisut suurem ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse kohases nõukogu soovituses ettenähtust. Eelarve konsolideerimine on 2011. ja 2012. aastal peamiselt kulupõhine, kuid samas ei ole ette nähtud piisavalt konkreetseid meetmeid. Teatavaks tehtud meetmete (sealhulgas meetmed, mis on ette nähtud 29. jaanuari 2010. aasta „Rahanduse arengu- ja konsolideerimiskavas”, millele lähenemisprogrammis pidevalt viidatakse) mõju aastatel 2011–2012 ei ületa 0,5 % SKPst (4). Programmis kinnitatakse keskpika perioodi eesmärki, milleks on valitsemissektori struktuurne eelarveseisund -1 % SKPst. Viimaseid prognoose ja võlataset arvesse võttes kajastab keskpika perioodi eesmärk vägagi asjakohaselt stabiilsuse ja kasvu pakti eesmärke. Programmis ei kavandata seda siiski saavutada programmiperioodi jooksul.

(8)

Eelarvetulemused võivad osutuda programmis kavandatust halvemaks kogu programmiperioodi jooksul. Esiteks võib SKP reaalkasv osutuda prognoositust väiksemaks, mistõttu jääks oodatust väiksemaks ka maksutulu. Kui alternatiivne, ettevaatlikum ja usutavam stsenaarium tõeks osutub, ulatuks puudujääk 2012. aastal vastavalt programmile ligikaudu 5 %-ni SKPst ja ülemäärast eelarvepuudujääki ei suudetaks kõrvaldada nõukogu sätestatud tähtajaks. Teiseks ei ole 2011. ja 2012. aasta eelarve-eesmärke toetatud konkreetsete meetmetega. Tihe valimiste ajakava järgmisel kahel aastal (presidendi- ja kohalikud valimised 2010. aasta sügisel ning parlamendivalimised 2011. aasta augustis) tekitab küsimusi selle kohta, millal sellised meetmed kindlaks määratakse ja rakendatakse. Kolmandaks ei ole Poola suutnud alati saavutada ajakohastatud lähenemisprogrammide kohaseid valitsemissektori kulueesmärke ning eelarveraamistiku tugevdamiseks võetavad uued meetmed ei pruugi olla piisavad, et tagada kõnealuste eesmärkide täitmine programmiperioodi jooksul. Kavandatud uued „ajutised” kulueeskirjad, mida kohaldatakse seni, kuni kehtestatakse „eesmärgipärased” kulueeskirjad, hõlmavad ainult väga väikest osa valitsemissektori kuludest (vähem kui 15 %) ja võimaldavad isegi nende täieliku rakendamise korral eelarvet igal aastal kohandada ainult väikses mahus (vähem kui 0,2 % SKPst aastas ajavahemikul 2011–2012) (5). Üldiselt võivad eelarvetulemused osutuda programmis kavandatust halvemaks.

(9)

Valitsemissektori koguvõlg peaks suurenema 47,2 %-lt SKPst 2008. aastal 50,7 %-le 2009. aastal. Kõnealune näitaja peaks programmiperioodi jooksul suurenema 5 protsendipunkti võrra, ulatudes valitsemissektori eelarve puudujäägi tõttu 2012. aastaks ligikaudu 56 %-ni SKPst, mis on siiski väiksem asutamislepingus sätestatud kontrollväärtusest. 2010. aastaks kavandatud märkimisväärsed tulud erastamisest peaksid võla suhte suurenemist piirama. Pidades silmas ebasoodsaid turutingimusi ja varasemate erastamiskavade ebapiisavat täitmist, võivad tulud osutuda prognoositust väiksemaks. Eeldusel, et poliitikat ei muudeta, ning erinevaid makromajanduslikke stsenaariumeid arvesse võttes prognoosisid komisjoni talitused 2009. aasta sügisprognoosis, et võla suhe ületab 2011. aastal kontrollväärtuse 60 % SKPst. Kuigi viimaseid andmeid silmas pidades näib kõnealune võlaprognoos liiga kõrge, võib võla suhe osutuda järgmistel aastatel programmis kavandatust suuremaks.

(10)

Keskpika perioodi (kuni 2020. aastani) võlaprognoosid, mille puhul eeldatakse SKP kasvu mõõdukat järkjärgulist taastumist kriisi eel prognoositud tasemele, maksumäärade taastumist kriisieelsele tasemele ning mis sisaldavad elanikkonna vananemisest tulenevate kulude suurenemise prognoosi, osutavad, et programmis kavandatud eelarvestrateegia (nominaalväärtuses) poliitikat täiendavalt muutmata on enam kui piisav, et stabiliseerida võla suhe 2020. aastaks. Programmis osutatakse riigi rahanduse pikaajalist jätkusuutlikkust toetavatele reformidele (jõu- ja päästestruktuuride töötajate kaasamine üldisesse pensioniskeemi, pensioniiga, talunike sotsiaalkindlustusfond, töövõimetushüvitiste vähendamine). Kuigi kõnealused meetmed on väga olulised valitsemissektori eelarveseisundi tugevdamiseks ja olukorra parandamiseks tööturul pikas perspektiivis, kavatsetakse need rakendada järkjärgult ja seega ei mõjuta need märkimisväärselt valitsemissektori eelarveseisundit programmiperioodi jooksul.

(11)

Elanikkonna vananemise pikaajaline mõju eelarvele on ELi keskmisest märkimisväärselt väiksem, mida kajastab ka pensionikulude prognoositud vähenemine. Samas põhjustab 2009. aasta eelarvepositsioon pikas perspektiivis märkimisväärset mahajäämust jätkusuutlikkuses. Suurema esmase eelarveülejäägi tagamine keskpikas perspektiivis vastavalt programmis kavandatule aitaks vähendada riigi rahanduse pikaajalise jätkusuutlikkusega seotud riske, mida jätkusuutlikkust käsitlevas komisjoni 2009. aasta aruandes (6) hinnati keskmiseks.

(12)

Poola eelarveraamistikku saaks veelgi parandada. Poolas kohaldatakse kolmel võla piirmääral (50 %, 55 % ja 60 % SKPst, viimane on sätestatud ka põhiseaduses) põhinevaid eelarve-eeskirju ning kõneluste piirmäärade ületamise korral võetakse järjest mahukamaid eelarve konsolideerimise meetmeid. Kulude poolel ei taga institutsiooniline raamistik piisavat kulude kontrolli ja seetõttu on korduvalt esinenud kõrvalekaldeid kulude tegemisel. Ametiasutused võtsid 2009. aastal meetmeid eelarveraamistiku parandamiseks. Nad karmistasid olemasolevaid võlaeeskirju, kehtestades täiendavad erisätted meetmete kohta, mida tuleb rakendada juhul, kui valitsemissektori võlg ületab 55 % SKPst (riiklik määratlus, mitte ESA 95). Riigieelarve planeerimise perioodi pikendati kolmelt aastalt neljale. Selleks et muuta avaliku sektori raamatupidamisarvestus läbipaistvamaks, korraldati avaliku sektori toimimist teataval määral ümber. Lisaks kavatsevad ametiasutused tugevdada eelarveraamistikku, mis sisaldab „ajutisi” ja „eesmärgipäraseid” kulueeskirju. „Ajutised” eeskirjad hõlmaksid siiski ainult riigieelarve vabatahtlikku osa (jättes välja riiklikud investeeringud), mis moodustab praegu alla 15 % valitsemissektori kuludest Kuigi kõnealused meetmed lihtsustavad eelarve konsolideerimist tulevikus, ei asenda need meetmeid, mida tuleks võtta programmis kavandatud konsolideerimiskava toetamiseks.

(13)

Poola avaliku sektori kulude struktuuri analüüsides tuleb tõdeda, et sotsiaalkaitseks eraldatud kulude osakaal on suhteliselt suur, samas kui teatavates kasvu soodustavates valdkondades (innovatsioon, teadus- ja arendustegevus) ja tervishoiusektoris tehtavate kulude osakaal on suhteliselt väike. Lisaks näib, et sellistes valdkondades nagu tervishoid ja haridus on võimalik riiklikke kulutusi tõhustada. Tulude poolel on maksukoormus ELi keskmise lähedal, kuid maksustamise ja maksukogumise süsteemi saaks veelgi lihtsustada. Poola ametiasutused on alates 2005. aastast järk-järgult arendanud ja rakendanud tulemuspõhist eelarvestamist, mis peaks muutma valitsemissektori kulud tõhusamaks ja tulemuslikumaks järgmistel aastatel. 2010. aasta eelarve koostamisel on tulemuspõhist lähenemist veelgi laiendatud, st hõlmatud on valitsemissektori täiendavad osad ja täiendavad kulukategooriad. Esimest korda kasutatakse tulemuspõhist lähenemist riigieelarve koostamisel täies ulatuses 2013. aastal.

(14)

Üldiselt on programmis 2010. aastaks kavandatud eelarvestrateegia kooskõlas EÜ asutamislepingu artikli 104 lõike 7 kohaste nõukogu 7. juuli 2009. aasta soovitustega. Riske arvesse võttes ei pruugi eelarvestrateegia alates 2011. aastast olla siiski kooskõlas nõukogu soovitustega. Ajavahemikuks 2010–2012 on kavandatud kohandada struktuurset eelarveseisundit ligikaudu 1½ protsendipunkti võrra SKPst, st pisut rohkem, kui on ette nähtud ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse kohases nõukogu soovituses. Samas on eelarve konsolideerimine kavandatud peamiselt lõpuaastateks, puudujäägieesmärgid põhinevad optimistlikel kasvuprognoosidel ja kavandatud kulukärpeid ei toetata piisavalt konkreetsete meetmetega. Pidades silmas Poola majanduse head vastupanuvõimet kriisile, ametiasutuste prognoositavat majanduse elavnemist 2010. aastal, valitsemissektori eelarve suurt struktuurset puudujääki ja ametiasutuste eesmärki kõrvaldada ülemäärane eelarvepuudujääk 2012. aastaks, oleks asjakohane alustada eelarve konsolideerimist varem. 2010. aastal tuleks eelarvet kindlalt rakendada, tehes võimaluse korral esmaseid jooksvaid kulutusi kavandatust vähem ja kasutades plaaniväliseid tulusid puudujäägi vähendamiseks. Selleks et saavutada valitsemissektori eelarve puudujäägi eesmärgid 2011. ja 2012. aastal, tuleks võtta märkimisväärseid täiendavaid meetmeid, millega tagatakse ka piisav kindlusvaru juhuks, kui programmis kavandatud makromajanduslik põhistsenaarium ei täitu.

(15)

Seoses stabiilsus- ja lähenemisprogrammide tegevusjuhendis esitatud andmenõuetega on programmis esitatud kõik kohustuslikud ja enamik vabatahtlikke andmeid (7). EÜ asutamislepingu artikli 104 lõike 7 kohases 7. juuli 2009. aasta soovituses, kutsus nõukogu Poolat üles teatama nõukogu soovituste rakendamisel tehtud edusammudest ajakohastatud lähenemisprogrammide eraldi peatükis. Poola on kõnealust soovitust osaliselt järgitud. Eelkõige ei ole piisavalt täpsustatud esmaste kulude piiramiseks kavandatud reformi ning meetmed, mida tuleb võtta, et viia puudujääk allapoole kontrollväärtust 2012. aastaks.

i)

täitma kindlalt 2010. aasta eelarvet, tehes võimaluse korral esmaseid jooksvaid kulutusi kavandatust vähem ja kasutades plaaniväliseid tulusid puudujäägi vähendamiseks;

ii)

tugevdama kavandatud eelarve kohandamist 2011. aastal, et saavutada soovitatud iga-aastane eelarve konsolideerimise tase (1,25 % SKPst) kooskõlas artikli 104 lõike 7 kohase soovitusega, ning olema valmis võtma täiendavaid konsolideerimismeetmed 2011. ja 2012. aastal, kui programmis kavandatud stsenaarium peaks osutuma optimistlikumaks EÜ asutamislepingu artikli 104 lõike 7 kohase soovituse aluseks olevast stsenaariumist;

iii)

jätkama eelarveraamistiku tugevdamist, sealhulgas kehtestama kulueeskirjad, mis hõlmaksid valitsemissektori esmastest kuludest suuremat osa, kui on ette nähtud lähenemisprogrammis esitletud „ajutiste” eeskirjadega, koos asjakohase kontrolli- ja jõustamismehhanismiga. Seetõttu võib osutuda vajalikuks vähendada kohustuslike kulutuste osakaalu kogukuludes.