52013PC0416

2008/0243 (COD)

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO con arreglo al artículo 294, apartado 6, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea acerca de la

Posición del Consejo sobre la adopción de una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida

1.           Antecedentes

Fecha de transmisión de la propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo [documento COM(2008) 820 final/2 - (2008)/0243 COD] || 6 de diciembre de 2008

Fecha del dictamen del Comité Económico y Social Europeo y del Comité de las Regiones: || Junio y octubre de 2009, respectivamente

Fecha del dictamen del Parlamento Europeo en primera lectura: || 6 de mayo de 2009

Fecha prevista de adopción de la posición del Consejo: [documento COM(2008) 820 final/2 - (2008)/0243 COD] || 7 de junio de 2013

2.           Objetivo de la propuesta de la Comisión

La propuesta modifica el Reglamento de Dublín de 2003 por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país, y su objetivo es mejorar la eficacia del sistema y garantizar que se cubren de forma exhaustiva las necesidades de los solicitantes de protección internacional en el marco del procedimiento de determinación de la responsabilidad. Además, trata de abordar aquellas situaciones en las que se registra una presión especial sobre las capacidades de acogida y los sistemas de asilo de los Estados miembros, así como las situaciones en las que el nivel de protección de los solicitantes de protección internacional es inadecuado.

3.           Observaciones sobre la posición del Consejo

Después de que la Comisión presentara su propuesta modificada en diciembre de 2008, los colegisladores alcanzaron una posición común a nivel político sobre las partes sustantivas del proyecto de Reglamento en julio de 2012. El COREPER aprobó informalmente la posición común el 18 de julio de 2012 y la Comisión LIBE el 19 de septiembre de 2012 a través de una votación orientativa. Por lo que se refiere al problema de los actos delegados y de ejecución en el Reglamento de Dublín, se alcanzó un acuerdo político el 14 de noviembre, aprobado por la Comisión LIBE a través de una votación orientativa el 27 de noviembre de 2012.

El COREPER aprobó la Posición Común sobre todo el Reglamento de Dublín el 27 de noviembre.

El 30 de noviembre, el presidente de la Comisión LIBE envió una carta al Consejo PRES en la que señalaba que, si el Consejo transmitía formalmente el texto según lo acordado, durante la próxima sesión plenaria del PE recomendaría a los miembros de la Comisión LIBE y posteriormente al pleno que adoptasen la Posición Común sin enmiendas.

A continuación se exponen las principales diferencias entre la Posición Común y la propuesta de 2008 de la Comisión.

I. Mejorar la eficiencia del sistema

La propuesta de la Comisión conserva el mismo principio general según el cual la responsabilidad del examen de la solicitud de protección internacional recaerá en el Estado miembro que ha intervenido en mayor medida en la entrada y la residencia del solicitante en los territorios de los Estados miembros, con ciertas excepciones previstas para proteger la unidad familiar. En particular, la propuesta introduce plazos para presentar las solicitudes de readmisión y se reduce el plazo de respuesta a las solicitudes de información. Se incorpora un plazo de respuesta a las solicitudes por razones humanitarias y se aclara que tales solicitudes pueden presentarse en cualquier momento. Se aclaran las cláusulas de cese de responsabilidad por lo que respecta a las circunstancias en que deberán aplicarse. Se añaden normas relativas a los traslados erróneos y a los costes de los traslados.

La Posición Común limita la posibilidad de realizar una solicitud por razones humanitarias al período previo a la primera decisión en cuanto al fondo. La Comisión considera que este cambio evita el abuso que suponen las múltiples solicitudes en los casos en los que la primera decisión en cuanto al fondo es negativa. Los plazos de presentación y respuesta de las solicitudes y de ejecución de los traslados se han reducido en el caso de personas internadas con arreglo a los motivos específicos del procedimiento de Dublín [véase la letra c) más adelante].

II. Mejorar la protección de los solicitantes con arreglo al procedimiento de Dublín

Suspensión de los traslados/mecanismo de alerta rápida

El objetivo de la propuesta de la Comisión es establecer un procedimiento excepcional para suspender temporalmente los traslados del sistema de Dublín hacia un Estado miembro concreto en dos situaciones diferentes: en caso de presión especial y para garantizar que todos los solicitantes de protección internacional reciben un nivel adecuado de protección en todos los Estados miembros.

La Posición Común no respalda la introducción de dicho mecanismo en el Reglamento de Dublín por temor a que resulte ser un factor de atracción para la migración irregular e incite a los Estados miembros a no respetar sus obligaciones de conformidad con la normativa de la UE.

La Posición Común sustituye las disposiciones sobre la suspensión de los traslados por el establecimiento de un mecanismo de alerta rápida, capacidad de respuesta y gestión de crisis. Su finalidad es detectar y abordar las causas profundas de los problemas que pueden derivar en una crisis de asilo. Asimismo, refuerza el lenguaje por lo que se refiere a la solidaridad y protección de los derechos fundamentales. Por otra parte, en relación con el nuevo artículo 3, apartado 2 bis, se garantiza el mismo nivel de protección para los solicitantes que el previsto en la propuesta de la Comisión para la suspensión de los traslados y, por lo tanto, se cubren los objetivos de la propuesta de la Comisión.

Tutela judicial contra la decisión de traslado

El actual Reglamento de Dublín no recoge ninguna disposición sobre una tutela judicial efectiva. La propuesta de la Comisión introduce tres innovaciones principales del sistema actual: 1. establece el derecho a una tutela judicial efectiva ante una decisión de traslado; 2. introduce una norma que obliga a las autoridades a examinar de oficio la necesidad de suspender la ejecución de una decisión de traslado y dispone que la persona interesada ha de permanecer en el territorio hasta que se adopte una decisión sobre la necesidad de suspender el traslado; y 3. prevé la asistencia jurídica y/o representación legal gratuitas si la persona interesada no puede sufragar los costes correspondientes.

Por lo que se refiere al efecto suspensivo, la Posición Común prevé el siguiente sistema optativo:

(1) Efecto suspensivo automático (cuando se interpone un recurso, se otorga siempre a la persona interesada el derecho a permanecer en el territorio hasta la resolución del mismo).

(2) Efecto suspensivo automático por un periodo limitado de tiempo (igual que en el caso anterior, aunque se pide al órgano jurisdiccional que se pronuncie sobre si el solicitante debe permanecer en el territorio hasta la resolución del recurso, en un plazo de tiempo predeterminado; dicho periodo debería ser suficiente para permitir un examen riguroso de la petición).

(3) Efecto suspensivo previa solicitud (en el que la suspensión del traslado no se aplica de forma automática a todos los solicitantes que presentan un recurso contra una decisión de traslado, sino solo a quienes lo soliciten; el traslado se suspende consiguientemente por el periodo de tiempo que tarde en decidir el órgano jurisdiccional).

Además, se introduce una nueva disposición que prevé que los solicitantes no podrán ser trasladados a un Estado miembro en el que exista riesgo de vulneración de sus derechos fundamentales. En general, se mantienen los objetivos de la Comisión al garantizar que en todos los casos un órgano jurisdiccional examina si procede la ejecución del traslado, mientras el interesado permanece en el territorio.

Por lo que se refiere a la asistencia jurídica gratuita, la Posición Común prevé el análisis del fundamento de la solicitud por parte de una autoridad administrativa, acompañado de salvaguardas adicionales para los solicitantes que garantizan fundamentalmente su derecho de recurso ante un órgano jurisdiccional contra una denegación de asistencia jurídica gratuita.

La Comisión considera que estas salvaguardas son suficientes para garantizar un nivel adecuado de tutela judicial efectiva para el solicitante, incluso en el caso de que la asistencia jurídica gratuita se conceda previa solicitud, ya que el solicitante siempre puede recurrir ante un órgano jurisdiccional la denegación de asistencia jurídica gratuita. Por otra parte, el análisis del fundamento de la solicitud es un factor importante a la hora de ayudar a los Estados miembros a evitar los abusos cometidos por solicitudes infundadas de asistencia gratuita.

Internamiento

En la actualidad no existen disposiciones específicas sobre el internamiento de personas sometidas al procedimiento de Dublín. La propuesta de la Comisión pretende garantizar la no arbitrariedad del internamiento de personas durante el procedimiento de Dublín, introduciendo las siguientes condiciones y garantías: los Estados miembros no podrán internar a una persona por el único motivo de haber solicitado protección internacional; una persona sujeta a una decisión de traslado podrá también ser internada si existe un riesgo significativo de fuga (definido en el texto); el internamiento no podrá superar el periodo de tiempo razonablemente necesario para tramitar los procedimientos administrativos prescritos para el traslado. El Reglamento de Dublín recoge las garantías y las condiciones de internamiento estipuladas en la Directiva sobre las condiciones de acogida.

Durante las negociaciones se adoptó el enfoque según el cual, por razones de coherencia jurídica, es mejor reunir todas las disposiciones necesarias en relación con las garantías aplicables a las personas internadas y las condiciones de internamiento en un solo instrumento de asilo: la Directiva sobre las condiciones de acogida. En el Reglamento de Dublín solo deben definirse los motivos y condiciones específicos del procedimiento de Dublín.

La Posición Común refleja este punto y prevé:

– Que se haga referencia a la Directiva sobre las condiciones de acogida, cuyas garantías y condiciones de internamiento se aplican a las personas internadas durante el procedimiento de Dublín, y que se precise que una persona sometida al procedimiento de Dublín solo puede ser internada por motivos relacionados con el procedimiento de Dublín.

– Que se establezca el principio según el cual no se podrá internar a una persona por el único motivo de estar sujeta al procedimiento de Dublín (ampliando así el ámbito de aplicación de la protección a antiguos solicitantes de protección internacional, anteriormente incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva relativa al retorno, que ahora pueden beneficiarse de una mayor protección).

– Que se definan plazos precisos para cada tramo del procedimiento de Dublín que garanticen que una persona no pueda ser internada en total más de 3 meses (de otro modo, el procedimiento de Dublín puede llegar a durar hasta once meses), transcurridos los cuales habrá que liberar a la persona. El tiempo de internamiento tiene en cuenta los distintos periodos transcurridos bajo el efecto suspensivo, que ahora pueden ser más cortos que la duración del recurso, de forma que se garantice que no se mantiene internada de forma abusiva a una persona durante un plazo de tiempo superior al del efecto suspensivo.

La Posición Común responde a los objetivos de la propuesta de la Comisión e incluso va más allá al prever un período máximo de internamiento de tres meses.

Personas vulnerables: menores y personas dependientes

La propuesta de la Comisión introduce varias modificaciones del actual Reglamento de Dublín con el fin de aumentar el nivel de protección de los menores y, en particular, de los menores no acompañados. La propuesta de la Comisión amplía la definición de miembro de la familia en tres aspectos: 1. se elimina la condición de dependencia del menor para que se le reconozca como miembro de la familia de un solicitante; 2. prevé la posibilidad de que los menores casados sean «miembros de la familia» siempre que residir con el solicitante redunde en su mejor interés, y 3. incluye los hermanos menores no casados del solicitante, cuando éste sea menor y no esté casado.

En relación con las personas dependientes, las antiguas disposiciones de las cláusulas humanitarias pasaron a figurar en lo alto de la jerarquía de criterios junto con los demás criterios por motivos familiares.

La Posición Común incluye un nuevo considerando que establece claramente que los derechos y las garantías de los solicitantes que se derivan de la Directiva sobre los procedimientos de asilo también cubren a las personas sujetas a un procedimiento de Dublín, sin perjuicio de las limitaciones de su ámbito de aplicación por lo que se refiere al Reino Unido e Irlanda. Limita el significado de familia a la familia nuclear, según lo acordado en la Directiva sobre los requisitos de asilo, pero introduce referencias a los miembros de la familia ampliada en los artículos pertinentes. Incluye a los menores casados en la definición de menores no acompañados. Introduce una definición del término «miembro de la familia» en la que se incluye a los tíos, tías o abuelos de un menor. Prevé la obligación de los Estados miembros de actuar de forma proactiva e iniciar la búsqueda de los miembros de la familia de los menores no acompañados. Permite la reunificación de un menor casado no acompañado con su familia y hermanos cuando no esté acompañado por su cónyuge.

El criterio relativo a las personas que dependen de la asistencia de la otra por diversas razones se ha trasladado fuera de la jerarquía de criterios, bajo la fórmula de obligación legal «normalmente».

Por lo que respecta a la situación de los menores no acompañados que carezcan de familia o parientes en el territorio de la UE, la Posición Común prevé que la responsabilidad recaiga en el Estado miembro en el que el menor haya presentado una solicitud de protección internacional. Se adjuntará una Declaración a la propuesta de Reglamento, en la que se indicará que la Comisión presentará una nueva propuesta sobre este tema tan pronto como el Tribunal de Justicia de la Unión Europea dicte sentencia en la petición de decisión prejudicial en el asunto C-648/11 que refleje el resultado de dicha sentencia:

El Parlamento Europeo y el Consejo invitan a la Comisión a que, sin perjuicio de su derecho de iniciativa, estudie la conveniencia de revisar el artículo 8, apartado 4, de la refundición del Reglamento de Dublín, una vez que el Tribunal de Justicia dicte sentencia sobre el asunto C-648/11 MA y otros / Secretary of State for the Home Department, y a más tardar, en los plazos fijados en el artículo 41 del Reglamento de Dublín. El Parlamento Europeo y el Consejo ejercerán después sus competencias legislativas, teniendo en cuenta el interés superior del menor. La Comisión, con ánimo conciliador y para garantizar la inmediata adopción de la propuesta, acepta examinar esta invitación, entendiendo que se limita a estas circunstancias específicas y que no creará precedente alguno.

La Comisión considera que la Posición Común garantiza el nivel de protección previsto por la propuesta de la Comisión e incluso introduce normas de bienvenida en algunos aspectos (por ejemplo, garantiza la reunificación incondicional de los hermanos de cualquier edad o situación legal, sin ninguna condición suplementaria). El hecho de que el concepto de parientes de un menor no acompañado esté ahora definido facilita el control de su aplicación en la práctica.

Por lo que se refiere a las personas dependientes, la Posición Común podría aceptarse ya que, aunque en la actualidad este criterio queda fuera de la jerarquía, se incluye en una disposición obligatoria que es objeto de excepción sólo en situaciones excepcionales. La redacción actual implica que, a excepción de las disposiciones más favorables, las personas dependientes deberán permanecer/reunirse con la familia.

Derecho a la información y entrevista personal

La propuesta de la Comisión amplía y modifica las disposiciones actuales en esta materia para especificar la información que se ha de facilitar al solicitante por escrito, en una lengua que éste comprenda o que sea razonable suponer que comprende, y para prever la posibilidad de una entrevista personal a fin de informar al solicitante sobre este procedimiento y recoger la información necesaria para determinar el Estado miembro responsable.

La Posición Común hace obligatoria la entrevista personal con limitadas excepciones e introduce la obligación de informar al solicitante tanto de los criterios como de su jerarquía, del hecho de que la solicitud puede acabar siendo examinada por un Estado miembro que no es el competente según la jerarquía de criterios (cláusula de soberanía), así como de que el interesado podrá solicitar la suspensión del traslado.

La Comisión considera que la Posición Común garantiza un buen nivel de información del solicitante, tanto por escrito como a través de la entrevista obligatoria y, por lo tanto, cumple en gran medida los objetivos de la Comisión.

III. Actos delegados y de ejecución

La propuesta de la Comisión se presentó antes de que se aprobara el Tratado de Lisboa y, por lo tanto, no prevé habilitar a la Comisión para adoptar actos delegados o de ejecución. No obstante, la propuesta incluía referencias a los procedimientos establecidos en el artículo 5 de la Decisión 1999/468/CE (procedimiento de reglamentación) por lo que se refiere a la adopción de un prospecto común, las disposiciones relativas a los menores y a las personas dependientes, el formulario normalizado para la transmisión de las solicitudes de acogida o de readmisión, las listas de pruebas e indicios, los salvoconductos, el establecimiento de la red de comunicación electrónica, así como en el artículo 5 bis de la misma Decisión (procedimiento de reglamentación con control) en lo que se refiere a las normas adicionales para la reagrupación de los menores y personas dependientes con su familia y parientes, a la ejecución de los traslados y al coste de los mismos.

Con respecto a la propuesta de la Comisión, la Posición Común mantiene la posibilidad de adoptar actos de ejecución para todos los asuntos para los que la Comisión ha propuesto procedimientos de ejecución, a los que añade la potestad de adoptar un certificado médico común y un formulario normalizado para el intercambio de datos sobre los miembros de la familia y los parientes de los menores.

Además, la Posición Común establece que la Comisión estará facultada para adoptar actos delegados que contengan normas adicionales relativas a la reunificación de los menores y las personas dependientes con familiares y parientes; un considerando subraya que la Comisión debe llevar a cabo consultas con expertos, incluidas las autoridades nacionales competentes. La posibilidad de adoptar normas adicionales sobre los costes de los traslados no ha sido incorporada ya que el Consejo considera que las normas del acto de base son suficientes. Por lo que respecta a los traslados, la Posición Común solo prevé la posibilidad de adoptar normas uniformes de ejecución, pero no normas adicionales. El plazo concedido al Parlamento y al Consejo para formular objeciones a un acto delegado adoptado por la Comisión se ha fijado en cuatro meses, prorrogables a iniciativa del Parlamento Europeo o del Consejo por otros dos.

Por lo que se refiere a la facultad de la Comisión de adoptar actos de ejecución, la Posición Común prevé una limitación de sus competencias y establece que no podrá adoptar un acto para el que el Comité no emita un dictamen sobre el proyecto de propuesta. La Comisión hizo una Declaración a este respecto, que se adjuntará al texto final:

La Comisión subraya que invocar de manera sistemática su artículo 5, apartado 4, párrafo segundo, letra b), es contrario tanto al espíritu como a la letra del Reglamento n° 182/2011 (DO L 55 de 28.2.2011, p. 13). Recurrir a esta disposición tiene que responder a una necesidad específica para apartarse de una regla de principio, según la cual la Comisión podrá adoptar un proyecto de acto de ejecución cuando no se haya emitido dictamen. Dado que se trata de una excepción a la norma general establecida en el artículo 5, apartado 4, recurrir al párrafo segundo, letra b) no puede considerarse sencillamente una «facultad discrecional» del legislador, sino que tiene que interpretarse de una manera restrictiva y debe, por ende, motivarse.

Por último, una Declaración de la Comisión aclara que, al proponer actos de ejecución a este respecto, se mantienen las normas relativas a los traslados previstas en el Reglamento 1560/2003:

En la aplicación del presente Reglamento, la Comisión reitera que cuando se propongan condiciones uniformes para la aplicación de las disposiciones sobre traslados previstas en el presente Reglamento se asegurará de que se respetan las actuales normas sobre traslados, establecidas en los artículos 7 a 10 del Reglamento n° 1560/2003 de la Comisión, de 2 de septiembre de 2003, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 343/2003 del Consejo.

4.           Conclusión

La Posición Común cumple el objetivo principal de la propuesta de la Comisión. En particular, añade valor a las actuales normas de trato de los solicitantes del procedimiento de Dublín. Garantiza su derecho a la información y el acceso a una tutela jurídica efectiva contra las decisiones de traslado e introduce normas claras sobre internamiento y acceso a la asistencia jurídica gratuita, cuestiones que el instrumento actual no aborda. Proporciona un entorno más fiable para las relaciones entre los Estados miembros y unas condiciones más favorables para la reagrupación de las personas vulnerables, en particular los menores no acompañados, con sus familias o parientes. La esencia de la Posición del Consejo se ajusta, pues, en líneas generales, a la propuesta de la Comisión y puede, por lo tanto, ser apoyada.