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COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO - Mercado interior de la energía: medidas coordinadas en materia de seguridad del abastecimiento energético

1. Objetivo: La construcción del mercado interior de la energía

De acuerdo con el artículo 14 del Tratado CE, el mercado interior consiste en un espacio sin fronteras interiores en el cual se garantiza la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales. Para contribuir a este objetivo esencial del Tratado de Roma, la Comunidad Europea debe establecer, entre otras cosas, las condiciones necesarias para la realización de un mercado interior de la energía. Éstas permitirán crear un mercado cada vez más abierto con el fin de aumentar la competitividad del sector energético. Otra premisa necesaria para este mercado interior es la necesidad de una solidaridad entre los Estados miembros de la Unión Europea, que ha de manifestarse más concretamente en los sectores esenciales para el suministro energético que son el gas, el petróleo y la electricidad.

Realizaciones

Desde el principio de los años 90 la Comunidad ha venido adoptando una serie de medidas en forma de directivas que han hecho avanzar la realización del mercado interior del gas natural y la electricidad. El logro de este objetivo debe traducirse en un refuerzo de la competitividad económica de la Unión Europea y en una notable reducción de los precios para los consumidores.

La apertura a la competencia del mercado del gas natural y la electricidad viene enmarcada por una serie de normas que regulan el acceso a los recursos y a las redes de transporte, las condiciones de competencia y la transparencia, normas que deben proteger a los países de la Unión Europea de las deficiencias de suministro interno. Este marco reglamentario es indispensable, y permitirá evitar crisis como la que sufrió California en 2000, y que provocó graves interrupciones en el suministro de electricidad.

Para un buen funcionamiento del mercado interior de la energía, la dimensión de la interconexión de redes reviste una especial importancia, ya que incide de forma fundamental en la flexibilidad de los suministros. Una falta de infraestructuras de redes, incluido aquí el aspecto de la calidad de los suministros (estabilidad de las redes), podría frenar la integración de los mercados nacionales, y en consecuencia limitar la seguridad de los suministros. El 20 de diciembre de 2001, la Comisión propuso un conjunto de nuevas medidas en materia de infraestructuras energéticas destinadas a optimizar la utilización de las infraestructuras de gas y electricidad existentes y a fomentar la construcción de otras nuevas de interés europeo. Como destacó el Consejo Europeo de Barcelona en sus conclusiones, la existencia de una red adecuada y eficaz de infraestructuras energéticas garantizará el funcionamiento del mercado interior, garantizando al mismo tiempo una mejora de la seguridad de abastecimiento energético.

En cuanto al mercado petrolífero hay que decir que, si bien en la Unión Europea es más competitivo que el de otros productos energéticos, es aún necesario hacer esfuerzos por conseguir un mercado más abierto. En el Libro Verde "Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético", adoptado por la Comisión en noviembre de 2000, la Comisión constataba que en las etapas últimas de la cadena seguían subsistiendo obstáculos, especialmente en la de la distribución. Por mucho que las importantes diferencias de precios de los productos derivados del petróleo que aún subsisten entre los Estados miembros no constituyan en sí una infracción de las normas de competencia, sí que indican que la integración de los mercados no ha concluido. Por otra parte, se han llevado a cabo inspecciones a escala comunitaria, y también nacional, en el terreno de la competencia, que han dado lugar incluso a la imposición de sanciones contra algunas sociedades petrolíferas.

La apertura del mercado petrolífero, y en particular la entrada en él de nuevos operadores, permitirá establecer unas condiciones de competencia sanas, lo que contribuirá a garantizar un suministro interior regular de los distintos consumidores, y ello a pesar de que este mercado seguirá estando sometido a los riesgos que se derivan de una dependencia exterior en aumento.

Un proceso continuado

Las numerosas iniciativas comunitarias destinadas a crear un mercado interior del gas, así como las intervenciones tendentes a garantizar un mercado petrolífero más abierto, contribuirán al establecimiento de una competencia equitativa y a reforzar la seguridad interna del suministro energético.

Por lo que se refiere a la oferta energética, el Libro Verde sobre seguridad del abastecimiento energético pone al descubierto una situación paradójica: en el momento mismo en el que la Unión Europea crea el mercado interior de la energía más integrado del mundo, tal realización no se acompaña de una coordinación de medidas necesaria para garantizar la seguridad del abastecimiento exterior, tanto para el petróleo como para el gas natural.

Sin embargo, el Libro verde ya puso de relieve las debilidades estructurales del suministro exterior de energía de la Unión Europea y sus fragilidades geopolíticas, económicas y sociales. La energía sobre la que se funda la economía europea procede fundamentalmente de los combustibles fósiles, que representan 4/5 de su consumo total, y 2/3 de los cuales son importados. Esta vulnerabilidad tenderá a acentuarse en el futuro con importaciones de energía que podrían ascender al 70% de las necesidades globales de aquí a 30 años, o incluso hasta un total del 90% tratándose del petróleo, a no ser que se tomen medidas para frenar esta tendencia.

Por lo que se refiere al petróleo, hay que decir que la normativa de la Agencia Internacional de la Energía (AIE) y la legislación comunitaria establecen el mantenimiento por los Estados de unas reservas de seguridad de petróleo bruto y de productos derivados del petróleo, así como la posibilidad de aplicar medidas anticrisis. Pero estos mecanismos, que datan de principios de los años 70, ya no son los indicados para el mercado del petróleo, que ha experimentado tendencias muy variadas en el contexto de un mercado interior de la energía cada vez más integrado. Las medidas comunitarias se caracterizan por una ausencia de solidaridad entre Estados miembros, ausencia que no es compatible con los objetivos de un mercado interior, máxime cuando las crisis energéticas afectan el conjunto de los países de la Unión Europea. Más concretamente, no existe ninguna autoridad comunitaria encargada de movilizar y hacer llegar al mercado las reservas de petróleo. En cuanto a la AIE, los elementos que fundamentaban el Tratado de 1974 ya no se aplican hoy en día. Se han constituido otros, pero necesitan la unanimidad de los 26 países participantes. Además, estos mecanismos se han quedado obsoletos en la medida en que sólo prevén la posibilidad de intervención de todos los Estados miembros en caso de trastornos en el suministro de petróleo. No existe un marco legal que permita coordinar una acción en caso de amenaza de trastornos del suministro, que suelen tener como efecto empujar los precios al alza por encima de lo razonable.

La legislación comunitaria en materia de reservas de petróleo, cuya primera Directiva data de 1968, y la AIE, cuya creación se remonta a 1973, constituyeron un primer pero importante paso para una mejor administración de la dependencia energética exterior. Es necesario sin embargo reconocer que estos mecanismos, cuyas posibilidades de acción no se han revisado a fondo desde hace 30 años, ya no se adecúan al contexto energético actual. Fueron establecidas en una época en la que el mercado interior de la energía estaba en sus primeros balbuceos. Hay que recordar que en esta época los intercambios intracomunitarios de electricidad y la interdependencia del sistema eléctrico eran muy escasos.

Con todo esto como telón de fondo, la Comisión anunció en su Comunicación sobre el abastecimiento de petróleo de 4 de octubre de 2000, su intención de examinar las distintas medidas que podrían tomarse para reforzar el dispositivo de reservas estratégicas de petróleo merced a una comunitarización de su utilización.

Por lo que al gas se refiere, el sector europeo de este producto ha venido garantizando hasta el momento la seguridad de abastecimiento de forma satisfactoria. El hecho de que las empresas fueran total o parcialmente propiedad de la administración, de que, desde su posición dominante, controlaran el conjunto de las infraestructuras, así como la oferta y la demanda, no hacían necesario el establecimiento de normas comunes para garantizar el suministro de gas.

En el nuevo mercado interior de gas, con un sector que debe reestructurarse con el fin de garantizar su desarrollo en un mercado integrado, y al que llegarán nuevas empresas que van a evolucionar en un medio cada vez más competitivo, ya no habrá necesariamente un único operador que asuma la responsabilidad global de la seguridad de abastecimiento. Este factor se hace tanto más importante por el hecho de que la dependencia de las importaciones aumentará sensiblemente en las próximas décadas. La seguridad de abastecimiento en el sector del gas ya no puede, por lo tanto, dejarse totalmente en manos del sector, tan dependiente para sus suministros exteriores de un número extremadamente limitado de países proveedores.

Con motivo de la quinta reunión que en febrero de 2002 reunió en Madrid a los reguladores nacionales, los Estados miembros, los operadores económicos del sector y la Comisión (Foro europeo de reglamentación del gas), se convino en que "en el nuevo entorno reglamentario del mercado interior de gas, caracterizado por una multitud de protagonistas y por la dispersión de las actividades de las compañías de gas integradas, la seguridad de abastecimiento ya no puede considerarse responsabilidad de una única parte. Debe establecerse, por lo tanto, una nueva cadena de responsabilidades en materia de seguridad de abastecimiento y planificación de las infraestructuras entre las autoridades públicas y los distintos agentes del mercado, con el fin de garantizar un cierto grado de certidumbre a este respecto. Las obligaciones deben asignarse a los distintos actores de manera clara y conveniente en función de la función que desempeñan".

Se imponen, por lo tanto, unas medidas armonizadas que garanticen una acción solidaria y coordinada en materia de seguridad de abastecimiento de gas gracias a, sobre todo, la instauración de medidas en los ámbitos del almacenamiento y las infraestructuras. Y es que tanto aquél como éstas desempeñan un papel esencial en el suministro de gas de la Unión Europea y en el funcionamiento del mercado correspondiente, tanto en condiciones normales de funcionamiento como en situaciones de emergencia. Estas medidas pueden considerarse "de acompañamiento" en el proceso de apertura del mercado europeo del gas, ya que sirven para garantizar el buen funcionamiento del mismo.

Un proceso comunitario

La Unión Europea sigue progresando hacia la consecución del mercado interior de la energía.

Constituirá el mayor mercado regional integrado y abierto del mundo. En este mercado liberalizado, la Unión Europea tiene un importante papel que desempeñar en términos de coordinación y apoyo a los Estados miembros en materia de seguridad de abastecimiento. De lo que se trata es de garantizar el buen funcionamiento del mercado, así como un grado suficiente de seguridad del abastecimiento energético.

Pero las medidas de aumento de la seguridad de abastecimiento de hidrocarburos tendrían muy poco o ningún efecto si no se integraran en un marco más global, el del mercado interior de la energía. Su impacto positivo sería nulo si, por ejemplo, se ven neutralizadas por manipulaciones de precios, o si se limita el acceso a las redes de transporte. Por lo tanto, el mercado interior constituye una condición necesaria para las medidas de seguridad del abastecimiento energético.

Y a la inversa, no es posible construir un mercado interior de la energía si no va acompañado de unas normas en materia de seguridad de abastecimiento. Las graves deficiencias de suministro que se produjeron en California en 2000 son un buen ejemplo de ello. Tales deficiencias no se produjeron a causa de unas normas de seguridad de abastecimiento inadecuadas, sino por la ausencia de unas normas de acompañamiento del proceso de liberalización del mercado de la electricidad, que habrían permitido garantizar un grado suficiente de seguridad de abastecimiento. En el nuevo entorno competitivo, la prioridad (a corto plazo) de las empresas californianas fue el de mantener o aumentar su posición en el mercado de la electricidad. De este modo, no realizaron las inversiones (a medio y largo plazo) que habrían sido necesarias para garantizar un abastecimiento suficiente del conjunto de los usuarios.

Por lo tanto, las medidas en materia de abastecimiento de petróleo y gas deben ser aplicadas partiendo de la base de un buen funcionamiento del mercado interior, y el propio mercado interior de la energía de la base de unas medidas que garanticen la seguridad de abastecimiento. Sin embargo, como puede comprobarse, las legislaciones nacionales en materia de seguridad de abastecimiento petrolífero, cuya coordinación a nivel comunitario es insuficiente, podrían llevar -y han llevado efectivamente- a casos de falseamiento de las condiciones de competencia en el mercado interior de productos del petróleo.

Estas medidas en materia de seguridad de abastecimiento deben integrarse en un mercado competitivo del gas natural y del petróleo, y abstenerse de toda discriminación por lo que se refiere a los derechos y obligaciones de las empresas del sector. Las obligaciones en cuanto a seguridad de abastecimiento energético deben, por lo tanto, determinarse claramente y ser transparentes, no discriminatorias y verificables. No podrán ir más allá de lo estrictamente necesario para solucionar remediar las dificultades potenciales de suministro. Deberán perturbar lo menos posible el funcionamiento del mercado interior.

Existe pues una necesidad imperiosa de determinar un marco comunitario en el que se inscriban las medidas destinadas a garantizar la seguridad de suministro exterior, medidas que serán lo menos restrictivas posible para la competencia. Tales normas definirán claramente los papeles y responsabilidades de los distintos protagonistas del mercado de los hidrocarburos por lo que se refiere a la seguridad de abastecimiento. Una falta de claridad en cuanto a tales papeles y responsabilidades aumentaría el riesgo de una crisis de suministro energético.

Según el principio de subsidiariedad, estas normas formarán un marco que dejaría a los Estados miembros la tarea de fijar las normas de aplicación. Éstas se aplicarán en estrecha colaboración con el sector.

Es importante destacar que la construcción de un mercado interior del petróleo no puede concebirse de forma independiente del desarrollo de otras fuentes de energía, y sobre todo del gas natural. El petróleo y el gas son dos productos que forman parte del mismo mercado energético. Son rivales entre sí e intercambiables para ciertas utilizaciones. Por otro lado, los precios del gas están ampliamente ligados a los del petróleo. Las dos fuentes de energía están, por lo tanto, íntimamente vinculadas.

2. Dependencia energética de la Unión Europea

Contexto energético de la Unión Europea

La economía europea se sirve fundamentalmente de los combustibles fósiles (petróleo, gas, carbón), dos tercios de los cuales son importados. Estos combustibles representan un 80% del consumo energético de la Unión Europea. Si no se toman medidas, de aquí a 20 ó 30 años su peso en el balance energético europeo va a acentuarse, y las importaciones ascenderán a un 70% de las necesidades energéticas globales. La dependencia energética exterior de la Unión podría alcanzar incluso el 90% en el caso del petróleo y el 70% en el del gas para 2020. Es necesario destacar también que un 90% del petróleo actualmente es transportados por vía marítima.

Los riesgos vinculados a esta enorme dependencia estructural de la Unión de energías fósiles importadas son aún mayores cuando se piensa en la inestabilidad política que reina en numerosos países productores. Ha podido comprobarse en sucesivas ocasiones que los acontecimientos del Oriente Próximo o determinadas crisis políticas que en ocasiones ha desestabilizado el poder político imperante en países productores, pueden someter el mercado energético a fuertes presiones. Estas presiones llevan, si no a una ruptura física del suministro, sí al menos a fuertes oscilaciones de los precios petrolíferos que inciden inevitablemente en el crecimiento económico de los países consumidores.

Es importante tener en cuenta que lo importante cuando de trata de una economía mundializada es, no tanto maximizar la autonomía energética o minimizar la dependencia, sino tener en cuenta los riesgos inherentes que se derivan de tal dependencia cuando alcanza niveles preocupantes.

La cuestión de la seguridad del abastecimiento energético es fundamental para la Unión Europea. A pesar de una disminución de la incidencia del petróleo en nuestras economías, estimulada por crisis sucesivas, el petróleo sigue siendo un componente económico vital para los Estados miembros. La Unión Europea absorberá en 2004 cerca de un 20% de la producción mundial de petróleo.

La situación del sector de los transportes es reveladora a este respecto. Este sector es un mercado cautivo del petróleo en un 98% -lo que equivale a un 67% de la demanda final de petróleo-, y su cuota respecto al total de la demanda de energía sigue creciendo. La intensidad energética del sector ha aumentado constantemente de 1985 a 1998. El crecimiento del sector de los transportes debería continuar al ritmo anual del 2% durante la próxima década.

En cuanto al gas, éste se ha convertido en un vector energético de amplio espectro que interviene en todos los sectores de consumo energético, en particular en la producción de electricidad y en la cogeneración, y también -aunque en una fase embrionaria- en el sector del transporte. En la década 2020-2030 cerca de la mitad de la electricidad se producirá a partir del gas natural. Si bien el gas natural aparece hoy como un producto de diversificación insustituible para lograr un sano equilibrio energético, y que podría contribuir a una disminución de las emisiones de CO2, su rápido crecimiento en algunos mercados, como el de la electricidad, hace temer la aparición de una nueva debilidad estructural de la Unión Europea en términos de dependencia externa.

Algunos estudios económicos han estimado que una subida de 10 dólares por barril de petróleo bruto puede reducir el índice de crecimiento económico de los países industrializados en un 0,5 % aproximadamente. Para los países en vías de desarrollo, tal subida de precio representaría una reducción del crecimiento económico de un 0,75 % aproximadamente. Hay que tener en cuenta igualmente el hecho de que el impacto de los precios petrolíferos sobre el crecimiento económico no es lineal: unos aumentos bruscos de los precios, inesperados y de gran amplitud, podrían causar graves daños a la economía, mucho mayores que las estimaciones antes citadas. Es interesante constatar por otro lado que los mayores descensos del crecimiento económico en los Estados Unidos y Europa desde 1973, han venido todos precedidos de subidas brutales de los precios del petróleo bruto.

Por último, la inestabilidad de los suministros energéticos, tanto si está vinculada a la volatilidad de los precios como si se deriva de las relaciones con los países proveedores o de cualquier otro acontecimiento fortuito, puede ser fuente de ruptura social. Esta ruptura puede dar lugar a reivindicaciones sociales, reacciones corporativistas, o incluso conflictos. Hay que recordar que los dos primeros choques petrolíferos contribuyeron a un fuerte aumento del desempleo. En este contexto, sería inútil querer construir un mercado interior sobre la base de un acuerdo entre los agentes económicos, cuyo objetivo fuera el de aumentar el rendimiento de la economía europea, si este mercado no se basa en unos principios que garanticen la cohesión social. Por ejemplo, la huelga de los transportistas de carreteras que afectó numerosos países de Europa en otoño de 2000, a raíz de la fuerte alza de los precios petrolíferos, lo confirma. De ello resultaron diferentes trastornos fiscales, en la medida en que los Estados miembros intentaron amortiguar los efectos de la subida de los precios de la energía sobre los sectores económicos a través de reducciones no coordinadas de la imposición. Estas iniciativas individuales constituyen un freno importante al buen funcionamiento del mercado interior, y en particular para una política común y coordinada de los transportes.

La realización del mercado interior incluye, como recordó el Consejo Europeo de Barcelona, la seguridad de abastecimiento energético de la Unión Europea. Este objetivo contribuirá a garantizar, para bienestar de los ciudadanos y buen funcionamiento de la economía, la disponibilidad física y continuada de productos energéticos en el mercado, a un precio accesible para todos los consumidores, privados o industriales.

Riesgos

En este contexto de dependencia energética, la Unión Europea debe hacer frente a dos tipos de riesgos:

* riesgos físicos Del agotamiento o del cese de la producción de una fuente de energía puede resultar una ruptura física del suministro. No debe excluirse que, a largo plazo, la Unión Europea no disponga ya de recursos significativos de hidrocarburos a un coste razonable. Los expertos consideran que las reservas petrolíferas del Mar del Norte deberán agotarse progresivamente de aquí a 2030-2050. Cabe recordar a este respecto el ejemplo del carbón, cuya producción se está abandonando progresivamente en los Estados miembros. La Unión Europea es, por otro lado, muy propensa a rupturas físicas temporales derivadas de accidentes graves en infraestructuras de transporte y almacenamiento, situadas dentro o fuera de la Comunidad, y que son importantes para la seguridad y la continuidad de los suministros. Por otra parte, un acontecimiento, por ejemplo de carácter político o militar, en una región de producción y tránsito de petróleo, puede causar en cualquier momento una ruptura física temporal del suministro petrolífero mundial.

* Los riesgos económicos La causa de un riesgo de carácter económico es la volatilidad de los mercados. Esta volatilidad puede deberse, por ejemplo, a un peligro de ruptura física del suministro. Un análisis de la evolución de los mercados energéticos revela que, al margen de las rupturas físicas de suministro, existe otra fuente de preocupación: los movimientos de anticipación de una ruptura potencial del suministro. La "percepción generalizada" por parte de los operadores de un riesgo de ruptura potencial provoca movimientos de compra causados por el pánico, y ello aunque exista un equilibrio aparente entre la oferta y la demanda. De ello se derivan fuertes subidas de los precios que afectan directamente a los costes de las empresas y al poder adquisitivo de los consumidores privados. Estos riesgos procedentes del mercado internacional pueden poner en peligro en cualquier momento el crecimiento de la economía europea, con graves consecuencias para el empleo. Durante una experiencia reciente (1998-2000), durante la cual se produjo una pequeña reducción de la oferta de petróleo del 3%, se observó un aumento muy fuerte de los precios del barril (10 dólares), llegándose, en algunos momentos, hasta 37 dólares el barril. Se puede evaluar que aumentos de tal envergadura representan, contabilizados a lo largo de un año, un recargo sobre la factura petróleo de unos cien mil millones de euros. El principal riesgo en materia energética es además, hoy por hoy, de origen económico. Aunque no pueden descartarse totalmente casos de ruptura efectiva del suministro, éstos sólo podrían producirse en medio de circunstancias excepcionales como un conflicto grave en una zona de producción de hidrocarburos. El riesgo económico es el que verdaderamente cuenta, ya que las subidas de precio afectan directamente a los costes de las empresas y al poder adquisitivo de los consumidores privados.

3. Medios de acción inadecuados

Es necesario gestionar de la mejor manera posible la dependencia energética de la Unión Europea, ya que una buena gestión de la misma contribuiría a la construcción del mercado interior de la energía.

Por lo que se refiere a la buena gestión de la demanda energética, y más allá de las simples exhortaciones o intercambios de buenas prácticas, la Comision ha hecho propuestas de carácter normativo, algunas de ellas adoptadas ya por el Consejo y el Parlamento Europeo. Es trata, en particular, de la Directiva sobre producción de electricidad a partir de fuentes renovables, de la Directiva sobre ahorro energético en edificios o el "paquete" en materia de biocarburantes. La aplicación de estos textos supondrá un ahorro de consumo de energía convencional del orden del 10% en los próximos años, lo que permitirá limitar la tendencia al alza de la demanda energética de la Unión Europea de resultas de un aumento del consumo en los hogares y en el sector terciario.

Por lo que se refiere a la oferta, el debate en torno al Libro Verde sobre la seguridad del abastecimiento energético ha revelado que la Unión Europea no cuenta con recursos para actuar sobre las condiciones de la oferta de hidrocarburos. El debate ha hecho resaltar los peligros que entraña para la Unión Europea una ruptura del suministro, y ha puesto de relieve las debilidades estructurales que comporta nuestro suministro energético, así como sus puntos débiles desde el punto de vista geopolítico, económico y social. Destacó, antes incluso de los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, la necesidad de integrar en el concepto de seguridad de abastecimiento las cuestiones vinculadas a la seguridad de las instalaciones.

De acuerdo con la postura adoptada por la Unión Europea en la reciente cumbre mundial sobre el desarrollo sostenible en Johannesburgo, en este contexto, la producción autóctona de energía renovable en un Estado miembro tiene una incidencia positiva en la seguridad de abastecimiento energético y reduce la cantidad de gas o petróleo que el Estado debe detentar en concepto de reservas estratégicas.

Armonización insuficiente de las medidas comunitarias en materia de reservas de petróleo

Tres directivas comunitarias regulan la constitución de reservas nacionales de petróleo bruto y productos derivados por los Estados miembros. Éstos deben mantener un nivel de reservas equivalente a 90 días de consumo en cada una de las tres categorías principales de productos derivados del petróleo. Los Estados miembros tienen por otro lado la obligación de estar dispuestos a actuar en caso de riesgo de ruptura física, es decir, a prever unos planes de intervención, establecer unas autoridades y unos órganos adecuados que hagan posible hacer llegar tales reservas al mercado, limitar el consumo, garantizar el suministro de los consumidores prioritarios y regular los precios.

En caso de crisis, la Comisión Europea puede, a petición de un Estado o por iniciativa propia, fijar un objetivo de reducción del consumo. La Comisión no dispone, sin embargo, de prerrogativa alguna para imponer una movilización de reservas. La decisión de liberar existencias petrolíferas compete a los Estados, aunque se organice una consulta por razones de coordinación a escala comunitaria. Son finalmente los Estados los que apreciarán si se impone la movilización. Pero, independientemente del hecho de que estas medidas, adoptadas individualmente por cada Estado, son fuente de desorden en el mercado interior, resultarán poco o nada eficaces, habida cuenta de las dimensiones del mercado petrolífero.

No existe, por lo tanto, un mecanismo comunitario de utilización de reservas petrolíferas que haga posible la solidaridad, en caso de problemas de suministro, entre los Estados que participan en un mismo mercado interior. Por otro lado, en la mayoría de los países de la Unión -y a diferencia de la "Strategic Petroleum Reserve" en los Estados Unidos, cuyas reservas son detentadas por las autoridades públicas- las reservas de seguridad están en manos de las compañías petrolíferas, y se confunden con las existencias operativas de éstas. Sólo algunos Estados miembros han creado organismos ad hoc encargados de hacerse cargo de las reservas de seguridad. Esta fragmentación de los mecanismos de almacenamiento puede afectar al buen funcionamiento del mercado interior de la energía y es origen de casos de falseamiento de las condiciones de competencia entre los operadores refinadores y los demás, que disponen de pocas reservas operativas. Por otro lado, la cantidad de productos derivados del petróleo efectivamente a disposición de los Estados miembros en caso de crisis, es decir, la cantidad efectivamente movilizable a corto plazo, es muy incierta, ya que las reservas de seguridad en manos de los operadores se confunden con sus reservas operativas. Es necesario tener en cuenta a este respecto que las existencias de la Strategic Petroleum Reserve ascienden actualmente a 545 millones de barriles, y que los Estados Unidos han decidido aumentar progresivamente su volumen hasta llegar a 700 millones en barriles en 2004.

Finalmente, la legislación comunitaria actual sólo establece normas armonizadas de utilización de reservas de seguridad para hacer frente a una ruptura física del suministro petrolífero. Se trata de una herramienta de gestión ante una penuria física existente, que no sirve en modo alguno para hacer frente a la volatilidad de los mercados. Esta volatilidad, que se debe a impresiones anticipativas de posibles rupturas físicas del suministro, puede afectar gravemente al crecimiento de nuestras economías.

Es fácil por lo tanto comprender que, debido a la inadecuación del sistema comunitario de reservas de seguridad con la realidad del contexto energético y con la evolución del mercado interior de la energía, este sistema nunca ha funcionado. Convendría, por lo tanto, definir unas normas que faciliten el acercamiento de las disposiciones nacionales y que garanticen, en caso de peligro de crisis de suministro petrolífero, la solidaridad y la unidad de acción necesarias para el buen funcionamiento del mercado interior.

Insuficiencia del marco de la Agencia Internacional de la Energía

El Tratado por el que se constituye la Agencia Internacional de la Energía (AIE) comporta la obligación para los Estados participantes de mantener una reservas equivalentes a 90 días de importaciones netas de petróleo o productos derivados. Prevé un mecanismo de reacción en caso de crisis de suministro, que consiste por una parte en una obligación de reducción del consumo cuando se rebase un determinado límite máximo de ruptura de suministro, y por otra parte en un procedimiento de movilización de reservas y asignación del petróleo disponible entre los Estados participantes.

A comienzos de los años 80 la AIE consideró que los mecanismos del Tratado de 1974 ya no se adecuaban a la evolución del mercado petrolífero. El Consejo de Dirección de la AIE estableció otro mecanismo de crisis, el CERM (Coordinated Emergency Response Measures), con el fin de permitir una movilización más simple de las reservas. Cualquier decisión tomada en el marco del CERM requiere, no obstante, la unanimidad del Consejo de Dirección, compuesto por los representantes de los 26 países participantes, cuya procedencia geográfica e intereses, a menudo muy diferentes, no facilitan la realización de un consenso (están presentes, entre los países participantes, los Estados Unidos, Australia, Japón, Corea). Dada la ausencia de unos criterio claros de activación de este mecanismo, y las divergencias entre los Estados participantes, los riesgos de bloqueo son evidentes.

En la práctica, el CERM sólo se utilizó una vez, más de cinco meses después del comienzo de la Guerra del Golfo a raíz de la invasión de Kuwait por Irak, cuando los precios del petróleo ya habían disparado y los efectos negativos sobre las economías de los países consumidores de petróleo se habían hecho ya sentir.

Por otro lado, los mecanismos de la AIE vinculan la gestión de las reservas petrolíferas de la Unión Europea a la de numerosos socios del exterior, cuyas prioridades no están necesariamente de acuerdo con las de la Unión. Por otra parte, es necesario observar que la instauración progresiva de un mercado interior de la energía, como es el caso de los Estados miembros de la Unión Europea, es una realización única en su género; ningún otro país de la AIE, incluidos los Estados Unidos, ha conseguido desarrollar una construcción tan integrada.

En el estado actual del Tratado de la AIE, incluso una decisión de movilización de reservas propuesta por un grupo de países mayoritarios en la organización -por ejemplo los países de la Unión Europea- podría, habida cuenta de la unanimidad que impera en los trabajos del CERM, ser bloqueada por un único país. Los mecanismos establecidos por la AIE no permiten, por lo tanto, proporcionar a la Unión Europea, segunda potencia económica mundial, un poder de decisión en un ámbito tan estratégico como la energía, ni garantizar un buen funcionamiento de su mercado interior.

Finalmente, y tal como ocurre con la legislación comunitaria actual, los mecanismos de la AIE sólo se han establecido en previsión de una posible ruptura física de suministros petrolíferos. Los elementos básicos de este dispositivo fueron establecidos en 1974 para responder a determinadas medidas, tales como los embargos que había impuesto la OPEP a algunos países industrializados, dentro del difícil contexto político de finales de 1973 en el Oriente Próximo. Este contexto dista mucho del que conocemos hoy en día.

Ausencia de medidas coordinadas para el suministro de gas

Dada la importancia estratégica que adquirirá en el futuro el gas natural, se impone un enfoque innovador en la medida en que en la actualidad no existe ningún marco comunitario que armonice las medidas destinadas a garantizar un nivel mínimo de seguridad de suministros en la Unión Europea. Es necesario indicar a este respecto que la AIE tampoco tiene prevista acción específica alguna con el fin de garantizar el suministro exterior de gas de los Estados participantes. Hay que señalar también que un 40% del consumo de gas importado por la Unión Europea depende de tres fuentes principales de suministro. Además, desde 1995 la producción de electricidad a partir de gas absorbe cada año en la Unión Europea entre un 50% y un 60% de las nuevas inversiones en producción de electricidad. La seguridad del suministro de gas es, por lo tanto, muy importante para garantizar una continuidad en la producción de electricidad.

El sector europeo del gas ha conseguido garantizar una seguridad de suministro para el mercado europeo, en constante aumento durante los 40 últimos años. No obstante, el mercado europeo del gas está experimentando importantes cambios en la actualidad, y el papel desempeñado por los protagonistas tradicionales del mercado está cambiando también.

Hasta ahora, el trabajo de planificación y desarrollo de la red de gas, con el fin de lograr los objetivos de seguridad -a menudo definidos por el propio sector- era relativamente simple, dado que los proveedores principales disponían de toda la infraestructura, de los datos relativos a la oferta y la demanda de gas, de la información precisa y de otros instrumentos necesarios para llevar a cabo esta planificación. Además la intervención directa del Estado era menos necesaria porque las compañías nacionales responsables de la seguridad del suministro pertenecían a menudo, en todo o en parte, al Estado.

En el nuevo mercado del gas liberalizado, ningún protagonista correrá necesariamente con toda la responsabilidad derivada de la seguridad, a corto y a más largo plazo, del suministro de gas a nivel nacional, debido a la reestructuración de la industria, a la integración de los mercados nacionales, a la aparición de nuevas empresas y al refuerzo de la competencia. En este nuevo contexto, es necesario revisar y formalizar nuevamente las políticas y procedimientos en materia de seguridad de abastecimiento. Y es que en un mercado competitivo, no está claro que los proveedores tomen como prioridad estratégica la seguridad de abastecimiento; la competitividad se convierte, cada vez más, en el objetivo principal de las compañías de gas.

La gestión de la seguridad de abastecimiento de gas no puede, por lo tanto, confiarse de forma única al sector. Se impone un nuevo marco legislativo en el que todos los protagonistas del mercado adopten un mínimo de medidas para garantizar la realización de este objetivo.

Es necesario añadir que, en un mercado en rápida evolución, es extremadamente importante evitar toda incertidumbre en cuanto a responsabilidad de la seguridad de abastecimiento. Una falta de claridad en este sentido aumentaría el riesgo de crisis de suministro.

Mientras que la industria del gas deberá seguir asumiendo la responsabilidad de la explotación, la Comunidad Europea deberá desempeñar un papel esencial de coordinación y apoyo por lo que se refiere a la seguridad energética. Este papel consistirá en garantizar el buen funcionamiento del mercado interior y en dar a los agentes del mercado las señales adecuadas que les permitan interpretar y atender a los cambios, garantizando al mismo tiempo un nivel suficiente de seguridad de abastecimiento de gas.

Como en el caso del petróleo, hay que tomar unas medidas mínimas que garanticen el buen funcionamiento del mercado interior del gas. Esto supone la adopción de medidas armonizadas que aseguren una actuación solidaria y coordinada de todos los Estados miembros en caso de crisis de suministro.

4. La solución: un marco comunitario

Como recordaba el Libro Verde sobre la seguridad del abastecimiento energético, los Estados miembros son interdependientes tanto por lo que refiere a las cuestiones de lucha contra el cambio climático como a la realización del mercado interior de la energía. Cualquier decisión de política energética, en particular en materia de suministro de hidrocarburos, adoptada por un Estado miembro, tendrá inevitablemente una incidencia en el funcionamiento del mercado de los demás Estados miembros. Del mismo modo, las operaciones realizadas por las empresas, facilitadas por la instauración progresiva de un mercado interior de la energía, no se limitan ya a un territorio nacional.

Además, una reacción aislada de un determinado Estado frente a una modificación de las condiciones de suministro de hidrocarburos, tendrá muy poco o ningún efecto real. Una respuesta coordinada del conjunto de los Estados miembros, en un marco de solidaridad, constituye el único medio de determinar soluciones eficaces y útiles que garanticen un nivel adecuado de seguridad, fiabilidad y prevención de las crisis y accidentes graves.

Por otra parte, la Unión Europea ha emprendido un proceso político de gran envergadura, el de su ampliación. Ante un reto semejante, no puede quedarse sin hacer algo de cara a resolver convenientemente una de sus necesidades vitales, la del suministro de hidrocarburos.

Por lo tanto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del Tratado CE, los objetivos de la acción emprendida no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, pueden lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario.

El Libro verde sobre la seguridad de abastecimiento energético ya había previsto, globalmente, distintas propuestas:

* examinar las modalidades para un refuerzo del dispositivo de reservas estratégicas de petróleo a través de la "comunitarización" de su uso;

* contemplar la posibilidad de ampliar el dispositivo de reservas al gas natural;

* organizar un diálogo permanente con los países productores, y no sólo como reacción a movimientos importantes en los mercados para mejorar los mecanismos de formación de precios, la celebración de acuerdos y el uso de las existencias de reserva en interés mutuo;

* reforzar la integración y la diversificación de las redes de suministro así como la garantía de su fiabilidad y seguridad.

En su Comunicación de 26 de junio de 2002 al Parlamento Europeo y al Consejo, relativa al informe final sobre el Libro Verde sobre seguridad del abastecimiento energético, la Comisión afirmaba que "las incertidumbres geopolíticas y la volatilidad de los precios del petróleo plantean la cuestión de una mejor organización de las reservas y la coordinación de su utilización".

Objetivos

Las medidas destinadas a mejorar el buen funcionamiento del mercado interior de la energía deberán tener como objetivo, dentro de una lógica comunitaria:

* Promover la solidaridad entre los Estados miembros de la Unión Europea en caso de crisis energética mediante medidas y mecanismos definidos de antemano, que garanticen una acción coordinada;

* Gestionar la seguridad de los suministros, instaurando unos mecanismos adecuados que permitan controlar una situación de ruptura física de los suministros energéticos;

* Gestionar la fiabilidad de los suministros e infraestructuras, estableciendo medidas de fomento de la fiabilidad que garanticen un máximo de certidumbre de los flujos de suministro procedentes de los países productores;

* Promover, en consulta con los países productores, la estabilidad de los mercados, estableciendo posibles medidas de reacción cuando los mercados prevean una ruptura física del suministro con el fin de restablecer su buen funcionamiento.

Estos objetivos deben realizarse en el marco del mercado interior de la energía; la Comisión adoptará las medidas necesarias para garantizar unas condiciones de competencia equitativas. Y es que si las medidas destinadas a mejorar el suministro de hidrocarburos son neutralizadas por manipulaciones de los precios, o si se limita el acceso a las redes de transporte, tales medidas tendrán poco o ningún de impacto positivo.

Las medidas de mejora de la seguridad de abastecimiento no deberán crear obstáculos a la entrada de nuevos operadores al mercado europeo de la energía, ni hacer más difíciles las actividades de las empresas con pequeñas cuotas de mercado. Habrá que asegurarse también de que las normativas que promulguen los Estados miembros garanticen la aplicación de unas condiciones iguales y no discriminatorias en materia de reservas, especialmente por lo que se refiere a la construcción de instalaciones de almacenamiento y al acceso a las reservas.

Habida cuenta de estos objetivos, y sobre la base de las reflexiones recogidas en el Libro verde sobre la seguridad de abastecimiento energético, deben tomarse varias iniciativas a escala comunitaria.

Armonización de la organización y fomento de la utilización coordinada de las reservas de petróleo

1. Armonización de los sistemas naciones en materia de reservas

Algunos Estados miembros han creado organismos ad hoc encargados de detentar la totalidad o parte de las reservas de seguridad. En otros Estados, éstas están en manos de operadores privados.

Esta fragmentación de los mecanismos que regulan la constitución de reservas atenta contra el funcionamiento del mercado interior de la energía. Los distribuidores independientes o los importadores de productos refinados que sólo necesitan reservas operativas en cantidades moderadas, consideran que las obligaciones de almacenamiento les imponen un coste neto adicional, mientras que las refinerías tienen que disponer de todos modos de reservas con fines operativos, incluso en ausencia de obligación de almacenamiento por razones de seguridad. Las obligaciones de almacenamiento pueden, por lo tanto, ser la causa de distorsiones de la competencia. Con el fin de dar solución a este problema, todos los Estados miembros instituirán un organismo público de detención de las reservas de petróleo que deberá ser propietario de, como mínimo, un tercio de las existencias obligatorias. Este acercamiento -parcial e insuficiente- de las normativas de almacenamiento en los Estados miembros contribuirá a un mejor funcionamiento del mercado interior, merced al establecimiento de normas que garanticen una mayor competencia entre operadores económicos. Y es que la creación de un organismo central a efectos de constitución de reservas estratégicas liberará a los distribuidores independientes o importadores de productos refinados de tener que constituir ellos mismos las reservas. Podrán hacer que este organismo dé cumplimiento a sus obligaciones de almacenamiento mediante el pago de una remuneración equitativa. Estas condiciones de sana competencia entre los diferentes tipos de operadores petrolíferos permitirán mantener una diversidad suficiente de fuentes de abastecimiento en el mercado y redundarán, gracias a ello, en unas mejores condiciones de suministro para los consumidores.

Hay que señalar, por otro lado, que las reservas de seguridad adolecen en la actualidad de una falta de visibilidad y, por ende, de credibilidad. Las reservas operativas de las empresas pueden contabilizarse a efectos de la obligación mantenimiento de unas reservas mínimas de seguridad. Y las cantidades constituidas al margen de tales reservas operativas con fines específicos de seguridad de abastecimiento, son muy difíciles de identificar. La detención de una parte de las reservas por parte de un organismo central permitirá corregir esta falta de visibilidad y garantizará una movilización eficaz y efectiva de las mismas en caso de crisis.

2. Utilización coordinada de las reservas de seguridad

La legislación comunitaria sólo establece, para proceder a la movilización de las reservas, un simple procedimiento de consultas mutuas entre expertos técnicos de los Estados miembros, bajo los auspicios de la Comisión Europea. Cada Estado puede, por lo tanto, proceder a la movilización de reservas según le parezca.

En cuanto al mecanismo previsto por la AIE, (CERM, medidas coordinadas de respuesta para casos de emergencia), es necesario recordar que su puesta en marcha está sujeta a la aprobación unánime de los 26 países participantes. Por otro lado, incluso si la AIE decidiera intervenir, la gran libertad de que disfrutan los Estados miembros respecto a la manera en que pueden llevar a cabo la aportación destinada a resolver la crisis perjudica gravemente la unidad de acción.

En el futuro, la Comunidad Europea será la que decida una estrategia común que se aplicará por el conjunto de los Estados miembros con el fin de responder eficazmente a una ruptura física o económica de los suministros petrolíferos. Esta estrategia precisará las medidas que deban adoptarse, sus objetivos, su duración y los recursos que deban aportar los Estados miembros.

Pero para ser eficaz, la medida adoptada con el fin de responder a una ruptura de suministro petrolífero o a una amenaza de ruptura que genere un fenómeno de volatilidad en el mercado (riesgo económico) debe ser muy rápida. Por ello, en caso de necesidad imperiosa vinculada a la evolución del mercado petrolífero, la Comisión Europea estará habilitada para adoptar las medidas de urgencia que se impongan, teniendo en cuenta los objetivos generales de los mecanismos de utilización de las reservas de seguridad. La Comisión estará asistida por un Comité compuesto por representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión.

3. Armonización de los criterios de intervención

La legislación comunitaria actual sólo prevé la utilización de las reservas en caso de ruptura física del suministro petrolífero. Se trata de un instrumento para resolver penurias físicas existentes, pero que no permite reaccionar en caso de volatilidad de los mercados si ésta es consecuencia de fenómenos de anticipación de un riesgo de ruptura física del suministro.

Un análisis de los fenómenos de volatilidad de los mercados muestra que la impresión por parte de los operadores de riesgo de ruptura potencial provoca movimientos de compra causados por el pánico, y ello aunque exista un equilibrio aparente entre la oferta y la demanda. Además, el impacto de los operadores "no comerciales" tendrá como efecto acelerar y acentuar los efectos sobre los precios causados por la impresión de ruptura física.

Además del criterio de intervención clásico de las reservas, es decir, en caso de ruptura física en el suministro petrolífero, hay que establecer unas normas comunes de utilización de las reservas de seguridad con el fin de reaccionar de forma unida y solidaria ante situaciones de riesgo económico, y más precisamente en caso de impresión generalizada de riesgo de ruptura física con consecuencia de volatilidad de los mercados. Toda acción aislada de los Estados miembros iría en contra de los objetivos del mercado interior y resultaría ineficaz para restablecer un funcionamiento más fluido del mercado del petróleo. Las normas comunes servirían para garantizar la unidad de acción y la solidaridad necesarias para el buen funcionamiento del mercado interior.

Toda decisión de acción de la Comisión estará basada en una convergencia de factores que tengan en cuenta las circunstancias precisas de la situación de crisis energética. Es evidente que el elemento "precio" será uno de los elementos fundamentales para la definición de riesgo económico, dado que la impresión de ruptura de suministro tiene un efecto directo sobre los precios. En este contexto, cabe considerar que el umbral de "alerta" para la activación potencial se alcanzará cuando el precio del petróleo bruto en los mercados al contado sea tal que, en caso de mantenimiento de tal precio durante 12 meses, la factura petrolífera exterior de la Unión Europea durante los 12 meses siguientes aumentaría en una cuantía igual a más de medio punto porcentual del producto interior bruto de la Unión Europea en el año anterior, en comparación con la factura petrolífera exterior media durante los 5 años anteriores. Como ejemplo, en las circunstancias actuales (año 2002), los mecanismos comunitarios podrían aplicarse por la Comisión en caso de rebasamiento de un límite máximo de 30 dólares por barril Brent (lo que corresponde a un umbral de activación próximo a los 28 dólares para la cesta OPEP).

Este umbral de alerta constituye una condición necesaria pero no suficiente en caso de impresión generalizada de riesgo de ruptura física del suministro: alcanzar el umbral abre pues simplemente una fase de examen por parte de la Comisión del conjunto de elementos que han provocado la crisis, y más especialmente su naturaleza, duración y amplitud. Toda decisión en torno a la conveniencia de intervención estará basada en la convergencia de varios factores que permitirán tomar decidir en qué medida existe un riesgo de ruptura del suministro que requiere una intervención.

En este nuevo contexto, en el cual los mecanismos de utilización de las reservas de seguridad ocuparán un lugar cada vez más importante, convendrá aumentar el volumen de tales reservas. El volumen mínimo de 90 días de consumo actualmente vigente deberá pasar, para permitir una aplicación eficaz y creíble de las medidas de crisis, a 120 días. Este aumento de reservas se hará de manera progresiva, teniendo en cuenta, en particular, las posibilidades de desarrollo de la capacidad de almacenamiento necesaria. Hay que señalar que las reservas comunitarias de seguridad ascienden en la actualidad a unos 114 días de consumo.

En este sentido habrá que tener en cuenta igualmente la situación de los países en proceso de adhesión a la Unión Europea. Por lo que se refiere al estado actual de las negociaciones de adhesión, ya se han acordado con la mayoría de los países candidatos unos periodos transitorios hasta el 31 de diciembre de 2009 que les permitirán constituir progresivamente unas reservas equivalentes a 90 días de consumo. La Comisión espera que los nuevos Estados miembros acepten el principio de constitución de reservas de seguridad por un volumen equivalente a 120 días de consumo. Reconoce sin embargo que, en casos debidamente justificados, será necesario permitir una introducción progresiva de las nuevas disposiciones de refuerzo de las reservas petrolíferas, más allá de los periodos transitorios ya acordados.

Armonización de normas mínimas en materia de seguridad de abastecimiento de gas

Aunque las condiciones de almacenamiento del gas son diferentes de las del almacenamiento del petróleo y productos derivados, incluso desde el punto de vista técnico, el mecanismo de fijación de los precios del gas está vinculado al de los precios del petróleo mediante un sistema de ajuste de los primeros sobre los segundos. Los problemas que se plantean en términos de seguridad de suministro, y las soluciones por aportar, están por lo tanto vinculados en estas dos fuentes de energía. De ahí la importancia de establecer, como para el petróleo, unas medidas armonizadas que fijen un determinado nivel de reservas, así como la posibilidad de movilizar estas últimas. Estas nuevas medidas se integrarían en las disposiciones ya previstas por la legislación comunitaria, destinadas a conceder un acceso a los almacenamientos de gas a terceros.

1. Definición de una política de suministro y determinación de responsabilidades

La mayoría de los Estados miembros no disponen en la actualidad de ningún enfoque realmente coherente para garantizar la seguridad de abastecimiento de gas en el mercado interior. Es necesario, antes de emprender cualquier otra medida, que los Estados miembros toman las disposiciones necesarias para definir en primer lugar una política general para la seguridad de suministro del gas. Esta política, que debe contribuir al buen funcionamiento del nuevo mercado competitivo del gas, supone determinar claramente los papeles y responsabilidades de los distintos agentes del mercado en materia de seguridad de abastecimiento.

Al concebir esta política general de seguridad de abastecimiento, los Estados prestarán suma atención a la importancia que reviste garantizar la continuidad en el suministro de gas en condiciones difíciles, y más concretamente a la hora de suministrar a consumidores que no tienen otras fuentes de energía alternativas, o de garantizar unos niveles adecuados de almacenamiento de gas o combustibles de sustitución, o de diversificar los suministros, o de garantizar un equilibrio entre las distintas fuentes de abastecimiento de gas.

Esta política de los Estados miembros deberá ser transparente. Para ello, los Estados miembros y la Comisión establecerán, a intervalos regulares, unos informes en los que expondrán, en particular, los mecanismos establecidos para las situaciones urgentes y los imprevistos con el fin de atenuar eventuales crisis en el mercado del gas, los niveles de las reservas y las medidas adoptadas o por tomar con el fin de lograr los objetivos orientativos de almacenamiento. La Comisión evaluará asímismo el grado de armonización de las medidas en materia de seguridad de abastecimiento y su contribución al funcionamiento del mercado interior del gas.

2. Armonización de normas mínimas en materia de seguridad de abastecimiento de gas

Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que se garantice el abastecimiento de consumidores que no pueden permitirse interrupciones de suministro o que no pueden sustituir al gas por otro combustible, cuando, durante sesenta días en condiciones meteorológicas medias existan perturbaciones en la fuente de suministro de gas más importante. Los Estados miembros adoptarán asímismo medidas armonizadas con el fin de garantizar, en el nuevo mercado competitivo del gas, la seguridad de suministro en caso de temperaturas extremadamente bajas.

Estas normas de seguridad de abastecimiento serán aplicadas a través de instrumentos que los Estados deberán utilizar en función de las circunstancias concretas de la crisis de suministro y de las particularidades del mercado nacional de gas de cada Estado miembro.

Entre las medidas que deben aplicarse como respuesta a una ruptura de suministro, los Estados miembros tomarán las disposiciones necesarias para garantizar la existencia de unas reservas de gas que permitan alcanzar un abastecimiento mínimo suficiente para cumplir las normas de seguridad. A la hora de crear o mantener un nivel mínimo armonizado de reservas, se tendrán en cuenta las posibilidades geológicas y económicas de almacenamiento de los Estados miembros. En algunos Estados miembros, los emplazamientos geológicos disponibles para la construcción de nuevas instalaciones de almacenamiento subterráneo de gas son muy limitados o inexistentes.

3. Coordinación de las medidas de crisis - Reservas de gas

Una reacción no coordinada de los Estados miembros en caso de crisis energética podría poner en peligro el buen funcionamiento del mercado interior del gas. Para un buen funcionamiento del mercado interior del gas y para lograr la seguridad de suministro es esencial que los Estados miembros sean solidarios en situaciones de suministro extraordinarias. Deben, por lo tanto, establecerse unos mecanismos, que permitan la aplicación coordinada de medidas a escala comunitaria con el fin de hacer frente a tales situaciones.

Por todo ello, corresponde a la Comisión actuar, en función de la gravedad de la situación, para que se tomen las medidas necesarias para proporcionar una asistencia específica a los Estados miembros especialmente afectados por la interrupción del suministro de gas. En este contexto, y teniendo en cuenta las especificidades del mercado del gas natural, parece conveniente prever un doble mecanismo de intervención.

En caso de situaciones extraordinarias en el suministro de gas, por ejemplo de una interrupción grave de los suministros de gas por parte de un proveedor principal de la Unión Europea, la Comisión podrá formular recomendaciones para exhortar a los Estados miembros a tomar las disposiciones necesarias para proporcionar una asistencia específica a los Estados miembros especialmente afectados por esta interrupción del suministro.

Si las medidas adoptadas por los Estados miembros fueran inadecuadas, habida cuenta de la evolución del mercado, o si las consecuencias económicas de la situación extraordinaria del suministro de gas se hicieran extremadamente graves, la Comisión podrá, mediante decisión, obligar a los Estados miembros a adoptar medidas específicas para proporcionar la asistencia necesaria a los Estados miembros especialmente afectados por la interrupción del suministro de gas.

Entre estas medidas, que serán objeto, en función de las circunstancias, bien de una recomendación, o de una decisión por parte de la Comisión, podrán incluirse la movilización de las reservas de gas, la puesta a disposición de gasoductos para transportar el gas hacia las regiones afectadas, el corte de suministro a usuarios que puedan permitirse interrupciones, con el fin de permitir la redistribución del gas y garantizar la flexibilidad del sistema, o los mercados al contado.

Tal como ocurre con las medidas que deben adoptarse en el caso de las reservas de seguridad del petróleo, la Comisión estará asistida por un Comité en el que participarán representantes de los Estados miembros.

El nuevo marco comunitario no prevé por el momento, como en el caso de las reservas de petróleo, la fijación armonizada de cantidades mínimas de reserva de gas que los Estados miembros deben detentar para garantizar la seguridad de abastecimiento. Sí introduce unas exigencias cuantitativas entre tales normas de seguridad. De este modo, el nuevo marco comunitario exige que los Estados miembros determinen de qué manera piensan garantizar que los clientes que no tienen la posibilidad de pasar a otros combustibles de sustitución continúen siendo abastecidos durante 60 días, caso de fallar el mayor proveedor del mercado. Para satisfacer esta obligación de los 60 días, cada Estado miembro deberá adoptar una combinación de medidas, entre las cuales se encontrarán el almacenamiento de gas, y también el corte de suministro a usuarios que puedan permitirse interrupciones con el fin de permitir la redistribución del gas, garantizar la flexibilidad del sistema y la de suministro, y los mercados al contado.

Esta combinación de medidas permitirá que cada Estado miembro garantice una seguridad de abastecimiento de gas equivalente a la seguridad de abastecimiento del petróleo, con sus obligaciones de constitución de reservas, teniendo en cuenta además las características propias del mercado del gas. Y es que no todos los Estados miembros tienen la posibilidad de construir reservas subterráneas, debido a condiciones geológicas desfavorables; algunos países ni siquiera cuentan con lugares apropiados para el almacenamiento de gas.

No obstante, y dada la importancia que reviste el almacenamiento entre las diferentes medidas que pueden tomarse, está previsto que los Estados miembros determinen objetivos nacionales orientativos para que la contribución del almacenamiento de gas alcance, dentro del dispositivo de seguridad de suministro, un nivel mínimo. El almacenamiento podrá constituirse en los Estados miembros o fuera de su territorio.

Hay que señalar que las medidas en materia de almacenamiento de gas, al igual que las de almacenamiento del petróleo, se entenderán sin perjuicio de cualesquiera otras medidas que pudieran tomarse en relación con la seguridad de las instalaciones de almacenamiento.

4. Contratos de suministro

Los contratos de suministro a largo plazo han desempeñado un papel fundamental en el desarrollo del mercado europeo del gas. Son indispensables para la puesta en marcha de proyectos de inversión a gran escala (desarrollo de yacimientos, proyectos infraestructurales de larga distancia). Para los países consumidores, estos contratos constituyen un elemento de estabilidad en sus compras. Los contratos a largo plazo facilitan además la diversificación del suministro de gas de la Unión Europea a medio plazo y permiten la entrada en el mercado de nuevas fuentes de gas, lo que favorece la competencia en el lado de la oferta. Convendrá, por lo tanto, velar por una parte adecuada de los suministros procedentes de Estados no miembros de la Unión Europea se realice a través de contratos de importación a largo plazo. La Comisión seguirá de cerca la evolución de la estructura de abastecimiento de gas de los Estados miembros, y si procediera aprobaría las medidas que se hicieran necesarias.

Paralelamente a los contratos a largo plazo, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar una mayor liquidez en el mercado del gas, así como unos precios transparentes, con el fin de favorecer la seguridad de abastecimiento, facilitar el acceso al gas y abrir nuevas posibilidades de comercialización a empresas que han asumido obligaciones contractuales a largo plazo. En este contexto, un porcentaje mínimo de los nuevos suministros de gas deberá estar basado en contratos al contado a corto plazo o en contratos a largo plazo con unos precios que remitan a los mercados al contado.

En las relaciones con Rusia se produjo un malentendido cuando algunos terceros países consideraron al parecer que la Unión Europea ya no era partidaria de estos contratos de suministro a largo plazo. La Comisión Europea confirmó que estos contratos eran una necesidad por constituir un factor de estabilidad tanto para los países productores como para los consumidores. Estos contratos a largo plazo son reconocidos, por otro lado de forma expresa en la legislación comunitaria relativa a las normas comunes para el mercado interior del gas natural.

La Comisión procurará que estos contratos no provoquen un falseamiento de la competencia, bien debido a la existencia de cláusulas expresas en los contratos que creen condiciones restrictivas en el mercado, bien por crearse posiciones dominantes que tendería a cerrar el mercado. Es, por lo tanto, importante que estos contratos evolucionen en función de las nuevas situaciones que se produzcan en el mercado interior del gas.

Organización de un diálogo entre países productores y consumidores

Todas estas medidas de coordinación de los medios de intervención en materia de seguridad de abastecimiento de petróleo y de gas, sólo se conciben en un régimen de gran coordinación, no de confrontación, con los países productores. La Unión Europea ampliada es fronteriza con las principales zonas productoras de hidrocarburos (Rusia, Mar Caspio, África Septentrional). La ventaja geográfica que constituye la ampliación deberá tenerse en cuenta cuando se haya de decidir sobre la localización de las reservas de petróleo y de gas. Éstas podrán instalarse, por ejemplo, en los Estados miembros y los países candidatos a la Unión Europea o también en los países productores o incluso en países de tránsito.

La Comunidad Europea debe pues desarrollar, institucionalizar y dar un contenido concreto al diálogo energético entre los países productores y consumidores. Para ello actuará en coordinación con el Internacional Energy Forum (Riad).

Un diálogo entre países productores y consumidores en materia de energía contribuirá a garantizar una mayor estabilidad en el suministro. Permitirá, por otra parte, una aplicación a nuestros suministros externos de las normas de seguridad de la Unión Europea, en particular en los ámbitos de la construcción y operación de infraestructuras petrolíferas y de gas, o del transporte marítimo de hidrocarburos y productos peligrosos derivados.

Además, el diálogo reforzado entre la Unión Europea y los países productores constituye una condición sine qua non para mejorar el mecanismo de los precios y la celebración de unos acuerdos de suministro satisfactorios. Como destacó el Libro verde sobre la seguridad de abastecimiento energético, tal diálogo debe continuar cualquiera que sea la coyuntura internacional, y tanto si los precios se encuentran al alza como a la baja, y debe abordar los temas de las condiciones de formación y utilización de reservas. Tratándose más específicamente del gas natural, este marco de concertación podría transformarse en marco de negociación con el fin de responder, en particular, a la necesidad de establecer contratos de suministro a largo plazo.

En este sentido, el diálogo emprendido por la Unión Europea con Rusia puede constituir un primer modelo. Su objeto es el de crear, como se dijo en las cumbres de París y de Bruselas, una nueva solidaridad en materia de energía. De este modo se han podido lanzar acciones en cuanto a seguridad de las redes, protección de las inversiones o determinación de grandes proyectos de interés común. Es de esperar que este diálogo permita llegar a una mejor utilización en el futuro de los acuerdos intergubernamentales a largo plazo y de los acuerdos de reparto de la producción.

El diálogo con Rusia no impide por otra parte que se establezca un diálogo con otros países socios de la Unión Europea, más concretamente con Noruega, los países del Mar Caspio, los países euromediterráneos y Oriente Próximo. Es necesario tener también en cuanta las relaciones con la OPEP, organización con la cual convendría mantener unas relaciones continuadas, incluso cuando los precios del petróleo no sean anormalmente elevados.

Conocimientos técnicos necesarios para la aplicación de las medidas

La instauración del mercado interior de la energía es progresiva y muy compleja, especialmente cuando se aplican normas muy técnicas. Es necesario garantizar que todos los participantes aplican el nuevo marco legislativo de manera efectiva, eficaz y uniforme en los mercados, en condiciones que garanticen la competitividad de las empresas.

Por esta razón las distintas fases de realización del mercado interior del gas y la electricidad han ido acompañadas de mecanismos que permiten, en particular, el encuentro de los reguladores nacionales, los Estados miembros, los operadores económicos y la Comisión en reuniones de trabajo técnicas (foro de Florencia para la electricidad; foro de Madrid para el gas). En estas reuniones de trabajo se examinan las medidas más convenientes que deben adoptarse con el fin de llevar a cabo la apertura de los mercados del gas y la electricidad, y la Comisión obtiene de forma regular recomendaciones de carácter muy técnico.

Del mismo modo, el nuevo marco comunitario que se establezca para coordinar, en el marco del objetivo de construcción del mercado interior de la energía, las medidas de seguridad de suministro de hidrocarburos, impondrá la realización de tareas complejas y técnicas. Se tratará, en particular, de seguir la evolución de los mercados del petróleo y del gas a nivel internacional y de evaluar su impacto en la seguridad y la fiabilidad del suministro de hidrocarburos. La eficacia de las medidas vigentes deberá ser evaluada de forma constante; en este contexto, será necesario supervisar el nivel de las reservas de hidrocarburos en los Estados miembros. Para efectuar estas tareas, será necesario disponer de una información objetiva, fiable y comparable.

En caso de crisis energética, cuando la Comisión Europea decida o recomiende medidas de movilización de reservas de petróleo o gas, será necesario evaluar los efectos sobre el mercado energético y la economía en su conjunto.

Se puede también citar el hecho de que resulta cada vez más necesario desarrollar unos índices de precios más fiables y que reflejen mejor la realidad del mercado que los que existen actualmente. La Comisión ya indicó, en su Comunicación sobre el abastecimiento de petróleo de la Unión Europea de 4 de octubre de 2000, que convendría instar a los países productores, así como a los operadores de los mercados y de la industria, a mejorar los indicadores de fijación de precios, en particular en torno a un índice mundial que reflejara el conjunto del mercado.

Parece esencial por lo tanto prever, dentro de los propios servicios de la Comisión, un sistema europeo de observación del suministro de hidrocarburos, que estaría dotado de la especialización necesaria para responder a los aspectos altamente técnicos de estas tareas. Proporcionaría, siempre con la colaboración de la Comisión, todo el apoyo técnico y científico, así como un alto nivel de especialización, para aplicar correctamente la legislación comunitaria en el ámbito del suministro de hidrocarburos.

Este sistema europeo de observación será administrado por la Comisión, que invitará a representantes de los Estados miembros y a representantes de los sectores en cuestión para que asistan a las reuniones.

5. Conclusión

La Comunidad Europea está estableciendo, de manera progresiva, las condiciones necesarias para el establecimiento de un mercado interior de la energía. La realización de este objetivo servirá para reforzar la competitividad de la economía de la Unión Europea y traducirse en una notable reducción de los precios para los consumidores. Por otro lado, reforzará la seguridad interna de los suministros energéticos.

La realización del mercado interior de la energía debe acompañarse de una coordinación de medidas que permita garantizar la seguridad del suministro exterior, tanto para el petróleo como para el gas natural. La creación y desarrollo de un mercado interior de la energía hace que los Estados miembros sean más interdependientes en lo que se refiere a la seguridad de abastecimiento. La ausencia de normas mínimas comunes a todos los Estados miembros en esta materia podría, por lo tanto, poner en peligro el buen funcionamiento del mercado interior del petróleo y del gas.

El único medio de garantizar un nivel adecuado de seguridad y fiabilidad del suministro energético, contribuyendo así al buen funcionamiento del mercado interior de la energía, es actuar a nivel comunitario y a nivel mundial. Una reacción coordinada y solidaria entre los Estados que participan en un mismo mercado interior es la única respuesta válida ante una crisis energética.

Es necesario dar preferencia a la coordinación de la acción comunitaria con la de otros países consumidores, incluido el marco de la AIE. Las medidas en caso de crisis o de riesgo de crisis requiere una actuación a un nivel lo más amplio posible.

Es necesario por lo tanto dotar a la Unión Europea, en coordinación con el Internacional Energy Forum (Riad), el conjunto de los países consumidores y los países productores, de unos medios de reacción e intervención propios en caso de crisis energética. Se trata ante todo de establecer unos dispositivos que permitan a la Unión Europea coordinar mejor las normas en materia de seguridad de abastecimiento. Estos mecanismos participarán en la construcción del mercado interior de la energía.

Esta iniciativa, que afecta a un aspecto esencial del funcionamiento de nuestras economías, es especialmente prioritaria por integrarse en el proceso de adhesión de los nuevos Estados miembros a la Unión Europea. Estos países son muy dependientes de las energías fósiles. La Comunidad Europea tendrá en cuenta la situación de cada Estado candidato a la adhesión con el fin de establecer, si fuera necesario, periodos transitorios respecto a ciertas obligaciones.

Unas medidas adecuadas en materia de seguridad de abastecimiento de petróleo y de gas se traducirían en una reducción del riesgo de ruptura física permanente o temporal y del riesgo económico vinculado a los suministros. Estos medios de acción serán aplicados en cooperación con los países socios productores y en el marco de un diálogo en materia de energía, no sólo con los países de la OPEP, sino también con ese importante socio que es Rusia.

Por todo lo anteriormente expuesto, la Comisión propone, sobre la base del artículo 95 del Tratado CE, dos iniciativas legislativas, que son las siguientes:

(1) una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la aproximación de medidas en materia de seguridad de abastecimiento de productos petrolíferos;

(2) una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a unas medidas destinadas a garantizar la seguridad del abastecimiento de gas natural.