INT/1049

Revisión de la Directiva sobre los viajes combinados

DICTAMEN

Sección de Mercado Único, Producción y Consumo

Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica
la Directiva (UE) 2015/2302 para hacer más eficaz la protección de los viajeros
y simplificar y aclarar determinados aspectos de la Directiva

[COM(2023) 905 final – 2023/0435 (COD)]

Ponente: Philip VON BROCKDORFF

1.Conclusiones y recomendaciones

1.1La crisis de la COVID-19 puso de manifiesto deficiencias relacionadas con la Directiva vigente relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados (en lo sucesivo la PTD, por sus siglas en inglés), razón por la cual la Comisión pretende revisar la referida Directiva y ofrecer una mayor protección a los turistas.

1.2El CESE constata que las disposiciones de la Directiva vigente sobre los viajes combinados, aunque instauran un marco armonizado a escala de la UE, no han impedido que surjan ciertas divergencias en las prácticas entre los Estados miembros.

1.3Si bien la Directiva vigente ofrece protección al consumidor en caso de insolvencia de los operadores, el CESE considera dicha protección insuficiente en algunos aspectos. A la hora de llevar esta Directiva a la práctica surgieron algunas dificultades a escala nacional, por ejemplo a raíz de la quiebra de Thomas Cook, y se suscitaron muchas incertidumbres jurídicas durante la pandemia. Por ello, debe instaurarse un sistema eficaz que proteja a los viajeros al tiempo que se atribuye la responsabilidad a los proveedores de servicios a lo largo de toda la cadena de suministro.

1.4Por tanto, el CESE considera que una revisión de la PTD es tan oportuna como necesaria y, en general, acoge favorablemente la PTD revisada, cuyo objetivo es codificar los sistemas de vales y facilitar información clara y brindar garantías jurídicas a los viajeros, al tiempo que se otorga más flexibilidad a las empresas del sector de los viajes.

1.5El CESE acoge con satisfacción la eliminación del solapamiento entre los viajes combinados y los servicios de viaje vinculados. Así, se considera que se trata de un viaje combinado cuando en un único punto de venta se contratan simultáneamente diferentes tipos de servicios de viaje para el mismo viaje o período de vacaciones. Esto impedirá que las empresas promocionen servicios de viaje vinculados cuando vendan viajes combinados, protegiendo así a los consumidores.

1.6El CESE observa que los consumidores recurren frecuentemente a los intermediarios para comprar billetes de avión solo o viajes combinados. La venta de billetes de avión solo a través de intermediarios está regulada por el Reglamento (CE) n.º 261/2004 sobre los derechos de los pasajeros aéreos. La PTD, cuyo ámbito de aplicación abarca los viajes combinados, no puede solventar estas deficiencias. Sin embargo, el CESE señala que la propuesta relativa a la PTD tiene en cuenta las disposiciones del Reglamento sobre los derechos de los pasajeros aéreos y pretende reforzar la coherencia con dicho Reglamento.

1.7El CESE considera que la propuesta de la Comisión relativa a la PTD introduce importantes cambios positivos mediante los que pretende alcanzar un equilibrio entre la protección de los viajeros, por una parte, y los intereses de los operadores de viajes combinados, por otra. Sin embargo, aunque las disposiciones propuestas en materia de reembolso a los clientes imponen una responsabilidad a todos los proveedores de servicios de la cadena de suministro y funcionarían en casos concretos de cancelación de servicios, el CESE considera que los plazos propuestos para reembolsar a los viajeros no tienen suficientemente en cuenta las limitaciones del flujo de tesorería que sufren los proveedores de servicios en situaciones excepcionales, como se ha observado recientemente durante la pandemia de COVID-19.

1.8El CESE considera que las vacaciones combinadas son un segmento importante del sector turístico y constituyen la forma de viaje más segura, al tiempo que ofrecen la mejor protección al consumidor. La propuesta de la Comisión pretende abordar las deficiencias que presenta la PTD. El CESE acoge la propuesta con satisfacción, ya que tendrá un impacto positivo para los organizadores de viajes combinados, en particular el derecho al reembolso entre empresas y las normas sobre los vales, que ayudan a los organizadores a mantener su liquidez.

1.9La propuesta aspira a regular los pagos anticipados efectuados por los viajeros a nivel de la UE por viajes combinados, limitándolos al 25 % del precio total del viaje combinado, a menos que se justifique un importe mayor (el límite puede flexibilizarse, en caso necesario, para que los operadores de viajes combinados paguen a los proveedores de servicios). El CESE considera que esta flexibilidad es necesaria y evita exponer a los operadores de viajes a tener que adelantar pagos más cuantiosos a los proveedores de servicios, salvaguardando su flujo de tesorería.

1.10El CESE señala también que la propuesta de la Comisión especifica que seguirá siendo posible solicitar anticipos más elevados para hacer frente a los pagos anticipados que se han de abonar a los proveedores de servicios, como las compañías aéreas.

1.11El CESE recomienda firmemente que el resultado de la propuesta de la Comisión sea lo más equilibrado posible, garantizando la máxima competitividad de los viajes combinados de la UE, al tiempo que se ofrece protección a los consumidores con una repercusión mínima sobre los precios y las cargas que soportan las empresas.

2.Contexto general

2.1La UE es el primer destino turístico a nivel mundial y acogió dos tercios de todas las llegadas de turistas internacionales en 2022. El número de empresas turísticas se estima en 2,3 millones, que emplean a 12,3 millones de personas 1 .

2.2La ciudadanía europea interactúa con las empresas turísticas respecto de una gran variedad de servicios de viaje y de diversas maneras, ya sea de forma directa o a través de intermediarios. La Directiva (UE) 2015/2302 relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados (PTD, por sus siglas en inglés) tenía por objeto modernizar el marco jurídico de los viajes combinados y ofrecer cierto grado de protección a los consumidores, así como reforzar la competencia entre varios tipos de empresas de viajes en el mercado de los viajes combinados.

2.3La eficacia de la Directiva vigente fue sometida a una dura prueba por las medidas restrictivas que siguieron a la declaración de la pandemia de COVID-19, que supuso la cancelación masiva de vacaciones combinadas, así como por la quiebra de Thomas Cook en 2019. Debido a la escala de las cancelaciones, muchos viajeros no obtuvieron los reembolsos correspondientes o recibieron su importe mucho después de los catorce días estipulados por la Directiva. En respuesta a lo anterior, la Comisión recomendó y alentó el uso de vales con el consentimiento de los viajeros y protegidos frente a la insolvencia del organizador del viaje combinado. Pese a esta recomendación, varios Estados miembros se apartaron de las disposiciones de la PTD, lo que llevó a la Comisión a incoar procedimientos de infracción contra once Estados miembros.

2.4En este contexto, la Comisión propuso revisar la Directiva para reforzar la protección de los consumidores, incluso en caso de crisis como la de la COVID-19. La propuesta de la Comisión también tiene por objeto mejorar el funcionamiento del mercado interior en el sector de los viajes combinados, mediante una revisión cuyo objeto es abordar las deficiencias de la Directiva vigente en términos de lagunas, inseguridad jurídica y complejidad.

2.5Mediante la propuesta de Directiva revisada se aspira también a reforzar la coherencia entre la PTD y el Reglamento (CE) n.º 261/2004, también conocido como Reglamento sobre los derechos de los pasajeros aéreos, en particular mediante la introducción de los vales y los reembolsos entre empresas. En virtud del derecho de reembolso entre empresas reconocido en la propuesta, los organizadores estarán legitimados a obtener un reembolso por parte de los proveedores de servicios en un plazo de siete días a partir de la cancelación de un servicio de viaje. Esto permitiría a los organizadores reembolsar a los viajeros en un plazo de catorce días, sin poner en peligro su liquidez.

2.6La propuesta de la Comisión aborda un problema que afecta a toda la UE, ya que los viajes combinados son un sector transfronterizo que concierne a los ciudadanos de la UE que viajan a cualquier lugar dentro y fuera de la UE, así como a las vacaciones combinadas que los organizadores de otros Estados miembros venden a los viajeros. Dada la naturaleza transfronteriza de las vacaciones combinadas, la única manera de abordar adecuadamente los problemas que afectan a los viajeros es mediante la legislación de la UE. Por sí mismo, un Estado miembro no puede ofrecer protección a los viajeros de la UE.

2.7La acción a nivel de la UE es la forma más eficaz de proporcionar una protección adecuada tanto a los viajeros como a los operadores de la UE y de mejorar al mismo tiempo el funcionamiento del mercado interior de los viajes combinados. La uniformidad del sector se vería reforzada si los vales y los pagos anticipados, así como la protección frente a la insolvencia, se regularan a escala de la UE. Los Estados miembros seguirían pudiendo elegir el tipo de sistema nacional de protección frente a la insolvencia, por ejemplo, un sistema basado en pólizas de seguro o en un fondo de mutualización, al que contribuyan los organizadores. Para garantizar la eficacia de los sistemas nacionales, en la propuesta se establecen parámetros adicionales y se impone a los Estados miembros la obligación de supervisar la protección frente a la insolvencia de los organizadores. La propuesta especifica que, cuando sea necesaria una protección eficaz frente a la insolvencia, los Estados miembros podrán crear un fondo de reserva, por ejemplo, además de las pólizas de seguro de protección frente a la insolvencia. La introducción de dichos fondos puede aumentar los costes de los viajes combinados. No obstante, los Estados miembros no están obligados a hacerlo y ya existe la posibilidad de crear fondos de reserva para la protección frente a la insolvencia.

2.8La propuesta de la Comisión también estipula que, en lugar de los reembolsos, los organizadores pueden ofrecer vales amparados por la protección frente a la insolvencia con el consentimiento de los viajeros. Esta medida es positiva para las empresas, ya que les brinda la posibilidad de obtener más liquidez. En aquellos Estados miembros donde los vales y las solicitudes de reembolso pendientes no estén amparados por una protección frente a la insolvencia, su introducción podría aumentar los costes de protección frente a la insolvencia a cargo de los operadores. Aunque puedan incurrir en algunos costes adicionales, los consumidores se beneficiarían de una mejor protección mediante las garantías jurídicas asociadas al uso de vales, incluida la protección frente a la insolvencia.

2.9La Comisión también propone una limitación flexible de los pagos anticipados al 25 %, que puede aumentarse en función de la necesidad de pagar anticipos más altos a los proveedores de servicios o de asumir otros costes relacionados con la organización y la ejecución de los viajes combinados, en la medida en que sea necesario para asumir estos costes en el momento de la reserva. Con arreglo a la evaluación de impacto realizada por la Comisión, el coste añadido para los operadores también sería limitado, con solo un ligero aumento de los precios al consumidor.

3.Observaciones generales

3.1La Directiva sobre los viajes combinados vigente ofrece un alto nivel de protección a los turistas. Protege frente a la insolvencia de los organizadores de viajes combinados, incluidos los operadores turísticos, y les otorga derechos específicos en caso de surgir dificultades durante el viaje, por ejemplo, el derecho a fórmulas alternativas, a la reducción del precio y a una compensación. También les otorga el derecho a cancelar un viaje combinado, obteniendo el reembolso de los pagos ya realizados cuando la cancelación se deba a circunstancias inevitables y extraordinarias. Sin embargo, la crisis de la COVID-19 puso de manifiesto graves deficiencias, razón por la cual la Comisión pretende revisar la referida Directiva y ofrecer una mayor protección a los turistas.

3.2El CESE señala que, aunque instauran un marco armonizado a escala de la UE, las disposiciones de la PTD no han impedido prácticas divergentes en algunos aspectos. Miles de consumidores se vieron perjudicados por la forma en que los organizadores gestionaron los reembolsos de los viajes combinados cancelados durante la pandemia, mientras que quince Estados miembros adoptaron normas que se apartaban de la PTD, al permitir temporalmente a los organizadores de viajes combinados posponer los reembolsos o imponer vales a los consumidores. La Comisión incoó procedimientos de infracción contra once Estados miembros.

3.3Por otra parte, el CESE señala que, en la PTD, no se prevén plazos para tramitar las reclamaciones de los consumidores, mientras que la participación de los consumidores en los sistemas alternativos de resolución de litigios no es obligatoria. Además, en muchos casos los operadores no hicieron un seguimiento de las decisiones adoptadas por las autoridades encargadas de hacer cumplir la normativa. Por consiguiente, también puede resultar necesario imponer sanciones por incumplimiento de los plazos. Además, mediante la aplicación de porcentajes máximos para los mismos y de calendarios de pago, limitaría el riesgo para los consumidores, abaratando al mismo tiempo la protección frente a la insolvencia para los operadores.

3.4Si bien la Directiva vigente ofrece protección al consumidor en caso de insolvencia de los operadores, el CESE considera dicha protección insuficiente en algunos aspectos. A la hora de llevar esta Directiva a la práctica surgieron algunas dificultades a escala nacional, por ejemplo a raíz de la quiebra de Thomas Cook, y se suscitaron muchas incertidumbres jurídicas durante la pandemia. De ahí que deba revisarse la PTD para reforzar la eficacia de los sistemas nacionales de protección frente a la insolvencia. Estos sistemas deben ofrecer protección a los consumidores en todas las circunstancias, evitables o no, y los reembolsos deben efectuarse dentro de un plazo razonable.

3.5En la situación actual, cuando un organizador de viajes combinados (por ejemplo, un operador turístico) o un viajero cancela un viaje combinado debido a «circunstancias inevitables y extraordinarias», los consumidores tienen derecho a un reembolso monetario en un plazo de catorce días. Sin embargo, en la Directiva vigente no se hace referencia alguna a los vales. Por tanto, el CESE considera que una revisión de la PTD es tan oportuna como necesaria y, en general, acoge favorablemente la PTD revisada, cuyo objetivo es codificar los sistemas de vales y facilitar información clara y brindar garantías jurídicas a los viajeros, al tiempo que se otorga más flexibilidad a las empresas del sector de los viajes.

3.6En la actualidad, los turistas pueden cancelar sus vacaciones sin incurrir en gastos si se producen «circunstancias inevitables y extraordinarias» en el destino o cerca del destino. Sin embargo, la Directiva existente solo especifica que los viajeros pueden proceder a la cancelación «antes del inicio del viaje combinado», sin establecer un plazo. Cuando se declaró la pandemia de COVID-19, al haberse establecido un plazo determinado para presentar la declaración de desistimiento, muchos operadores se negaron a reembolsar a los consumidores. El CESE señala que la propuesta de la Comisión no establece un plazo determinado para presentar la declaración de desistimiento del contrato.

3.7Los servicios de viaje vinculados suelen ser complejos y los consumidores a menudo no están seguros de si su reserva es un viaje combinado o un servicio de viaje vinculado. En consecuencia, los operadores pueden aprovecharse de esta circunstancia. Por tanto, el CESE acoge con satisfacción la eliminación del solapamiento entre los viajes combinados y los servicios de viaje vinculados, que tendrá por efecto que cuando se compren diferentes tipos de servicios de viaje al mismo tiempo para el mismo viaje o vacaciones en el mismo punto de venta, se traten como un viaje combinado. Esto impediría que las empresas promocionen servicios de viaje vinculados cuando vendan viajes combinados, protegiendo así a los consumidores.

3.8En lo que respecta a las reservas en línea, el CESE observa que los consumidores recurren en gran medida de los intermediarios para comprar billetes de avión solo o viajes combinados. La venta de billetes de avión solo a través de intermediarios está regulada por el Reglamento (CE) n.º 261/2004 sobre los derechos de los pasajeros aéreos. La PTD, cuyo ámbito de aplicación abarca los viajes combinados, no puede solventar estas deficiencias. Sin embargo, el CESE señala que la propuesta relativa a la PTD tiene en cuenta las disposiciones del Reglamento sobre los derechos de los pasajeros aéreos y pretende reforzar la coherencia con dicho Reglamento.

4.Observaciones específicas

4.1El CESE considera que la propuesta de la Comisión relativa a la PTD introduce cambios positivos mediante los que pretende alcanzar un equilibrio entre la protección de los viajeros, por una parte, y los intereses de los operadores de viajes combinados, por otra.

4.2El CESE considera que las vacaciones combinadas son un segmento importante del sector turístico y constituyen la forma de viaje más segura, al tiempo que ofrecen la mejor protección al consumidor. La propuesta de la Comisión pretende abordar las deficiencias que presenta la PTD. El CESE acoge la propuesta con satisfacción, ya que tendrá un impacto positivo para los organizadores de viajes combinados, en particular el derecho de reembolso entre empresas y las normas sobre los vales, que ayudan a los organizadores a mantener su liquidez.

4.3La propuesta aspira a regular los pagos anticipados efectuados por los viajeros a nivel de la UE por viajes combinados, limitándolos al 25 % del precio total del viaje combinado (el límite puede flexibilizarse, en caso necesario, para que los operadores de viajes combinados paguen a los proveedores de servicios). Aunque el pago íntegro por el cliente del precio total del viaje en el momento de la reserva de los servicios de viaje suele ser lo habitual, el CESE considera que la flexibilidad propuesta en relación con el pago por adelantado es necesaria, ya que crea un equilibrio entre los intereses de las empresas y los de los viajeros, y evita exponer a los operadores de viajes a tener que adelantar pagos de mayor cuantía a los proveedores de servicios, salvaguardando su flujo de tesorería. Sin embargo, aunque las disposiciones propuestas en materia de reembolso de los clientes imponen una responsabilidad a todos los proveedores de servicios de la cadena de suministro y funcionarían en casos concretos de cancelación de servicios, el CESE considera que los plazos propuestos para reembolsar a los viajeros no tienen suficientemente en cuenta las limitaciones del flujo de tesorería que sufren los proveedores de servicios en situaciones excepcionales, como se ha observado recientemente durante la pandemia de COVID-19.

4.4El CESE también constata en la evaluación de impacto de la Comisión que los operadores turísticos de viajes combinados solicitan pagos a cuenta muy inferiores al 100 % y se sitúan aproximadamente en una horquilla entre un 25 y un 35 %. Por lo tanto, la nueva norma propuesta para los viajes combinados daría lugar a una reducción de solo el 5 % en la cuantía de los pagos a cuenta.

4.5El CESE señala que la propuesta de la Comisión especifica que seguirá siendo posible solicitar anticipos más cuantiosos para hacer frente a los pagos anticipados que se han de abonar a los proveedores de servicios, como las compañías aéreas. Por lo tanto, se prevé que el impacto de la puesta en práctica de la propuesta en los proveedores de servicios, como las compañías aéreas, y en sus actividades sea mínimo.

4.6El CESE señala también que el turismo se ha recuperado de los efectos devastadores provocados por las restricciones sanitarias en respuesta a la pandemia de COVID-19. La pandemia constituyó una circunstancia excepcional. En circunstancias normales, el sector de los viajes combinados ha demostrado ser muy eficiente y causar muy pocos problemas a los consumidores. El CESE considera que la propuesta de la Comisión, si se calibra cuidadosamente, seguiría reforzando el sector.

4.7Por último, el CESE recomienda firmemente que el resultado de la propuesta de la Comisión sea lo más equilibrado posible, para garantizar la máxima competitividad de los viajes combinados de la UE, al tiempo que se ofrece protección a los consumidores con una repercusión mínima sobre los precios y las cargas que soportan las empresas.

Bruselas, 11 de abril de 2024

Sandra PARTHIE

Presidenta de la Sección de Mercado Único, Producción y Consumo

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(1)     https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/126/turizem