CCMI/197

Condiciones armonizadas para la comercialización de productos de construcción

DICTAMEN

Comisión Consultiva de las Transformaciones Industriales (CCMI)

Condiciones armonizadas para la comercialización de productos de construcción

[COM(2022) 144 final]

Ponente: Manuel GARCÍA SALGADO

Coponente: Domenico CAMPOGRANDE

1.Conclusiones y recomendaciones

1.1El CESE considera que la Comisión Europea no ofrece soluciones a corto plazo para eliminar el actual retraso en la publicación de nuevas normas en el Diario Oficial de la Unión Europea. Su objetivo es modificar el Reglamento sobre Productos de Construcción (en lo sucesivo, RPC) el cual, aunque tenga éxito, solo producirá resultados en un plazo de diez años.

1.2El CESE observa con preocupación que el período transitorio propuesto entre el Reglamento vigente y el Reglamento revisado es de veinte años, lo que puede causar problemas de índole práctica, ya que la introducción progresiva de especificaciones técnicas armonizadas durante un período de veinte años llevará demasiado tiempo. En la actualidad, el sistema de normalización resulta inviable, ya que carece de los medios para responder a las cuestiones planteadas por la Comisión Europea ni a las prioridades políticas que se han establecido.

1.3El CESE observa asimismo con inquietud que, aunque la Comisión Europea ha presentado varias opciones políticas a los Estados miembros, retoma el viejo planteamiento de que las normas técnicas sean redactadas por los reguladores a escala europea, lo que resulta especialmente preocupante, ya que un proceso centralizado de este tipo limitaría la capacidad de los agentes de menor envergadura del sector en cuestión para expresar sus opiniones y conseguir que se tengan en cuenta sus puntos de vista.

1.4El CESE, de acuerdo con el sector de la construcción, apoya el desarrollo de una opción alternativa a la presentada por la Comisión Europea, manteniendo la normalización como su elemento primordial. Será necesario proseguir los debates e invitar a todas las partes interesadas (los Estados miembros, el Comité Europeo de Normalización, la Comisión Europea, etc.) a colaborar para proponer una solución viable con arreglo a la cual las normas armonizadas desempeñen un papel fundamental en el sistema. El objetivo es procurar que todas las partes interesadas entablen un diálogo encaminado a encontrar un sistema adecuado que permita la libre circulación de productos de construcción. En este proceso, el diálogo social con los interlocutores sociales constituye una herramienta esencial.

1.5En el CESE consideramos que la normalización debe consistir en un proceso ascendente e impulsado por el propio sector, en el que todas las partes interesadas trabajen unidas de manera cooperativa y flexible con el fin de disponer de normas actualizadas lo cual es esencial para propiciar la sostenibilidad y la digitalización y apoyar la innovación en el sector de la construcción de una manera rápida y oportuna, con la ayuda asimismo del diálogo social con los interlocutores sociales participantes en el proceso.

1.6El CESE considera que un marco regulador europeo de los productos de construcción que funcione correctamente, integrado en el sistema de normalización, no solo satisfará las necesidades del sector, sino que también servirá a la sociedad en general, lo que explica la importancia de la participación de los interlocutores sociales. Permitirá a la UE lograr el mercado interior digital, conseguir la recuperación económica tras la COVID-19, ejecutar los planes estratégicos del Pacto Verde Europeo y alcanzar los objetivos de la economía circular.

1.7El CESE señala que el nuevo RPC propuesto se refiere al uso obligatorio de los métodos de evaluación, la clasificación y los criterios europeos por parte de todos los agentes del sector de la construcción. Esto afecta a más de tres millones de empresas de la UE, la mayoría de las cuales son pymes. Los requisitos deben estar justificados, ser proporcionados y no conllevar cargas burocráticas y administrativas innecesarias, especialmente si su valor añadido es limitado. El CESE considera que este problema se ha subestimado en la propuesta de RPC revisado.

1.8El CESE considera deseable asimismo prever una declaración completa de prestaciones, así como una adaptación del artículo 6 y del anexo III a la luz de los requisitos consignados en el anexo I, ya que respecto de los productos de construcción el marcado CE no garantiza el cumplimiento de los requisitos básicos previstos para las obras de construcción. Esto impide la consecución de un mercado interior europeo único de los productos de construcción, ya que los Estados miembros pueden verse obligados, en virtud del artículo 8, a impedir la comercialización y el uso de dichos productos de construcción, lo que puede poner en peligro la seguridad de las obras.

1.9El CESE subraya que los procedimientos asociados al RPC deben mejorarse o seguir desarrollándose, en particular en lo que respecta a la normalización y a la creación de interfaces que se ajusten a las normas nacionales de ejecución. Debe garantizarse que la Comisión Europea introduzca como normas armonizadas todos los requisitos de prueba, disposiciones sobre rendimiento o características. De lo contrario, debe ser posible prever requisitos nacionales relativos a los productos de construcción cuando existan preocupaciones nacionales específicas sobre el uso de productos de construcción. Esto significaría que los requisitos y anexos nacionales tendrían que aprobarse para un período de tiempo determinado. En caso de que la declaración de prestaciones sea más completa, deberán tomarse las medidas necesarias para garantizar la correspondencia con la fase de la obra en cuestión (diseño, instalación, etc.), tanto en lo que se refiere al contenido de la información como a su credibilidad.

1.10El CESE apunta un problema en la propuesta de RPC revisado ya que no especifica el mecanismo para recabar información sobre los productos mencionados en las especificaciones técnicas de las licitaciones públicas, pese a su inclusión en el nuevo artículo 7. Constituirá una tarea enorme e incesante recabar datos sobre las propiedades y características que corresponden a las necesidades de todos los compradores públicos, para todos los usos.

1.11El CESE considera especialmente relevante que los esfuerzos que dedican las empresas de construcción a implantar la circularidad se demoren, se dificulten o incluso se detengan debido a la ausencia de claridad normativa en el nuevo RPC. En este sentido, se requiere aclarar las disposiciones del Reglamento para evitar obstaculizar la circularidad.

1.12El CESE considera que la propuesta de RPC revisado debe incluir disposiciones claras y proporcionadas que tengan en cuenta que respecto de los productos reutilizados o transformados, o de productos comercializados desde hace 20, 50 o 150 años se carece de información, ya que para estos productos con marcado CE, la información sobre el rendimiento solo se encuentra disponible localmente.

1.13El CESE está convencido de que es importante para la competitividad del sector que la propuesta de RPC revisado constituya una herramienta que no solo permita la comercialización de productos innovadores, sino que también facilite su uso. Esto requiere que la evaluación técnica europea incluya asimismo información que mitigue la reticencia de los usuarios a comenzar a utilizar la innovación de que se trate.

1.14El CESE subraya que debe quedar claro que la expresión «producto de construcción» sigue correspondiendo únicamente a la definición del artículo 2, apartado 1, del RPC vigente y que no se ha ampliado. No está claro lo que se entiende por el término «servicio» en el nuevo proyecto de RPC. Debe garantizarse que los productos a medida sigan quedando excluidos del ámbito de aplicación del RPC.

1.15El CESE está de acuerdo con la valoración positiva que hace la EU-OSHA de la propuesta de la Comisión Europea en cuanto a los criterios adicionales a los requisitos funcionales y de seguridad para los productos de construcción, en particular, por lo que se refiere a los criterios medioambientales o de salud y seguridad en el trabajo, a menudo relacionados con la economía circular y la sostenibilidad. Todo ello corrobora el impacto positivo que tiene una buena gestión de la salud y la seguridad en el trabajo.

1.16El CESE expresa su preocupación porque, en general, las normativas nacionales permiten el uso de residuos contaminados bajo las carreteras (contaminados con alquitrán viejo, PCB, PCP, amianto, lana mineral vieja hasta cierto porcentaje), así como la posibilidad de depositarlos en vertederos especiales. Los residuos provenientes de la construcción y la demolición representan más de un tercio de todos los residuos generados en la UE 1 . En determinadas áreas coexisten intereses contrapuestos, como, por ejemplo, los casos en los que el subsuelo de la construcción de carreteras, entre otras infraestructuras, no se utiliza como un gran depósito de residuos de construcción.

1.17El CESE expresa su preocupación por que la preparación para la reutilización, la transformación y el reciclado requieren tareas de diseño, facilitar la separación de componentes y materiales en la fase de reciclado y evitar materiales mezclados o intrincados, todo lo cual expondrá de forma generalizada a los trabajadores a estas sustancias. La EU-OSHA alienta a las empresas que han propuesto soluciones innovadoras a tales problemas, por ejemplo, mediante iniciativas como la de «Eliminar los disolventes peligrosos del análisis del material recuperado en el sector de la construcción y reparación de carreteras». Por este motivo, el CESE considera que estos aspectos esenciales para la seguridad y la salud en el trabajo deben tenerse en cuenta en el nuevo Reglamento. El CESE considera que no solo debe garantizar el empleo y progreso económico, sino también mejoras socioeconómicas y medioambientales sobre la base de la responsabilidad social de las empresas.

1.18El CESE considera que la propuesta debe revisarse de forma considerable para alcanzar sus principales objetivos.

2.Observaciones generales

2.1En su informe de ejecución de 2016 sobre el RPC, la Comisión constató ciertas deficiencias en cuanto a su ejecución. La evaluación del RPC, los informes de la plataforma REFIT y las observaciones de los Estados miembros y las partes interesadas señalaron claramente las deficiencias del marco regulador, que dificulta el funcionamiento del mercado único de productos de construcción y, por tanto, no logra los objetivos del RPC.

2.2En la Comunicación sobre el Pacto Verde Europeo, el Plan de Acción para la Economía Circular y la Comunicación sobre la oleada de renovación se destacaba el papel del RPC como parte de los esfuerzos para conseguir edificios y renovaciones eficientes en el uso de la energía y de los recursos, y para abordar la sostenibilidad de los productos de construcción. La propuesta de revisión de la Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios destacó la importancia de las emisiones de GEI derivadas del ciclo de vida de los edificios y los materiales de construcción para calcular el potencial de calentamiento global de los nuevos edificios después de 2030.

2.3La Estrategia de la UE en favor de los Bosques y la Comunicación sobre los ciclos del carbono sostenibles anunciaban, en el contexto de la revisión del Reglamento sobre Productos de Construcción, el desarrollo de una metodología y de unas normas sólidas y transparentes para cuantificar los beneficios climáticos de los productos de construcción y la captura y utilización del carbono.

2.4Tanto el Parlamento Europeo como el Consejo han pedido que se adopten medidas para promover la circularidad de los productos de construcción, eliminar los obstáculos existentes en el mercado único respecto de estos productos y contribuir a la consecución de los objetivos del Pacto Verde Europeo y del Plan de Acción para la Economía Circular.

2.5Los dos objetivos generales de la revisión del RPC son: 1) lograr un mercado único de productos de construcción que funcione correctamente y 2) contribuir a la consecución de los objetivos de la transición ecológica y digital, en particular por lo que respecta a un mercado moderno y eficiente en el uso de los recursos y la competencia.

2.6El RPC limita significativamente las posibilidades del sector de declarar, de manera coherente y armonizada, las prestaciones de sus productos y de diferenciar los productos en función de su comportamiento climático, medioambiental y sostenible. También limita significativamente las posibilidades de los Estados miembros de establecer requisitos nacionales para los edificios o de incluir en las licitaciones públicas criterios relativos a objetivos de sostenibilidad sin poner en peligro el funcionamiento del mercado único.

2.7La Comunicación sobre Una nueva estrategia industrial para Europa, de marzo de 2020, establece un plan para que la industria de la UE lidere la doble transición ecológica y digital. En la Comunicación por la que se actualiza la nueva estrategia industrial de 2020 se señala la construcción como uno de los ecosistemas prioritarios que afrontan mayores retos para cumplir los objetivos climáticos y de sostenibilidad y asumir la transformación digital, de lo cual depende su competitividad.

2.8La propuesta de Reglamento, que prevé la derogación del RPC vigente, tiene como objetivo abordar las deficiencias identificadas en el RPC y los objetivos del Pacto Verde Europeo y el Plan de Acción para la Economía Circular en relación con los productos de construcción. La mejora del funcionamiento básico del marco del RPC, en particular del proceso de normalización, es imprescindible para alcanzar los objetivos de actuación. Sin embargo, no tiene en cuenta los necesarios aspectos relacionados con la seguridad y la salud en el trabajo, entre otras recomendaciones de la EU-OSHA.

2.9El CESE considera que la enseñanza, la formación, el reciclaje, el aprendizaje permanente y la certificación son sumamente importantes y que es esencial para el futuro del sector que se lleven a cabo a través del diálogo social. El CESE también señala que la adquisición de las competencias necesarias requiere tiempo y financiación.

3.Observaciones específicas

3.1La normalización juega un papel esencial para el sector de la construcción europeo. Es el principal pilar del Mercado Interior, facilita la libre circulación de productos de construcción en la UE y dinamiza las actividades de construcción. La legislación europea reconoce esta función esencial, en particular el Reglamento sobre Productos de Construcción (RPC) y el Reglamento sobre la normalización europea.

3.2El objetivo de la labor de normalización en cuanto a la sostenibilidad de los trabajos de construcción debería valorar por igual los aspectos medioambientales, económicos y sociales de la sostenibilidad de los productos, edificios y servicios (preferentemente a través del etiquetado).

3.3Sin unas normas actualizadas, el mercado interior de los productos de construcción no podría lograrse ni mantenerse. Sin embargo, en los últimos años, la integración de las normas en el sistema regulador ha fracasado a menudo, lo cual ha socavado la eficiencia del sector de la construcción y ha causado daños al mercado interior, en particular un aumento de los costes directos o indirectos para las empresas (especialmente en el caso de las pymes).

3.4La Comisión Europea puede establecer normas para el desarrollo de normas armonizadas utilizando aplicaciones de normalización. Sin embargo, la Comisión Europea se ha mostrado pasiva al no utilizar este enfoque y, por este motivo, el Comité Europeo de Normalización (CEN) se ha visto obligado a seguir trabajando con mandatos obsoletos y a disuadir a los expertos de trabajar en la formulación de normas, que a menudo se encuentran bloqueadas por razones ajenas a su control.

3.5La Comisión Europea observa la existencia de escollos en el actual procedimiento de normalización a través del CEN (que ciertamente podrían mejorarse), que llevó a la Comisión Europea a bloquear numerosas normas. El CESE considera que la solución propuesta por la Comisión Europea, a saber, el recurso a un número creciente de «actos delegados», no puede resultar satisfactoria porque deja al sector fuera del proceso de normalización. Asimismo, numerosas son las normas bloqueadas por la Comisión Europea y, por tanto, debe encontrarse una solución a corto plazo sobre el modo de desbloquearlas. El CESE cuestiona seriamente esta forma de ampliación, que en última instancia, podría dar lugar al solapamiento de competencias con los Estados miembros. Consideramos que esta solución debería reservarse para casos excepcionales, en los que esté debidamente justificada, y que debería establecerse un conjunto claro de condiciones favorables.

3.6La propuesta de nuevo Reglamento de la Comisión Europea se refiere a la influencia de la gestión de la cadena de suministro y las prácticas de contratación pública en materia de medio ambiente, seguridad y salud en el trabajo, con el fin de fomentar el uso y la comercialización de productos y materiales de calidad. La EU-OSHA ha identificado también este hecho como un significativo factor influyente que puede dar lugar a un mayor uso de productos respetuosos con el medio ambiente y más seguros para los trabajadores.

3.7El nuevo proyecto de la EU-OSHA, denominado LIFT-OSH (Leveraging Instruments for Health and Safety at work) corrobora el impacto positivo que tiene una buena gestión de la salud y la seguridad en el trabajo.

3.8Para el CESE, otro motivo de preocupación importante que debe tenerse en cuenta en el nuevo Reglamento propuesto es la presencia de amianto, que sigue constituyendo un riesgo laboral importante en Europa. Según las últimas estimaciones conjuntas de la OMS y la OIT, el riesgo laboral derivado de la exposición al amianto causa más de 66 000 fallecimientos al año en la EU-27. En el debate en curso respecto a la Directiva sobre el amianto, los expertos quieren eliminar todo el amianto, incluso en edificios industriales en los que solo entra un trabajador cuatro veces al año. En la CCMI creemos que debe tenerse en cuenta la exposición de los trabajadores, que tienen que llevar a cabo la demolición, y sus respectivas necesidades de protección en lo que atañe a la salud y seguridad en el trabajo. El CESE considera que no solo debe garantizar el empleo y progreso económico, sino también mejoras socioeconómicas y medioambientales sobre la base de la responsabilidad social de las empresas.

3.9La propuesta de RPC revisado menciona que, para garantizar la seguridad y la protección del medio ambiente y colmar una posible laguna normativa, los «productos» de construcción fabricados en el emplazamiento de la obra de que se trate para su incorporación inmediata a las construcciones estarían sujetos a las mismas normas que otros productos de construcción comercializados por los fabricantes. El Comité considera que no existe ninguna laguna normativa de este tipo cuando estos productos no se comercializan. Los contratistas que fabrican «productos» in situ para su incorporación inmediata a una obra (por ejemplo, un dintel de hormigón, espuma de poliuretano pulverizada, marcos de ventanas y puertas, etc.) están sujetos a los requisitos reglamentarios aplicables a las (partes de) obras, y estos se basan principalmente, si no siempre, exactamente en los mismos requisitos técnicos que han de cumplir los fabricantes, es decir, la utilización de un sistema de control de producción en fábrica, el establecimiento de documentación técnica, la evaluación de los «productos», la declaración de rendimientos y conformidad y la colocación del marcado CE. Esta disposición innecesaria resultaría especialmente perjudicial para las pymes.

3.10El artículo 7 de la propuesta de RPC revisado amplía el ámbito de aplicación a todos los requisitos de los productos mencionados en las especificaciones técnicas de las licitaciones públicas. Sin embargo, no especifica el mecanismo de recogida de dicha información, que puede referirse a un conjunto amplio y diverso de obras de construcción, como perreras para perros de policía, edificios administrativos de las autoridades, autovías e instalaciones nucleares, etc. Al CESE le preocupa la viabilidad de recabar toda la información relativa a las propiedades y características, así como la manera de determinar métodos de evaluación adecuados que se correspondan con las necesidades de todos los compradores públicos, para todos los usos. Además, dependiendo del uso previsto, la credibilidad que procuran los compradores públicos también será muy diferente (la credibilidad del rendimiento de las membranas impermeables destinadas a utilizarse en una perrera será diferente en comparación con el mismo producto utilizado en el techo de un museo de bellas artes), y puede no corresponder a los sistemas de evaluación y verificación especificados en la propuesta de RPC revisado. El CESE se pregunta si este enfoque es realista.

Bruselas, 13 de septiembre de 2022

Pietro Francesco De Lotto

Presidente de la Comisión Consultiva de las Transformaciones Industriales

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(1)     https://ec.europa.eu/environment/topics/waste-and-recycling/construction-and-demolition-waste_en