11.2.2011

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 44/1

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Cómo fomentar una colaboración eficaz en la gestión de los programas de la política de cohesión, sobre la base de las buenas prácticas del período de programación 2007-2013» (Dictamen exploratorio)

2011/C 44/01

Ponente: Jan OLSSON

El 23 de febrero de 2009, la Sra. Wallström, Vicepresidenta de la Comisión Europea, solicitó al Comité Económico y Social Europeo que elaborase un dictamen exploratorio sobre el tema:

«Cómo fomentar una colaboración eficaz en la gestión de los programas de la política de cohesión, sobre la base de las buenas prácticas del período de programación 2007-2013»

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 23 de junio de 2010.

En su 464o Pleno de los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 14 de julio de 2010), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 141 votos a favor, 1 en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1   El CESE está firmemente convencido de que una asociación genuina y profunda mejora considerablemente la eficacia y el éxito global de la política de cohesión de la UE. La asociación es una herramienta del desarrollo sostenible, económico y social, hace que los fondos de la UE sean receptivos a las necesidades de los agentes sobre el terreno, aumenta la visibilidad de la UE y consolida la democracia. Una asociación eficaz debe basarse en una perspectiva a largo plazo de la participación real, proporcionando igualdad de oportunidades para que los interlocutores privados desempeñen un papel activo junto a los poderes públicos. AMBAS PARTES DEBEN PARTICIPAR.

1.2   La normativa actual aún deja demasiado margen para la interpretación nacional del concepto de asociación. Es necesaria una consolidación de estas normas, en particular del artículo 11 del Reglamento general 1083/2006. Para el futuro, el CESE propone varios cambios a la redacción de dicho artículo, estableciendo así unos requisitos mínimos para la asociación.

1.3   El CESE lamenta que el papel de la Comisión Europea en los últimos años se haya centrado más en el procedimiento y, por consiguiente, menos en los resultados. El CESE cree firmemente en un papel mayor y mucho más proactivo de la Comisión como guardiana del principio de asociación. La Comisión debería consolidar, junto con los Estados miembros, las regiones y la sociedad civil organizada, su propagación del principio basado en el método abierto de coordinación.

1.4   El continuo desarrollo de capacidades de los interlocutores es crucial: deberían facilitarse recursos de asistencia técnica a los interlocutores sociales y la sociedad civil en todos los programas operativos.

1.5   El CESE subraya que las subvenciones globales son un instrumento muy eficiente para conseguir la verdadera participación de los interlocutores –especialmente de las pequeñas empresas y la economía social- y, por consiguiente, deberían ser utilizadas extensivamente por todos los Estados miembros en los programas del FSE y del FEDER.

1.6   Asimismo, el CESE aboga por un regreso a los programas simplificados de iniciativas comunitarias destinados al desarrollo local y la innovación social.

1.7   Para la política de cohesión de la UE a partir de 2013, las normativas y estructuras de programas deberían facilitar la aplicación del principio de asociación, de acuerdo con el Informe Barca, que se centra especialmente en el vínculo entre un «planteamiento basado en el lugar» y la asociación, y que es particularmente pertinente para el FEDER, por lo que deberían formar parte de la Estrategia Europa 2020.

1.8   Con el fin de garantizar una implicación más fuerte de la sociedad civil en todas las fases de la política de cohesión se debería establecer un código de buenas prácticas a nivel europeo, acordado con los interlocutores europeos adecuados.

1.9   La simplificación es imperativa para aumentar el impacto positivo de los programas, especialmente para los proyectos que implican a agentes más pequeños. Hay que racionalizar los controles sobre los proyectos. Los pagos financieros a dichos agentes deben verse facilitados y agilizados por la prefinanciación y pagos efectuados a su debido tiempo.

1.10   El CESE es plenamente consciente de que no hay una solución estándar. Sin embargo, las buenas prácticas pueden y deberían difundirse ampliamente. Dichas buenas prácticas se han identificado y se describen en el anexo al presente Dictamen. La Comisión Europea debería apoyar su difusión.

1.11   En la mayoría de los Estados miembros, las regiones desempeñan un papel crucial a la hora de aplicar el principio de asociación. Por consiguiente, el CESE propone que las regiones que deseen compartir sus experiencias y difundir las buenas prácticas creen una red de «regiones de excelencia en asociación», y cree que el Comité de las Regiones sería el mentor apropiado para tal red.

2.   Introducción

2.1   En febrero de 2009, la Comisión Europea solicitó al CESE un dictamen exploratorio sobre el tema «Cómo fomentar una colaboración eficaz en la gestión de los programas de la política de cohesión, sobre la base de las buenas prácticas del período de programación 2007-2013». Dicho dictamen también debería «servir para preparar la futura política de cohesión». Se solicitó al CESE que examinara, en particular, los aspectos de la asociación y la participación de la sociedad civil en el desarrollo de la política de cohesión. Este dictamen no cubre, sin embargo, la asociación «vertical» en la esfera pública, es decir, entre la Comisión Europea, los Estados miembros, las autoridades regionales y locales y otras autoridades públicas.

2.2   Este dictamen se ha beneficiado de la estrecha colaboración con los servicios de la Comisión. El ponente ha llevado a cabo un considerable trabajo sobre el terreno, implicando en gran medida a miembros del CESE, comités económicos y sociales nacionales, interlocutores sociales y otras organizaciones de la sociedad civil en la identificación y documentación de buenas prácticas. Se celebraron audiencias en Katowice, Oporto y Schwerin, que se complementaron con visitas sobre el terreno a otros Estados miembros. Asimismo, el Parlamento Europeo y el Comité de las Regiones ofrecieron una valiosa ayuda.

3.   El principio de asociación y su evolución

3.1   El principio de asociación es uno de los ejes de la política de cohesión de la UE. Sus primeras raíces pueden encontrarse en el Tratado de Roma de 1957, cuando se constituyó el Fondo Social Europeo. Un nuevo paso se dio en 1988 cuando se estableció el principio como un instrumento común para los Fondos Estructurales. En un principio, la asociación se centró solamente en agentes económicos y sociales tradicionales, pero ahora incluye a «cualquier otro organismo pertinente que represente a la sociedad civil, a los interlocutores medioambientales, organizaciones no gubernamentales y organismos responsables de fomentar la igualdad entre mujeres y hombres» (1). Esta evolución refleja el objetivo estratégico de la UE de conseguir una buena gobernanza, reafirmado más recientemente en la visión de la Estrategia Europa 2020.

3.1.1   El artículo 11 del Reglamento general es clave en la definición del alcance y la aplicación del principio de asociación. Los Estados miembros asociarán a los interlocutores pertinentes en las distintas fases de la programación. Además, los Estados miembros designarán a los interlocutores más representativos en los planos nacional, regional y local, así como en los ámbitos económico, social, medioambiental o de otro tipo, «de conformidad con la normativa y los usos nacionales». La Comisión consultará cada año a las organizaciones representativas de los interlocutores económicos y sociales en el ámbito europeo.

3.2   El Reglamento prevé «subvenciones globales»; la gestión de dichos fondos se podrá confiar a organismos intermedios, incluidos organismos de desarrollo regional u organizaciones no gubernamentales (art. 42).

3.2.1   Las medidas de asistencia técnica se podrán dirigir a todos los interlocutores, a los beneficiarios de los fondos y al público en general. Dichas medidas son: información, constitución de redes, sensibilización, fomento de la cooperación e intercambio de experiencias (artículos 45-46).

3.3   Los artículos 163 del TFUE y 104 del Reglamento del Consejo antes mencionado confieren un papel especial a los interlocutores sociales para el Fondo Social Europeo (FSE). En la gestión del FSE, la Comisión contará con la asistencia de un comité formado por representantes de los gobiernos, sindicatos y organizaciones patronales.

3.4   Para el FSE, la asociación se desarrolla en el Reglamento (CE) 1081/2006.

3.4.1   La buena gobernanza, la asociación, el desarrollo de capacidades y las lecciones aprendidas del programa EQUAL se destacan y se deberían promover implicando a los interlocutores sociales y a otras partes interesadas (preámbulo y art. 5).

3.4.2   El FSE debería promover asociaciones, pactos e iniciativas a través del establecimiento de redes entre las partes interesadas pertinentes, tales como los interlocutores sociales y las organizaciones no gubernamentales a escala transnacional, nacional, regional y local (art. 3.1e). Esto debería estar apoyado por el desarrollo de capacidades (art. 3.2b).

3.4.3   El FSE tiene la tarea específica de fortalecer a los interlocutores sociales y el diálogo social en las regiones de la convergencia. En concreto, las ONG deberían desempeñar un papel activo en programas de integración social, de igualdad de género y de oportunidades (art. 5).

3.4.4   Se prestará especial atención a las actividades innovadoras dentro del marco de la asociación (art. 7).

3.5   A diferencia de los Reglamentos del FSE o del FEADER, el Reglamento (CE) 1080/2006 sobre el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) no tiene disposiciones específicas sobre la asociación. El CESE considera que el FEDER debería reorientarse en mayor medida hacia la pequeña empresa, la innovación y el desarrollo local, utilizando instrumentos que favorezcan la asociación (como medidas puntuales, subvenciones globales) a tal fin.

4.   La asociación en la práctica

4.1   Los factores que determinan el éxito y la eficacia de la política de cohesión gracias al principio de asociación pueden resumirse del siguiente modo:

—	Se introducen distintos puntos de vista y conocimientos al destacar las realidades sobre el terreno.

—	Existe una mejor respuesta a las necesidades y perspectivas de los interlocutores.

—	Actuando a escala local, las intervenciones pueden adaptarse aún más a las realidades de las actividades empresariales, de los trabajadores y de los ciudadanos en general.

—	El medio ambiente, la igualdad de género y las medidas para combatir la exclusión social tendrán mayor visibilidad en los programas.

—	El valor añadido de las políticas integradas se vuelve más visible.

—	La asociación es un instrumento clave del compromiso colectivo y contribuye a una mayor eficiencia del gasto público y de las políticas públicas.

—	Los interlocutores acercarán la política de cohesión de la UE a los ciudadanos.

4.2   Sin embargo, una asociación eficaz depende en gran medida de si una tradición de consulta y participación forma parte de la cultura nacional y política. Si ése es el caso, los interlocutores se sienten más implicados y capacitados para formular, e incluso llevar a la práctica, programas y proyectos.

4.3   La experiencia muestra que, en general, la aplicación del principio de asociación parece haber mejorado con el paso de los años, aun cuando la apreciación de la misma varíe según los diferentes interlocutores. Todavía quedan importantes obstáculos que varían de un país a otro, y a veces incluso dentro de un mismo país. Sin embargo, en algunos Estados miembros la percepción de la sociedad civil es que se han producido algunos retrocesos en comparación con el período de programación 2000-2006.

4.4   En los últimos años, la Comisión se ha centrado más que nunca en los trámites y los requisitos de auditoría. Hay menos margen para que las pequeñas empresas y organizaciones lleven a cabo sus proyectos. Han desaparecido en gran medida los recursos necesarios para apoyar los pequeños proyectos. Se han abolido los programas de iniciativas comunitarias y en la mayoría de los Estados miembros no se ha procedido a su integración.

4.5   La asociación aún se ve de una manera formalista: suele haber desconfianza entre las autoridades y los interlocutores, ya que no tienen ninguna opinión común ni clara sobre la finalidad de su asociación. No existe una comprensión clara sobre lo que constituye la sociedad civil organizada y el papel de la misma. Esto está reforzado por las normas poco claras del Reglamento y por la percepción de la asociación por parte de las autoridades como una carga más. Se cuestiona la legitimidad y representatividad de los interlocutores, y se teme que excesivas y largas consultas puedan ralentizar la aplicación de los programas.

4.6   En consecuencia, los procedimientos de consulta suelen ser inadecuados, al ser demasiado burocráticos, técnicos y con poco plazo para los interlocutores. Existe un gran vacío de información entre las autoridades competentes y los interlocutores. A menudo, estos últimos sólo se implican parcialmente en la elaboración de las políticas y su aplicación. Hacer caso omiso de los interlocutores significa no escucharlos. También se opone cierta resistencia a los planteamientos nuevos y las ideas innovadoras. Los reglamentos vigentes y su aplicación no están adaptados para promover la asociación. Por tanto, los interlocutores no sienten el deseo de tomar parte y de comprometerse.

4.7   Para poder cumplir su papel como interlocutores, muchos agentes socioeconómicos y ONG necesitan conocimientos, organización, capacidad profesional y recursos financieros adecuados. Para las pequeñas organizaciones resulta especialmente difícil participar plenamente.

4.8   Un estudio de BusinessEurope muestra una mejora significativa en el período de programación 2007-2013 en comparación con el anterior debido a una mayor experiencia por parte de las autoridades y de los interlocutores sociales y a una mayor transparencia en los debates, así como a consultas mejor organizadas y a mejores procedimientos de aplicación. En general, se considera que la implicación es más satisfactoria a escala nacional que regional. Sin duda, se necesitan mejoras en los Estados miembros que entraron a formar parte de la UE recientemente, pero también son necesarias en países miembros de la UE desde hace mucho tiempo. BusinessEurope destaca la falta de un proceso corto de consulta, así como un gran retraso en la aplicación de los programas, y solicita un mejor intercambio de información del proceso de consulta.

4.9   La UEAPME apoya un enfoque de abajo arriba y el principio «pensar primero a pequeña escala», adaptado a las necesidades de las empresas y comunidades locales. La asociación debería desarrollarse en un marco de gobernanza de múltiples niveles y agentes. La UEAPME destaca el concepto de subsidiariedad horizontal como un factor para el éxito, gracias a la participación de los interlocutores socioeconómicos de forma simultánea en los ámbitos europeo, nacional y local. Las normas administrativas y financieras deben simplificarse, y se necesitan mayores anticipos y subvenciones globales, que son muy eficaces. Según la UEAPME, hay regiones en las que las pequeñas empresas reciben sólo un 1 o un 2 % de los fondos comunitarios disponibles. Para acceder a los fondos, las PYME deben trabajar en cooperación y a través de organizaciones intermediarias. La asistencia técnica es indispensable. La UEAPME exige que la Comisión publique un vademécum sobre las modalidades de uso de los fondos.

4.10   La CES opina que no se han producido grandes mejoras durante el último período de planificación. Exige normas claras en el Reglamento para definir la asociación y solicita unos requisitos mínimos. La calidad de la asociación depende mucho del deseo de las autoridades de aplicar el principio. La CES está de acuerdo en que la asociación nacional y regional está funcionado mejor que la local. Compartir la experiencia es importante. Los programas de cooperación interregional tienen que consolidarse, particularmente a través de la implicación de consejos sindicales interregionales. La CES ha publicado un manual basado en experiencias prácticas de sus miembros sobre el modo en que los sindicatos pueden trabajar con el FSE.

4.11   En febrero de 2010, los interlocutores sociales europeos (CES, BE, CEEP) publicaron un informe conjunto sobre el FSE. La principal conclusión es que el desarrollo de capacidades es crucial para mejorar la eficacia del Fondo. También se destacaron otros obstáculos como la rigidez administrativa y la escasa comprensión de la asociación en algunos Estados miembros. Los interlocutores sociales abogan por una asociación más sólida entre ellos y las autoridades regionales y locales.

4.12   La Red europea de asociaciones de lucha contra la pobreza (EAPN) sugiere que las consultas deberían ser amplias, cubrir diferentes tipos de organizaciones y emplear un gran número de métodos. Se deberían asumir los gastos de participación y las reuniones se deberían celebrar con suficiente frecuencia. Para la EAPN es importante integrar las lecciones de EQUAL en el FSE, centrándose en los principios de innovación, asociación, integración de la perspectiva de género y transnacionalidad. Se debería dar mayor cabida a los proyectos pequeños, como en el período de programación anterior.

4.13   ECAS propone que los Estados miembros y las regiones elaboren un plan de información, consulta y participación que cubra todas las fases de los programas y sus proyectos. Dichos planes deberían publicarse y evaluarse en un marco de gobernanza y asociación de múltiples niveles, uniendo a los dirigentes locales. ECAS sugiere que las regiones interesadas en asumir el liderazgo sobre el intercambio de experiencias establezcan una comunidad de prácticas.

4.14   En un informe de 2008 publicado por CPKP de la República Checa, diversas ONG de Europa Central y Oriental analizaron la cooperación en seis países (BG, HU, LT, PO, RO, SK), a través de su equipo de la plataforma del FE (Fondo Especial) y concluyeron que la capacidad limitada de las ONG representa el mayor problema. CPKP también señaló que el apoyo político a la cooperación es escaso. Las ONG tienen que formar a sus expertos y gestores por medio de la asistencia técnica de los programas: esta asistencia suele ser más utilizada por la administración pública. El proceso de selección para participar en los comités de seguimiento y en otros organismos debería realizare con mayor detalle.

4.15   Según un informe del PE (2) basado en estudios de caso, trasladar la gobernanza a niveles territoriales inferiores es importante, así como la creación de plataformas intermediarias u organismos de coordinación y redes informales. El informe también recomienda la reducción de la complejidad de los programas. El aprendizaje de las políticas y el desarrollo de capacidades deberían estar organizados a través de medidas específicas, como debates estratégicos, acciones transnacionales, estructuras de apoyo y difusión de las buenas prácticas.

5.   Observaciones generales

5.1   El CESE está convencido y, en efecto, ha defendido reiteradamente en dictámenes anteriores, que la asociación que es genuina y profunda propiciará una utilización más específica y eficaz de los Fondos Estructurales y, en consecuencia, el éxito de los proyectos. La asociación debe basarse en una perspectiva a largo plazo de la participación real brindando iguales oportunidades a los interlocutores del sector privado que participen junto con las autoridades públicas. La asociación real da lugar a una situación que beneficia a todas las partes interesadas.

5.2   El ciudadano debe ser el centro de todas las políticas comunitarias. De este modo, la asociación en el contexto de los Fondos Estructurales debería reflejar un planteamiento de abajo arriba y brindar oportunidades a todos los ciudadanos y sus organizaciones para que participen en la política de cohesión y en los proyectos que financia. Cuando el principio de asociación permite la programación y aplicación, conduce a la activa participación de los ciudadanos y la sociedad civil organizada en la política de cohesión, reforzando así la democracia.

5.3   Conseguir una cultura de verdadera participación es un proceso de aprendizaje. Se trata de dar facultades a los interlocutores y crear la igualdad de oportunidades para todos los que toman parte en todas las fases de aplicación de la política de cohesión. La evidencia demuestra que los recursos para el desarrollo de capacidades han desempeñado un papel crucial para que la asociación sea más eficiente. Por consiguiente, deberían usarse tales recursos para todos los interlocutores, tanto públicos como privados, y en todos los programas operativos, y no sólo en las regiones de la convergencia. Es muy necesaria una «formación conjunta» entre los interlocutores del sector público y los del sector privado.

5.4   Existe un desequilibrio entre interlocutores en lo que respecta a la influencia y al poder, al acceso a la información, a los medios financieros, a la capacidad profesional, etc. Para el período posterior a 2013 hay una gran necesidad de establecer un marco que cree un nuevo equilibrio entre las autoridades públicas y el sector privado a través de un modelo de gobernanza basado en el principio de asociación en el que las dimensiones regionales y locales, así como los agentes privados económicos y sociales, sean piedras angulares.

5.5   Todos los interlocutores públicos y privados deben confiar unos en otros y superar sus propios intereses particulares; esto requiere un cambio de mentalidad. Se necesita una nueva cultura de diálogo basada en «pensar primero a pequeña escala» que cubra las necesidades de las empresas y las organizaciones locales. Las autoridades públicas deben estar abiertas a las contribuciones aportadas; los interlocutores privados necesitan comprometerse, algo que se puede estimular permitiendo una mayor cofinanciación privada en los proyectos. La implicación de los interlocutores debe buscarse desde el principio, capacitándolos para desempeñar un papel decisivo y constructivo.

5.6   Los interlocutores sociales son agentes socioeconómicos clave y deben implicarse, al igual que las organizaciones de la economía social y las ONG. Es importante fomentar el pluralismo incluyendo a pequeñas empresas innovadoras, organizaciones y otros agentes que puedan ser protagonistas para el futuro. Sin embargo, la asociación también debería ser flexible y centrarse en las necesidades específicas de los diferentes programas.

5.7   Como se ha afirmado supra, la cultura política, la tradición y la experiencia determinan cómo el principio de asociación se aplica en los Estados miembros. Como quiera que éstos presentan grandes variaciones en una Unión de 27 Estados miembros, no hay ningún modelo homogéneo para todos los contextos. Por tanto, las prácticas deben compartirse en el marco de un proceso de aprendizaje mutuo; todas las partes interesadas comparten una responsabilidad común para la difusión de las buenas prácticas, aumentando así su eficacia.

5.8   Las responsabilidades, los derechos y las obligaciones en el contexto de la asociación son diferentes según el papel y la situación de los interlocutores. Esto se da, en particular, cuando el derecho de participación afronta los poderes decisorios en materia de presupuestos. Aun así, esta dicotomía puede superarse si todos los interlocutores adoptan un enfoque consensuado sobre la estrategia y la financiación.

5.9   En el Reglamento vigente, es el Estado miembro el que se encarga de la aplicación del principio de asociación de acuerdo con la normativa y los usos nacionales. Para el CESE, hay una necesidad fuerte y urgente de imponer requisitos mínimos europeos sobre cómo organizar un alto nivel de asociación. Por consiguiente, el CESE considera que el FEDER debería reorientarse en mayor medida hacia la pequeña empresa, la innovación y el desarrollo local, para utilizar instrumentos que favorezcan y beneficien a la asociación, como programas puntuales, subvenciones globales, etc.

5.10   La programación en general puede y debe reformarse para reforzar la asociación. Esto sucederá consiguiendo que los programas sean más específicos y estén más centrados en los problemas en cuanto al objetivo y ámbito (por ejemplo: área geográfica, sector, tarea).

5.11   Que las estructuras del programa determinan directamente las perspectivas de éxito de una asociación estaba claro en las iniciativas comunitarias, como EQUAL y URBAN II, en las que se exigía expresamente una asociación. El hecho de que estas iniciativas hayan sido suprimidas puede considerarse un retroceso del principio de asociación en comparación con el período de programación 2000-2006. Muchos Estados miembros no han conseguido integrar la experiencia EQUAL en el actual período de programación, a pesar de que en el Reglamento del FSE hay una disposición al respecto.

5.12   Orientado a las áreas rurales, LEADER fue, desde el principio, un precursor de la ejecución del principio de asociación. Incluso si ya no es una iniciativa comunitaria, debe señalarse que el método LEADER se integra completamente como eje obligatorio de los programas de desarrollo rural en el período actual, tanto gracias al éxito de la iniciativa como a las disposiciones más rigurosas del artículo 6 del Reglamento (CE) 1698/2005 sobre el FEADER. Su objetivo es implicar y movilizar a los interlocutores locales creando alianzas territoriales para el desarrollo endógeno en el ámbito local. La creación de una asociación local conocida como «grupo de acción local» (GAL) es una característica original. En la toma de decisiones a escala local, los interlocutores socioeconómicos y la sociedad civil tienen mayoría. LEADER está apoyado por redes rurales nacionales, integradas por una amplia asociación que enlaza los proyectos locales a nivel nacional y comunitario.

5.13   El CESE lamenta que el papel de la Comisión Europea, en los últimos años, haya sido más bien formal y de procedimiento, centrándose más en las auditorías y menos en los verdaderos resultados. Asimismo, subraya que la Comisión debería ser más fuerte y proactiva en la ejecución del principio de asociación a todos los niveles. En un regreso a la filosofía de la política de cohesión del pasado, la Comisión debería transformarse y pasar de ser sólo un observador a convertirse en un «interlocutor» real e implicado.

5.14   El CESE ha observado que los procedimientos complejos administrativos y financieros relacionados con programas y proyectos de los Fondos Estructurales tienen un efecto sofocante, desalentador e incluso disuasorio para que especialmente las PYME, las microempresas y las organizaciones de la economía social se beneficien de los Fondos Estructurales. Para el CESE, la simplificación de tales procedimientos tanto en la UE como a nivel nacional es, por tanto, un complemento lógico a la necesidad de llegar a una asociación fructífera, así como a la agilización de los pagos. Ésta es una cuestión de absoluta urgencia.

5.15   Las subvenciones globales se han revelado sumamente eficaces a la hora de acercar la gestión de los fondos a los beneficiarios y a sus necesidades. Dichas subvenciones han contribuido a la financiación de pequeños proyectos. El CESE lamenta que este sistema se haya visto severamente reducido en la ronda actual con respecto al período 2000-2006. Asimismo, propone que todos los Estados miembros hagan un amplio uso de las subvenciones globales en ambos fondos con verdadera implicación de los beneficiarios, a fin de liberar el enorme potencial de las PYME y de la economía social.

5.16   Una actividad más fuerte y extensa del BEI sería bienvenida en este contexto. El CESE también aboga por reforzar el programa JEREMIE con vistas a estimular el apoyo a las pequeñas empresas y a sus organizaciones.

5.17   El CESE reitera su petición de integrar y coordinar todos los fondos asociados a la política de cohesión de la Unión, incluyendo también el FEADER y el Fondo Europeo para la Pesca en programas operativos únicos. Tal integración fomentará una asociación eficiente, dado que los interlocutores tienen normalmente una visión global del desarrollo. El CESE cree que se trata de una buena oportunidad para proseguir la integración con las políticas nacionales, beneficiándose así por partida doble de un planteamiento integrado a nivel europeo y nacional.

5.18   Esta petición se ajusta plenamente al Informe Barca de abril de 2009 (3), que subraya el papel de la asociación con la sociedad civil organizada a fin de otorgar a la dimensión territorial de la política de cohesión un papel clave en la integración europea. La asociación es fundamental para un uso adecuado y eficaz de los fondos. El informe subraya la necesidad de movilizar a los interlocutores locales en los territorios y de comprometer a los ciudadanos a través del debate público. El Sr. Barca sugiere que en 2010-2012 la futura política de cohesión después de 2013 esté precedida de un debate estratégico y auténtico que implique a la sociedad civil.

6.   Iniciativas europeas para la mejora

6.1   El CESE sostiene que una serie de acciones obligatorias y facultativas a nivel europeo y nacional son necesarias para mejorar y consolidar la asociación en los Fondos Estructurales y para hacer extensivo a todos los Estados miembros lo que se percibe como buenas prácticas en la asociación. El CESE solicita que se modifiquen varios reglamentos de la UE. Además, se necesita un código de buenas prácticas, ligado a una mayor orientación proporcionada por la Comisión Europea.

6.2   El CESE propone que el artículo 11 que establece las medidas de asociación en el Reglamento general 1083/2006 se revise del siguiente modo (se adjunta un texto consolidado con todas las modificaciones propuestas) para su uso futuro en un nuevo Reglamento.

6.2.1

Después de la formulación «de conformidad con la normativa y los usos nacionales», el apartado 1 debería completarse con la formulación «tras un acuerdo con los interlocutores pertinentes». Solamente buscando un acuerdo con los interlocutores sobre la naturaleza de esa asociación puede el proceso legitimarse verdaderamente y llevar a proyectos con más éxito. El CESE se adhiere a las disposiciones ya adoptadas en el marco del Comité del FSE para determinar quiénes son los interlocutores pertinentes; esta disposición particular debería hacerse extensiva a todos los Fondos Estructurales.

6.2.2

El CESE cree que es imprescindible incluir en el artículo 11 la idea de que la aplicación del principio de asociación debería ser supervisada conjuntamente por la Comisión, los Estados miembros y la sociedad civil organizada. El Método Abierto de Coordinación (MAC) proporciona un modelo excelente para hacerlo. La Comisión, en colaboración con los Estados miembros, establece objetivos, indicadores y directrices, compara resultados e intercambia buenas prácticas y evaluaciones realizadas a través de revisiones paritarias.

6.2.3

El Tratado de Lisboa reconoce el MAC, que figura en los artículos 149, 153, 156, 168, 173 y 181 del TFUE. Por consiguiente, el CESE sugiere introducir una formulación similar que debería añadirse al artículo 11: «La Comisión, en estrecho contacto con los Estados miembros, podrá desarrollar iniciativas tendentes a establecer orientaciones e indicadores, organizar el intercambio de las mejores prácticas y preparar los elementos necesarios para el control y la evaluación periódicos». También deberían participar las principales organizaciones europeas que representan a los interlocutores sociales y la sociedad civil.

6.2.4

La consulta de los interlocutores económicos y sociales a nivel europeo «debería tener lugar al menos dos veces al año» y también debería incluir a organizaciones preocupadas y representativas, citadas en el artículo 11.1 c), así como a organizaciones de desarrollo rural con el fin de crear un vínculo con el FEADER. Tales consultas ya deberían organizarse como parte de un verdadero debate estratégico a nivel europeo que preceda a la futura política de cohesión después de 2013 (véase el informe Barca).

6.2.5

Asimismo, el CESE sugiere que se perfeccionen los procesos de consulta específica de cada fondo en el ámbito de la UE. Sin reducir el papel privilegiado de los interlocutores sociales, el Comité del FSE debería, tras las consultas adecuadas, designar a un número limitado de observadores de otras organizaciones de partes interesadas representativas.

6.2.6

El CESE aboga enérgicamente por que se modifiquen los reglamentos del FEDER y del FEADER para incluir el concepto desarrollado en el artículo 5 sobre «buena gobernanza y asociación» del Reglamento del FSE. Asimismo, sugiere que en el nuevo Reglamento del FEDER se contemple un Comité de Asociación.

6.2.7

El CESE subraya, en particular, que «se asignará una cantidad adecuada de recursos para que el desarrollo de capacidades esté abierto a todos los interlocutores privados» y, por consiguiente, sugiere que, a título orientativo, habría que reservar un 10 % del presupuesto de asistencia técnica para el desarrollo de capacidades y aprendizaje en todos los programas operativos. Asimismo, habría que apoyar a la formación europea que beneficie al nivel nacional, facilitando así el intercambio de experiencias y buenas prácticas.

6.3   A fin de conseguir la necesaria simplificación, el CESE cree que habría que racionalizar las auditorías y controles sobre los proyectos. Los pagos, las garantías financieras y la prefinanciación deberían agilizarse y adaptarse a las necesidades de los beneficiarios, especialmente cuando se trate de pequeños agentes. Las posibilidades actuales de prefinanciación siguen siendo muy insuficientes, a pesar de las mejoras propuestas por la Comisión en 2009.

6.4   Con objeto de cumplir los requisitos mínimos que lleven a un nivel elevado de asociación, el CESE propone que la Comisión, junto con representantes de las categorías de interlocutores mencionadas en el artículo 11, desarrollen un Código de Buenas Prácticas sobre el ejercicio del principio de asociación, basándose en las siguientes orientaciones:

—	desde el principio, los interlocutores públicos y privados apropiados deberían acordar un plan de información/consulta/participación para la programación, aplicación y evaluación, con claros objetivos y una hoja de ruta;

—	las autoridades competentes deberían informar sobre cómo han tenido en cuenta el principio de asociación en sus propuestas e informes. Los puntos de vista de los interlocutores deberían documentarse clara y abiertamente;

—

la asociación debería asumir la responsabilidad de los procedimientos para seleccionar sus propios miembros en los comités de gestión y otros órganos consultivos constituidos en el marco de los Fondos Estructurales. La selección debería basarse en el interés, la representatividad y la apertura frente a nuevos agentes especializados e innovadores;

—	la asistencia técnica en todos los programas operativos debería estar disponible para todos los interlocutores para el desarrollo de capacidades, la coordinación y la representación; los propios interlocutores deberían formular y gestionar tales proyectos;

—	la asociación debería participar en el establecimiento de los criterios para la selección del proyecto desde el principio;

—	la asociación debería ser un criterio para los proyectos financiados por los fondos;

—	debería fomentarse una asociación transnacional;

—	se deberían establecer indicadores para una gestión eficiente desde el punto de vista de los beneficiarios;

—	se debería aplicar la simplificación de procedimientos y controles;

—	se deberían acelerar los pagos a los beneficiarios;

—	las estrategias a largo plazo deberían debatirse en los comités de gestión u otros organismos adecuados que estén relacionados con el marco estratégico nacional de referencia.

6.5   Cuando se revisen significativamente los programas operativos durante este período de planificación, se debería observar de forma estricta y destacar el principio de asociación.

6.6   El CESE propone que las regiones que deseen compartir sus experiencias y difundir las buenas prácticas constituyan una red de «regiones de excelencia en la asociación». Ya existen embriones para dicha red (4). Para promover dicha iniciativa, el CESE sugiere una acción conjunta entre el propio CESE, el Comité de las Regiones y la Comisión Europea. A decir verdad, el Comité de las Regiones sería un mentor apropiado para tal red.

6.7   Por último, el CESE propone que la Comisión dirija la formación de un grupo de trabajo compuesto por todos los interlocutores pertinentes a nivel europeo para promover el principio de asociación desde diferentes perspectivas y que las normas de ayuda estatal y de contratación pública no tengan efectos negativos en la asociación.

7.   Buenas prácticas

7.1   Durante la redacción del presente Dictamen, las buenas prácticas se han considerado desde el punto de vista de la participación y del papel de los (no de las autoridades públicas). Los casos que se presentan brevemente en otro anexo son sólo un ejemplo, pero sin duda hay más.

7.2   Las buenas prácticas se han considerado desde cuatro puntos de vista: el acceso a la asociación, la capacitación de los interlocutores, las asociaciones de toma de decisiones y las asociaciones con fines concretos.

7.3   Aplicar buenas prácticas en uno de los campos no implica necesariamente que éstas se lleven a cabo de forma general. Por otro lado, el mismo caso podría aplicar buenas prácticas en dos o más campos. Existen algunos casos que deberían resaltarse especialmente como, por ejemplo, el planteamiento sistemático de asociaciones en toda Inglaterra; el fructífero Programa de Paz para la Reconciliación en Irlanda del Norte, en el que las asociaciones locales y la participación de la bases son factores clave; la gestión de la asociación de todos los fondos (incluido el FEADER) para un desarrollo integrado en Mecklemburgo-Pomerania Occidental (D), la gestión única de la sociedad civil (Fundación ONCE y otras) de un programa operativo del FSE (E) y la estructura de apoyo para el sector terciario en Gales (3-SET).

7.4   Se pueden ver los cuatro puntos de vista de buenas prácticas en algunos casos interesantes en los que los Fondos Estructurales se dirigen de forma específica a satisfacerlas necesidades de los agentes locales: la asociación innovadora (sindicatos/cooperativas/bancos) que gestiona la subvención global Esprit in Toscana (I), el uso estratégico y ampliado de las subvenciones globales en Poitou-Charentes (F), los Pactos territoriales austríacos para el empleo y la gestión descentralizada del FSE en Baden-Wurtemberg (D). Los grupos locales de acción en LEADER también deberían mencionarse en este contexto.

7.5   Un proceso dinámico de mejora y desarrollo del principio de asociación también se considera una buena práctica. Un claro ejemplo de ello es Polonia, donde habría que subrayar la gestión descentralizada de los fondos, que han asumido grupos de trabajo en los que los interlocutores desempeñan un papel decisivo. El acuerdo marco nacional (Protocollo d'Intesa) sobre las normas de asociación en Italia, así como su reproducción en algunas regiones como, por ejemplo, Apulia, son buenos ejemplos que cabría seguir.

7.6   El CESE observa que, en general, la implicación de los comités económicos y sociales nacionales o regionales es sólo parcial, con la excepción del CNEL italiano que desempeña un importante papel en la evaluación y legislación regional del Mezzogiorno (sur de Italia). Diversos comités en Portugal, Francia (nivel regional) y Malta participan en la fase de programación.

7.7   El acceso plantea preguntas sobre qué interlocutores son seleccionados y de qué forma. A la hora de designar a los interlocutores, son necesarios procedimientos de transparencia y legitimidad. Normalmente, la selección no supone un problema para los interlocutores sociales, sino más bien para las ONG y, en particular, en la inclusión de grupos vulnerables y marginales como, por ejemplo, los discapacitados, los ex convictos, los roma y otras minorías étnicas.

7.7.1   Confiar la selección a la sociedad civil organizada es una buena práctica. El sistema de elección de la República Checa es un ejemplo interesante.

7.8   Existen interesantes ejemplos de desarrollo de capacidades y de capacitación de la asociación como, por ejemplo:

—	aprendizaje del diálogo social (por ejemplo, la República Checa);

—	consolidar la capacidad profesional en las organizaciones socias (Mezzogiorno, Alemania, España, Poitou-Charentes, Eslovenia);

—	crear centros de conocimientos específicos u «observatorios» («Kompetenzstellen» en Alemania, 3-SET en Gales);

—	desarrollar manuales y guías para organizaciones asociativas a nivel nacional (por ejemplo, DGB Brandemburgo, Alemania) y a nivel europeo (CES, EAPN, Bankwatch).

7.9   En algunos casos la toma de decisiones real sobre qué proyecto financiar se ha delegado en organizaciones de la asociación. Las subvenciones globales son solamente un ejemplo (Italia, Reino Unido, Francia). El modelo sueco (Västra Götaland y otras asociaciones de Fondos Estructurales) y los programas operativos de la mencionada Fundación ONCE son otros ejemplos.

7.10   Algunos programas están bien enfocados; por geografía, grupos, sectores, comunidades, tareas concretas, etc. y, por consiguiente, normalmente están estrechamente vinculados a grupos específicos de interlocutores que tienen un verdadero poder decisorio. El Programa PEACE en Irlanda del Norte, así como los foros sobre el crecimiento (Dinamarca), al igual que las iniciativas locales mencionadas en el punto 7.4, pertenecen a esta categoría de buenas prácticas.

8.   Modificaciones propuestas al actual artículo 11 del Reglamento no 1083/2006 del Consejo:

Artículo 11

Asociación

1.   Los objetivos de los Fondos se llevarán a cabo en el marco de una estrecha colaboración (denominada en lo sucesivo «asociación»), entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate. El Estado miembro organizará, de conformidad con la normativa y los usos nacionales , una cooperación con autoridades y organismos tales como:

a)	las autoridades regionales, locales, urbanas y otras autoridades públicas competentes;

b)	los interlocutores económicos y sociales;

c)	cualquier otro organismo pertinente que represente a la sociedad civil, a los interlocutores medioambientales, organizaciones no gubernamentales y organismos responsables de fomentar la igualdad entre mujeres y hombres.

Cada Estado miembro designará a los interlocutores más representativos en los planos nacional, regional y local, y en los ámbitos económico, social, medioambiental o de otro tipo (en lo sucesivo, «interlocutores»), de conformidad con la normativa y los usos nacionales, atendiendo a la necesidad de promover la igualdad entre hombres y mujeres, así como el desarrollo sostenible a través de la integración de los requisitos de protección y mejora del medio ambiente.

2.   La cooperación se llevará a cabo con plena observancia de las respectivas competencias institucionales, jurídicas y financieras de cada categoría de interlocutores, tal como se encuentran definidas en el apartado 1. La cooperación abarcará la elaboración, la ejecución, el seguimiento y la evaluación de los programas operativos. Los Estados miembros asociarán, oportuno, a cada uno de los interlocutores pertinentes y, en particular, a las regiones, a las distintas fases de programación, dentro de los plazos establecidos para cada fase.

3.   La Comisión consultará sobre la ayuda de los Fondos a las organizaciones representativas de los interlocutores en el ámbito europeo.

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(1)  Véase el artículo 11 del Reglamento (CE) 1083/2006 del Consejo sobre los Fondos Estructurales.

(2)  «Gobernanza y asociación a nivel nacional y regional, y una base para proyectos en el ámbito de la política regional», ponente: Jean-Marie Beaupuy, votación del Parlamento Europeo el 21.10.2008.

(3)  Un programa para la reforma de la política de cohesión. Un enfoque de base local para superar los retos y las expectativas de la Unión Europea - mayo de 2009.

(4)  Por ejemplo: Reves (asociación de autoridades regionales y locales y economía social), Bankwatch Network, IQ net (autoridades regionales de gestión e investigación), la iniciativa ECAS, y la Comunidad de Prácticas con autoridades gestoras del FSE.

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11.2.2011

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 44/10

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Los efectos del envejecimiento de la población en el sistema sanitario y la protección social» (Dictamen exploratorio)

2011/C 44/02

Ponente: Renate HEINISCH

Mediante escrito de 18 de septiembre de 2009, Margot Wallström, Vicepresidenta de la Comisión Europea, solicitó al Comité Económico y Social Europeo que, de conformidad con el artículo 262 del Tratado CE, emitiera un dictamen exploratorio sobre el tema siguiente:

«Los efectos del envejecimiento de la población en el sistema sanitario y la protección social».

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 16 de junio de 2010.

En su 464o Pleno de los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 15 de julio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 89 votos a favor y 5 abstenciones el siguiente Dictamen.

1.   Recomendaciones

1.1   Para abordar «los efectos del envejecimiento de la población en el sistema sanitario y la protección social» es preciso adoptar, a juicio del CESE, las siguientes medidas:

1.1.1

A escala nacional: — Consagrar el «envejecimiento sano» como tema transversal. — Fortalecer la prevención, el fomento y la educación en materia de salud en todos los grupos de edad. — Mejorar la calidad de las prestaciones sanitarias y asistenciales para personas de edad avanzada. — Integrar los cuidados paliativos en los servicios asistenciales. — Desarrollar y adaptar variedades terapéuticas ajustadas a la edad, incorporando a personas de edad avanzada en estudios clínicos y estudios de comorbilidad. — Desarrollar instalaciones para enfermos y asistenciales adecuadas a la edad, así como posibilidades alternativas de residencia. — Valorar y evaluar mediante la evaluación de las tecnologías sanitarias (Health Technology Assessment, HTA) la asistencia remota (telecare) y soluciones tecnológicas, incluida la vivienda asistida por el entorno (Ambient Assisted Living – AAL) y otras tecnologías sanitarias (entorno asistencial) que procuran fomentar una vida independiente y mejorar la eficacia y la calidad de la atención de las personas de edad avanzada. — Crear una infraestructura generalizada, descentralizada y próxima a la vivienda que permita el contacto directo entre las personas de edad avanzada y los miembros de las profesiones sanitarias y asistenciales («desinstitucionalización»). — Apoyar las redes regionales y locales de todos los afectados para la puesta en práctica del objetivo «Salud y edad». — Asegurar obligatoriamente la asistencia en la vejez (por ejemplo, seguro de asistencia) en la legislación nacional. — Abrir los sistemas nacionales de sanidad y protección social a proyectos piloto con la subsiguiente evaluación para permitir una dinamización de dichos sistemas. — Flexibilizar los sistemas para admitir pagos adicionales y seguros complementarios. — Elaborar y aplicar estrategias y políticas nacionales para el aprendizaje permanente a escala nacional, regional y municipal. — Garantizar la compatibilidad entre familia, trabajo y asistencia. — Fortalecer el voluntariado. — Reconocer del valor del personal asistencial y sus necesidades.

1.1.2

A escala europea: — Con referencia a las conclusiones del Consejo EPSCO de 30 de noviembre de 2009, elaborar un Plan de Acción para un envejecimiento sano y digno. — Fijar prioridades para el tema «Envejecimiento activo, sano y digno» en la Estrategia Europa 2020. — Efectuar la necesaria armonización del léxico, las definiciones, las herramientas de evaluación, los vademécums, los criterios, los procedimientos, etc. Se cumplen ahora 20 años desde que se planteó por primera vez este problema, pero hasta ahora no se han logrado avances notables. — Reconocer la importancia de un envejecimiento activo, sano y digno en los Años Europeos 2010 (Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social), 2011 (Año Europeo del Voluntariado) y 2012 (Año Europeo del Envejecimiento Activo y Sano y de la Solidaridad entre Generaciones), así como durante las correspondientes Presidencias del Consejo. — Incorporar el cambio demográfico en la programación conjunta de la Comisión Europea en materia de investigación (Joint Programming). — Elaborar una Carta europea de los derechos de las personas dependientes. — Crear un grupo de trabajo interservicios específico en la Comisión sobre el tema de «Edad y salud» (incluida la «Atención sanitaria, protección social, pensiones y sostenibilidad financiera»). — Establecer en el CESE una «mesa redonda», una «categoría» o un «grupo de estudio permanente» que aborde el tema del «Envejecimiento activo, sano y digno en el diálogo entre generaciones» con vistas a la elaboración de una estrategia que abarque todos los recursos en estos ámbitos. — Incorporar la gerontología y la investigación demográfica con carácter prioritario en el 8o Programa Marco de investigación. — Elaborar un proyecto sobre «Personas de edad avanzada y transmisión de conocimientos» en la acción «Ciencia y sociedad». — Enumerar y comparar los objetivos de salud de los Estados miembros y su carácter vinculante. — Apoyar a los Estados miembros en la ejecución de las medidas arriba enumeradas con prestaciones a cargo de los Fondos Estructurales y de Cohesión y del método abierto de coordinación. — Fomentar el intercambio de buenas prácticas en torno a soluciones individualizadas en materia de tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), por ejemplo en el contexto del programa INTERREG, con subvenciones a cargo de los Fondos Estructurales. — Apoyar la realización de evaluaciones de las tecnologías sanitarias (Health Technology Assessments, HTA) plurinacionales para la evaluación de nuevas soluciones de las TIC que se ocupen de las necesidades asistenciales de las personas de mayor edad. — Impulsar la sensibilización continuada en torno al aprendizaje permanente y el intercambio y coordinación de programas europeos de formación y perfeccionamiento, con especial atención al tema «Edad y salud»: pasar del aprendizaje permanente a aprender a vivir hasta una edad avanzada. — Crear una nueva imagen de la vejez, inclusive en los medios de comunicación. — Elaborar directrices europeas sobre la compatibilidad entre familia, trabajo y asistencia.

2.   Observaciones generales

2.1   Introducción

2.1.1   El envejecimiento de la sociedad en la Unión Europea se debe a la mayor esperanza de vida. Las previsiones de Eurostat indican que el porcentaje de personas de 65 años de edad y más en el conjunto de la población aumentará del 17,1 % en el año 2008 al 30 % en 2060. La proporción media entre las personas en edad de trabajar (15-64 años) y las de 65 años o más variará del 4:1 actual al 2:1 en el año 2050.

2.1.2   Gran parte de las personas activas abandonarán el mercado laboral entre 2026 y 2030. Con una tasa de natalidad menor, el número de la población no activa aumentará con respecto a la población activa.

2.1.3   En una Comunicación reciente de la Comisión (1) se afirma que los Gobiernos disponen de un plazo de tiempo muy reducido para poner en práctica medidas encaminadas a abordar los problemas relacionados con el envejecimiento demográfico antes de que se jubile la mayoría de las personas que nacieron en la época del boom de natalidad. En este contexto, el 18 de septiembre de 2009 la Comisión Europea solicitó al CESE que emitiera un dictamen exploratorio para determinar cómo se podría apoyar a los Estados miembros en su intento de afrontar este problema mediante iniciativas de la Unión Europea en el ámbito de la salud. Este dictamen se fundamenta en otros dictámenes del CESE (2).

2.1.4   Las Presidencias del Consejo de la República Checa (primer semestre de 2009), Suecia (segundo semestre de 2009) y España (primer semestre de 2010) han incluido en sus planes de trabajo la cuestión del envejecimiento sano, digno y activo.

2.1.5   La sociedad y los responsables en el ámbito de la salud deben crear una nueva imagen de la vejez que se ajuste al cambio demográfico y refleje la dignidad de las personas de edad avanzada.

2.1.6   El envejecimiento como tal de la población no genera mayores gastos, sino el envejecimiento acompañado de falta de salud. Por este motivo, en el presente dictamen se proponen principalmente medidas para un envejecimiento sano.

2.2   Mejora e innovación de los sistemas de salud y protección social, así como de las prestaciones sanitarias

2.2.1   El desarrollo demográfico exige la mejora de los sistemas de salud y protección social, las prestaciones sanitarias y otros servicios afines desde el punto de vista de su organización y sus capacidades: 1) con el fin de atender las necesidades de las personas de mayor edad, 2) para garantizar que todos quienes necesitan asistencia reciban las atenciones que precisen para conservar su autonomía y dignidad, y 3) para proporcionar a todos los sectores de la población, con independencia de su edad, sexo, situación financiera y lugar de residencia, el mismo acceso a prestaciones sanitarias de alta calidad (incluida la promoción de la salud, la prevención, el tratamiento, la rehabilitación y los cuidados paliativos).

2.2.2   Para ello no sólo hay que tener en cuenta las expectativas de las personas de edad avanzada con respecto a los sistemas sanitarios y de protección social, sino también velar por que las personas se responsabilicen, con la debida antelación y con carácter preventivo, de su envejecimiento, atendiendo así a las exigencias de la sociedad con respecto a las personas que envejecen.

2.2.3   Para hacer posible que la política comunitaria apoye la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración para las personas de mayor edad, la UE debería recopilar y comparar los objetivos en materia de sanidad (3) de los Estados miembros y su carácter vinculante. Asimismo deberá realizarse un inventario sobre el grado en que la prevención y la promoción de la salud ya forman parte integrante de los sistemas sanitarios.

3.   Observaciones particulares

3.1   Ámbitos que deben tenerse especialmente en cuenta

3.1.1   Prevención

3.1.1.1   El ser humano envejece desde el momento en que nace. Por eso es importante que toda su vida discurra –en la medida de lo posible– en condiciones satisfactorias. Se trata de comenzar y acabar bien la vida. El envejecimiento sano empieza mucho antes de la jubilación y está influido, entre otras cosas, por las condiciones de vida y de trabajo, así como por la disponibilidad de recursos. Si se es consciente de lo anterior, resulta lógica la exigencia de responsabilizarse del propio envejecimiento (4). El envejecimiento responsable exige un aprendizaje permanente. Para ello es preciso elaborar nuevas estrategias y políticas de aprendizaje permanente a escala nacional, regional y local en el ámbito de la educación sanitaria, que deberán abarcar todas las modalidades del aprendizaje (formal, no formal e informal). Esto comprende todas las etapas del aprendizaje, desde la educación preescolar hasta la formación continua. El mantenimiento responsable de la salud mediante la participación activa en medidas preventivas (alimentación, deporte, forma de vida sana, prevención de factores de riesgo, etc.), así como la promoción y la educación en materia de salud ayudan a las personas de mayor edad a seguir residiendo el mayor tiempo posible en su vivienda y en su entorno social habitual. Además, es necesario analizar y evaluar de forma continuada la función de las tecnologías en este contexto.

3.1.1.2   Es preciso fomentar más la prevención en los sistemas sanitarios. Ésta no sólo puede brindar a las personas una permanencia activa más prolongada en el mercado laboral, sino la capacidad de adaptación al mismo. Una elevada protección de la salud y de la seguridad laboral, así como la mejora de la ergonomía en los lugares de trabajo, podrían contribuir de manera significativa a prolongar la vida laboral en buenas condiciones de salud, lo cual puede permitiría también afrontar el reto demográfico.

3.1.1.3   Esta prolongación de la vida laboral se puede facilitar con actividades que varían con la edad y se adaptan a las capacidades y necesidades (por ejemplo, pasando de actividades productivas a tareas preparatorias, o también a tareas de asesoramiento y consultoría hasta otras de orientación y planificación). Esto implica además una integración más prolongada de las personas de edad avanzada en contextos sociales y socioeconómicos y, por ende, la conservación de estímulos para un mayor rendimiento. De esta forma, el plus de años de vida sanos puede transformarse en un número mayor de años satisfechos y productivos. Esto significa, naturalmente, que deben disponer de medidas de capacitación y acompañamiento adecuadas para emprender y continuar los procesos esbozados (aprendizaje permanente, cualificación profesional, incluida la certificación de las capacidades adquiridas a lo largo de la vida laboral, etc.). Las empresas deben ofrecer medidas de promoción de la salud y prevención de enfermedades y accidentes en el marco del desarrollo de unas condiciones de trabajo saludables.

3.1.1.4   Tras el abandono de la vida laboral es sumamente importante la integración en la sociedad y en el entorno sociocultural. Prevenir el aislamiento social equivale a prevenir las depresiones. Precisamente las personas de mayor edad pueden encauzar sus capacidades sociales y su experiencia a través del trabajo voluntario, por ejemplo. El paso hacia el voluntariado debería comenzar, no obstante, desde la juventud.

3.1.2   Prestaciones sanitarias

3.1.2.1   Cada vez se concede más importancia a las prestaciones sanitarias enfocadas al paciente y a la participación de éste en el desarrollo y el diseño de las mismas.

3.1.2.2   Las enfermedades crónicas (diabetes, reuma, dolencias cardiacas), así como las degenerativas del sistema nervioso (demencia y Alzheimer), del aparato locomotor y de la vista, al igual que el cáncer, aumentan con la edad. Esto plantea demandas especiales a las profesiones sanitarias, al diagnóstico, las terapias y la asistencia médica.

3.1.2.3   Es necesario desarrollar prestaciones sanitarias para un cuidado integrado y personalizado, centrado en el paciente.

3.1.2.4   Cabe exigir una formación mejor y más específica de las profesiones sanitarias: sus miembros (médicos, farmacéuticos, enfermeros) y los investigadores han de tener un mayor conocimiento de las peculiaridades de la medicina geriátrica y su formación básica y continua deben apuntar en este sentido. Los miembros de las profesiones sanitarias deberán recibir además una formación específica acerca de la importancia de las medidas de promoción y prevención sanitarias en edades avanzadas (por ejemplo, prevención de caídas, alimentación sana, etc.).

3.1.2.5   Desarrollo y adaptación de terapias acordes con la edad: la multimorbilidad, la alteración de procesos metabólicos en la vejez y, con frecuencia, las terapias múltiples exigen el conocimiento exacto de las interferencias entre órganos y sistemas del organismo de las personas de mayor edad. Todo esto precisa una gestión especial de la medicación y la selección y adecuación de la medicación y posología al metabolismo de las personas de edad avanzada. Una atención personalizada en la farmacia pública con análisis de interacciones, así como un buen uso de las TIC en la farmacia pública que facilite información sobre medicamentos y sus interacciones, pueden contribuir a minimizar los efectos secundarios no deseados de los medicamentos y optimizar el éxito del tratamiento.

3.1.2.6   Promoción del contacto directo y continuado entre las personas de edad avanzada y los profesionales de la sanidad y la asistencia sanitaria: esto resulta tanto más importante cuanto mayores son las personas necesitadas de cuidados, al objeto de garantizar el éxito terapéutico y evitar el aislamiento y la depresión.

3.1.3   Prestaciones asistenciales

3.1.3.1   Debe garantizarse, controlarse y evaluarse la calidad de las prestaciones asistenciales mediante el establecimiento de normas. Deberá desarrollarse una Carta europea de los derechos de las personas dependientes, que entre otras cosas contemple la protección contra el maltrato en la asistencia. A esto pueden contribuir las nuevas tecnologías (por ejemplo, AAL), que permiten llevar una vida independiente. No obstante, es necesario evaluar adecuadamente las posibles nuevas tecnologías, que en ningún caso deberán originar nuevas desigualdades nacionales en la prestación de servicios sanitarios y asistenciales.

3.1.3.2   En el caso de las personas de edad avanzada debe regir el lema de «rehabilitación antes que asistencia». La asistencia institucionalizada no debe ser una vía de sentido único: tiene que haber continuamente la posibilidad de volver al hogar. Los equipamientos sanitarios y asistenciales que existen en la actualidad satisfacen todavía en muy escasa medida esta exigencia.

3.1.3.3   Desarrollo de equipamientos sanitarios y asistenciales adecuados a la edad y posibles formas alternativas de residencia: hace falta una transición fluida y reversible entre salud/enfermedad/asistencia/vida social, que en caso necesario garantice una buena atención médica y asistencial, pero que permita a las personas de más edad permanecer el mayor tiempo posible en un entorno «normal», es decir, intergeneracional. Esto exige una buena coordinación de la atención sanitaria y la asistencia. Al mismo tiempo hay prever, junto a los equipamientos para los cuidados de larga duración, más residencias estables y ambulatorios, además de centros de medicina preventiva, y alimentar una «cultura de los cuidados paliativos».

3.1.3.4   Para ello hay que crear una infraestructura de amplia cobertura territorial, descentralizada y próxima a la vivienda para la asistencia a domicilio («desinstitucionalización»). Conviene fomentar una infraestructura asistencial no institucionalizada con integración de todos los servicios necesarios (atención en régimen ambulatorio, asistencia a domicilio, pequeños servicios auxiliares). Todo ello debe reflejarse en una organización a escala regional y una mejor financiación estructural, con el fin de garantizar que existan instalaciones y estructuras adecuadas no sólo en las ciudades, sino también con amplia cobertura territorial en el campo.

3.1.3.5   Una sociedad se califica por cómo cuida a sus mayores. El voluntariado ha adquirido una importancia especial en el trato con personas de mayor edad y su cuidado. En el futuro, todo ciudadano deberá responsabilizarse, en la medida de sus posibilidades, de los enfermos, los impedidos y las personas de mayor edad, pero debería ser remunerado por su dedicación.

3.1.4   Investigación en los ámbitos señalados

El cambio demográfico deberá integrarse en la planificación conjunta de la Comisión Europea en materia de investigación (Joint Programming). Como continuación del los proyectos «WhyWeAge» y «Futurage» del 7o Programa Marco, la gerontología (estudio de la vejez y el envejecimiento) y la investigación demográfica deberían ocupar un lugar preferente en el 8o Programa Marco. Sería conveniente asimismo incluir el ámbito temático «Personas de edad avanzada y transmisión de conocimientos» en el programa «Ciencia y sociedad» de la Dirección General de Investigación. Por lo demás es necesario incluir las siguientes áreas de investigación:

3.1.4.1   Investigación de la prevención

—	¿Qué posibilidades de prevención resultan prometedoras para la conservación de la salud en el trabajo?

—	¿Qué efectos a largo plazo tienen determinados estilos de vida sobre el estado de salud en general y las distintas dolencias?

—	¿Cómo influyen los diferentes estilos de vida, condicionados por el sexo, la cultura y la migración, en un envejecimiento sano?

—	¿Qué posibilidades existen para prevenir las caídas y roturas óseas?

—	¿Qué medidas preventivas sirven para conservar las capacidades físicas, sensoriales, cognitivas y sociales?

—	¿Cómo se puede lograr la motivación para la gestión responsable de la propia salud y el proceso de envejecimiento propio? (Fomento de comportamientos sanos, estímulos para la aplicación de medidas y ofertas destinadas a preservar la salud por parte de las personas de edad avanzada.)

—	¿Cómo se puede motivar a las personas para generar un cambio de actitud a favor de una mayor adaptación al entorno social?

3.1.4.2   Investigación de enfermedades y terapias

—	Epidemiología y etiología de enfermedades provocadas por la edad, para la mejora de las posibilidades de su prevención;

—	Proceso de envejecimiento biológico desde la cuna hasta la tumba;

—

Multimorbilidad, enfermedades crónicas, cáncer, enfermedades cardiacas, reumatismo y dolencias del aparato locomotor, afecciones de la vista (por ejemplo, cataratas), enfermedades neurodegenerativas como Alzheimer, etc. A este respecto, conviene también mejorar la capacidad de establecer diagnósticos para que éstos sean precoces y, a continuación, aplicar terapias rápidamente;

—

Posibilidades de tratamiento de las personas mayores en lo que respecta a las enfermedades específicas de la edad: los procesos bioquímicos que afectan a la resorción, el metabolismo, la eficacia de los medicamentos, así como sobre la medicación y posología, deben comprenderse mejor y tenerse en cuenta en la terapia. A menudo se carece de la base terapéutica para ello, ya que los ensayos clínicos y las pruebas de medicamentos se realizan, por lo general, con personas adultas más jóvenes.

3.1.4.3   Investigación sobre la asistencia

—	¿Cómo se pueden desarrollar hoy día nuevas tecnologías que se ajusten a las necesidades de las personas de mayor edad?

—	¿Cuáles son los entornos asistenciales y las formas óptimas para las prestaciones?

—	¿Cómo se pueden mejorar las cualificaciones y las condiciones laborales, en particular en conjunción con nuevas tecnologías del personal asistencial?

—	¿En qué medida contribuyen las soluciones técnicas (por ejemplo, la robótica) a aliviar la carga de los familiares encargados de la asistencia y a mejorar las condiciones de trabajo del personal asistencial profesional sin afectar a la integridad y la dignidad de la persona atendida?

—	¿Cómo pueden adaptarse las ofertas asistenciales a las necesidades de personas mayores dependientes?

—

¿Qué nuevos enfoques pueden contribuir al desarrollo y apoyo de los cuidados a domicilio? Esto incluye también el apoyo económico y el reconocimiento social de los familiares encargados de los cuidados (por ejemplo, la posibilidad de negociar con su empleador una reducción temporal del horario laboral para poder prestar determinada asistencia, tiempos reconocidos en el seguro de pensiones, remuneración por asistencia, etc.)

—	¿Qué nuevas vías existen para concebir los cuidados, el tratamiento del dolor y los cuidados paliativos para que las personas acaben su vida dignamente?

3.1.4.4   Investigación de sistemas sanitarios

—

La investigación en torno a la sanidad pública debería examinar los sistemas sanitarios y la asistencia de larga duración, así como la integración de los servicios, y desarrollar una «hoja de ruta» para la investigación sobre el envejecimiento. Es preciso evaluar si los sistemas sanitarios y de protección social en los Estados miembros están preparados para los retos que plantea el cambio demográfico. ¿Qué importancia tiene, por ejemplo, la prevención? ¿Cuál es el porcentaje de los gastos sanitarios para la prevención? ¿Cuántas personas son atendidas en casa o en instituciones?

—	¿Cuántos recursos se ahorran gracias al trabajo y la asistencia voluntarios y qué cantidad de trabajo no remunerado realizan sobre todo las mujeres en casa?

—

Con vistas a la aplicación de nuevas tecnologías y de la sanidad electrónica (eHealth), hacen falta sobre todo investigaciones sobre los resultados (health outcome) y evaluaciones de las tecnologías sanitarias (HTA) en el tratamiento y los cuidados de las personas de mayor edad, antes de que puedan implantarse dichas tecnologías. ¿Cumplen estas tecnologías lo prometido en las pruebas prácticas? ¿Se benefician los grupos más vulnerables de estas tecnologías?

—	Deberá realizarse, en colaboración con los Estados miembros, un estudio clínico y socioeconómico sobre la eficacia y la eficiencia de las inversiones en la mejora de la previsión sanitaria y asistencial de las personas de mayor edad.

—	¿Cómo se pueden mejorar los puntos de contacto entre la previsión sanitaria y la previsión social?

3.1.5   Desarrollo de nuevas tecnologías

3.1.5.1   Frente a las cargas derivadas del cambio demográfico existen, por otro lado, grandes posibilidades. Esto se refiere en particular a nuevos productos y servicios para una sociedad que envejece. El «factor económico» de la edad puede convertirse en el motor económico de un mayor crecimiento y empleo en el ámbito de las prestaciones sanitarias, de las nuevas tecnologías, fármacos, productos sanitarios, tecnología médica, así como del turismo y el «bienestar» (wellness). Según estimaciones de la Comisión, los efectos del cambio demográfico sobre los gastos de la atención sanitaria pueden ser considerables: el gasto público en sanidad en la UE aumentará, según las previsiones, 1,5 puntos porcentuales del PIB hasta 2060. Habrá que desarrollar y lanzar al mercado nuevos productos y servicios. La creación de valor se verá afectada por el volumen del mercado, el precio y su valor añadido.

3.1.5.2   Mientras que para el «mercado sanitario primario» son prioritarios los posibles ahorros de costes y, por tanto, determinarán si se incorpora la Ambient Assisted Living (AAL) en el catálogo de prestaciones de los seguros médicos y asistenciales, el «mercado sanitario secundario» puede actuar en este sentido con mayor libertad y flexibilidad. En este caso existe la necesidad de desarrollar modelos de negocio de gran capacidad y asequibles, que se financien a través de la venta, el arrendamiento o el leasing. Al mismo tiempo hay que garantizar que el «mercado sanitario secundario» evite las desigualdades.

3.1.5.3   Conviene promocionar la obtención y el intercambio de conocimientos sociales y económicos acerca de las consecuencias de la introducción de tecnologías asistenciales, por ejemplo, sobre la base de los proyectos piloto actualmente en curso, dentro del contexto del programa de competitividad e innovación. Al mismo tiempo deberá apoyarse el intercambio de procesos acreditados en las TIC con respecto a soluciones para una mayor calidad de vida en la vejez, por ejemplo en el contexto del programa INTERREG y con el apoyo de los Fondos Estructurales. Esta investigación deberá evaluar las opiniones de los usuarios de las tecnologías, sobre todo en lo tocante a la facilidad de uso y las ventajas de las mismas.

3.1.5.4   El progreso tecnológico y los métodos de nuevo desarrollo para la detección precoz y tratamiento constituyen, por una parte, un factor importante para el aumento de los gastos, pero por otra, un avance técnico adecuadamente aplicado puede, desde una perspectiva a largo plazo, suponer también un ahorro de costes. Deberá conferirse un mayor papel a los procedimientos de evaluación sanitaria (Health Technology Assessment – HTA), al objeto de fijar el alcance y el nivel de costes de las prestaciones sanitarias y asistenciales. Así pues, la implantación y la gestión efectivas de las nuevas tecnologías determinarán la futura evolución de los gastos. Las nuevas tecnologías no pueden ni deben reemplazar el contacto directo entre las personas de edad avanzada y el personal sanitario y asistencial, y por tanto tienen que poder sufragarse.

3.1.6   Sostenibilidad financiera

3.1.6.1   En casi todos los Estados miembros, los servicios y equipos asistenciales para las personas de mayor edad corren por cuenta de los sistemas de previsión social, lo que presupone una financiación sostenible y garantizada de los distintos sistemas de seguridad social.

3.1.6.2   La necesidad de recibir asistencia sigue representando un riesgo de empobrecimiento, sobre todo para los jubilados con rentas más bajas o ingresos menores. Muchas personas en Europa no pueden permitirse una ayuda adecuada durante la vejez. Por eso, en muchos países de la UE, de conformidad con la organización de sus sistemas de seguridad social (sistemas contributivos o financiados con cargo a los impuestos), deben crearse seguros de gastos de asistencia y adaptarse los seguros ya existentes a los retos del cambio demográfico a lo largo de los próximos decenios, con el fin de garantizar que todo ciudadano, de acuerdo con la legislación comunitaria y las disposiciones jurídicas y costumbres de cada Estado y las necesidades individuales, tenga acceso a las prestaciones asistenciales. Este seguro de gastos de asistencia no debería contemplar solamente servicios estacionarios, sino también ambulatorios.

3.1.6.3   La transferencia de parte de la asistencia a largo plazo a los seguros sanitarios privados debe hacerse con conocimiento de causa en concertación con las partes interesadas, con el fin de evitar que esta tendencia complique el acceso a estos servicios. Los Estados miembros deberían garantizar también en el futuro que las personas de mayor edad tengan acceso universal a las prestaciones primarias y a las de prevención. Este objetivo ambicioso exige la movilización de todos los instrumentos de financiación disponibles: los sistemas protección social previstos por la legislación y los mecanismos complementarios.

3.1.6.4   Las nuevas estructuras de reembolso de gastos deberían permitir también a los parientes distantes percibir una ayuda asistencial por los cuidados de personas dependientes. De todas formas, también en estos casos es preciso que esté garantizada la calidad de la atención. Además deberá implantarse, a semejanza del permiso de maternidad, un permiso para cuidados asistenciales. Desde el punto de vista político deben encontrase de forma urgente, y de acuerdo con los interlocutores sociales en el contexto del diálogo social (como, por ejemplo, en el caso del permiso de paternidad), posibilidades de compatibilizar la vida familiar, el trabajo y los cuidados.

3.1.6.5   La presión financiera sobre los sistemas de seguridad social puede aliviarse aplicando una serie de medidas nacionales, como por ejemplo la utilización generalizada de productos genéricos, la reducción del impuesto sobre el valor añadido para los medicamentos y las negociaciones sobre la fijación de precios con la industria farmacéutica.

3.2   Redes locales – «La unidad más pequeña es la más eficaz y próxima al ciudadano»

3.2.1   Las personas de edad avanzada pueden aportar, en función de su estado de salud, muchas cosas a la sociedad. Debido a circunstancias personales o profesionales, los hogares en que conviven varias generaciones son cada vez más escasos en las familias actuales. Este vacío podrían colmarlo entidades privadas o municipales con estructuras de red locales, ya que las estructuras de previsión de la existencia han de adaptarse a escala regional o municipal para garantizar un nivel adecuado de apoyo y ayuda.

3.2.2   Las redes locales son, por ejemplo, plataformas de entidades comunitarias, interlocutores sociales, ONG y responsables en el ámbito de la sanidad, que contribuyen a la cooperación y la coordinación de los servicios. Tales iniciativas tienen buenas posibilidades de ser financiadas con cargo a los Fondos Estructurales y de Cohesión. Europa debería poner de relieve modelos de «buenas prácticas», como por ejemplo iniciativas de promoción del «compromiso cívico» y de la autoayuda en el ámbito de la «asistencia y atención en el hogar».

3.2.3   Los hogares en que conviven varias generaciones constituyen asimismo una nueva modalidad del intercambio intergeneracional al margen de la familia. La labor de las guarderías, los clubes juveniles y los lugares de encuentro de personas mayores se agrupa bajo un mismo techo (5).

3.2.4   Hay que agregar otros servicios, como la asistencia diurna o nocturna (sobre todo de enfermos con demencia).

3.3   Política sanitaria europea

3.3.1   Los sistemas sanitarios de los Estados miembros deben responder a los desafíos del cambio demográfico y, en este sentido, es preciso reforzarlos. A este respecto hay que apuntar que la organización y el control de los sistemas sanitarios también son cometido y responsabilidad, según el Tratado de Lisboa, de los Estados miembros y que las instituciones de la UE se limitan a prestar apoyo a los Estados miembros en esta tarea. Los sistemas sanitarios de los Estados miembros son muy diversos debido a su organización (junto a sistemas estatales según el modelo Beveridge, el modelo Bismarck o modelos mixtos, también aparecen seguros privados), su evolución, la diferente potencia económica o los requisitos y las expectativas que se les plantean. En cualquier caso, sin embargo, hay que garantizar el acceso a las prestaciones sanitarias, tal como exige también la Carta Europea de los Derechos Fundamentales.

3.3.2   El método abierto de coordinación (MAC) puede contribuir a configurar y controlar de forma más eficiente la política sanitaria. La colaboración deberá centrarse en el intercambio de experiencias y la exposición de ejemplos prácticos en relación con los tres temas principales: el «acceso», la «calidad» y la «capacidad de financiación a largo plazo».

3.3.3   También en el diseño de la política social recae en los Estados miembros la responsabilidad primordial, conforme al principio de subsidiariedad. No obstante, la UE puede prestarles ayuda tomando medidas de apoyo, como el complemento o la promoción de la cooperación entre los Estados miembros. En el ámbito social, el MAC ha resultado ser un instrumento útil para mejorar la protección social conforme a los principios de acceso, adaptación y sostenibilidad.

3.3.4   El tema del «Envejecimiento activo, sano y digno» debe convertirse en una de las prioridades de la Estrategia Europa 2020 a través de la elaboración de un plan de acción. Esto exige una cooperación aún más intensa y continuada de las Direcciones Generales de la Comisión. Por este motivo deberá crearse un grupo de trabajo interservicios específico para «edad y salud» incluyendo los temas de «atención sanitaria, protección social, pensiones y sostenibilidad financiera». Deberá fortalecerse la prevención, la promoción y la educación en materia de salud y la inclusión de estos principios de actuación en todos los ámbitos políticos, de modo que pueda servir de ejemplo para los Estados miembros.

3.3.5   En el CESE debería seguir tratándose de forma continuada el tema del «Envejecimiento activo, sano y digno» dentro del diálogo intergeneracional por medio de una «mesa redonda», una «categoría» o un «grupo de estudio permanente», con el fin de desarrollar una estrategia interdisciplinaria en materia demográfica.

3.3.6   La política de la UE debería apoyar a los Estados miembros mediante recursos procedentes de los Fondos Estructurales y de Cohesión a la hora de llevar a la práctica las medidas nacionales.

3.3.7   Por lo demás, el CESE propugna el apoyo continuado del aprendizaje permanente en materia de «edad y salud» a escala europea y el desarrollo de estrategias propias para la aplicación de este principio a escala nacional, regional y local.

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(1)  COM(2009) 180 final.

(2)  Véase la lista de dictámenes del CESE en: http://www.eesc.europa.eu/sections/soc/index_en.asp.

(3)  Véase: Observatorio Europeo de Sistemas y Políticas Sanitarias. http://www.euro.who.int/en/home/projects/observatory/activities/research-studies-and-projects

(4)  «Enséñanos a contar nuestros días para que adquiramos un corazón sabio» (Salmos 90,12).

(5)  http://www.mehrgenerationenhaeuser.de.

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11.2.2011

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 44/17

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «El valor añadido, tanto para los solicitantes de asilo como para los Estados miembros de la Unión Europea, de un sistema europeo común de asilo» (Dictamen exploratorio)

2011/C 44/03

Ponente: Cristian PÎRVULESCU

Mediante carta de 16 de febrero de 2010, Joëlle MILQUET, Viceprimera Ministra y Ministra de Trabajo e Igualdad de Oportunidades, responsable de la política de migración y asilo, solicitó al Comité Económico y Social Europeo, en nombre de la futura Presidencia belga y de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la elaboración de un dictamen exploratorio sobre el tema:

«El valor añadido, tanto para los solicitantes de asilo como para los Estados miembros de la Unión Europea, de un Sistema Europeo Común de Asilo»

(Dictamen exploratorio).

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 16 de junio de 2010.

En su 464o Pleno de los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 14 de julio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 133 votos a favor, 1 voto en contra y 8 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones

1.1	El Comité Económico y Social Europeo acoge positivamente que las instituciones de la UE adopten un enfoque anticipatorio en materia de asilo, y que algunos Estados miembros muestren interés por avanzar en este ámbito de acción.

1.2

Aun cuando la política de inmigración y asilo de la Unión Europea esté sometida a la presión de múltiples fuentes de inseguridad y riesgo presentes a escala mundial (1), el Comité considera que las limitaciones presupuestarias derivadas de la crisis económica no pueden conllevar una reducción del nivel y la calidad de la protección otorgada a los beneficiarios. La identidad de la Unión Europea se halla estrechamente asociada a la defensa de los derechos humanos y, si no consiguiera garantizarla, su credibilidad interna y externa como entidad política y democrática se vería afectada.

1.3

Con la entrada en vigor del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, las competencias ampliadas de que dispone la UE en este ámbito y la modificación de los mecanismos decisorios abren nuevas perspectivas de creación de un espacio europeo común de asilo. No obstante, esta situación conlleva ciertos riesgos, pues las expectativas que suscita pueden ser excesivas en relación con las capacidades políticas y administrativas existentes.

1.4

El Comité considera que una política europea común en materia de asilo que sea funcional constituye la manera más eficaz y duradera de responder debidamente a la necesidad de protección de las personas que se encuentran en situación de riesgo, con las repercusiones que ello conlleva para los Estados miembros.

1.5

El Comité no considera a los beneficiarios de protección internacional como una carga económica y administrativa, sino como valiosos interlocutores para los países y comunidades que los acogen. En sus países de origen, pueden contribuir a impulsar un cambio hacia la consolidación de la democracia, el Estado de Derecho y la protección de los derechos humanos. Las competencias que han adquirido pueden convertirlos en agentes esenciales para el desarrollo económico y social, tanto en la tierra de acogida como en los países de origen.

1.6

El éxito o el fracaso del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) dependerá de un conjunto de parámetros clave: protección eficaz de los derechos humanos, solidaridad entre los Estados miembros, armonización de la legislación y las políticas correspondientes, mejora del contenido de la protección acordada y financiación adecuada de las instituciones europeas competentes en este ámbito. En opinión del Comité, resulta prioritario ganarse el apoyo del público, la sociedad civil y los gobiernos de los Estados miembros a una política europea común de asilo. La mejor manera de conseguirlo es poniéndola rápidamente en práctica y obteniendo resultados concretos, en particular en los casos que tengan valor de banco de ensayos.

1.7

La existencia de sistemas de asilo que difieren de un país a otro conlleva costes elevados. La instauración de un Sistema Europeo Común de Asilo clarificará y limitará estos costes, en primer lugar gracias a la simplificación legislativa (reducción del número de recursos o solicitudes reiterados, limitación de las posibilidades de hacer uso abusivo de los procedimientos) y, en segundo lugar, a la acción de las instituciones europeas competentes que, como en el caso de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo, pueden sustituir a las autoridades nacionales. Esto facilitará el intercambio de buenas prácticas, la formación del personal afectado y, lo que resulta más importante, la reorientación de los flujos de solicitantes de asilo.

2.   Introducción

2.1

El espacio de libertad, seguridad y justicia de la UE (ELSJ) se encuentra en una fase decisiva. Desde 1999, el Consejo ha aprobado dos planes quinquenales: el Programa de Tampere (1999-2004) y el de La Haya (2004-2009). Al cabo de diez años, los objetivos fijados en Tampere solo se han alcanzado parcialmente. La UE no es todavía un espacio de libertad, seguridad y justicia. Se han registrado progresos significativos, aunque desiguales, en el ámbito de la política común en materia de inmigración, asilo y seguridad en las fronteras.

2.2

Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se pondrá en práctica el programa de Estocolmo y, como consecuencia, el Consejo adoptará toda una serie de políticas recogidas en él, ya sea mediante un procedimiento legislativo clásico, o por la vía de la codecisión con el Parlamento Europeo. Por este motivo, la UE podrá fijarse objetivos más ambiciosos y relanzar un proceso que hoy por hoy se ve frenado por las reticencias de algunos Estados miembros.

2.3

Con la adopción del Tratado de Lisboa, que incluye la Carta de los Derechos Fundamentales, las responsabilidades y competencias de la Unión Europea en materia de asilo han aumentado de manera importante. Esta ampliación de sus atribuciones brinda una ocasión excelente para avanzar hacia la realización de los objetivos en materia de inmigración y asilo pero puede también comportar un riesgo, si la Unión no consigue ganarse el apoyo de los agentes interesados a las decisiones adoptadas. Si no se resuelven las tensiones e imprecisiones inherentes a un ámbito tan sensible, que ya eran evidentes en la fase de elaboración de esta política, pueden hacerse peligrar tanto los progresos realizados hasta ahora como las perspectivas futuras.

2.4

El programa de Estocolmo es el resultado de un proceso de consulta que ha retomado y puesto en práctica las propuestas formuladas en el Pacto europeo sobre inmigración y asilo (2), los informes del grupo consultivo sobre el futuro de la política europea de asuntos de interior y justicia (3) y las contribuciones recibidas por la Comisión Europea en septiembre y noviembre de 2008, en el marco de una consulta pública sobre el tema «Libertad, seguridad, justicia: ¿cómo será el futuro? – Consulta sobre las prioridades para los próximos cinco años». En junio de 2009, la Comisión publicó una comunicación con el título «Un espacio de libertad, seguridad y justicia al servicio de los ciudadanos – Más libertad en un entorno más seguro» (4), que fue objeto de un dictamen del Comité Económico y Social Europeo (5).

2.5

La creación del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) como parte integrante del espacio de libertad, seguridad y justicia se basa en el compromiso de aplicar efectivamente la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) y en los valores –compartidos por los Estados miembros – que definen los derechos humanos. Entre 1999 y 2006 se han realizado progresos considerables, en particular con la adopción de cuatro instrumentos que constituyen el acervo actual. La Directiva del Consejo 2004/83/CE (denominada «Directiva sobre el reconocimiento») permitió definir criterios comunes para determinar qué personas pueden solicitar protección internacional y garantizar un nivel mínimo de ventajas a sus beneficiarios en todos los Estados miembros de la UE. En los programas de La Haya y Estocolmo, la Comisión Europea se ha comprometido a evaluar los progresos realizados en la primera fase y proponer una serie de medidas al Consejo y al Parlamento Europeo antes de finales de 2010.

2.6

Desde 2002, el Comité Económico y Social Europeo ha venido participando en el proceso de elaboración y puesta en práctica del Sistema Europeo Común de Asilo mediante toda una serie de dictámenes, entre otros, sobre el Libro Verde sobre el futuro sistema europeo común de asilo (6) y el Plan de política de asilo (7).

2.7

En su Plan de política de asilo, aprobado el 17 de junio de 2008 (8), la Comisión propuso que la Unión concluya la segunda fase del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) elevando el nivel de exigencia de las normas de protección y garantizando su aplicación armonizada en todos los Estados miembros. El Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, adoptado por el Consejo Europeo el 17 de octubre de 2008, reiteró su apoyo a esta política y a los objetivos fijados. El Plan de Acción prevé la revisión de la Directiva sobre el reconocimiento en el marco de un paquete ampliado de iniciativas que incluya la revisión del Reglamento de Dublín, del Reglamento sobre el sistema Eurodac y de la Directiva por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo (9), así como la aprobación, el 19 de febrero de 2009, de la propuesta de creación de una Oficina Europea de Apoyo al Asilo (10). Entre las restantes medidas propuestas figuran, además, el refuerzo de la dimensión externa del asilo, en particular mediante el establecimiento de un Programa Conjunto de la UE en materia de Reasentamiento y la elaboración de programas regionales de protección.

2.8

En el contexto del ejercicio de la Presidencia del Consejo de la Unión Europea, el Gobierno belga ha solicitado al Comité Económico y Social Europeo que elabore un dictamen exploratorio sobre la problemática del asilo. En la solicitud oficial se menciona que garantizar una protección internacional a las personas en situación de riesgo constituye uno de los retos importantes que se plantean a la Unión Europea y los Estados miembros. En los últimos años, tanto estos como la Unión han perseguido con constancia el principal objetivo que se habían fijado, a saber: crear una política europea común en materia de asilo. Han establecido normas para la obtención de protección internacional, determinado responsabilidades y creado nuevas instituciones. No obstante, un número considerable de Estados miembros se muestra reacio a armonizar verdaderamente las legislaciones y políticas nacionales. Sin el respaldo de los Estados miembros, la construcción europea, en el plano tanto legislativo como institucional, puede resultar ineficaz y costosa. Estos Estados todavía no perciben claramente las ventajas de una política europea común de asilo ni asumen abiertamente sus responsabilidades.

2.9

El Comité Económico y Social Europeo ha desarrollado propuestas constructivas en este ámbito y acogido positivamente los progresos realizados en las prácticas de la Unión y los Estados miembros. En sus tomas de posición ha defendido abiertamente los principios y valores que realzan los derechos humanos fundamentales y ha propuesto medidas destinadas a favorecer el desarrollo personal y profesional de los beneficiarios de una protección internacional. Asimismo, ha señalado en múltiples ocasiones los límites e incoherencias de las políticas europeas, tanto en la fase de proyecto como de puesta en práctica. En este ámbito conviene ajustar las políticas e instrumentos de manera consensuada, con la participación, en un auténtico diálogo, de los Estados miembros, las instituciones europeas, las organizaciones de la sociedad civil, el mundo empresarial y las comunidades locales.

3.   Observaciones generales

El valor añadido del Sistema Europeo Común de Asilo para los solicitantes y los Estados miembros

3.1	El Comité estima prometedor un enfoque que subraya en mayor medida las ventajas del Sistema Europeo Común de Asilo y considera que podría restaurar la confianza de los agentes interesados, en particular los Estados miembros, en el proceso de elaboración de este dispositivo.

3.2

Asimismo, el Comité se muestra de acuerdo con los objetivos que se fija la Unión Europea en lo relativo al perfeccionamiento del Sistema Europeo Común de Asilo. No obstante, llama la atención sobre la brecha que separa los objetivos establecidos a nivel europeo y las prácticas nacionales en este ámbito, brecha que además podría ampliarse como consecuencia de la crisis económica y sus repercusiones sociales y políticas.

3.3	No resulta posible construir un Sistema Europeo Común de Asilo sin anclarlo sólidamente en un conjunto de valores y principios comunes, que sitúe la dignidad y la seguridad de la persona en el centro de las acciones de la Unión y de sus Estados miembros.

3.4

De las diferencias en la presión a que se ven sometidos los Estados miembros –que se refleja en la divergencia en las tasas de aceptación de solicitudes de asilo, el número de decisiones impugnadas y los movimientos secundarios de los solicitantes — se desprende que el principio implícito de solidaridad entre los Estados miembros no se está aplicando.

3.5

La tendencia de los Estados miembros a limitar la armonización de las prácticas y legislaciones nacionales mina las bases del Sistema Europeo Común de Asilo. La armonización no constituye un problema de la política de asilo, sino que es el principal instrumento para concretizar las ventajas del Sistema Europeo Común de Asilo. La armonización reducirá la presión administrativa y financiera que pesa sobre algunos Estados miembros y garantizará asimismo a los solicitantes de asilo un nivel de protección más elevado, al menos en la fase inicial del proceso. Pero para que arroje los resultados esperados, la armonización no ha de hacerse en función del mínimo común denominador en materia de protección.

3.6

El contenido de la protección internacional es un aspecto sensible de la política de asilo. Además, las divergencias al respecto entre Estados miembros son mayores que en cuanto al procedimiento de concesión de la protección internacional propiamente dicho. Si se amplían las implicaciones de esta protección, incluyendo el reconocimiento de las cualificaciones y el acceso a la formación y el empleo, los beneficiarios de protección internacional pueden contribuir a aumentar la prosperidad individual y colectiva.

3.7

Para brindar una asistencia satisfactoria a la política de asilo, las instituciones especializadas, en particular Frontex y la Oficina Europea de Apoyo al Asilo, deben disponer de competencias claras, beneficiarse de una financiación a la altura de sus responsabilidades y presentar un funcionamiento transparente, que garantice el respeto de los procedimientos y los derechos fundamentales de los solicitantes y beneficiarios de la protección internacional. El respaldo financiero a unas instituciones eficaces puede constituir un excelente ejemplo de las ventajas que se derivan de una auténtica política común de asilo.

4.   Observaciones particulares

4.1

El Comité considera que las diferentes facetas de la política de asilo guardan relación entre sí. Su éxito o fracaso dependerá de un conjunto de parámetros esenciales: protección eficaz de los derechos humanos, solidaridad entre los Estados miembros, armonización de la legislación y las políticas relacionadas, mejora del contenido de la protección acordada y financiación adecuada de las instituciones europeas competentes en este ámbito. En opinión del Comité, resulta prioritario ganarse el apoyo del público, la sociedad civil y los gobiernos de los Estados miembros a una política europea común de asilo. La mejor manera de conseguirlo es poniéndola rápidamente en práctica y obteniendo resultados concretos, en particular en los casos que tengan valor de banco de ensayos.

El respeto de los derechos humanos en todas las fases del acceso a la protección internacional

4.2

En sus tomas de posición, el Comité no ha dejado de señalar que, en materia de protección internacional, se necesitan normas comunes, no mínimas (11). Estas normas deberán garantizar un mayor respeto de los derechos fundamentales de los solicitantes de protección internacional gracias a las medidas siguientes: — la garantía del acceso al territorio, — la libertad de elección del lugar en el que se presenta la solicitud de asilo y de protección, — el examen en primer lugar del estatuto convencional y, en segundo lugar, de la protección subsidiaria, si y solo si no se cumplieran los requisitos necesarios para el primer estatuto convencional, — la no devolución si la vida del solicitante corre peligro en su país de origen o en el último país de tránsito, — el recurso con efectos suspensivos contra las medidas de expulsión mientras la decisión no sea dictada por el tribunal competente, con objeto de hacer plenamente efectivo este derecho de recurso, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, — la protección particular que requieren los menores o los supuestamente menores, — el respeto del derecho autónomo de las personas, y en particular de las mujeres, a presentar una solicitud de protección.

4.3	Resulta esencial que, en el curso del procedimiento, los solicitantes de asilo puedan expresarse en su lengua materna y se beneficien, en todas las fases, de una asistencia jurídica gratuita.

4.4

El rechazo de una solicitud de protección internacional debe estar claramente motivado, e ir acompañado de indicaciones sobre la interposición de un eventual recurso, en particular en lo referente a las modalidades y los plazos. En cualquier caso, la expulsión debe suspenderse a la espera del resultado del eventual recurso (12).

4.5

El «internamiento – detención» sólo debería producirse en última instancia, cuando se hayan agotado las alternativas, y nunca antes de que un tribunal competente haya dictado una resolución, garantizando el derecho a la defensa, de conformidad con el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (13). Las decisiones adoptadas deben poder impugnarse en el marco de un procedimiento de recurso.

4.6

El Comité hace hincapié en la particular situación de las mujeres, que tienen muchas más dificultades que los hombres para solicitar asilo y obtener el estatuto de refugiado. Asimismo, destaca la problemática de los menores en el marco de la política de asilo, y subraya la importancia de proteger eficazmente sus intereses y su seguridad.

4.7

El Comité constata con inquietud que los fenómenos asociados a la inmigración y el asilo, como la trata de seres humanos o los abusos, no reciben atención suficiente en lo que se refiere a los Estados miembros y los terceros países, en particular los de tránsito. Los países que no han ratificado la Convención de Ginebra de 1951 no pueden ser interlocutores de la Unión Europea en el ámbito de la política de asilo. No es posible garantizar el éxito de la política de asilo sin un acuerdo institucional sólido con los Estados de tránsito, que con frecuencia toleran la vulneración de los derechos y la seguridad de las personas en situación de riesgo.

Una mayor solidaridad entre Estados miembros basada en el interés común y el reparto de responsabilidades

4.8

Dada la disparidad entre los Estados miembros en cuanto al grado en que están expuestos al flujo de refugiados, algunos tienden a reaccionar fijando normas restrictivas para la concesión de protección internacional. La política de asilo debe respaldar eficazmente a estos países para gestionar el flujo de solicitantes y, sobre todo, mejorar el contenido de la protección. El Comité está de acuerdo en que para concretizar esta ayuda, es imprescindible prever un nuevo procedimiento que suspenda los traslados con arreglo al sistema de Dublín hacia un Estado miembro responsable cuando este sea objeto de especial presión (14).

4.9

El refuerzo de la cooperación con los países que sufren estas situaciones de presión presenta numerosas ventajas. En primer lugar, limitará la circulación secundaria, de un Estado miembro a otro. Además, un reparto más equitativo de las solicitudes de asilo permitirá mejorar la gestión del proceso y garantizará una integración más rápida de los beneficiarios de protección internacional en los Estados miembros de la Unión.

Una armonización eficaz y centrada en la mejora de la protección de las personas en situación de riesgo

4.10

El tratamiento de las solicitudes de asilo compete a las autoridades de los Estados miembros. En este ámbito siguen existiendo tradiciones divergentes, debido a las lagunas que presenta la armonización de las legislaciones nacionales: se evalúa de distinta forma la situación del país de origen; se constata la ausencia de prácticas comunes a nivel europeo; las capacidades administrativas son dispares, y la presión en cuanto al número de solicitantes de protección internacional no se reparte de manera geográficamente homogénea. En consecuencia, los niveles de protección concedidos por los distintos Estados miembros son muy diferentes, por lo que los movimientos secundarios de refugiados en el interior de la UE persisten (15).

4.11

Una etapa necesaria consiste en analizar las solicitudes de asilo sobre una base común. El Comité ha abogado, en numerosas ocasiones, por que se abandone la lista de países considerados seguros para sustituirla con un sistema equivalente que evalúe en cada momento los riesgos en terceros países, tanto a escala individual como colectiva. Este dispositivo está previsto entre las tareas asignadas a la Oficina Europea de Apoyo al Asilo. Este sistema común de evaluación deberá utilizar un conjunto de definiciones comunes, integrando las agencias de protección y la protección en el territorio del Estado en cuestión.

4.12

El Comité considera que las agencias de protección no estatales pueden proporcionar servicios útiles, e incluso a veces, a corto plazo, indispensables, sobre todo para resolver problemas humanitarios. No obstante, no cree que sea posible transferirles, aun parcialmente, la responsabilidad de garantizar la protección de las personas en un territorio determinado, responsabilidad que solo las estructuras estatales pueden asumir. La protección interna solo es válida en caso de que la mayor parte del territorio esté bajo control de una autoridad central capaz y deseosa de garantizar el orden interior, un nivel mínimo de servicios públicos y una protección adecuada de los derechos y la seguridad de las personas.

4.13

El Comité se congratula por la evolución hacia la uniformización del contenido de los dos estatutos de protección (refugiado y protección subsidiaria). En varias ocasiones ha brindado su apoyo a esta evolución, que en el futuro garantizará a las personas en situación de riesgo una protección más amplia y una mejor integración en los Estados miembros de la Unión. Además, la uniformización de estos dos estatutos de protección no puede dar lugar, directa o indirectamente, a la reducción del nivel de protección ni a la degradación de su contenido (16), sino que debe reforzarlos.

4.14

La responsabilidad de los gobiernos nacionales en la gestión de la política de asilo no puede significar que establezcan prácticas totalmente divergentes. Algunos Estados miembros, como los Países Bajos o Suecia, han desarrollado toda una serie de buenas prácticas en la materia, que pueden servir de ejemplo en otros países. Estas medidas, cuyo papel se subestima, pueden ofrecer orientaciones sobre cómo poner en práctica la política de asilo, y limitar los costes que supone la experimentación de medidas a nivel nacional.

Una protección internacional de contenido más sustancial

4.15

En este ámbito, las políticas y programas nacionales son muy diversos, aunque esta afirmación no es más que una suposición, ya que no se ha realizado un análisis exhaustivo de estos dispositivos en los Estados miembros. En ausencia de medidas anticipatorias, la concesión de protección internacional quedará vacía de contenido y desembocará en la discriminación implícita de sus beneficiarios. El Comité recomienda que los sindicatos y empresarios participen en la elaboración y puesta en práctica de las políticas de asilo en el ámbito nacional.

4.16

El Comité recomienda la inclusión en este mecanismo de disposiciones sobre el reconocimiento de la equivalencia de los diplomas y de las cualificaciones, así como sobre las medidas para facilitar el acceso de los beneficiarios de la protección internacional a los programas de formación profesional (17). Se trata de pasos importantes para integrar a dichas personas en la economía y en la sociedad, así como para mejorar su calidad de vida. En cuanto al mercado laboral, es preciso reforzarlo mediante medidas de lucha activa contra la discriminación y de incentivación de los agentes económicos.

Refuerzo y financiación adecuada de las instituciones responsables de la política de asilo

4.17

El Comité considera que las actividades de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo deben dotarse de un carácter operativo lo antes posible. Conviene que su presupuesto le permita desarrollar su labor que, desde un punto de vista logístico, puede calificarse de compleja y densa. A título de ejemplo, debe dar prioridad al desarrollo del sistema europeo de análisis y evaluación de los riesgos en terceros países, que constituye un elemento importante de la política de asilo. La financiación adecuada de que se beneficiará pondrá de manifiesto las ventajas de disponer de instituciones y procedimientos comunes a nivel europeo. Es necesario que la Oficina funcione de manera coordinada con las demás estructuras de la UE y, en particular, con los gobiernos de los Estados miembros.

4.18

Debe replantearse la financiación de los diferentes elementos de la política de asilo. Conviene aumentarla y orientarla hacia aquellos instrumentos que proporcionen los mejores resultados y procuren una ayuda efectiva a los Estados miembros. La solidaridad tiene un aspecto financiero que no se puede ignorar. El Fondo Europeo para los Refugiados, por ejemplo, dispone de un presupuesto –unos cinco millones de euros– que claramente resulta insuficiente para brindar un apoyo efectivo a la aplicación de la política de asilo a nivel europeo y nacional.

4.19

El CESE ha constatado con preocupación una serie de prácticas de los gobiernos de los Estados miembros y de la agencia Frontex en materia de expulsión de personas susceptibles de necesitar protección internacional (18). Estas operaciones, de frecuencia y amplitud crecientes, deben efectuarse de manera enteramente transparente y con plena asunción de responsabilidad (19). El Comité recomienda que Frontex y la Oficina Europea de Apoyo al Asilo colaboren para prevenir las violaciones de los derechos humanos. Expulsar a personas a países o zonas donde su seguridad está amenazada constituye una violación flagrante del principio de no devolución.

4.20

El CESE considera (20) que convendría llevar a cabo una acción para la formación del personal de Frontex, a fin de mejorar los aspectos siguientes: — una mayor coordinación de la cooperación operativa entre los Estados miembros, — la elaboración de normas comunes en materia de formación, — brindar a los Estados miembros el apoyo necesario para la organización de la acogida y la repatriación, con el respaldo de mediadores culturales, — preparar a los funcionarios en el ámbito del derecho humanitario de asilo establecido por la UE.

4.21

El Comité recomienda que, en materia de política de asilo, el desarrollo institucional vaya acompañado de una mayor integración de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso decisorio y su desarrollo operativo. Esto permitirá aumentar la credibilidad de la política común, al mismo tiempo que contribuirá a mejorar de manera duradera los instrumentos utilizados.

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(1)  Pueden citarse, como ejemplo, los riesgos que se derivan de la degradación del medio ambiente y los conflictos resultantes.

(2)  Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, Consejo de la Unión Europea, Bruselas, 13440/08, 24 de septiembre de 2008.

(3)  Informe del grupo consultivo sobre el futuro de la política de Asuntos de Interior: «Liberty, Security, Privacy: European Home Affairs in an Open World», junio de 2008.

(4)  COM(2009) 262 final.

(5)  DO C 128 de 18.5.2010, p. 80.

(6)  DO C 204 de 9.8.2008, p. 77.

(7)  DO C 218 de 11.9.2009, p. 78.

(8)  COM(2008) 360 final.

(9)  COM(2008) 815 final; COM(2008) 820 final; COM(2008) 825 final.

(10)  COM(2009) 66 final.

(11)  DO C 204 de 9.8.2008, p. 77; DO C 218 de 11.9.2009, p. 78.

(12)  Dictamen del CESE de 28 de abril de 2010 sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la protección internacional (refundición)» – (COM(2009) 554 final – 2009/0165 (COD)); ponente: Sr. PEZZINI.

(13)  DO C 317 de 23.12.2009, p. 110.

(14)  DO C 317 de 23.12.2009, p. 115.

(15)  DO C 218 de 11.9.2009.

(16)  Dictamen del CESE de 28 de abril de 2010 sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional y al contenido de la protección concedida (refundición)» – (COM(2009) 551 final/2 – 2009/0164 (COD)); ponente Sr. PÎRVULESCU.

(17)  Véase la nota a pie de página no 16.

(18)  Véase el informe de Human Rights Watch (HRW) titulado: «Pushed Back, Pushed Around Italy's Forced Return of Boat Migrants and Asylum Seekers, Libya's Mistreatment of Migrants and Asylum Seekers» («Empujados, maltratados: Italia expulsa por la fuerza a los emigrantes y solicitantes de asilo llegados por barco, Libia los maltrata», Human Rights Watch 2009.

(19)  El Comité acoge con satisfacción la intención de la Comisión Europea de hacer que los procedimientos en este ámbito sean transparentes.

(20)  Dictamen del CESE de 28 de abril de 2010 sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la protección internacional (refundición)» – (COM(2009) 554 final – 2009/0165 (COD)); ponente: Sr. PEZZINI.

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11.2.2011

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 44/23

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «El método abierto de coordinación y la cláusula social en el contexto de la Estrategia Europa 2020» (Dictamen exploratorio)

2011/C 44/04

Ponente general: Jan OLSSON

Mediante carta de 28 de abril de 2010, de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Laurette Onkelinx, Viceprimer Ministra y Ministra de Asuntos Sociales y Salud Pública, en nombre de la futura Presidencia belga, solicitó al Comité Económico y Social Europeo la elaboración de un dictamen exploratorio sobre el tema:

«El método abierto de coordinación y la cláusula social en el contexto de la Estrategia Europa 2020».

El 25 de mayo de 2010, la Mesa del Comité encargó a la Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía la preparación de los trabajos del Comité en este asunto.

Dada la urgencia de los trabajos, en su 464° Pleno de los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 15 de julio de 2010), el Comité Económico y Social Europeo ha nombrado ponente general al Sr. Olsson y ha aprobado por 61 votos a favor, ninguno en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El CESE acoge con satisfacción la iniciativa de la Presidencia belga de recurrir a la cláusula social horizontal y a un método abierto de coordinación (MAC) reforzado, poniendo así de relieve que la cohesión social europea debe acompañarse de la coordinación reforzada de las políticas económicas con vistas a alcanzar todos los objetivos recogidos en la Estrategia Europa 2020.

1.2

La participación real de la sociedad civil organizada en todas las fases y todos los niveles es esencial para garantizar la efectividad de la cláusula horizontal y del MAC. El CESE propone que la Comisión dedique uno de sus informes sobre gobernanza anuales a dicha participación. El CESE puede colaborar en esta tarea y sugiere, además, que los proyectos piloto sobre participación se financien con cargo al programa PROGRESS. Además, el Comité propone la elaboración de un Código de buenas prácticas en materia de gobernanza participativa relativo al MAC.

1.3

El CESE insiste en la perentoria necesidad de emprender un proceso de coordinación que incorpore la interacción entre todos los objetivos y políticas. Esto debería considerarse la directriz general para la puesta en práctica de la cláusula social y del MAC. La Comisión debería encabezar esta coordinación, con la ayuda del Comité de Protección Social y del Comité de Empleo. Estos dos comités deberían ampliarse a representantes de otras partes interesadas.

1.4

La puesta en práctica de la cláusula social horizontal ha de ser eficaz. La evaluación del impacto social debería abarcar a cada una de las diez directrices integradas sobre las políticas económicas y de empleo, publicarse y alimentar el proceso basado en el MAC. Convendría centrarse en sus efectos en el empleo, el número de personas que viven en la pobreza y los riesgos sociales.

1.5

El CESE aboga por un MAC reforzado, de modo que en la crisis actual el empleo, no se haga caso omiso de la protección social y la integración social. El método abierto de cooperación debería deber tener más en cuenta los aspectos locales y, además, vincularse a las acciones emprendidas en el marco del Fondo Social Europeo. Las evaluaciones por grupos de homólogos basadas en la enseñanza mutua deberían desembocar en hojas de ruta nacionales en materia de cohesión social. Además, los indicadores deberían incluir criterios cualitativos de bienestar social. Aunque respalda la Plataforma europea contra la pobreza, el CESE considera que el MAC y la cláusula horizontal también pueden contribuir a desarrollar otras iniciativas emblemáticas.

2.   Contexto

2.1

La Presidencia belga de la UE ha pedido al CESE que elabore un dictamen exploratorio sobre el siguiente tema: ¿cómo lograr la cohesión social europea a través de la Estrategia Europa 2020 y del refuerzo del MAC?, ¿qué papel práctico puede desempeñar la cláusula social horizontal en la dimensión social de las políticas europeas?, y ¿cómo poner en práctica todo ello?

2.2	El dictamen servirá como contribución a una conferencia de la Presidencia belga que se celebrará los días 14 y 15 de septiembre de 2010 sobre «La coordinación de la UE en materia social en el contexto de la Estrategia Europa 2020».

2.3

En su Comunicación sobre la Estrategia Europa 2020, la Comisión Europea subraya la necesidad de implicar a los interlocutores sociales y a los representantes de la sociedad civil a todos los niveles. Sugiere que «[…] el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones también deberían estar estrechamente asociados».

2.4

Para aplicar la Estrategia Europa 2020, en su sesión del 17 de junio el Consejo Europeo alcanzó un acuerdo sobre cinco objetivos principales (el índice de ocupación, la I+D, los gases de efecto invernadero, la educación y la integración social) e indicó en sus conclusiones que éstos están interrelacionados y se refuerzan entre sí. Se sentaron las bases de un «gobierno económico mucho más estricto» al dar prioridad al refuerzo de la coordinación de las políticas económicas. Disponer de unos mecanismos de supervisión eficientes es un factor esencial para conseguir los objetivos. El Consejo se puso de acuerdo sobre el objetivo de que al menos 20 millones de personas dejen de estar expuestas al riesgo de pobreza, mientras da a los Estados miembros la libertad de establecer sus objetivos nacionales respecto de, al menos, uno de tres indicadores: riesgo de pobreza, privación material y hogares sin trabajo.

2.5

La Estrategia Europa 2020 consiste en una combinación de medidas nacionales y de la UE para lograr «un crecimiento inteligente, sostenible e integrador». Diez directrices integradas sobre las políticas económicas y de empleo respaldan los cinco objetivos principales y se han de poner en marcha siete iniciativas emblemáticas. Los Estados miembros fijarán objetivos nacionales y las normas de desarrollo tendrán en cuenta las circunstancias nacionales. Además, se elaborarán programas nacionales de reforma (PNR).

2.6

Con arreglo a la «cláusula social» horizontal (artículo 9 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) recogida en el Tratado de Lisboa: «En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana».

2.7	Ello se corresponde con las demás cláusulas horizontales del Tratado (artículos 8, 10, 11 y 12 del TFUE) sobre igualdad entre los sexos, medio ambiente y protección de los consumidores, introducidas por el Tratado de Ámsterdam, y sobre antidiscriminación, procedente del Tratado de Lisboa.

2.8

El MAC se concibió en 2000 como instrumento de la Estrategia de Lisboa. En pocas palabras, el Consejo fija unos objetivos, cuyo seguimiento se efectúa con planes de acción y programas nacionales de reforma, mientras que los progresos se observan basándose en una evaluación comparativa, indicadores, evaluaciones por grupos de homólogos y el intercambio de buenas prácticas. Además, el Tratado de Lisboa dota al MAC de un fundamento jurídico para ciertas áreas políticas (véanse los artículos 149, 153, 156, 168, 173 y 181 del TFUE).

3.   Observaciones generales

3.1

Para recuperarse de la profunda crisis económica y social actual, Europa está evolucionando hacia una coordinación reforzada de las políticas económicas. El CESE insiste en que, si se desea alcanzar todos los objetivos de la Estrategia Europa 2020, los avances sociales deben seguir el mismo ritmo de las reformas económicas. Por consiguiente, es imperativo interconectar las dimensiones económicas, sociales y medioambientales de la Estrategia. Para que las políticas integradas se refuercen mutuamente, será preciso aprovechar, coordinar y consolidar todos los instrumentos.

3.2

En este contexto, el CESE acoge con satisfacción que la Presidencia belga se centre en la gobernanza y la cohesión social haciendo hincapié en la cláusula social horizontal y en un MAC reforzado. Esta orientación debería mantenerse a largo plazo. El Comité exhorta enérgicamente al Gobierno húngaro a considerar como prioritaria esta cuestión durante su futura Presidencia.

3.3	No obstante, el Comité subraya también la necesidad de considerar las disposiciones de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en el momento de reforzar los instrumentos diseñados para lograr progresos sociales.

3.4

El CESE ha insistido regularmente en que la participación real de los ciudadanos y de la sociedad civil organizada en todas las etapas y niveles del proceso es un elemento imprescindible de la gobernanza. Se ha de alcanzar con los interlocutores sociales y otras partes interesadas un consenso sobre las reformas económicas y sociales, multiplicando así las ocasiones de alcanzar los principales objetivos.

3.5

El CESE subraya que es crucial implicar de cerca de los interlocutores sociales y a los representantes de la sociedad civil a la hora de determinar los objetivos nacionales y diseñar los programas nacionales de reforma así como en la consolidación del MAC y la puesta en práctica de la cláusula social horizontal. Cuando la Comisión y el Consejo validen los objetivos y evalúan los avances deberán tener también en cuenta los puntos de vista de la sociedad civil organizada.

3.6

La Estrategia Europa 2020 ha de ponerse en práctica en todos los niveles territoriales. Un planteamiento «de abajo arriba» debería interactuar con iniciativas que emprenda la UE «de arriba abajo» cuando diseñe y aplique sus políticas sociales. Por consiguiente, la sociedad civil organizada debe construir asociaciones reales y eficaces con parlamentos o entes regionales y locales para establecer objetivos regionales y adoptar medidas políticas apropiadas. Ello está relacionado con la aplicación eficaz del principio de asociación que debe dirigir el uso y la asignación de los Fondos Estructurales de la UE en el futuro, aprovechando para ello sinergias entre la Estrategia Europa 2020 y el Fondo Social Europeo (en lo sucesivo, FSE) (1).

3.7	El CESE también está a favor de la participación activa de los Consejos económicos y sociales nacionales y otras organizaciones similares.

3.8

El CESE propone que, paralelamente al informe anual de situación sobre los PNR en los Estados miembros, la Comisión Europea elabore un «informe sobre gobernanza» basado en la gobernanza participativa en relación con el MAC y la cláusula social horizontal, sobre el cual se ha de consultar al Parlamento Europeo, al CESE y al CDR. El CESE debería acudir a su red de CES nacionales y otras organizaciones similares para supervisar la participación de la sociedad civil organizada. El CESE podría, incluso, publicar sus propios informes.

3.9

Resulta realmente necesario emprender un proceso de coordinación que incorpore las interacciones mutuas entre los objetivos principales, las directrices integradas y las iniciativas emblemáticas. La Comisión desempeña un papel estratégicamente importante, ya que dirige esta «coordinación de la coordinación». Las directrices integradas han de «integrarse» en el sentido real del término, lo que significa que todas las políticas deberían ser coherentes y centrarse en todos los objetivos fijados. Dicha integración debería servir de directriz general a la hora de introducir mecanismos para poner en práctica la cláusula social horizontal y consolidar el MAC. Para reforzar el vínculo entre los dos instrumentos, los resultados de la ejecución de la cláusula social horizontal deben contribuir al proceso referido al MAC.

3.10

Por consiguiente, el CESE corrobora firmemente las propuestas formuladas el 21 de mayo de 2010 en la contribución del Comité de Protección Social a la nueva Estrategia Europea 2020 (2). El Comité de Protección Social desea que se inserte la cláusula social horizontal en el preámbulo sobre las directrices políticas económicas. Añade que una evaluación temática y un informe de evolución sobre su dimensión social resultan indispensables para lograr una visión integrada de la Estrategia Europa 2020.

3.11

El CESE valora el trabajo llevado a cabo por el Comité de Protección Social y el Comité de Empleo (siglas en inglés: EMCO) y considera que deberá reforzarse su papel cuando se consoliden los instrumentos diseñados para lograr la dimensión social. El CESE sugiere que en los Comités no sólo estén representados los Gobiernos, sino también los interlocutores sociales y otras organizaciones relevantes de la sociedad civil. El CESE propone que los Comités celebren reuniones de manera más periódica, con representantes de dichas partes interesadas tanto de la esfera de la UE como de los Estados miembros. A los representantes de Gobierno en el Comité de Protección Social y en el Comité de Empleo incumbe también la responsabilidad tanto de organizar como de participar en consultas a los interlocutores sociales y otras partes interesadas relevantes de la sociedad civil en sus respectivos países de origen.

3.12

El CESE apoya la propuesta de la Comisión de desarrollar herramientas de comunicación para implicar a ciudadanos, trabajadores y empresas, así como a sus organizaciones representativas. La iniciativa de la Comisión de examinar las realidades sociales podría servir de modelo y organizarse de manera más permanente, abarcando asimismo la esfera local. No obstante, los propios interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil han de hacer gala de dinamismo a la hora de acudir a la cláusula social horizontal y al MAC. Por consiguiente, el CESE sugiere emprender, a tal fin, proyectos experimentales con cargo al programa PROGRESS.

4.   Observaciones específicas sobre la cláusula social horizontal

4.1	Los efectos de las cláusulas horizontales referentes al medio ambiente, a la igualdad de género y a la protección de los consumidores, que figuran desde hace más de diez años en los Tratados, son esencialmente informales.

4.2

El CESE insiste en que las evaluaciones sociales de impacto son un elemento esencial de la supervisión de la Estrategia Europa 2020. Deberían proporcionar mecanismos efectivos para evaluar riesgos sociales, así como publicarse y someterse a debate público. El CESE desea poner de relieve la necesidad de evaluar, en particular, los efectos en el empleo y el número de personas que corren peligro de caer en la pobreza.

4.3

La Comisión debería asumir esta responsabilidad, con la ayuda del Comité de Protección Social y del Comité de Empleo. Conviene que los interlocutores sociales europeos y otras importantes partes interesadas se impliquen activamente. Sus puntos de vista deberían publicarse paralelamente a los informes de evaluación, en forma de anexo. A este respecto, cabe observar que la Comisión ya ha instaurado mecanismos para evaluar el impacto social mediante las evaluaciones integradas de impacto, pero su visibilidad y su uso no están suficientemente desarrollados.

4.4

Según el CESE, hay que asegurarse de que la política económica y la consolidación presupuestaria desemboquen en una tasa de empleo más elevada, en reducir el número de personas que viven en la pobreza y en mejorar los derechos sociales. Por consiguiente, las evaluaciones sociales deberían abarcar, en particular, las diez directrices integradas sobre las políticas económicas y de empleo. Pero también podrían evaluarse en su caso otras medidas adoptadas para alcanzar los cinco objetivos principales.

4.5	Las evaluaciones de impacto social deberían también hacerse a nivel nacional y regional.

4.6	Antes de diciembre de 2010 está previsto disponer de un informe inicial como contribución al primer informe anual sobre la Estrategia Europa 2020.

5.   Observaciones específicas sobre el MAC

5.1	El CESE ha emitido reiteradas críticas sobre el MAC por considerar que no ofrece los resultados esperados. Es ineficaz y carece de visibilidad en el ámbito nacional. No participan suficientemente en él los interlocutores sociales ni las demás organizaciones de la sociedad civil.

5.2

No obstante, se han observado mejoras, en particular, en materia de integración social. Además, en varios de sus dictámenes, el CESE ha abogado decididamente por ampliar el MAC a nuevos ámbitos políticos (por ejemplo, salud, política de la juventud y desafíos demográficos, así como inmigración y asilo).

5.3	El CESE está firmemente convencido de que en la crisis actual el MAC debería consolidarse, velando por que no se haga caso omiso de la protección social ni de las políticas sociales de inclusión.

5.4

El CESE apoya totalmente la creación de la «plataforma europea contra la pobreza» y la considera como un instrumento destinado a impulsar el compromiso de las empresas, los trabajadores y la sociedad en general para reducir la exclusión social mediante medidas prácticas. La plataforma y el MAC se reforzarán mutuamente. Sin embargo, el CESE considera que el MAC también puede contribuir a desarrollar otras iniciativas emblemáticas, especialmente si se apoya en las evaluaciones de impacto social de la cláusula horizontal.

5.5

El CESE ha sugerido que el MAC se consolide estableciendo objetivos vinculantes para los Estados miembros con vistas a poner en práctica la Estrategia Europa 2020. Esta opinión se resalta en varios dictámenes del CESE, como el emitido recientemente sobre las directrices de empleo (3), en el que aboga por objetivos mucho más ambiciosos y mensurables en materia de empleo, educación e integración social, respaldados por una mejor coordinación política. El CESE corrobora también decididamente la solicitud formulada en su conferencia bienal celebrada en Florencia, de manera que la Estrategia Europa 2020 incluya indicadores específicos para medir el impacto de la educación temprana en la reducción de la exclusión social en las etapas posteriores de la vida.

5.6

No obstante, el CESE subraya que, aunque los Estados miembros se reserven la libertad de escoger los indicadores más apropiados (véase el punto 2.4 supra), el MAC debería seguir evaluando todos los indicadores pertinentes. Ningún Estado miembro debería poder evitar los objetivos principales de la UE. Con arreglo al Dictamen del CESE, el número de personas que corren peligro de caer en la pobreza, evaluado mediante el indicador habitual de la pobreza de ingresos relativa (4), es específico para cada Estado miembro. Por otra parte, es importante que los objetivos nacionales se establezcan mediante un auténtico diálogo participativo con las partes interesadas.

5.7

El CESE considera necesario disponer de mejores incentivos para que los Estados miembros sigan cumpliendo sus compromisos, por ejemplo, estableciendo un vínculo claro con las ayudas a cargo del FSE. Este planteamiento se vería consolidado si los programas operativos del FSE se centrasen aún más en la integración social, reforzados mediante una asociación eficaz con los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil.

5.8

El MAC debería deber tener más en cuenta los aspectos locales, estableciendo planes de acción locales y regionales de acuerdo con los entes y las organizaciones territoriales, reflejando así el enfoque participativo «de abajo arriba» y la necesaria coordinación de los socios y políticas, con el respaldo asimismo de los Fondos Estructurales. De esta manera, la descentralización del método elevará el nivel de integración política, tan necesaria.

5.9

El CESE está firmemente convencido de que debería realizarse una evaluación comparativa de la gobernanza participativa del método abierto de cooperación –en particular de la participación de la sociedad civil organizada— basándose en indicadores, evaluaciones por grupos de homólogos, la enseñanza mutua y el intercambio de buenas prácticas. El CESE propone que la Comisión y el SPC conviertan dicha evaluación comparativa en un Código de buenas prácticas, en colaboración con las principales partes interesadas europeas. Ello podría basarse en los siguientes criterios (5): — estructura de diálogo: — deberían participar todas las partes interesadas relevantes — tipo de diálogo: debería fomentarse una auténtica participación, sin limitarse meramente a la información y la consulta — participación de los niveles regional y local mediante planes de acción participativa, etc. — participación de los CES nacionales — implicación a su debido tiempo de las partes interesadas en todas las etapas del ciclo político — el resultado documentado del diálogo — establecimiento de objetivos nacionales y regionales — establecimiento y seguimiento de los indicadores — participación de las partes interesadas en evaluaciones por grupos de homólogos, la enseñanza mutua y la identificación de buenas prácticas — participación de las partes interesadas en medidas prácticas para promover el empleo y la integración social.

5.10

Se ha de establecer un vínculo claro entre las propuestas basadas en «principios comunes» y el método abierto de cooperación. Los principios comunes son recomendaciones dirigidas a los Estados miembros. Se han utilizado, por ejemplo, en políticas de la UE sobre estrategias temáticas en materia de flexiguridad, inclusión activa y envejecimiento activo.

5.11	El resultado del método abierto de cooperación debería desembocar finalmente en propuestas para la utilización de otros instrumentos, como la «cooperación reforzada» entre Estados miembros y el uso del método comunitario.

5.12

El CESE hace hincapié en que los indicadores deben ir más allá de resultados económicos, de manera que perciban también indicios de bienestar social según lo propuesto por la Comisión Stiglitz (6). El CESE identificó previamente indicadores cuantitativos y cualitativos de política social referidos, por ejemplo, a la igualdad de género, el empleo juvenil, los «trabajadores pobres», las personas con discapacidad, los empleos de calidad, la pobreza de niños y jóvenes, la distribución de la renta, los sistemas de salario y de renta mínimos, así como el acceso a la sanidad y a los servicios sociales. También se ha sugerido un indicador de «calidad de vida »que abarcaría seis ámbitos distintos (7). Se han propuesto, asimismo, indicadores cualitativos del nivel de accesibilidad y calidad en relación con las expectativas de los ciudadanos, la implicación de los usuarios y la facilidad de utilización.

5.13	Aunque los indicadores deben establecerse a escala europea, nacional y regional, el CESE subraya que se ha de invitar a las partes interesadas a participar en su formulación y evaluación.

5.14

El CESE considera importante que los Estados miembros informen sobre los avances hacia la consecución de cada objetivo empleando indicadores europeos comparables, aunque también sujetos a revisión, tanto para crear una tabla de clasificación según lo sugerido en el informe Kok (8) como para que los agentes nacionales y locales los empleen como herramienta de diagnóstico con vistas a efectuar mejoras y autocorrecciones.

5.15

Para ser eficientes, en los sistemas en materia de enseñanza mutua y de transferencia de las mejores prácticas, así como de aprovechamiento de medidas no legislativas han de participar responsables a todos los niveles. Como los interlocutores sociales y otras partes interesadas de la sociedad civil disponen de conocimientos únicos y una amplia experiencia en materia de política social y de empleo, deben participar en la determinación y evaluación de los posibles procedimientos para la transferencia de las mejores prácticas, especialmente de las medidas innovadoras.

5.16

Las evaluaciones por grupos de homólogos de los distintos Estados miembros deberían reforzarse mediante la participación de los interlocutores sociales y demás partes interesadas relevantes. Los estudios basados en la enseñanza mutua y las buenas prácticas deberían desembocar en recomendaciones públicas dirigidas a los Estados miembros, proponiendo una hoja de ruta de la cohesión social.

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(1)  ECO/258, «Asociaciones eficaces en la política de cohesión», ponente: Jan Olsson.

(2)  Consejo 9964/10.

(3)  Véase el Dictamen del CESE de 27.5.2010 sobre las directrices para las políticas de empleo; ponente general: Wolfgang Greif, CESE 763/2010.

(4)  El umbral de pobreza está establecido en un nivel de renta inferior al 60 % de la renta media nacional.

(5)  Véase, asimismo, por ejemplo, «La Política de coordinación de la UE después de 2010: hacia una nueva estructura de la gobernanza» por Jonathan Zeitlin.

(6)  Informe de la Comisión de alto nivel para la Medición del Rendimiento Económico y el Progreso Social.

(7)  Véase el Dictamen del CESE de 22.10.2008 sobre el tema «Más allá del PIB – Indicadores para un desarrollo sostenible», ponente: Martin Siecker (DO C 100 de 30.4.2009, pp, 53-59).

(8)  «Afrontar el reto – Estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo», informe del Grupo de expertos de alto nivel presidido por el Sr. Kok, noviembre de 2004.

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11.2.2011

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 44/28

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Desarrollo de las prestaciones sociales»

2011/C 44/05

Ponente general: Xavier VERBOVEN

Mediante carta de 29 de abril de 2010, Laurette ONKELINX, Viceprimera Ministra y Ministra de Asuntos Sociales y Salud Pública, solicitó al Comité Económico y Social Europeo, en nombre de la futura Presidencia belga y de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la elaboración de un dictamen exploratorio sobre el tema:

«Desarrollo de las prestaciones sociales».

El 25 de mayo de 2010, la Mesa del Comité Económico y Social Europeo encargó a la Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía la preparación de los trabajos en este asunto.

Dada la urgencia de los trabajos, en su 464o Pleno, celebrado los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 14 de julio de 2010), el Comité Económico y Social Europeo ha nombrado ponente general al Sr. Xavier VERBOVEN y ha aprobado por 66 votos a favor, 3 en contra y 10 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1   El CESE celebra que la cuestión del desarrollo de las prestaciones sociales sea objeto de una conferencia especial bajo la Presidencia belga de la Unión Europea. El Comité reconoce que la protección social es un importante instrumento de redistribución, de cohesión social y de solidaridad que debe constituir el núcleo de la construcción del proyecto europeo. Los derechos sociales fundamentales garantizan en particular el acceso a unos ingresos sociales adecuados en situaciones determinadas de riesgo social o a una ayuda social y a la vivienda para quienes no disponen de suficientes recursos. El CESE señala que el 30 de noviembre de 2009 aprobó una declaración pidiendo a la Comisión la aplicación de un Programa de acción social (1) para garantizar que los derechos sociales fundamentales reciban el mismo trato que las normas de competencia y las libertades económicas.

1.2   El CESE quiere destacar el papel de factor productivo de la política social. Recuerda de nuevo que, si se diseñan de manera apropiada, las políticas sociales y del mercado de trabajo contribuyen a la promoción tanto de la justicia social como de la eficacia y la productividad económicas. Lo esencial del modelo social europeo se basa en una buena coherencia entre la eficiencia económica y el progreso social (2). La adhesión de los ciudadanos al proyecto europeo dependerá de la eficacia de las políticas aplicadas en estos distintos ámbitos. Además, no se ha de pasar por alto el importante papel desempeñado por la protección social como estabilizador económico, tanto en los períodos de recesión como de bonanza económica (3).

1.3   La crisis económica y social actual impone más que nunca una ambiciosa estrategia europea de cara al 2020. Esta nueva estrategia -definida por la Comisión (4), que acaba de ser aprobada en el Consejo Europeo del 17 de junio de 2010 y será adoptada formalmente en septiembre de este año por el Parlamento- abarca cuatro ámbitos: conocimiento e innovación, una economía más sostenible, mejores niveles de empleo e integración social. El Comité apoya esta visión multidimensional que tiene como objetivo mantener un crecimiento «inteligente, sostenible e integrador», pero lamenta que las recomendaciones incluidas en su anterior dictamen sobre «La Estrategia de Lisboa después de 2010» no hayan surtido efecto en algunos puntos en que se observan lagunas. Se trataría principalmente de elaborar «líneas directrices con objetivos mensurables destinadas a lograr la igualdad entre sexos, la lucha contra condiciones de trabajo con insuficiente protección social, la conversión a una economía con bajas emisiones de CO2, la lucha contra la pobreza (también de los “trabajadores pobres”), así como la prevención de la exclusión social, con, por ejemplo, ayudas apropiadas en caso de desempleo o incapacidad laboral y para el acceso a los servicios públicos  (5)».

1.4   El CESE acoge con satisfacción el hecho de que la Estrategia Europa 2020 incluya una directriz dedicada específicamente a la integración social y a la lucha contra la pobreza con el objetivo de que al menos 20 millones de personas salgan de la situación de riesgo de pobreza y exclusión (6). Tras la decisión de que 2010 sea el Año Europeo de Lucha contra la Pobreza, resulta indispensable adoptar las medidas necesarias para ayudar a todas las personas afectadas a salir de la pobreza.

1.5   El Consejo considera que el mejor medio de salir de la exclusión es acceder a un empleo duradero, de calidad y remunerado de manera apropiada. Deberían adoptarse medidas de mejora estructurales con el fin de crear un mercado de trabajo integrador (7). El CESE recuerda que el 9 de diciembre de 2009 se celebró en el marco del diálogo social un acuerdo marco para lograr un mercado de trabajo integrador. Este acuerdo marco muestra la voluntad de los interlocutores sociales de promover mercados de trabajo integradores, optimizar el potencial de fuerza de trabajo en Europa, aumentar el nivel de empleo y mejorar la calidad del empleo, incluyendo la formación y el desarrollo de competencias.

1.6   El CESE está de acuerdo con el punto de vista del Parlamento Europeo que figura en su Resolución de 6 de mayo de 2009 sobre la inclusión activa de las personas excluidas del mercado laboral (8), en particular el considerando primero: «Considerando que la inclusión activa no debe sustituir a la inclusión social, ya que los grupos vulnerables que no pueden participar en el mercado laboral tienen derecho a una vida digna y a la plena participación en la sociedad y, por tanto, deben disponer de unos ingresos mínimos y unos servicios sociales de calidad accesibles y asequibles, independientemente de la capacidad de una persona para participar en el mercado laboral».

1.7   El CESE recuerda que con ocasión de su dictamen de 12 de julio de 1989 sobre la pobreza (9) recomendó que se estableciera «un mínimo social concebido para ser a la vez una red de seguridad para los pobres y un instrumento necesario para su reinserción social». Lamenta que este dictamen, así como la recomendación del Consejo de 24 de junio de 1992 sobre los criterios comunes relativos a recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de protección social (10), no hayan dado lugar hasta ahora a acciones apropiadas. El CESE considera, pues, que la instauración progresiva de una garantía de recursos y prestaciones en el marco de la protección social debería preverse a través de un nuevo instrumento que, teniendo en cuenta las particularidades nacionales, respaldara más eficazmente las políticas de lucha contra la pobreza aplicadas en los distintos Estados miembros. El objetivo de reducción de la pobreza incluido en el marco de la Estrategia Europa 2020 constituye, desde este punto de vista, una palanca importante.

1.8   En lo que se refiere a los subsidios sociales de sustitución, el CESE destaca que actualmente no todos son objeto de una atención especial en el marco del Método Abierto de Coordinación (MAC) relativo a la protección social. A través de la definición de objetivos y mediante indicadores comunes y el intercambio de buenas prácticas, este método tiene por objeto reformar los sistemas de protección social en el ámbito de la lucha contra la pobreza y de la exclusión social, las jubilaciones, la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración. Cabe señalar que los subsidios de desempleo, de incapacidad laboral, de maternidad y los asignados a las personas discapacitadas, víctimas de accidentes de trabajo o de enfermedades profesionales no se tienen en cuenta en este importante proceso. El CESE preconiza que la acción del MAC relativo a la protección social se amplíe a todas los subsidios de sustitución de ingresos. Recomienda, en particular, la instauración de una supervisión que permita determinar el nivel adecuado de los subsidios asignados.

1.9   El CESE recuerda que la modernización de nuestros sistemas de protección social pasa por un equilibrio eficaz entre, por una parte, los incentivos para aumentar la oferta de mano de obra y, por otra, las medidas destinadas a garantizar una protección social adecuada asegurando la eficacia de los gastos realizados en este ámbito. En lo que se refiere al primer aspecto, desea precisar que los ingresos no deberían ser el único elemento que ha de tenerse en cuenta. Desempeñan también un factor importante otros factores, como la disponibilidad, eficacia y calidad de los servicios de custodia de niños, de los dispositivos para facilitar la accesibilidad de las personas discapacitadas y de las infraestructuras para la colocación de los solicitantes de empleo, de formación, de enseñanza y de salud pública (11). Por consiguiente, el CESE destaca de nuevo su voluntad de fortalecer el MAC mediante la aplicación de objetivos mensurables en materia de protección social, en particular en lo que se refiere a los índices de sustitución o de cobertura, y también de acceso a los servicios públicos (12). Por otra parte, el Comité observa que la generalización de los sistemas de activación no es objeto de una atención específica en el marco del MAC para la protección social. Aboga por la elaboración de un informe en el marco del Comité de Protección Social a fin de examinar si estos dispositivos de activación son realmente fruto de un equilibrio entre los valores de solidaridad, responsabilidad y cohesión.

1.10   El CESE desea insistir en el papel esencial que pueden desempeñar los representantes de la sociedad civil y los interlocutores sociales en todos los asuntos relacionados con la modernización de los sistemas de protección social así como en el fortalecimiento del MAC como proceso democrático.

2.   Introducción y contextualización

2.1   La protección social es una importante herramienta de redistribución y solidaridad cuya organización y financiación son responsabilidad de los Estados miembros. Construida de manera específica en cada uno de los Estados miembros, se caracteriza por una gran diversidad de sistemas. Constituye un elemento central del proyecto europeo, como dan fe de ello el artículo 9 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (13) y el artículo 34 de la Carta de los Derechos Fundamentales (14):

—	por una parte, el derecho de acceso a las prestaciones de seguridad social y a los servicios sociales que garantizan una protección en casos como la maternidad, la enfermedad, los accidentes laborales, la dependencia o la vejez, así como en caso de pérdida de empleo;

—	por otra parte, el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes.

2.2   Además de garantizar unos ingresos adecuados a las personas inactivas o para las víctimas de determinados riesgos sociales, la protección social debe también desempeñar un papel activo para ofrecer seguridad en las transiciones profesionales, en particular para garantizar una buena integración en el mercado laboral.

2.3   A raíz de las consecuencias de la crisis financiera de 2008, los sistemas de protección social no solo contribuyeron a proteger a los europeos contra las consecuencias más graves de la crisis financiera, sino que desempeñaron también un papel anticíclico de estabilizador económico (15). En ausencia de políticas de convergencia ambiciosas, estos sistemas podrían peligrar debido sobre todo, a ciertas prácticas de competencia desarrolladas por algunos Estados miembros para los cuales la reducción de los gastos sociales constituye una palanca para atraer inversiones de capitales extranjeros. Este proceso, que ya es una realidad a nivel fiscal y salarial, tiende de hecho a desarrollarse a nivel social (16).

2.4   En vísperas de la aplicación de la nueva estrategia Europa 2020, es necesario recordar que el crecimiento económico y del empleo no permite por sí solo garantizar una mejor cohesión social. Durante los últimos diez años, las desigualdades a menudo han aumentado y la pobreza y la exclusión social siguen siendo un gran problema en la mayoría de los países de la UE (17). El CESE insiste además en la necesidad de luchar contra estos fenómenos con políticas que no sean básicamente reactivas y relativas a la indemnización, sino también preventivas y proactivas para luchar contra las situaciones de pobreza buscando su origen. Cabe pensar en particular en el fenómeno de la pobreza infantil, que puede ser determinante para el desarrollo y la vida posterior de la persona afectada.

2.5   La protección social en general y las prestaciones sociales en particular se encuentran hoy ante cuatro grandes retos:

—

las consecuencias de la crisis con, por una parte, el aumento de los gastos de desempleo a consecuencia de las numerosas pérdidas de empleo y, por otra parte, las tensiones que genera en el erario público. Para evitar situaciones de estancamiento en el desempleo de larga duración, deben proseguirse la mejora y la modernización de los sistemas de protección social con el fin de ofrecer un marco activo y seguro que garantice el acceso o la vuelta a empleos de calidad, garantizando al mismo tiempo el carácter duradero de los sistemas;

—

el fenómeno del envejecimiento de la población, cuyas consecuencias serán importantes en el sector de las pensiones y la atención sanitaria. La solidaridad entre generaciones implica la necesidad de garantizar niveles de pensión suficientes, así como de invertir en las necesidades asociadas a este fenómeno, en particular la ayuda a las personas dependientes;

—

el crecimiento inaceptable de la pobreza y las desigualdades. Los objetivos de reducción de la pobreza definidos en la nueva estrategia Europa 2020 son ambiciosos. Exigen un esfuerzo coordinado de los Estados miembros en numerosos ámbitos de acción política en asociación con los interlocutores sociales y la sociedad civil;

—	el necesario refuerzo del bienestar y de la cohesión social de los ciudadanos europeos. Durante los últimos años, éstos han puesto de manifiesto cuán importantes eran sus aspiraciones de cara a las nuevas políticas sociales: eficaces y progresivas a nivel social y sostenibles a nivel económico.

3.   Subsidios adecuados de sustitución de ingresos

3.1   Los subsidios sociales para ofrecer una garantía de ingresos en un período de desempleo, después de la jubilación, en caso de enfermedad o por discapacidad ocupan un lugar preponderante en los sistemas de protección social. Cualesquiera que sean sus modos de financiación, los principios en que se basan (mutualista o universal) o las modalidades en que se dispensan, tienen todos por objeto garantizar una renta estable y adecuada en caso de que se materialicen estos riesgos sociales. En este sentido, revisten un papel de protección importante tanto desde el punto de vista de los individuos como de la sociedad en general. Deben considerarse no como una carga sino como una inversión productiva de la que todos se benefician.

3.2   Las importantes convulsiones experimentadas por las economías y sociedades europeas a causa de la mundialización, los cambios tecnológicos, el comienzo del fenómeno de envejecimiento de la población y, más recientemente, la crisis económica de 2008 han generado profundos cambios en los sistemas de protección social en general y en los subsidios de sustitución de ingresos en particular. Las políticas llamadas de modernización efectuadas en los últimos veinte años tienen por objeto esencialmente sanear las finanzas públicas de los distintos Estados miembros y garantizar el crecimiento económico, en particular a través de índices de empleo elevados. Esto ha conducido a que las prestaciones sociales tengan un papel preponderante como incentivo para una mayor participación en el mercado de trabajo.

3.3   El Comité es plenamente consciente de que el nivel de protección que brindan estas prestaciones depende en gran medida de las financiaciones públicas, que actualmente están sometidas a importantes presiones debido a las consecuencias de la crisis económica y a los retos que trae consigo el envejecimiento de la población. No obstante, recuerda que se opone «a toda iniciativa que pueda comprometer la solidaridad en la que se basa la protección social, que es tan beneficiosa para Europa» (18). La concesión de subsidios que permitan mantener parcialmente los niveles de vida es esencial para garantizar una mejor distribución de bienes y rentas así como la cohesión social. En la misma línea, el Comité quiere destacar la importancia de los mecanismos concebidos para adaptar los subsidios en función de la evolución del nivel de vida. Es también ésta la razón por la que el Comité considera necesaria la instauración en el MAC de un control que verifique que el nivel de los subsidios concedidos es adecuado.

3.4   El CESE pide la elaboración de un Programa de acción social que debería «apoyarse en una cooperación positiva entre los Estados miembros y no en una competencia, en una carrera de mínimos en cuanto a derechos sociales, protección social y condiciones de trabajo» (19).

3.5   Empleo: reforzar la protección social como inversión en beneficio tanto de la competitividad económica como de la inserción social

3.5.1   El seguro de desempleo constituye una ventaja social esencial puesto que tiene por objeto asegurar a todo trabajador contra las consecuencias de un despido o de una reestructuración. El objetivo consiste en garantizar un nivel de recursos adecuado y estable, que es la primera condición para la seguridad de la movilidad profesional y, por consiguiente, para la recuperación del empleo (20).

3.5.2   El seguro de desempleo no puede limitarse a la concesión de subsidios sino que debe estar asociado a medidas apropiadas y dinámicas de apoyo para un empleo de calidad. Estas políticas activas deben garantizar un acompañamiento personalizado, así como el acceso a formaciones que aporten cualificaciones (21). Por otra parte, otros factores como la disponibilidad, la eficacia y la calidad de los servicios de cuidado de niños, los dispositivos adoptados para la accesibilidad de las personas discapacitadas y las infraestructuras de enseñanza y de salud pública tienen un papel importante que desempeñar (22). Las autoridades públicas deberían garantizar la puesta en práctica de estos elementos indispensables para que las transiciones profesionales sean fluidas.

3.5.3   Por otra parte, el CESE considera que es necesario adoptar medidas de mejora estructural para crear un mercado de trabajo realmente integrador (23). A este respecto, cabe recordar que el 9 de diciembre de 2009 se celebró, en el marco del diálogo social, un acuerdo marco para un mercado de trabajo integrador. Este acuerdo marco muestra la voluntad de los interlocutores sociales de promover mercados de trabajo integradores, optimizar el potencial de mano de obra en Europa, aumentar el nivel de empleo y mejorar la calidad del empleo incluyendo la formación y el desarrollo de competencias.

3.5.4   El Comité considera necesarias las convergencias con el fin de que el trabajo sea remunerador, procurando que el empleo constituya verdaderamente una opción más interesante desde el punto de vista financiero. Mediante la aplicación de políticas coordinadas en los planos social, salarial y fiscal, se ha de procurar que las personas escasamente remuneradas y poco cualificadas puedan acceder a un empleo remunerador y escapar así de la pobreza y el desempleo (24).

3.5.5   Los subsidios de desempleo asociados a políticas de mercado laboral dinámicas permiten estabilizar la economía y promover una adaptación activa al cambio gracias a la mejora de las competencias y a iniciativas eficaces en materia de búsqueda de empleo y de reconversión (25). Sería necesario no obstante velar por que las políticas de reactivación aplicadas actualmente en todos los Estados miembros sean fruto de un equilibrio entre los valores de solidaridad, responsabilidad y cohesión y no presenten riesgos en términos de desigualdades, disparidades entre categorías y acantonamiento en empleos atípicos, poco cualificados y/o poco remunerados. Además, convendría seguir observando con circunspección las medidas encaminadas a reforzar los criterios de elegibilidad, especialmente en tiempos de crisis económica en que la demanda de mano de obra es más bien baja. Se corre así el riesgo de agravar aún más la situación de los excluidos, lo que representa un obstáculo importante en términos de (re)inserción profesional. Estas políticas restrictivas pueden tener también como efecto perverso desplazamientos hacia otros sectores de protección social como la ayuda social o la incapacidad laboral, lo que no es deseable.

3.6   Las pensiones: jubilaciones adecuadas de cara al reto del envejecimiento

3.6.1   Dado que el número de jubilados en Europa aumenta y que el número relativo de personas en edad de trabajar está disminuyendo, la Unión Europea ha instado a los Estados miembros a que inicien reformas de sus sistemas de pensión con el fin de salvaguardar las jubilaciones y de que sean adecuadas y duraderas. Estas reformas se basan en los elementos siguientes: incitación a trabajar más tiempo, estímulo a las pensiones complementarias, instauración de vínculos más fuertes entre las cotizaciones sociales y los subsidios, consideración de la cada vez mayor longevidad al fijar los subsidios, financiación adecuada de la pensión mínima, concesión de créditos para períodos de cuidados sanitarios entre los derechos de la jubilación y mecanismos de revisión automáticos o semiautomáticos.

3.6.2   El nivel de riesgo de pobreza sigue siendo especialmente elevado entre las personas de 65 años o más (20 % por término medio en los 27 países de la Unión frente a 17 % para el conjunto de la población), y en particular para las mujeres (22 %). Esto genera un problema de adecuación entre el nivel de las pensiones de jubilación y el de las rentas percibidas por el resto de la población. El objetivo de la pensión de jubilación consiste en proporcionar a los jubilados unos ingresos seguros que sustituyan a los percibidos durante la vida activa, teniendo en cuenta el nivel de vida precedente. Sería necesario, de cara al futuro, adoptar las medidas necesarias para reducir las diferencias de ingresos relacionadas con las distintas prestaciones de jubilación entre pensionistas, hombres y mujeres, y también garantizar una cobertura correcta del riesgo que puede presentar la vejez en trabajadore(a)s con empleos atípicos o que hayan tenido carreras atípicas. Las segregaciones que todavía existen en el mercado laboral entre hombres y mujeres tienen consecuencias importantes en la configuración de los derechos adquiridos y, por consiguiente, en las perspectivas de jubilación de las mujeres (26). El Comité desea destacar también que la generalización de sistemas de pensiones mínimas tiene un papel preponderante que desempeñar en términos de lucha contra la pobreza de las personas mayores. El CESE insiste en que el Comité de Protección Social y el MAC presten una atención especial a este punto.

3.6.3   Los sistemas públicos de pensiones representan la principal fuente de las pensiones de jubilación. Por consiguiente, es indispensable que se haga todo lo posible para garantizar su perpetuidad y su viabilidad financiera. El CESE considera que la mejor garantía para una financiación adecuada de estos sistemas públicos consiste en un nivel elevado de empleo y en medidas de financiación complementarias ya aplicadas por algunos Estados miembros. Estos sistemas se basan en el principio de la solidaridad y crean vínculos entre generaciones que contribuyen a garantizar la cohesión social. Permiten además garantizar derechos a una pensión durante los períodos de desempleo e interrupción de carrera a causa de enfermedades o por motivos familiares. Su estabilidad financiera ha quedado demostrada en la crisis financiera de 2008.

3.6.4   Como complemento a estos regímenes públicos de pensiones se han desarrollado otros regímenes complementarios de jubilación. Éstos pueden ofrecer un complemento de recursos a los pensionistas y, por esta razón, deben generalizarse al conjunto de los asalariados. Sin embargo, no pueden representar una solución alternativa al problema de la viabilidad de los sistemas públicos de pensión ni, sobre todo, ponerlos en entredicho. El desarrollo y la instauración de estos regímenes complementarios deberían responder, en interés de los contribuyentes y de los pensionistas, a una serie de exigencias, en particular que formen parte de un marco regulador europeo desarrollado en concertación con los interlocutores sociales. No deberían ser únicamente fondos de inversión con el objetivo de garantizar una jubilación personal, sino que deberían velar por cubrir el riesgo vitalicio y garantizar ingresos para los períodos de enfermedad, o hasta de desempleo económico o de ausencias por motivos familiares. El acceso a estos regímenes complementarios debería garantizarse a todos los trabajadores del sector o de la empresa. Debería aplicarse el principio de la igualdad de trato entre hombres y mujeres. Es importante que los interlocutores sociales se asocien a su aplicación negociada así como al control de su gestión. Por último, es necesario promover las inversiones que tengan un impacto positivo en el empleo y desalentar las de carácter puramente especulativo.

3.7   La incapacidad laboral: una importante red de seguridad para los trabajadores ante la enfermedad o la discapacidad

3.7.1   Además del desempleo y la pensión, la tercera categoría de subsidios de sustitución de ingresos es la que interviene en caso de incapacidad laboral, discapacidad, accidente laboral o enfermedad profesional. Esto plantea no sólo la cuestión de una renta de sustitución adecuada sino también la del regreso o acceso al empleo. El CESE desea recordar la posición que adoptó al respecto en su anterior dictamen sobre la inserción social (27). Aunque disponer de una renta es condición necesaria para una vida independiente, no es forzosamente una condición suficiente. En muchos casos, pese a las disposiciones jurídicas existentes a tal efecto, sigue sin prestarse una atención adecuada a la integración de estas personas en la vida laboral. Con frecuencia, las disposiciones prácticas en materia de orientación y apoyo para encontrar un trabajo o volver a ejercerlo son complicadas e inadecuadas.

3.7.2   A las personas que no pueden trabajar se les debe garantizar un apoyo a la renta suficiente para vivir dignamente. A este respecto, el subsidio concedido debe no sólo tener en cuenta el mantenimiento de un nivel de vida adecuado sino también los gastos específicos en que puede incurrir la persona interesada debido a su enfermedad o discapacidad. Las políticas destinadas a garantizar una asistencia sanitaria accesible y de calidad tienen también aquí un papel esencial que desempeñar, al igual que las que fomentan el desarrollo de infraestructuras y servicios sociales establecidos para situaciones de dependencia con el fin de garantizar una vida digna (léase servicios de cuidados y ayuda a domicilio, ayuda de terceras personas, etc.).

4.   Renta mínima e inclusión social

4.1   El CESE recuerda que con ocasión de su dictamen de 12 de julio de 1989 sobre la pobreza (28), recomendó que se estableciera «un mínimo social concebido para ser a la vez una red de seguridad para los pobres y un instrumento necesario para su reinserción social». Este dictamen se cita en la Recomendación del Consejo de 24 de junio de 1992 referente a los criterios comunes relativos a recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de protección social (29), que preconiza la instauración progresiva, en un plazo de cinco años, de una garantía de recursos en el marco de los sistemas de protección social de los distintos Estados miembros. Casi veinte años después y coincidiendo con el año 2010 que la Unión dedica a la lucha contra la pobreza, hay que reconocer que estas peticiones y recomendaciones siguen siendo papel mojado. En 2008 la Comisión precisó, en su Recomendación de 3 de octubre de 2008 relativa a la inclusión activa (30), que la recomendación de 1992 «sigue siendo un instrumento de referencia de las políticas comunitarias en lo que respecta a la pobreza y la exclusión social y no ha perdido su pertinencia, aunque es necesario hacer un mayor esfuerzo para poder aplicarla plenamente.» Más recientemente, en el marco de la Resolución de 6 de mayo de 2009 sobre la inclusión activa de las personas excluidas del mercado de trabajo (31), el Parlamento «pide a los Estados miembros que implementen un apoyo a la renta adecuado, a fin de luchar contra la pobreza y la exclusión social» y «señala la necesidad de un nivel adecuado de apoyo a los ingresos sobre la base de las Recomendaciones 92/441/CEE y 2008/867/CE, que debe ser adecuado, transparente, accesible para todos y sostenible en el tiempo».

4.2   De acuerdo con la Recomendación del Consejo de 24 de junio de 1992, el CESE considera que esta garantía de recursos debe fijarse teniendo en cuenta el nivel de vida existente en cada Estado miembro. Esto implica una referencia a indicadores apropiados como, por ejemplo, la renta media o mediana disponible en el Estado miembro, las estadísticas del consumo familiar, el salario mínimo legal si existe o el nivel de los precios. Esta renta mínima puede además adaptarse o completarse para responder a necesidades específicas. Se trata principalmente de las ayudas para la vivienda y de las políticas que garantizan el acceso a una asistencia sanitaria de calidad o una cobertura de la gran dependencia, medidas ya aplicadas por varios Estados miembros. El Comité respalda la iniciativa del Parlamento (32) en la medida en que tiene por objeto mejorar la recomendación del Consejo de 1992, y precisa que «la asistencia social debería proporcionar una renta mínima adecuada para una vida digna, como mínimo a un nivel que esté por encima del riesgo de caer en la pobreza». Sin embargo, será necesario vigilar las eventuales interacciones que podrían tener lugar entre esta garantía de renta, asociada o no a intervenciones conexas como las ayudas para la vivienda, y otras prestaciones de seguridad social. Es necesario evitar que los beneficiarios de subsidios de seguridad social se encuentren en situaciones menos favorables, lo que tendría efectos perversos evidentes.

4.3   El CESE recuerda que la instauración de una renta mínima debe preverse en el marco de políticas de inclusión social activa y de acceso a servicios sociales de calidad. Desde este punto de vista, apoya la posición del Parlamento Europeo (33), que «sugiere que los Estados miembros consideren activamente una política de salario mínimo para hacer frente al creciente número de “trabajadores pobres” y hacer del trabajo una perspectiva viable para aquellos alejados del mercado laboral». El Comité desea además precisar que no hay que descuidar la situación de las personas con incapacidad para trabajar debido a su edad, estado de salud o discapacidad. Comparte la opinión del Parlamento Europeo (34) cuando éste precisa que «la inclusión activa no debe sustituir a la inclusión social» y que, por consiguiente, se debe poder «disponer de unos ingresos mínimos y unos servicios sociales de calidad accesibles y asequibles, independientemente de la capacidad de una persona para participar en el mercado laboral».

4.3.1   El CESE considera que la instauración progresiva de una garantía de recursos es necesaria para la consecución del objetivo de reducción de la pobreza contemplado en la Estrategia Europa 2020 y que debería realizarse a través de un nuevo instrumento con el fin de apoyar más eficazmente las políticas de lucha contra la pobreza aplicadas en los distintos Estados miembros.

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(1)  Dictamen del CESE, DO C 27 de 3.2.2009.

(2)  Dictamen del CESE - DO C 309 de 16.12.2006.

(3)  Comisión Europea, Comité de la Protección social, Informe conjunto sobre la protección y la integración social 2010, Manuscrit, febrero de 2010.

(4)  Comunicación de la Comisión COM(2010) 2020.

(5)  Dictamen del CESE, DO C 128/3 de 18.5.2010, pt. 4.4.

(6)  Consejo Europeo, 17.6.2010, Conclusiones, EUCO 13/10.

(7)  Ídem 5.

(8)  Parlamento Europeo, Resolución de 6.5.2009, 2008/2335 (INI).

(9)  Dictámenes del CESE, DO C 221 de 28.8.1989 y DO C 128/15 de 18.5.2010.

(10)  Recomendación del Consejo de 24.6.1992, 92/441/CEE, DO L 245 de 26.8.1992.

(11)  Dictamen del CESE, DO C 302/86 de 7.12.2004.

(12)  Dictamen del CESE, DO C 128/10 de 18.5.2010 y DO C 302/86 de 7.12.2004.

(13)  Artículo 9 del TFUE, DO C 115 de 9.5.2008.

(14)  Carta de los Derechos Fundamentales, DO C 364 de 18.12.2000.

(15)  Comisión Europea, Comité de protección social, Crecimiento, empleo y progreso social en la UE - Principales mensajes, Manuscrit, septiembre de 2009.

(16)  Klaus Busch, «World Economic Crisis and the Welfare State - Possible solutions to reduce the economic and social imbalances in the world economy, Europe and Germany.», International Policy analysis, (La crisis económica mundial y el Estado de Bienestar - Posibles soluciones para reducir los desequilibrios económicos y sociales en la economía mundial, Europa y Alemania, Análisis de política internacional), Friedrich-Ebert-Stiftung, febrero de 2010.

(17)  Ídem 15.

(18)  Ídem 5.

(19)  Ídem 1.

(20)  Florence LEFRESNE, «Regard comparatif sur l’indemnisation du chômage : la difficile sécurisation des parcours professionnelles» (Análisis comparativo de las indemnizaciones de desempleo: la difícil seguridad de las carreras profesionales), Crónica internacional del IRES - no115, noviembre 2008 p. 23.

(21)  Ídem 18.

(22)  Ídem 11.

(23)  Ídem 5.

(24)  Ídem 11.

(25)  Ídem 2.

(26)  Ídem 11.

(27)  Ídem 5.

(28)  Dictámenes del CESE, DO C 221 de 28.8.1989 y DO C 128/10 de 18.5.2010.

(29)  Ídem 10.

(30)  Recomendación de la Comisión de 3 de octubre de 2008, 2008/867/CE, DO L 307 de 18.11.2008.

(31)  Ídem 8.

(32)  Ídem 8.

(33)  Ídem 8.

(34)  Ídem 8.

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11.2.2011

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 44/34

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Pobreza infantil y bienestar de los niños» (Dictamen exploratorio)

2011/C 44/06

Ponente General: Brenda KING

Mediante carta de 28 de abril de 2010, y de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Laurette Onkelinx, Vicepresidenta del Gobierno belga y Ministra de Asuntos Sociales y Sanidad, en nombre de la futura Presidencia belga, solicitó al Comité Económico y Social Europeo la elaboración de un dictamen exploratorio sobre el tema:

«Pobreza infantil y bienestar de los niños».

El 25 de mayo de 2010, la Mesa del Comité encargó a la Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía la preparación de los trabajos del Comité en este asunto.

Dada la urgencia de los trabajos, en su 464o Pleno de los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 14 de julio), el Comité Económico y Social Europeo ha nombrado ponente general a la Sra. King y ha aprobado por 113 votos a favor, 6 en contra y 14 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1   En la actualidad 20 millones de niños están expuestos al riesgo de pobreza en la Unión Europea. La proporción de niños que viven en situación de pobreza es incluso mayor que la proporción de adultos (20 % y 16 % respectivamente) y se prevé que más niños empiecen a vivir por debajo del umbral de pobreza debido a la crisis económica. La mera existencia de la pobreza entre los niños que viven en la UE es la prueba de que se les están denegando los derechos más fundamentales.

1.2   Las consecuencias de no actuar para combatir la pobreza infantil afectarán negativamente al bienestar futuro de la Unión Europea. El éxito de la Estrategia UE 2020 depende de que contemos con una generación joven educada, sana y con esperanzas. La existencia de tantos niños en riesgo de pobreza y el grado en que la pobreza se transmite de una generación a la siguiente constituyen sendos alegatos contra el fracaso de las políticas actuales de la UE destinadas a proteger a los más vulnerables de la sociedad.

1.3   La pobreza infantil y el bienestar de los niños es una cuestión con múltiples facetas: las conclusiones de una serie de informes demuestran la presencia de numerosos factores -incluida la privación material y la falta de acceso a los servicios sanitarios básicos, la vivienda decente y la educación- que forman parte de problema. Por lo general se considera que estos factores están ligados entre sí y son interdependientes; por lo tanto, las soluciones al problema deberían reflejar esta circunstancia.

1.4   La pobreza infantil y las privaciones impiden a millones de niños comenzar su vida en las condiciones apropiadas y contribuyen a frenar su desarrollo personal. Con frecuencia, intervenir en las primeras etapas de la vida de un niño puede tener repercusiones positivas para el resto de su existencia. Es esencial elaborar políticas adecuadas que garanticen que todos los niños, en particular aquellos procedentes de los grupos más marginados de la sociedad, tengan la oportunidad de desarrollar todo su potencial y, por lo tanto, de aportar una contribución positiva al futuro.

1.5   En este Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social, el CESE acoge con satisfacción el compromiso político asumido por el Consejo en su decisión de hacer de la reducción de pobreza uno de los cinco objetivos prioritarios de la UE para antes de 2020. El objetivo es que «el número de europeos que viven por debajo de los umbrales nacionales de pobreza se reduzca en un 25 %, rescatando así a más de 20 millones de personas de la pobreza» (1).

1.6   Sin embargo, habida cuenta de la atención política que se ha prestado a este tema y la amplia gama de iniciativas emprendidas al respecto en la UE y los Estados miembros desde 2000, el Comité lamenta que no haya un objetivo específico de reducción de la pobreza infantil y promoción del bienestar de los niños.

1.7   El Comité valora positivamente que una de las siete iniciativas emblemáticas sea la creación de una «Plataforma europea contra la pobreza» cuyo propósito es «garantizar la cohesión social y territorial de tal forma que los beneficios del crecimiento y del empleo sean ampliamente compartidos y las personas que sufren de pobreza y exclusión social puedan vivir dignamente y tomar parte activa en la sociedad».

1.8   El CESE recomienda enérgicamente que esta Plataforma se convierta en el marco para erradicar la pobreza infantil y promover el bienestar de los niños, mediante la elaboración de planteamientos de múltiples facetas y específicos para los niños, que se basen en los derechos de la infancia y se apoyen en metas específicas centradas en los niños y en las familias con hijos.

1.9   La Red de la UE de Expertos Independientes sobre Inclusión Social ha llamado la atención sobre diversos grupos de niños que están expuestos al riesgo de pobreza, entre los que cabe citar los siguientes:

i.

niños que viven en instituciones o que las abandonan, niños de la calle, niños que han sufrido abusos, maltrato o abandono, niños de padres con problemas de salud mental, niños confiados a la asistencia pública, niños sin hogar y niños que son víctimas de violencia doméstica o de trata de seres humanos;

ii.	niños con discapacidad, niños de minorías étnicas, los niños de la población romaní, jóvenes solicitantes de asilo e inmigrantes;

iii.	niños que viven en zonas rurales muy pobres y aisladas y que carecen de muchos servicios básicos y niños que viven en áreas de la periferia de las grandes aglomeraciones urbanas.

1.10   La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea incluye disposiciones sobre los derechos del niño, lo que otorga a la UE un mandato firme para garantizar la supervivencia, la protección y el desarrollo de los niños. En el marco de la Plataforma europea contra la pobreza, estos grupos de niños vulnerables deberían contar con sus propios indicadores y metas.

1.11   El CESE apoya el llamamiento en pro de una recomendación general de la Comisión sobre la pobreza infantil y el bienestar de los niños con objeto de fijar las metas y los objetivos políticos principales y crear un marco permanente de supervisión, intercambio, investigación y evaluación por pares que contribuyan a lograr este objetivo de pobreza de la Estrategia UE 2020.

2.   Antecedentes

2.1   Desde 2000 el tema de la pobreza infantil y la exclusión social constituye una parte cada vez más importante del Método Abierto de Coordinación (MAC) social. Ha sido citado como cuestión clave en cada uno de los Informes conjuntos anuales sobre la protección social y la inclusión social (2002- 2004). Los Jefes de Estado de la UE afirmaron la necesidad de que se «tomen las medidas necesarias para reducir rápida y significativamente la pobreza infantil, brindando las mismas oportunidades a todos los niños, con independencia de su condición social» (2).

2.2   En la iniciativa de la Presidencia luxemburguesa de la UE en 2005 sobre «hacer avanzar en la UE el proceso de inclusión social» se abogaba explícitamente por la inclusión del tema de la infancia en todas las políticas y la adopción de al menos un indicador de bienestar infantil en el nivel de la UE. En 2006, la Comunicación de la Comisión Europa sobre los derechos del niño prestó una atención particular al tema de la inclusión social de los niños y al papel del proceso de inclusión social de la UE. En enero de 2008 se adoptaron formalmente recomendaciones y un informe analítico del Grupo de trabajo de la UE sobre pobreza infantil y bienestar de los niños. A finales de 2009, el documento de trabajo de la Comisión sobre la Estrategia Europa 2020 reconoció que la pobreza infantil y la exclusión social son algunos de los desafíos sociales a largo plazo de la UE cuya gravedad se ha visto incrementada con la crisis económica y financiera. En marzo de 2010, el Instituto de Investigación Social TARKI elaboró, a instancias de la Comisión, un informe detallado sobre la pobreza infantil y el bienestar de los niños en la Unión Europea.

2.3   El Tratado de Lisboa de 2009 incluye la promoción de los derechos del niño como objetivo explícito de la UE. En la conferencia de apertura del Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social 2010, el Presidente Barroso declaró lo siguiente: «hemos de reducir la tasa de riesgo de pobreza antes de 2020 para el conjunto de la población, en particular los niños y las personas mayores, porque las cifras actuales son intolerables.» Bélgica, que asume la Presidencia de la UE en el segundo semestre de 2010, ha destacado la lucha contra la pobreza infantil y la promoción del bienestar de los niños como prioridades clave.

3.   Pobreza infantil y bienestar de los niños en la UE

3.1   Pobreza infantil

3.1.1   La pobreza infantil y el bienestar de los niños son desafíos de gran envergadura para todos los países de la Unión Europea. Sin embargo, su extensión y gravedad varían ampliamente de un país a otro y, de hecho, en muchos países, de una región a otra. Así por ejemplo, la serie de datos EU-SILC de 2007 muestra los resultados siguientes (3):

—

El 20 % de los niños de la UE están expuestos al riesgo de pobreza (4), en comparación con el 16 % de la población total. El riesgo para los niños es mayor en todos los países, a excepción de Chipre, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Alemania y Eslovenia (en Letonia, el riesgo es idéntico). El riesgo de pobreza infantil es elevado (30-33 %) en dos países (Bulgaria y Rumanía), y entre el 23 % y el 25 % en cinco países (Grecia, Italia, Polonia, España y Reino Unido), mientras que es de entre el 10 % y el 12 % en cinco países (Chipre, Dinamarca, Finlandia, Eslovenia y Suecia).

—

Es esencial completar esta información con el déficit nacional en materia de riesgo de pobreza (5), que indica «el grado de pobreza de los niños pobres», es decir, la profundidad del riesgo de pobreza infantil. El déficit en materia de riesgo de pobreza infantil varía de 13 % en Finlandia y el 15 % en Francia al 40 % en Rumanía y el 44 % en Bulgaria. El riesgo de pobreza tiende a aumentar con la edad de los niños en la mayor parte de los países.

—

Otro factor de análisis clave cuando se aborda la pobreza de la renta es la duración, es decir, cuánto tiempo pasan los niños viviendo por debajo del umbral de riesgo de pobreza. Tal como se señalaba en el informe TARKI mencionado, «aunque el riesgo de pobreza entre los niños en un año determinado dé una cierta indicación de la amenaza de privación y exclusión social que pende sobre ellos, el riesgo es mucho mayor si su renta se mantiene por debajo de este nivel durante varios años». En relación con los 20 países de la UE sobre los que se dispone de datos procedentes del UE-SILC, el informe TARKI muestra que el porcentaje de niños que viven en hogares que han estado en situación de riesgo de pobreza todos los años entre 2005 y 2007 oscila entre el 4-6 % (Austria, Chipre, Finlandia, Eslovenia y Suecia) y el 13-16 % (Italia, Lituania, Luxemburgo, Polonia y Portugal).

3.2   Privación material

3.2.1   La definición de la UE de niños expuestos al riesgo de pobreza se basa en el número de niños que viven en familias de renta baja. Aunque importante, esto resulta insuficiente ya que no incluye todo aquello que es necesario para que un niño inicie su vida en buenas condiciones. Los niños pueden vivir en viviendas de mala calidad o incluso carecer de hogar, residir en barrios desfavorecidos, estar en contacto con el mundo de la delincuencia, gozar de peor salud, tener dietas pobres, registrar un mayor riesgo de accidentes y lesiones, sufrir en mayor medida malos tratos físicos, más hostigamiento, y tener menos acceso a los servicios de cuidados infantiles, un acceso limitado a los servicios sociales y familiares, desventajas educativas y oportunidades educativas de baja calidad, acceso limitado o nulo a terrenos de juego, centros deportivos e instalaciones recreativas o a actividades culturales. Algunos niños se enfrentan a más de una desventaja y en la medida en que éstas se acumulan pueden interactuar y reforzarse para profundizar la pobreza infantil y la exclusión social, y potenciar la transmisión intergeneracional de la pobreza y la exclusión.

3.2.2   En la UE la tasa de privación material para todos los niños es idéntica al porcentaje de los niños que sufren riesgo de pobreza (20 %). Sin embargo, la tasa de privación material varía en un grado sensiblemente más amplio entre los distintos Estados miembros: desde el 4-10 % (Luxemburgo, los tres países nórdicos, los Países Bajos y España) hasta el 39-43 % (Hungría, Letonia y Polonia), el 57 % (Rumanía) y el 72 % (Bulgaria). Esto es comparable con la variación que registra el riesgo de pobreza: del 10 % al 33 %. Esta amplia variación en la privación material refleja las diferencias de las condiciones de vida medias entre los distintos Estados miembros, así como la distribución dentro de ellos.

3.2.3   La tasa de privación material es del 46 %, un porcentaje que varía considerablemente: del 18-28 % (Dinamarca, Luxemburgo, Países Bajos, España, Suecia) al 72-96 % (Bulgaria, Hungría, Letonia, Rumanía). Y entre los niños que viven por encima del umbral de riesgo de pobreza, la tasa media de privación material en la UE es del 13 %. Aquí de nuevo, la variación es muy amplia: 1-6 % (Dinamarca, Luxemburgo, Países Bajos, España, Suecia) y 35-62 % (Bulgaria, Hungría, Letonia, Rumanía).

3.2.4   El CESE recomienda que las tasas nacionales de riesgo de pobreza, los umbrales de riesgo de pobreza y las tasas medias nacionales de privación material se incluyan como indicadores.

3.3   Los niños más vulnerables

3.3.1   Familias monoparentales y familias numerosas

3.3.1.1   Los niños que viven en familias monoparentales y en familias numerosas están expuestos a un riesgo muy elevado prácticamente en todos los países. La serie de datos EU-SILC de 2007 muestra que en la UE el 34 % de los niños que viven en familias monoparentales están expuestos al riesgo de pobreza, con porcentajes que oscilan entre el 17-24 % (Dinamarca, Finlandia, Suecia), el 40-45 % (Estonia, Irlanda, Lituania, Luxemburgo, Rumanía, Reino Unido) y el 54 % (Malta). En cuanto a los niños que viven en familias numerosas (es decir, hogares compuestos de dos adultos y tres o más niños), su riesgo de pobreza en la UE es del 25 %. El porcentaje oscila entre el 12-15 % (Alemania, Finlandia, Suecia, Dinamarca, Eslovenia), el 41-55 % (Italia, Letonia, Portugal, Rumanía) y el 71 % (Bulgaria).

3.3.2   Hogares en los que todos sus miembros están desempleados

3.3.2.1   La encuesta de población activa de la UE de 2007 (LFS) muestra que el 9,4 % de los niños viven en hogares en los que todos sus miembros están desempleados, una proporción que va del 2,2-3,9 % (Chipre, Grecia, Luxemburgo y Eslovenia) al 12 % en Bélgica, el 12,8 % en Bulgaria, el 13,9 % en Hungría y el 16,7 % en Reino Unido (6). Estos niños tienen un riesgo de pobreza medio muy alto (el 70 %); el riesgo más bajo se registra en Dinamarca y Finlandia (47-49 %) y el más alto en Bulgaria, la República Checa, Estonia, Lituania, Portugal, Rumanía y Eslovaquia (81-90 %).

3.3.2.2   Por lo que se refiere a la privación material, es probable que vivir en un hogar en el que nadie tiene un empleo remunerado tenga un efecto significativo tanto en las condiciones de vida actuales de los niños como en sus condiciones de vida futuras. El desempleo no solo plantea la cuestión de los posibles problemas financieros, sino que la falta de un adulto con trabajo en el hogar del niño puede también limitar sus oportunidades actuales o futuras de participar plenamente en la sociedad.

3.3.3   Niños expuestos al riesgo de pobreza extrema

3.3.3.1   La Red de la UE de Expertos Independientes sobre Inclusión Social ha destacado una serie de grupos de niños que están expuestos a un riesgo elevado de pobreza más grave o extrema. Ello puede comprobarse en los diversos Planes Nacionales de Acción sobre la Inclusión de los Estados miembros y en varios proyectos de intercambio transnacionales. Entre estos grupos cabe citar a los niños con discapacidades, niños de minorías étnicas (en particular, de la población romaní), jóvenes solicitantes de asilo e inmigrantes, niños que han sufrido abusos, maltrato o abandono, niños de padres con problemas de salud mental, niños confiados a la asistencia pública, niños sin hogar y niños que son víctimas de violencia doméstica o de trata de seres humanos, niños que viven en zonas rurales muy pobres y aisladas que carecen de los servicios básicos y niños que viven en áreas de la periferia de las grandes aglomeraciones urbanas (7). A juzgar por el análisis de la UE de 2007 parece que la situación de los niños de familias migrantes y de algunas minorías étnicas constituye un problema cada vez más preocupante en los Estados miembros más antiguos.

3.4   Efectos a largo plazo y pobreza intergeneracional

3.4.1   Efectos a largo plazo

3.4.1.1   Un punto central de los informes conjuntos sobre protección e inclusión social es la confirmación de que crecer en un medio pobre limita el desarrollo personal y tiene consecuencias a largo plazo para el desarrollo y el bienestar de los niños y su futura salud y bienestar como adultos. Ello aumenta su riesgo de ser pobre y de sufrir el desempleo y la exclusión social en la edad adulta. Esta repercusión a largo plazo se puso de manifiesto en el informe de 2007, que concluyó que «los niños que crecen en la pobreza (en comparación con sus compañeros en mejor situación) es menos probable que tengan buenos resultados en la escuela, gocen de buena salud, no tengan contacto con el sistema de justicia penal y –en su época de adultos jóvenes- puedan acceder al mercado de trabajo y participar en la sociedad de forma más amplia».

3.4.2   Pobreza intergeneracional

3.4.2.1   En qué medida la pobreza se transmite de una generación a la siguiente es también un tema conexo que aparece en numerosas ocasiones. En algunos países la transmisión entre generaciones es particularmente clara por lo que se refiere a la educación, independientemente del nivel de pobreza infantil y de exclusión social de los países. El módulo UE-SILC de 2005 sobre la transmisión intergeneracional de las desventajas muestra que las oportunidades educativas en la infancia repercuten en las probabilidades de padecer pobreza en la edad adulta. Así pues, un individuo cuyos padres tienen niveles de instrucción primaria tiene 23 veces más riesgo de no lograr ninguna cualificación formal que otro individuo cuyos padres han seguido estudios de tercer nivel.

4.   Evaluación comparativa, supervisión y valoración

4.1   Un aspecto importante al que debe prestarse una atención particular es lograr que la evaluación comparativa, la supervisión y la valoración rigurosas se conviertan en una característica sustancial y visible de los sistemas nacionales y de la UE.

4.2   Para ello, el CESE recomienda:

—	instituir un proceso que permita a la Comisión y los Estados miembros examinar maneras de lograr que los objetivos sociales de la UE sean más visibles, más fáciles de medir y tangibles en el nivel de la UE;

—	asegurarse de que se supervisan los progresos encaminados a lograr las metas nacionales y de la UE y los resultados mejorados en el grupo de indicadores acordados en la Unión, y de que se informa al respecto con rigor y regularidad;

—	garantizar que se organizan evaluaciones por pares para discutir los resultados de este ejercicio de supervisión a fin de impulsar el aprendizaje de las políticas practicadas por los demás entre los Estados miembros y la Comisión;

—

introducir un planteamiento mucho más riguroso de supervisión y evaluación, que haga cada vez mayor hincapié en los resultados, y asegurarse de que se lleven a cabo con regularidad los imprescindibles análisis independientes de los progresos realizados en el cumplimiento de los objetivos. Sería conveniente que entre los elementos clave se incluyera: — una incorporación más sistemática de indicadores comunes a la supervisión nacional y los marcos analíticos de los Estados miembros con objeto de mejorar el aprendizaje mutuo; — el fomento de la capacidad estadística en los niveles comunitario, nacional y subnacional, en particular garantizando la producción de estadísticas sociales más oportunas (que incluyan datos sobre la pobreza infantil y el bienestar de los niños y que permitan supervisar más adecuadamente el impacto de la crisis financiera y económica en toda la UE); — pedir a todos los Estados miembros que adopten disposiciones formales para que las organizaciones de la sociedad civil y los expertos independientes participen de forma continua en la supervisión y evaluación de las políticas de inclusión social.

5.   Creación de la Plataforma europea contra la pobreza

5.1   La consolidación de la dimensión social de la UE -en especial la realización de los objetivos de la Estrategia UE 2020- dependerá considerablemente de la iniciativa emblemática UE 2020: la Plataforma europea contra la pobreza.

5.2   La Plataforma debe convertirse en el símbolo visible de esta Europa social renovada. Tiene que desempeñar un papel central para garantizar que los demás ámbitos de elaboración de las políticas de la UE (por ejemplo, economía, competencia, educación, migración, salud, innovación y medio ambiente) contribuyan a la realización de las metas sociales de la UE, incluido el objetivo de la UE de reducción de la pobreza.

5.3   Una prioridad clave será incluir las cuestiones relativas a una protección social adecuada -incluida la lucha contra la pobreza infantil y la promoción del bienestar y los derechos del niño- en todos los ámbitos y programas pertinentes de la política de la UE, incluidos los Fondos Estructurales. La Plataforma debería desempeñar un papel central en la supervisión y la presentación de informes sobre la aplicación del proceso de evaluación del impacto social y sobre en qué medida los otros capítulos de la Estrategia Europa 2020 están contribuyendo al objetivo de reducir la pobreza.

5.4   Mejorar los vínculos entre los objetivos de inclusión social de UE y los objetivos de los Fondos Estructurales de la Unión

5.4.1   Los objetivos de inclusión social de la UE y los de los Estados miembros y la utilización de los Fondos Estructurales de la UE deberían estar mucho más vinculados. En este contexto, el recurso a los Fondos Estructurales debería convertirse en una parte clave de los Planes Nacionales de Acción sobre la Inclusión. Un ejemplo fue la propuesta de la Comisión, en 2009, de permitir la utilización del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) para apoyar intervenciones en materia de vivienda en favor de comunidades marginadas que vivían en los Estados miembros más recientes. Este tipo de medidas podrían desempeñar un papel importante para aumentar los recursos asignados a las iniciativas en este ámbito.

6.   Recomendaciones del CESE

6.1   Compromiso de la UE para abordar la pobreza infantil y el bienestar de los niños

6.1.1   Habida cuenta de los objetivos generales de la Estrategia Europa 2020, debería establecerse un marco coherente para abordar la pobreza infantil y el bienestar de los niños, siguiendo un planteamiento basado en los derechos. Debería introducirse una meta específica de la UE para erradicar la pobreza infantil y promover el bienestar de los niños.

6.2   Recursos adecuados

6.2.1   Por lo que respecta a las familias con hijos, debería establecerse un ingreso familiar mínimo mediante transferencias en metálico en función de la situación que ocupen los padres en el mercado de trabajo. También podría garantizarse a todos los niños ayuda en metálico mediante créditos fiscales y/o prestaciones en metálico de carácter universal.

6.2.2   Debería sopesarse la posibilidad de utilizar las prestaciones en metálico de carácter universal como medio esencial para luchar contra la pobreza infantil, dada su eficiencia global desde el punto de vista administrativo, la ausencia de estigma social y su elevado porcentaje de utilización, de conformidad con el análisis realizado por el Comité de Protección Social (2008).

6.2.3   Dado que los niños que viven en hogares en los que todos sus miembros están desempleados están expuestos a un riesgo muy elevado de pobreza, es necesaria una meta encaminada a reducir el déficit en materia de riesgo de pobreza para este tipo de familias y para aquellas que padecen pobreza en situación de empleo a fin de mitigar la profundidad de la pobreza sufrida por los niños. Las políticas activas del mercado de trabajo deberían apoyar el empleo de los progenitores y habría que prestar servicios de calidad, por ejemplo el cuidado de niños, que tengan un carácter local y que sean accesibles y asequibles.

6.2.4   Los mercados de trabajo inclusivos tienen que proporcionar empleos de calidad para los progenitores. Para asegurarse de que los padres tienen tiempo para estar con sus hijos son necesarias políticas que promuevan la conciliación del trabajo y la vida familiar.

6.2.5   En el caso de los niños que padecen una pobreza extrema, es preciso garantizar la igualdad de oportunidades para todos mediante políticas sociales bien diseñadas y multiplicar los esfuerzos encaminados a que cada niño obtenga buenos resultados educativos, si se quiere atajar el fenómeno de la transmisión de la pobreza y la exclusión a la generación siguiente. Deben reforzarse las políticas de inclusión y de lucha contra la discriminación, especialmente las destinadas a los inmigrantes y sus descendientes y a las minorías étnicas.

6.3   Primeros años de la infancia

6.3.1   El CESE apoya la recomendación de Eurochild en el sentido de que los servicios de cuidado de los niños deben ampliarse para adoptar un concepto inclusivo de servicios -abiertos a todos los niños y sus familias- desde la fase prenatal a la etapa preescolar. Eurochild sostiene que los objetivos de Barcelona ignoran muchas de las buenas prácticas en materia política destinadas a la primera infancia. El CESE aconseja que, en relación con los objetivos de Barcelona, se desarrollen «normas de calidad» comunes a toda la UE para los servicios de la primera infancia, incluidas la asistencia y la educación en esta fase de la vida, de conformidad con las recomendaciones de la Red de cuidado de niños de la Comisión Europea, que influyan en el desarrollo de las políticas y las prácticas nacionales, y también en la utilización de Fondos Estructurales.

6.4   Sanidad

6.4.1   El CESE recomienda que el Grupo de trabajo de la UE sobre Indicadores de Salud desarrolle indicadores sobre los niños a fin de de supervisar y evaluar las políticas sanitarias públicas y sus repercusiones.

6.4.2   Deberían también elaborarse indicadores de salud mental para la salud mental positiva y los trastornos mentales en los niños.

6.4.3   La Comunicación de la Comisión sobre las desigualdades en salud, cuya publicación está prevista para 2012, debería abordar la salud infantil.

6.5   Vivienda

6.5.1   Los Estados miembros de la UE deberían concretar los compromisos y medidas acordados en la Quinta Conferencia Ministerial sobre el Medio Ambiente y la Salud de marzo de 2010 en relación con el Plan de acción sobre medio ambiente y salud infantil para Europa.

6.5.2   La Comisión Europea debería acordar con los Estados miembros un marco común y unas directrices comunes para medir, supervisar e informar sobre el problema de las personas sin hogar y la exclusión en el ámbito de la vivienda, prestando una atención particular a las circunstancias de los niños.

6.5.3   La Comisión Europea debería seguir apoyando y financiando iniciativas para ayudar a los Estados miembros y los países candidatos a cerrar los centros de acogida para niños que no reúnen las condiciones adecuadas y adoptar disposiciones alternativas apropiadas.

6.6   Protección contra la violencia, los abusos y la explotación

6.6.1   La Comisión Europea debería examinar con todas las partes interesadas pertinentes la viabilidad de establecer un conjunto de indicadores sobre la violencia ejercida contra los niños, los abusos y la explotación infantil, que abarque problemas como la identificación, la protección, las actuaciones judiciales y la prevención, de conformidad con las recomendaciones del estudio de 2009 sobre indicadores elaborado para la Agencia de Derechos Fundamentales.

6.6.2   Los Estados miembros deberían desarrollar estrategias nacionales para prevenir y proteger a los niños contra todas las formas de violencia, que contengan objetivos claros y recursos presupuestarios, así como mecanismos a nivel local a través de los cuales los niños y otras personas puedan informar sobre casos de violencia.

6.7   Medidas centradas en los niños

6.7.1   La Comisión debería estrechar sus relaciones con el programa «Una Europa por los niños y con los niños» del Consejo de Europa, que hace hincapié en la participación de los niños.

6.7.2   Deben ampliarse los indicadores sobre la renta y la privación material establecidos de común acuerdo con objeto de incluir más indicadores centrados específicamente en los niños. Es importante que los indicadores reflejen las diversas etapas del desarrollo infantil, recojan las dimensiones más pertinentes y cubran todas las edades importantes. El estudio Tarki/Applica recomienda que se incluyan los grupos de edad 0-5, 6-11 y 12-17 años y dimensiones como la renta, la privación material, la educación, la vivienda, la salud, la exposición al riesgo y la participación social.

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(1)  De conformidad con la definición de la UE, las personas en riesgo de pobreza son aquellas que viven en un hogar cuya renta total equivalente está por debajo del 60 % de la renta mediana equivalente nacional (la escala de equivalencia utilizada es la escala de la OCDE modificada).

(2)  Consejo Europeo de Bruselas, 23 y 24 de marzo de 2006, Conclusiones de la Presidencia, 7775/1/06 rev. 1, pt. 72.

(3)  Véase el sitio Web de Eurostat (Oficina Estadística de las Comunidades Europeas): http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes.

(4)  Un niño «expuesto al riesgo de pobreza» es aquel que vive en un hogar «en riesgo de pobreza», es decir, cuya renta total equivalente se sitúa por debajo del 60 % de la renta mediana equivalente nacional.

(5)  El «déficit relativo mediano del riesgo de pobreza» (en adelante, el déficit en materia de riesgo de pobreza) mide la diferencia entre la renta mediana equivalente de las personas que viven por debajo del umbral del riesgo de pobreza y el valor de este umbral del riesgo de pobreza (60 %), expresada como porcentaje de este umbral.

(6)  Véase el sitio Web de Eurostat: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes.

(7)  Este pauta se refuerza en el informe de 2007 presentado por la Red de la UE de Expertos Independientes sobre Inclusión Social, en el que se concluye que «en la mayoría de los países se distinguen dos grupos de niños como grupos que corren un riesgo muy elevado de padecer pobreza extrema y exclusión social: niños que viven en instituciones o que las abandonan, y los niños de la población romaní. Sin embargo, muy a menudo se encuentran muchas situaciones de otros tipos: niños forzados a trabajar, niños víctimas de violencia, abusos sexuales, trata de seres humanos y adicciones; niños que se dedican a actividades delictivas; niños con discapacidades, menores no acompañados, niños en familias sin hogar y niños de la calle.» (Frazer y Marlier, 2007).

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11.2.2011

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 44/40

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «La repercusión de las transformaciones industriales en el empleo como consecuencia de los retos ecológicos, energéticos y climáticos» (Dictamen exploratorio)

2011/C 44/07

Ponente: Valerio SALVATORE

Coponente: Enrique CALVET CHAMBÓN

Mediante carta de 9 de febrero de 2010, Paul MAGNETTE, Ministro de Clima y Energía de Bélgica, con vistas a la Presidencia belga de la Unión Europea, solicitó al Comité Económico y Social Europeo, de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que elaborase un dictamen exploratorio sobre el tema:

«La repercusión de las transformaciones industriales en el empleo como consecuencia de los retos ecológicos, energéticos y climáticos».

La Comisión Consultiva de las Transformaciones Industriales, encargada de preparar los trabajos del Comité, aprobó su dictamen el 1 de julio de 2010.

En su 464o Pleno de los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 15 de julio de 2010), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 89 votos a favor, 2 en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El contexto global en que se inscribe la petición de la Presidencia belga de examinar la repercusión de las transformaciones industriales en el empleo como consecuencia de la lucha contra el cambio climático se caracteriza por un triple fracaso o, por decirlo de manera menos contundente, por tres escenarios negativos en medio de una gigantesca crisis económica: A. los estimables objetivos de la Estrategia de Lisboa no se han alcanzado en la Unión Europea; B. el sector financiero ha sufrido una enorme crisis debida al mal funcionamiento de la regulación y a una vigilancia insuficiente; C. los resultados de la cumbre de las Naciones Unidas en Copenhague, en la que se pretendía alcanzar un acuerdo internacional sobre el clima que sustituyera el Protocolo de Kioto, han sido insuficientes.

1.2

La UE debe contribuir de manera efectiva a la reducción mundial de los gases de efecto invernadero a la vez que desarrolla su economía y su mercado de trabajo a fin de alcanzar los objetivos de Lisboa en la nueva década, a saber, llegar a una posición competitiva a escala mundial y acabar con el desempleo masivo en Europa.

1.3

El Comité y, en su seno, la CCMI, han aportado una serie de contribuciones para responder a los desafíos que se plantean en materia de energía, clima, sostenibilidad, transformaciones industriales y empleo. Se trata, en particular, de los siguientes dictámenes: CCMI/002, 024, 027, 029, 045, 052 y 053; ECO/267; NAT/392, 440 y 453; TEN/401. En el presente dictamen el problema se examina desde una perspectiva horizontal, pero huelga decir que también se necesitan estudios regionales y sectoriales para concretar las ideas que en él se formulan, en particular, en el ámbito del empleo.

1.4

La Estrategia Europa 2020 de la UE deberá responder al fracaso de la Estrategia de Lisboa. Representa, pues, una nueva oportunidad, siempre y cuando se refuerce el papel determinante de las pymes. El CESE propone reforzar la cooperación económica a nivel europeo y promover un nuevo concepto común de la idea de competitividad.

1.5

La UE necesita una gobernanza económica mejorada dentro de sus instituciones (es decir, una reflexión sobre la transferencia de la soberanía a las instituciones europeas de determinadas cuestiones de la política económica), para favorecer unas transformaciones industriales generadoras de una economía europea más ecológica y de empleos sostenibles.

1.6

El desarrollo demográfico, las dificultades medioambientales en África, Asia y América Latina, la escasez de agua potable en muchos países y la lucha contra el cambio climático son evoluciones que fomentan la demanda mundial de tecnologías y productos ecológicos, así como la creación de empleos sostenibles. También hay que tener en cuenta que las reservas conocidas de materias primas que sirven para generar energía no son ilimitadas.

1.7

Una estrategia de empleo que tienda a una economía sostenible puede basarse en unos conocimientos y una experiencia que ya están bien desarrollados en los Estados miembros. Estas bazas deben ser aprovechadas por la UE, que necesita empleos cualificados. Los Estados miembros deben, por ejemplo, invertir más en sus sistemas educativos y de formación permanente y, además, promover las ciencias, la tecnología y la ingeniería. El CESE considera totalmente insuficiente el nivel actual de inversión pública en educación, que debe inscribirse en una estrategia coherente de aprendizaje permanente.

1.8	La UE y sus Estados miembros deben tomar las medidas necesarias para garantizar que la transición industrial no se haga en detrimento de sus objetivos de mantenimiento y creación de empleo.

1.9

Una economía verde con un alto nivel de investigación y aplicación de nuevos conocimientos y que tenga por objetivo la competitividad debería traducirse en el mercado laboral en la creación de más empleos cualificados y estables y en la reducción del riesgo de precariedad. Por este motivo, los Estados miembros deberían invertir más en sus sistemas de educación y formación permanente.

1.10

El sector público desempeña un importante papel en apoyo de la investigación, así como en la utilización efectiva de las nuevas tecnologías ecológicas y la mejora de las tecnologías ecológicas existentes y eficaces, esencialmente a través de sus instrumentos fiscales. El progreso económico, social y medioambiental requiere, pues, unos sectores públicos sanos y adecuadamente cualificados, por lo que su debilitamiento mediante la privatización de todas las actividades económicas no redundaría en todos los casos en favor del interés general. Para garantizar precisamente la protección del interés general, el CESE considera que es preciso revisar el marco regulador de los mercados liberalizados de la energía.

1.11

El sector privado, y sobre todo las pymes, son los que crearán nuevos empleos. El papel del sector público también consistirá en crear un marco estable y constructivo a escala europea que permita a las empresas optimizar la transición hacia una economía más verde, eficiente y con abundantes empleos sostenibles.

1.12

El CESE propone crear un fondo europeo específico para apoyar las transformaciones industriales – y, en particular, la investigación –, el desarrollo y la aplicación de tecnologías verdes, ya sean tecnologías de energías renovables o nuevas tecnologías que permitan reducir eficazmente las emisiones procedentes de las industrias de gran consumo energético.

1.13

El Comité recuerda que la UE necesitará una base industrial sólida, indispensable para alcanzar los objetivos del empleo sostenible. Muchos empleos, incluso en el sector de los servicios, dependen del éxito de la industria europea. Así pues, las transformaciones industriales varían según los sectores y las regiones, y deben realizarse de manera evolutiva, evitando repercusiones negativas en los mercados laborales y sin poner en peligro la existencia de una red industrial indispensable. No se trata de poner coto a las políticas medioambientales, sino de gestionarlas de manera sostenible.

1.14	El CESE recomienda que la reforma de la política agraria común posterior a 2013 tenga en cuenta la importancia de la agricultura y contribuya al desarrollo de las sinergias necesarias con otras políticas comunitarias en materia de investigación, nuevas tecnologías y modernización industrial.

1.15

Los Estados miembros deben ponerse de acuerdo en un impuesto sobre las transacciones financieras. Los ingresos procedentes de este impuesto deberían servir para reducir los déficit en los presupuestos públicos de los Estados miembros, lo que les permitiría, por ejemplo, financiar mejor sus sistemas educativos.

1.16

Las transformaciones industriales hacia una economía verde requerirán adoptar un concepto totalmente nuevo del crecimiento y la competitividad. El CESE se ha pronunciado ya en favor de un nuevo enfoque para medir el progreso económico y social. Reitera su convicción de que las transformaciones industriales y el empleo sólo serán compatibles con los objetivos de sostenibilidad si la UE y el resto del mundo consiguen ponerse de acuerdo en otro concepto de crecimiento. La propuesta presentada por la Comisión en la Estrategia Europa 2020 es insuficiente.

1.17	El CESE considera que incumbe a las instituciones europeas trabajar por la igualdad de condiciones a nivel mundial para evitar traslados de empresas – o incluso el desmantelamiento de sectores enteros –, lo que sería perjudicial tanto para el empleo como para el medio ambiente.

1.18

En su calidad de portavoz institucional de la sociedad civil europea e importante foro de diálogo estructurado, el CESE defiende la participación democrática de los ciudadanos europeos en el gran debate que necesitamos sobre las transformaciones industriales, su impacto en los mercados de trabajo, su ritmo y las repercusiones sociales globales.

2.   Delimitación del ámbito del dictamen

2.1

La Presidencia belga ha pedido que el documento tenga carácter político y abra nuevas pistas de reflexión. Según los representantes de la Presidencia, el enfoque de este texto no debe ser sectorial, sino horizontal y general. No se trata de un estudio, sino de una estrategia política. La Presidencia belga tiene previsto examinar este dictamen en un Consejo informal de Ministros de Energía.

2.2

Los desafíos ecológicos y climáticos son los que motivaron las declaraciones del Consejo Europeo relativas a la cumbre de Copenhague. El desafío energético presenta varias dimensiones. El acceso de los europeos a los recursos energéticos debe garantizarse en el marco de la política internacional de la UE y sus Estados miembros. Este aspecto no se aborda en el presente dictamen, que examina los desafíos energéticos en el marco de las transformaciones industriales provocadas por la lucha contra el cambio climático, y sobre todo sus efectos sobre el empleo en Europa.

2.3

El presente dictamen emplea el término «verde» para designar los bienes o métodos de producción que tienen en cuenta la sostenibilidad y contribuyen así al logro de los objetivos de la UE en la lucha contra el calentamiento del planeta. El CESE defiende una economía europea más ecológica y, respecto de los mercados de trabajo, aboga por la creación del mayor número posible de empleos verdes, es decir, empleos (incluidas las formaciones y cualificaciones) necesarios para obtener este resultado. Deben ser empleos de calidad, tanto en lo que se refiere a su nivel de cualificación como a su capacidad para garantizar la inclusión social (véase el dictamen TEN/401 sobre el tema «Fomento del empleo ecológico sostenible en relación con el paquetes de medidas de la UE» sobre la energía y el cambio climático, en el que se cita la definición de «empleos verdes» propuesta por el Departamento de Análisis Económico y del Mercado de Trabajo de la OIT en respuesta a una reciente iniciativa de la Comisión Europea). El CESE recuerda, a este respecto, su dictamen de octubre de 2009 sobre la «flexiguridad» (1).

3.   Desafíos, avances y una nueva oportunidad

3.1	Conviene recordar brevemente el contexto global en que se inscribe la solicitud de la Presidencia belga. Este contexto corresponde a unos desafíos que se resumen en tres fracasos estrechamente vinculados.

Los desafíos: el fracaso de la Estrategia de Lisboa

3.2

La Estrategia de Lisboa, tal como se definió oficialmente en las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa de los días 23 y 24 de marzo de 2000, tenía por objeto convertir la economía europea en «la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social».

3.3

A comienzos de 2010 el Comité se ve obligado a reconocer que desgraciadamente esos objetivos que, sin embargo, eran acertados y necesarios, no se han alcanzado. El balance es particularmente malo en el ámbito del empleo. La Estrategia de Lisboa preveía, en particular, los efectos positivos que tendría sobre el empleo una economía más competitiva.

Los desafíos: el fracaso de las normas del mercado financiero

3.4

La mejora de la situación económica y la fase de crecimiento entre los años 2005 y 2008 se explicaban por varios factores. Los países europeos orientados a la exportación de bienes industriales aprovecharon la fuerte demanda de los países asiáticos, principalmente China. Por su parte, algunos países europeos registraron un crecimiento, que hoy sabemos que era perjudicial, en los ámbitos de la especulación financiera e inmobiliaria. Los progresos realizados se basaban, pues, por una parte en una demanda externa y, por otra, en la fuerte especulación en el sector inmobiliario. Se trataba, por tanto, de un crecimiento insostenible en la UE. En efecto, para que el crecimiento sea sostenible y los mercados laborales funcionen de manera eficiente, se necesitan tanto la exportación como la demanda interna.

3.5

La crisis financiera mundial puso fin a todas las expectativas que había suscitado la Estrategia de Lisboa. El fracaso de esta estrategia fue total. El desempleo en Europa va en aumento y no se vislumbra el final de la crisis. La sociedad del conocimiento aún dista mucho de ser una realidad, dadas las dificultades registradas por numerosos Estados miembros en sus sistemas educativos y a la vista de la proporción del PIB – muy lejos de los objetivos de Lisboa en demasiados países – que representa la investigación en la UE. La deuda pública, y en algunos casos la deuda privada, alcanzan tales proporciones en la UE que cabe incluso temer la quiebra de algunos Estados miembros. La solución a estos problemas, tanto del lado de los ingresos como de los gastos, no debe impedir que se realicen inversiones importantes.

Los desafíos: el fracaso de la cumbre de Copenhague

3.6

En su reunión de los días 15 y 16 de junio de 2001 el Consejo Europeo de Gotemburgo añadió una nueva dimensión a la Estrategia de Lisboa. La estrategia de desarrollo sostenible se sumó a la Estrategia de Lisboa. Ambas defendían el examen de las consecuencias económicas, sociales y medioambientales de las políticas europeas, incluyendo sobre todo la dimensión planetaria del cambio climático.

3.7

Del 7 al 18 de diciembre de 2009, en Copenhague, las Naciones Unidas intentaron llegar a un acuerdo a nivel mundial para reforzar la lucha contra el calentamiento global provocado, según los análisis de la mayoría de los científicos, por la emisión de gases de efecto invernadero. Los 192 países que habían ratificado la «Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático» (UNFCCC) en 1997 trataron sin éxito de negociar un nuevo acuerdo internacional sobre el clima para sustituir el Protocolo de Kioto, en vigor desde 2005.

3.8

Es evidente que el cambio climático y la contaminación ambiental, especialmente en ciudades muy grandes, representan un grave problema. Además, las tendencias demográficas a nivel mundial requieren respuestas urgentes. Nueve mil millones de personas sólo pueden sobrevivir si los recursos se utilizan de manera más sostenible y equitativa. El problema de la falta de energía y de su accesibilidad se irá planteando de manera cada día más acuciante si nuestra sociedad no encuentra respuestas inteligentes antes de que sea demasiado tarde. En esta situación, es necesario utilizar las tecnologías y soluciones disponibles, por ejemplo, las que permiten mejorar la eficiencia energética de los edificios existentes. Además, se necesitan nuevas tecnologías, especialmente para las industrias que engullen grandes cantidades de energía, pero también se precisa una nueva conciencia de los bienes públicos como el agua – cuya gestión y conservación se deben mejorar – cuyo acceso debe ser considerado uno de los derechos humanos.

3.9

Esta dimensión mundial es esencial, porque le da una oportunidad a la industria innovadora en Europa, que actualmente ya se caracteriza por una fuerte competitividad en el mercado de los bienes y servicios «verdes». Al defender esta posición favorable en sus negociaciones a escala internacional, sin ingenuidad, la UE puede a la vez contribuir de manera efectiva a la reducción mundial de los gases de efecto invernadero y desarrollar su economía y su mercado de trabajo a fin de alcanzar los objetivos de Lisboa.

El acervo: los puntos de referencia del Comité

3.10

En los últimos años el Comité y, en su seno, la CCMI, han aportado una serie de contribuciones para responder a los desafíos que se plantean en materia de energía, clima, sostenibilidad, transformaciones industriales y empleo. El presente dictamen tiene en cuenta esta importante labor. Los nuevos elementos que aquí se introducen son el resultado de la toma de conciencia provocada por el triple fracaso (de la Estrategia de Lisboa, las normas del mercado financiero y la conferencia de Copenhague) descrito anteriormente.

3.11	El CESE ha subrayado ya la necesidad de «hacer compatible el desarrollo sostenible y la cohesión social (…) con la competitividad» (2).

3.12	El CESE ha considerado que la estrategia para el empleo «no puede separarse de la toma en consideración del contexto macroeconómico» (3).

3.13	El CESE ha recordado que «las decisiones políticas de los Estados afectados y de la Unión Europea han confirmado la hipótesis de las causas antropógenas del cambio climático mundial originado por una mayor presencia en la atmósfera de gases de efecto invernadero» (4).

3.14

La CCMI también ha planteado el tema del desarrollo sostenible y de las transformaciones industriales a fin de «examinar de qué modo el desarrollo sostenible tal como se define en el Informe Brundtland (…) puede ser un catalizador de una transformación industrial» (5). El presente dictamen también se fundamenta en la definición de desarrollo sostenible presentada en 1987 por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en el informe Brundtland.

3.15	El Comité aprobó un dictamen en el que observa que estamos ante una «nueva revolución industrial, que incluye entre sus prioridades el desarrollo de la calidad de vida y del medio ambiente» (6).

3.16

El CESE ha destacado que una base industrial fuerte es fundamental para el modelo social europeo. Advierte que «el posible traslado de las industrias con uso intensivo de energía fuera de la UE reduciría notablemente la capacidad de atracción industrial de Europa y produciría una pérdida de crecimiento económico y empleo» (7). En este contexto, el CESE seguirá con interés la materialización de las iniciativas emblemáticas «Una Europa que utilice eficazmente los recursos» y «Una política industrial para la era de la mundialización» contenidas en la Estrategia Europa 2020.

3.17

El CESE parte del supuesto de que el producto interior bruto (PIB) es un indicador insuficiente para «definir la línea política que hay que seguir para hacer frente a los retos del siglo XXI» (8). El Comité ha aprobado un dictamen en el que recomienda que la Comisión se esfuerce por integrar nuevas medidas en la Estrategia Europa 2020 a fin de «disponer en 2011 de un marco que permita elaborar propuestas claras de acciones comparables a escala mundial con vistas a la Cumbre Mundial para el Desarrollo Sostenible convocada por las Naciones Unidas en 2012» (9).

3.18	En cuanto a la Estrategia Europa 2020 (10), el Comité ha pedido que se diera prioridad a la creación de empleo.

3.19

El CESE ha criticado a la Comisión por no haber desarrollado su análisis en mayor medida en torno a los grandes temas del futuro, a saber, «la economía de bajas emisiones de carbono, la protección de la biodiversidad, del agua y de otros recursos naturales, la promoción de la inclusión social y el reforzamiento de la dimensión internacional del desarrollo sostenible» (11). Para alcanzar estos objetivos, la estrategia de desarrollo sostenible de la UE necesitaría «una estructura de gobernanza completamente nueva» (12). El CESE considera que convendría medir la evolución del bienestar humano de una manera distinta de lo que se ha hecho hasta ahora.

3.20	Por último, el CESE ha recordado que los países industriales más desarrollados del mundo deberían reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en al menos un 80 % en 2050.

Una nueva oportunidad: la Estrategia Europa 2020

3.21

La Estrategia Europa 2020 deberá aportar una respuesta al fracaso de la Estrategia de Lisboa. La Comisión Europea publicó el 3 de marzo de 2010 una Comunicación en la que se esboza la nueva filosofía por la que se va a regir el desarrollo socioeconómico de la UE (COM(2010) 2020). En ella, la Comisión declara que desea elaborar una estrategia que convierta a la UE en «una economía inteligente, sostenible e integradora caracterizada por unos altos niveles de empleo, productividad y cohesión social». El CESE constata que se han abandonado todos los superlativos que se habían aplicado a la anterior estrategia en el año 2000. La Comisión considera que la UE debería fomentar una economía más verde centrada, en particular, en inversiones en investigación y desarrollo por un importe del 3 % del PIB, un nivel de empleo del 75 % de la población de edad comprendida entre 20 y 64 años, y – punto importante en el contexto de este dictamen – una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de al menos un 20 % con respecto al año de referencia (1990). La Comisión espera que se refuerce la calidad de la educación, para desarrollar un crecimiento inteligente basado en una mayor competitividad «frente a nuestros principales socios comerciales gracias a una mayor productividad». La UE debería seguir siendo pionera en el mercado de las tecnologías verdes, pero su ventaja en este sector se está viendo «amenazada por un fuerte crecimiento en otros mercados, especialmente China y Norteamérica».

3.22

Las primeras reacciones muestran cierta decepción con respecto a lo que los ciudadanos europeos esperan de sus gobiernos y, en cuanto a las competencias y responsabilidades de las instituciones de la UE, de la gobernanza europea. Representantes de grupos del Parlamento Europeo han tachado la estrategia de la Comisión de poco ambiciosa e insuficiente para afrontar los desafíos actuales y futuros.

3.23

El CESE considera, sobre todo, que es preciso reforzar el papel decisivo de las pymes en la Estrategia Europa 2020, ya que son ellas las que crean el mayor número de puestos de trabajo en Europa y son sin lugar a dudas el motor de las transformaciones industriales. Por tanto, el CESE pide a la Comisión Europea que intensifique sus esfuerzos para poner en marcha un sistema de protección de la propiedad intelectual, del que se beneficiarían sobre todo las pymes, que a menudo carecen de medios para proteger sus invenciones.

3.24

El CESE propone reforzar la cooperación económica a nivel europeo y promover un nuevo concepto común de la idea de competitividad. Así pues, las transformaciones industriales en curso, necesarias para — reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, — utilizar mejor los recursos naturales y — optimizar la eficiencia energética, pueden, siempre y cuando se mejoren los sistemas educativos y se aumenten las inversiones en investigación, crear más empleo de calidad en los Estados miembros de la UE.

4.   ¿Cómo facilitar transformaciones industriales que favorezcan los objetivos climáticos y de creación de empleo en la Unión Europea?

4.1

La UE necesita una gobernanza económica mejorada dentro de sus instituciones (es decir, una reflexión sobre la transferencia de la soberanía a las instituciones europeas de determinadas cuestiones de la política económica), ya sea a nivel del Consejo Europeo o en el grupo del euro. Las consecuencias de la crisis financiera muestran que se necesita una mayor coordinación para evitar distorsiones en el mercado interior y favorecer unas transformaciones industriales que conviertan a la economía europea en una economía más ecológica y creen empleos sostenibles.

4.2

Los empleos sostenibles tienen futuro: se verán favorecidos por las tendencias mundiales que se convertirán en desafíos los cuales habrán de afrontarse no sólo en los Estados miembros sino a escala de la UE. Estas tendencias son las siguientes: — el desarrollo demográfico y el reto de alimentar a 9000 millones de personas en 2050, — el aumento de las megalópolis, que provocará enormes problemas medioambientales, especialmente en Asia y América Latina, — la escasez de agua potable en muchos países en desarrollo, y — la lucha contra el cambio climático, es decir, la reducción de las emisiones y, sobre todo, la utilización inteligente y sostenible de la energía, tanto de las reservas de energía fósil – cada vez más escasas – como de la producción alternativa de energía.

4.3

Ahora bien, esta innegable evolución fomenta la demanda de productos y tecnologías medioambientales y, por tanto, el surgimiento de una industria moderna creadora de puestos de trabajo sostenibles. Estos, a su vez, deben ser equitativos, productivos y garantes de una transición justa y de una fuerte competitividad que, sin embargo, no perseguirá un crecimiento económico exclusivamente cuantitativo, basado en industrias que consuman grandes cantidades de energía, sino que se basará en criterios de sostenibilidad. Una vez más, es necesario recordar que se necesita un enfoque estratégico sectorial; los sectores capaces de multiplicar el efecto de las transformaciones industriales en el sentido de una economía más humana y ecológica son esencialmente los sectores industriales y tecnológicos básicos como, por ejemplo, la construcción, la biotecnología y nanotecnología, así como las nuevas tecnologías verdes.

4.4

Estas transformaciones industriales también contribuyen a la estabilidad de las sociedades y a la seguridad internacional, dado que las repercusiones negativas de la contaminación, del cambio climático, de las penurias y del aumento de la población mundial presentan graves amenazas para la paz en el siglo XXI. Los desafíos en este ámbito son de tal magnitud que no se pueden resolver a nivel nacional, sino únicamente en el marco de una estrecha cooperación a nivel internacional y de la UE. El espacio integrado de la UE deberá dotarse de los medios políticos y jurídicos necesarios para poder cumplir esta misión.

4.5

Una estrategia de empleo de estas características permitirá aumentar la productividad y rentabilidad a medio y a largo plazo. En la actualidad, puede basarse en los conocimientos y la experiencia que ya están bien desarrollados en los Estados miembros de la UE y en los progresos del mercado mundial en el sector de las tecnologías verdes. La UE debe impulsar estas bazas con ayuda de directrices, de los fondos europeos y con el acuerdo de los interlocutores sociales (en concreto, los concertados de conformidad con el artículo 155 del TFUE), de una legislación europea que prepare la transición hacia una economía sostenible y un mercado laboral caracterizado por una reducida tasa de desempleo y empleos de calidad. Una economía verde con un alto nivel de investigación y aplicación de nuevos conocimientos debería tener consecuencias positivas en el mercado laboral, creando más empleos cualificados y estables y reduciendo el riesgo de precariedad.

4.6

Estas consecuencias positivas también contribuirían a la creación de empleos de calidad más que a la creación de formas de empleo atípicas o precarias, que no contribuirían a reforzar la sociedad del conocimiento que, sin lugar a dudas, es una condición importante para disponer de una economía competitiva y sostenible. Al contrario, la UE necesita empleos cualificados. Por este motivo, los Estados miembros deberían invertir más en sus sistemas de educación y formación permanente. El CESE considera totalmente insuficiente el nivel actual de inversión pública en educación, que debe inscribirse en una estrategia coherente de aprendizaje permanente.

4.7

Es preciso revisar, a escala europea, el concepto de competitividad. En su Comunicación de 3 de marzo de 2010, la Comisión no va suficientemente lejos. Invertir en nuevas tecnologías medioambientales y utilizar de manera más consecuente las existentes requiere un esfuerzo ahora, que quizá no aumente la competitividad inmediatamente sino, en su caso, a más largo plazo.

4.8

La UE debería revisar su concepción del papel que puede desempeñar el sector público en los Estados miembros para promover las nuevas tecnologías, las transformaciones industriales y la creación de empleo sostenible. El sector público puede tener la capacidad de invertir a largo plazo en la promoción de nuevas tecnologías que todavía no son rentables aunque sí prometedoras para el futuro, sin descuidar la promoción de las tecnologías disponibles y eficientes. El sector público desempeña un importante papel en el apoyo a la investigación, así como en el uso eficaz de las nuevas tecnologías ecológicas y la mejora de las tecnologías ecológicas disponibles y eficientes, esencialmente a través de sus instrumentos fiscales. Las autoridades públicas deberían garantizar en primer lugar las inversiones más eficaces para reducir el consumo de energía y la producción de gases de efecto invernadero. El fondo europeo que se propone más adelante podría contribuir a este objetivo.

4.9

El progreso económico, social y medioambiental requiere, pues, unos sectores públicos sanos y cualificados de forma adecuada, por lo que su debilitamiento mediante la privatización de todas las actividades económicas no favorecería en todos los casos el interés general. El sector público, siempre que pueda en colaboración con el sector privado, debería poder realizar las inversiones necesarias en infraestructuras públicas al servicio de los ciudadanos y de la industria europea. En cambio, conviene evitar conceder subvenciones únicamente a determinadas empresas, para no poner en peligro el buen funcionamiento del mercado. En su lugar, los Estados miembros deben usar los instrumentos fiscales para facilitar las transformaciones industriales verdes.

4.10

Por otra parte, el CESE considera que hasta ahora la liberalización de los mercados de la energía no ha contribuido ni a mejorar la calidad de los servicios ni a reducir los precios. Por tanto, hay un riesgo muy grande de que la inversión en las redes energéticas sea insuficiente. Para poder desarrollar una competencia efectiva que redunde en beneficio de los ciudadanos europeos, y a la vez mantener la seguridad de abastecimiento y alcanzar los objetivos climáticos, será necesario revisar el marco regulador de los mercados liberalizados.

4.11	El CESE propone crear un fondo europeo específico para apoyar las transformaciones industriales y, en particular, la investigación, el desarrollo y la aplicación de tecnologías verdes, ya sean tecnologías de energías renovables o nuevas tecnologías que permitan reducir eficazmente las emisiones.

4.12

El Comité recuerda que la UE necesitará una base industrial sólida. El CESE destaca que la importancia socioeconómica de los sectores industriales que consumen grandes cantidades de energía varía según las regiones europeas. Así pues, las transformaciones industriales deben realizarse de manera evolutiva para evitar repercusiones negativas en los mercados laborales de las regiones interesadas. El abastecimiento energético es una cuestión estratégica para el futuro. Es necesario invertir más en nuevas tecnologías que permitan aumentar efectivamente la productividad con respecto a la energía utilizada y, al mismo tiempo, reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. En cuanto al empleo en los sectores industriales que consumen grandes cantidades de energía, se podría proteger precisamente mejorando su balance energético.

4.13

El CESE recomienda que la reforma de la política agraria común después de 2013, que ya ha sido objeto de un dictamen de iniciativa que recabó un amplio consenso, procure garantizar un desarrollo acorde con la importancia de la agricultura para las zonas rurales de la UE (que representan más del 80 % de su territorio) y los compromisos internacionales contraídos en favor de los países en desarrollo. El proceso de revisión deberá contribuir a optimizar las sinergias necesarias, al tiempo que se da un impulso a las demás políticas europeas en el ámbito de la investigación, las nuevas tecnologías y la modernización industrial. Esto se aplica sobre todo a los sectores y las regiones particularmente afectados por las transformaciones en curso, es decir, los sectores industriales que consumen grandes cantidades de energía y que deben invertir en nuevas tecnologías ecológicas para reducir sus emisiones, a fin de proteger su empleo.

4.14

Los Estados miembros deberán ponerse de acuerdo sobre un impuesto sobre las transacciones financieras para atenuar los efectos devastadores de la especulación, estabilizar el sector bancario y reforzar la moneda común en la zona euro. Los ingresos procedentes de este impuesto deberían servir para reducir los déficit en los presupuestos públicos de los Estados miembros lo que les permitiría, por ejemplo, financiar mejor sus sistemas educativos. Unas finanzas públicas sanas y unos mercados de trabajo dotados de una mano de obra cualificada sientan las bases de una transición verde de la industria europea.

4.15

Une revolución industrial de estas características tiene consecuencias sociales que se inscribirán en una lógica de sostenibilidad. Las transformaciones industriales necesarias para evolucionar hacia una economía verde requerirán un concepto totalmente nuevo del crecimiento. Hoy en día el ciudadano se define por su capacidad de consumir. ¿Seremos capaces de definir un bienestar caracterizado por la salud física y mental, los derechos democráticos y participativos, la inclusión social (que se traduce esencialmente por la inclusión en el mercado laboral, siempre y cuando los empleos sean de calidad), el acceso al suministro de energía y tanto a bienes públicos como a los servicios de interés general? Debemos comprender que este planteamiento va unido a otro concepto del crecimiento, a otro tipo de funcionamiento de la economía. Los parámetros medidos por el PIB no permiten alcanzar este bienestar. El CESE se ha pronunciado ya en favor de un nuevo enfoque para medir el progreso económico y social. Reitera su convicción de que las transformaciones industriales y el empleo sólo serán compatibles con los objetivos de sostenibilidad si la UE y el resto del mundo consiguen ponerse de acuerdo en otra concepción del crecimiento. La propuesta presentada por la Comisión con la Estrategia Europa 2020 es insuficiente.

4.16

El CESE considera que incumbe a las instituciones europeas trabajar por la igualdad de condiciones a nivel mundial para evitar traslados de empresas, e incluso el desmantelamiento de sectores enteros, lo que es perjudicial tanto para el empleo como para el medio ambiente. Europa debe impulsar las buenas prácticas y velar por su aplicación mundial lo antes posible, para evitar las consecuencias negativas (incluidas las medioambientales) provocadas por una aplicación limitada exclusivamente a Europa.

4.17

En su calidad de portavoz institucional de la sociedad civil europea e importante foro de diálogo estructurado, el CESE defiende la participación democrática de los ciudadanos europeos en los grandes debates. La UE necesita una estrategia más coherente y vinculante que la que hoy conocemos con la denominación «Estrategia Europa 2020», una estrategia que permita una transición justa, equitativa y sostenible hacia una economía verde basada en un nuevo concepto del crecimiento. El nuevo crecimiento que necesitamos en Europa, así como en el resto del mundo, se inscribirá en la sostenibilidad y será el de la calidad de vida, una vida participativa y sana.

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(1)  «Cómo utilizar la flexiguridad en materia de reestructuración, en el contexto del desarrollo mundial» (DO C 328 de 23.12.2009, p. 1).

(2)  DO C 10 de 14.1.2004, p. 105 y DO C 318 de 23.12.2006, p. 1.

(3)  DO C 65 de 17.3.2006, p. 58.

(4)  DO C 185 de 8.8.2006, p. 62.

(5)  DO C 318 de 23.12.2006, p. 1.

(6)  DO C 120 de 16.5.2008, p. 57.

(7)  DO C 77 de 31.3.2009, pp. 88.

(8)  DO C 100 de 30.4.2009, pp. 53.

(9)  CESE 647/2010 - NAT/453 (no publicado aún en el DO).

(10)  DO C 128 de 18.5.2010, p. 3 (ECO/267), y DO C 100 de 30.4.2009, pp. 65 (CCMI/053).

(11)  DO C 128 de 18.5.2010, p. 18.

(12)  Ibídem.

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11.2.2011

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 44/47

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Hacia una utilización a gran escala de los vehículos eléctricos»

(Dictamen exploratorio a petición de la Presidencia belga)

2011/C 44/08

Ponente: Frederic Adrian OSBORN

El 9 de febrero de 2010, de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la futura Presidencia belga de la UE decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre el tema

«Hacia una utilización a gran escala de los vehículos eléctricos» (Dictamen exploratorio).

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 1 de junio de 2010.

En su 464o Pleno de los días 14 y 15 de julio de 2010 … (sesión del 14 de julio de 2010), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 155 votos a favor, 2 en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Resumen y recomendaciones

1.1

El CESE respalda enérgicamente los pasos que se están dando en Europa hacia una utilización a gran escala de los vehículos eléctricos (VE), y en particular de los automóviles de este tipo. Se trata de una tarea urgente, tanto para contribuir a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del transporte como para limitar la dependencia europea de las importaciones de petróleo, cada vez menos seguras.

1.2	El CESE respalda todas las acciones propuestas por la Comisión en su reciente Comunicación sobre vehículos limpios y energéticamente eficientes. Además, recomienda otras medidas que la Unión Europea y los Estados miembros deberían llevar a cabo.

1.3

Por lo que respecta a los aspectos tecnológicos, el CESE sugiere una serie de prioridades para impulsar la I+D, acelerar los programas clave de normalización, difundir las competencias pertinentes y los programas de formación y gestionar y facilitar las transformaciones en los modelos de empleo del sector del automóvil y los sectores asociados.

1.4

El CESE subraya que para que la transición hacia vehículos eléctricos conlleve una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, la electricidad que utilizan debe proceder de fuentes de energía con bajas emisiones de carbono o emisiones cero. Por ello, el paso hacia la utilización de vehículos eléctricos debe ir acompañado, de forma paralela, por una transformación adicional de la producción de electricidad hacia una energía más limpia.

1.5

El uso extendido de vehículos eléctricos y la capacidad sustancial de almacenamiento de electricidad que representan, en conjunto, sus baterías, pueden desempeñar un papel importante para optimizar el equilibrio entre el suministro y la demanda del sistema de suministro eléctrico, siempre y cuando se utilice tecnología inteligente en la gestión de la red y la infraestructura de recarga de los vehículos. El CESE, consciente de la compleja organización que esto requiere, recomienda que se inicien sin demora estudios y proyectos para intentar hacer que esta posibilidad se transforme en una oportunidad ventajosa tanto para el sector del transporte como para el del suministro eléctrico.

1.6

Una transición rápida hacia los vehículos eléctricos en el sector del automóvil exigirá importantes esfuerzos concertados por parte de la industria, los nuevos proveedores de las infraestructuras de recarga, el sector público –reguladores, organismos de normalización, entidades incentivadoras y educadores– y los ciudadanos, en su calidad de consumidores inteligentes de la nueva tecnología, preocupados a la vez que exigentes. El CESE insta a la Unión Europea y los Estados miembros a que pongan en marcha un importante esfuerzo colectivo para fomentar y respaldar esta transición crucial por todos los medios que estén a su alcance, y a que garanticen que Europa no se queda atrás frente a la competencia extranjera, en rápido desarrollo, en este sector clave.

2.   Observaciones generales

2.1

Año tras año, el sector del transporte en su conjunto continúa mostrando cifras crecientes de emisiones de CO2, a pesar de las normas de eficiencia paulatinamente mejoradas para todos los tipos de transporte. Para que el sector pueda contribuir de manera significativa al compromiso de la Unión Europea en cuanto a la reducción de las emisiones carbono para 2050, no bastará con el ahorro procedente de un incremento de la eficiencia energética en los distintos modos de transporte.

2.2

En el caso del transporte por carretera, existen límites físicos fundamentales que determinan en qué medida puede mejorarse el rendimiento en materia de emisiones de carbono de los motores de combustión interna. Llegado cierto punto, cualquier nueva mejora requiere una transformación fundamental, un paso hacia nuevas fuentes de energía con bajas emisiones de carbono o emisiones cero.

2.3	Entre las diferentes opciones para conseguirlo, la más prometedora parece ser una transición temprana en el sector de los vehículos privados, pasando lo antes posible, gracias a los híbridos, a vehículos completamente eléctricos.

2.4

Son varias las razones para avanzar lo más rápidamente posible: — Adelantarse, en vez de retrasarse, en la reducción de las emisiones de carbono arrojará mejores resultados por lo que respecta a la mitigación del cambio climático, evitando costosas medidas de adaptación en el futuro. — En las primeras fases de la transición tanto el sector privado (fabricantes de motores y baterías, proveedores de infraestructuras, etc.) como el público (I+D, infraestructura, primas de incentivo, etc.) deberán sufragar costes iniciales sustanciales, y cuanto más rápidamente se lleve a cabo dicha transición, antes las inversiones resultarán rentables. — Los consumidores muestran un interés creciente por los vehículos con bajas emisiones de carbono o emisiones cero, que podrían representar una gran oportunidad para la Unión Europea y sus Estados miembros de convertirse en adalides de lo que, si se gestiona correctamente, podría llegar a ser un cambio muy popular, a condición de que los nuevos vehículos puedan igualar los niveles de seguridad, comodidad, prestaciones, fiabilidad, diseño y precio de sus rivales tradicionales. — Los principales competidores (EE.UU., Japón y China, entre otros) ya están llevando a cabo inversiones significativas en el ámbito de los vehículos eléctricos, y si Europa no avanza al mismo ritmo, podrían sacarle una enorme ventaja competitiva inicial. — Si la UE avanza lo suficientemente rápido para fomentar el desarrollo de los vehículos eléctricos en Europa, asociando cambios en relación con el abastecimiento energético y la red eléctrica, la expansión de estos sectores podría convertirse en un motor importante de crecimiento económico, creación de empleo y aumento de las exportaciones para el continente. A la inversa, quedarse atrás en esta transición podría debilitar seriamente la economía europea.

2.5

En este contexto, el CESE acoge positivamente la intensa actividad que hay actualmente en la Comisión, el Consejo y los Estados miembros para respaldar y acelerar la transición hacia los vehículos eléctricos. Recomienda que se siga desarrollando la acción europea en particular en los siguientes aspectos: — mayor apoyo a la transición tecnológica por medio de la I+D y programas de despliegue, educación y formación; — apoyo al necesario desarrollo paralelo del sector de la electricidad, incluida la expansión de las energías renovables, el desarrollo de las redes e infraestructuras y la normalización de la interfaz entre los vehículos eléctricos y la red de suministro; — apoyo a la transformación del mercado con incentivos adecuados, a fin de garantizar que la demanda aumente al ritmo de la transformación del suministro de vehículos.

3.   Respaldar la transición tecnológica

3.1   Investigación y desarrollo

3.1.1

Es necesario realizar un esfuerzo considerable para aproximarse al objetivo del 3 % dedicado a la I+ D y consagrar una proporción más importante de los programas a apoyar la transición hacia una economía con bajas emisiones de carbono. El CESE acoge positivamente la importancia que se otorga al aumento de los esfuerzos en materia de I+D, de manera general, en la nueva Estrategia Europa 2020, así como la especial importancia otorgada a respaldar el paso hacia una economía más verde, incluida la transición hacia vehículos de bajas emisiones de carbono y vehículos eléctricos. Debe prestarse especial atención a: — la mejora de la tecnología en el campo de las baterías, para aumentar la autonomía de los vehículos eléctricos, y mejorar la robustez y la resistencia de los sistemas seleccionados en todo tipo de condiciones climatológicas y de conducción; — métodos alternativos de gestión de la recarga, a fin de optimizar los métodos que finalmente se seleccionen para la normalización; — maneras de asociar la expansión de los vehículos eléctricos con la expansión del suministro eléctrico procedente de fuentes de energía renovables o con bajas emisiones de carbono; — maneras de utilizar contadores inteligentes y un sistema de red eléctrica remodelado para que las baterías puedan ser recargadas en franjas horarias óptimas desde la perspectiva del equilibrio de la carga de la red eléctrica; — el abastecimiento global de los materiales necesarios para una expansión masiva de las baterías, en particular el litio y las tierras raras, y cualquier medida que pueda adoptarse para bien aumentar, bien asegurar las fuentes de este abastecimiento, o su sustitución por otros materiales más disponibles; — medidas que deberían adoptarse ya desde una fase inicial para fomentar la reutilización máxima de los materiales al finalizar el ciclo de vida de los vehículos y las baterías.

3.1.2

Debe prestarse particular atención a los proyectos de demostración y otros programas de despliegue. Es necesario ampliar y desarrollar la experiencia con las plataformas de tecnología energética para que den lugar a programas proactivos de despliegue para la implantación de híbridos que se conectan a la red y vehículos completamente eléctricos, así como de la infraestructura de soporte que requieran. Deberían impulsarse activamente, con los incentivos apropiados, los proyectos de demostración en aquellas ciudades y regiones que deseen destacar con experiencias piloto (en marcha ya en algunas ciudades y regiones europeas). Es necesario ampliar el programa Civitas.

3.1.3

El CESE expresa su preocupación por el hecho de que la tecnología actual de fabricación de baterías dependa en gran medida de materiales (litio y tierras raras) que hoy por hoy se producen principal o únicamente en China. Por ello, pide que se lleven a cabo urgentemente investigaciones y estudios geológicos para localizar fuentes alternativas de abastecimiento de estos materiales y fomentar su reciclaje siempre que sea posible.

3.2   Establecimiento de normas

3.2.1

Las normas reguladoras por las que se fijan requisitos mínimos en materia de eficiencia energética para productos y servicios desempeñarán un papel fundamental. La UE ya ha establecido normas en materia de emisiones de CO2 de los automóviles, así como calendarios para las mejoras adicionales que deberán aportarse de modo obligatorio en el futuro. Sin embargo, sigue siendo necesario dotar a estos programas de un carácter más integral y de objetivos más ambiciosos a corto y más a largo plazo.

3.2.2

Los actuales límites de las emisiones fijados para (2015) permiten supercréditos para los vehículos con bajas emisiones de carbono o eléctricos. Esto supone, para los fabricantes europeos, un importante incentivo para acelerar el desarrollo y despliegue de la primera generación de vehículos completamente eléctricos. Pero, al mismo tiempo, reduce el incentivo para que dichos fabricantes sigan mejorando los vehículos restantes que funcionan con energía fósil. En la siguiente revisión, podría quizás fijarse un objetivo específico aparte para la expansión del parque de vehículos eléctricos, y exigirse al mismo tiempo a los fabricantes que continúen mejorando el rendimiento en materia de emisiones de CO2 de sus vehículos de gasolina y diésel, que inevitablemente seguirán constituyendo la parte mayoritaria del parque durante los próximos veinte años.

3.2.3

Resulta fundamental seguir presionando a las empresas europeas para que se sitúen entre las primeras del mundo en vehículos eléctricos, lo que les permitirá mantener una fuerte posición competitiva cuando el mercado mundial en su conjunto avance en esta dirección. Existe una fuerte competencia entre los diferentes agentes de las industrias del motor, las baterías y el suministro energético que permitirá desarrollar las mejores tecnologías al mejor precio. Esta competencia constituye de por sí un motor poderoso de innovación y no debería frenarse.

3.2.4

Por otra parte, la UE deberá sin duda impulsar en una fase temprana algunos elementos de normalización, a fin de garantizar la seguridad, fiabilidad y compatibilidad, en particular en relación con la infraestructura de apoyo para recargar los vehículos eléctricos y las modalidades de conexión a la red eléctrica, así como con los requisitos energéticos y de configuración de las baterías. Además, teniendo en cuenta el importante comercio de vehículos (nuevos y de segunda mano) entre Europa y el resto el mundo, la UE debería participar activamente en la tarea de fijar normas mundiales sobre estas cuestiones, a fin de garantizar la compatibilidad de la tecnología de los vehículos eléctricos a escala mundial.

3.3   Educación y formación profesional y técnica

3.3.1

La transición hacia una industria del automóvil dominada por los vehículos eléctricos implicará cambios en sus modelos de empleo. Para que la industria europea del automóvil pueda preservar la producción y el empleo y mantener unos buenos niveles de exportación, resulta esencial que se invierta desde una fase temprana en la capacidad de producción europea de vehículos eléctricos, y que se creen los correspondientes módulos de formación y reciclaje en las nuevas competencias que se necesitarán en los diferentes sectores de la industria (diseño, producción, distribución, ventas, mantenimiento, reciclado).

3.3.2

El CESE respalda resueltamente la propuesta de la Comisión de reanudar las actividades del Grupo de Alto Nivel CARS 21 con una participación ampliada de las partes interesadas, a fin de resolver los obstáculos que se presentan para que el mercado pueda asimilar las nuevas tecnologías. El CESE recomienda que dicho grupo incluya un grupo de trabajo específico sobre aspectos sociales, y que se adopten inmediatamente medidas para desarrollar y reorientar las estructuras de formación y educación sectoriales para cubrir las nuevas competencias necesarias en el marco de la tecnología de los vehículos eléctricos.

4.   Transformación paralela del suministro eléctrico y vínculos con la descarbonización de este suministro

4.1

La transición hacia los vehículos eléctricos representará un aumento significativo de la demanda de suministro eléctrico – al principio no muy importante, pero sustancial con el paso del tiempo-. Si para responder a esta demanda adicional de electricidad se construyeran nuevas centrales eléctricas convencionales de carbón, no se ganaría nada en cuanto a producción de CO2. Las emisiones de carbono simplemente habrían pasado de los vehículos a las centrales eléctricas. Por este motivo, resulta esencial que la expansión del parque de automóviles eléctricos vaya a la par con un incremento del suministro de energía con bajas emisiones de carbono o con emisiones cero.

4.2	Es necesario impulsar los programas de expansión de las energías renovables paralelamente al incremento de la demanda de electricidad para vehículos eléctricos. Esta exigencia debería incluirse en la próxima revisión de los objetivos para la expansión de las energías renovables.

4.3	Está empezando a perfilarse una complementariedad más sofisticada entre el incremento de la capacidad total de la batería que necesitan los vehículos eléctricos y el aumento de la cuota que ocupan las fuentes renovables de energía en el suministro total de electricidad.

4.4

Un problema importante para la expansión de las energías renovables es la intermitencia del suministro de la energía eólica, solar o mareomotriz, por ejemplo. Es probable que, para responder a las fluctuaciones diversas de los paradigmas de demanda de electricidad, haya que incrementar las maneras de almacenar energía. Los vehículos solo necesitarán sus baterías durante el tiempo limitado de conducción. El resto del tiempo, la batería deberá recargarse, pero también podría utilizarse como fuente de energía suplementaria, para servir de reserva a la red cuando el suministro de energías renovables resulte insuficiente. Los problemas técnicos y logísticos que se plantean para que este sistema funcione son enormes. Sin embargo, está posibilidad irá siendo más factible a medida que las redes inteligentes se vayan desarrollando. El CESE insta a la Comisión a iniciar sin demora los estudios necesarios, y a garantizar que las infraestructuras de recarga desarrolladas para los vehículos eléctricos sean, ya desde el principio, lo suficientemente inteligentes como para posibilitar esta complementariedad con el suministro de energías renovables.

4.5

El desarrollo de una infraestructura para la carga y el cambio de las baterías requerirá inversiones importantes. Será necesario emplazar de manera amplia y generalizada puntos de recarga, por ejemplo en los aparcamientos, las viviendas, los lugares de trabajo, los puntos de venta al por menor, los talleres comerciales y otros espacios públicos, así como en las calles. Será necesario que el sector público defina un marco regulador que garantice a quienes realicen inversiones en infraestructuras un rendimiento razonable e impida los precios excesivos. El CESE recomienda que la Comisión empiece a examinar sin demora los posibles marcos reguladores adecuados para impulsar las necesarias inversiones en infraestructuras. En este contexto, respalda las Conclusiones del Consejo de Competitividad del 26 de mayo, que solicitaban el desarrollo rápido de una normativa europea para los vehículos eléctricos, a fin de acelerar su penetración en el mercado.

5.   Los consumidores y el mercado

5.1

El público europeo es cada vez más consciente de que la época en que podía confiarse en la disponibilidad, de forma general, de petróleo barato está llegando a su fin. Los ciudadanos saben que en muchas partes del mundo cada vez es más difícil encontrar y extraer petróleo, y que hay una competencia creciente por los recursos disponibles por parte de las economías emergentes. A pesar de un cierto escepticismo, el público es cada vez más consciente de que es necesario reducir las emisiones de CO2 para evitar los perjuicios del cambio climático, y de que el sector del transporte tendrá que asumir su parte de responsabilidad. Los gobiernos de los Estados miembros han reforzado aún más, en diferente medida, estos mensajes, mediante la imposición de los productos del petróleo, una diferenciación de las tasas sobre los vehículos, a fin de favorecer a los más pequeños y con menos emisiones de carbono frente a aquellos con un consumo desmedido de gasolina y, en algunos casos, la adquisición de vehículos híbridos y prototipos de vehículos eléctricos para su parque móvil.

5.2

Como resultado de esta sensibilización general, el mercado ha registrado ciertos cambios en los últimos años. Los consumidores han modificado sus preferencias, que van ahora hacia automóviles más pequeños con bajas emisiones de carbono en vez de hacia los modelos más grandes, con emisiones altas. Los híbridos comercializados hasta el momento han tenido cierta demanda, en particular en aquellos Estados miembros que los han respaldado mediante incentivos fiscales. Sin embargo, por regla general los consumidores se mantienen prudentes en relación con las innovaciones en este sector, y probablemente necesitarán garantías e incentivos para dar el paso decisivo hacia la próxima generación de híbridos con conexión a la red eléctrica y automóviles completamente eléctricos, cuando estos empiecen a comercializarse.

5.3

De manera similar, los fabricantes y la industria petrolífera se han mantenido prudentes en cuanto al potencial que ofrece la transición hacia los vehículos eléctricos. Es necesario convencerlos de lo inevitable de avanzar en esta dirección, y de la determinación política de la Unión Europea de impulsar y acelerar esta transición para que pongan el grueso de sus recursos y conocimientos al servicio de este cambio y de su comercialización. La UE y los Estados miembros deben disipar todas las dudas de la industria sobre la necesidad y urgencia de esta transición, y no permitir que las peticiones específicas de algunas de las empresas más rezagadas frenen el progreso general, pues entonces se corre el riesgo de que toda la industria en su conjunto se quede atrás respecto de otras empresas más dinámicas de otras partes del mundo, lo que a su vez conllevaría una pérdida permanente de la cuota de mercado y de influencia en la evolución de las normas internacionales.

5.4

Para avanzar con éxito hacia la siguiente fase y consolidar la confianza del consumidor y la demanda, hay que responder a sus exigencias, que pueden resumirse bajo los siguientes conceptos: seguridad, fiabilidad, prestaciones y diseño, autonomía y flexibilidad, facilidad de recarga, precio de compra y coste de utilización. (Hay cierta preocupación por el hecho de que los vehículos eléctricos, al ser silenciosos, puedan suponer un peligro en la carretera. En este caso, puede ser necesario establecer como requisito un nivel mínimo de ruido que advierta a los peatones y otros usuarios de la carretera cuando se esté aproximando un vehículo.)

5.5

Resultará fundamental que los vehículos eléctricos sean como mínimo tan seguros como los convencionales (tanto en condiciones normales de conducción como en caso de accidente), seguridad que no solo debe reflejarse en los datos estadísticos objetivos, sino que debe ser percibida como tal. Deberá asimismo garantizarse la seguridad de las modalidades de recarga, en particular las instalaciones de acceso público, contra la manipulación y el fraude. Estos criterios deberían incorporarse a todos los requisitos reguladores de la seguridad que deberán aplicarse obligatoriamente a los vehículos eléctricos.

5.6

Los vehículos eléctricos deberán ser fiables en todo momento y en todas las condiciones climatológicas. Si las baterías se descargan fácilmente, o si determinadas condiciones meteorológicas reducen marcadamente las prestaciones o la autonomía del vehículo, el público perderá fácilmente el interés. Sería conveniente incluir normas de sostenibilidad y fiabilidad en el marco regulador.

5.7

La prestación de los vehículos eléctricos debería equivaler, como mínimo, a la del promedio de los vehículos familiares, que son aquellos a los que está acostumbrada la mayoría de la gente. De la misma manera, resultará importante que el diseño y la configuración de los vehículos eléctricos no sean menos atractivos para el público en general que los mejores vehículos de combustión interna. Esto, desde luego, constituye un reto para la industria, y no será necesario legislar al respecto, siempre que la propia industria esté suficientemente motivada (y, llegado el caso, incentivada) para querer acelerar el cambio.

5.8

La autonomía del automóvil está estrechamente relacionada con las modalidades de recarga. Si para la recarga se necesitan varias horas en un taller o un punto de reabastecimiento en la calle, es posible que los consumidores deseen disponer de una autonomía sustancial entre cada carga. Es probable que la mayoría de los usuarios solo cubran distancias modestas en el curso de un día normal de trabajo, pero querrán más autonomía para las ocasiones en que tengan que recorrer trayectos más largos, y no estarán dispuestos a detenerse durante horas en medio del viaje para la recarga. Ocurrirá que las baterías se descarguen cuando un automóvil no se encuentra en un punto de recarga, por lo que será necesario desarrollar modalidades de recarga de emergencia en carretera o de sustitución de la batería.

5.9

Parece que técnicamente se perfilan posibilidades de reducir el tiempo de recarga. Pero las personas con prisa se impacientarán si el tiempo de recarga no se asemeja a lo que lleva llenar un depósito en una gasolinera. El CESE considera que, para garantizar un mercado de cierto tamaño, los fabricantes deberían intentar incrementar la autonomía de los vehículos para alcanzar, lo antes posible, los 300 km. Las acciones en I+D deberían centrarse especialmente en este objetivo.

5.10

Si resulta poco probable poder alcanzar tal nivel de autonomía en un futuro cercano, el CESE recomienda que se preste especial atención a la posibilidad de complementar las modalidades de carga en red con instalaciones para cambiar rápidamente toda la batería en un taller comercial (o, en caso de emergencia, en carretera), en dos o tres minutos. El CESE es consciente de que se están llevando a cabo algunos proyectos pilotos pioneros en este sentido. Para facilitar el desarrollo de la infraestructura para el cambio de batería, el CESE recomienda que la Comisión preste especial atención, desde el principio, a la posibilidad de normalizar desde una fase temprana la configuración y las características de las baterías y cómo pueden extraerse y cambiarse adecuadamente. El cambio de batería se vería facilitado si, en vez de adquirirlas, el usuario arrendara las baterías a las empresas de servicios encargadas de cambiarlas. Este método reduciría el coste inicial de los vehículos eléctricos, pero podría ser necesario establecer un marco regulador para garantizar que las empresas de servicios apliquen precios razonables y respeten unas normas de funcionamiento adecuadas.

5.11

En los lugares donde vaya a utilizarse la recarga mediante conexión a la red eléctrica, será fundamental que esta red de puntos de reabastecimiento no tarde en extenderse. Además de las instalaciones en las viviendas, será necesario disponer de puntos de reabastecimiento en los aparcamientos (públicos y privados, lugares de trabajo, puntos de venta al por menor, etc.) y las zonas de estacionamiento en la calle. Para que este programa pueda gestionarse, es posible que convenga centrar los primeros esfuerzos para la introducción de este sistema en zonas geográficas específicas. Sería útil probar varios sistemas piloto en diferentes lugares, como islas, grandes ciudades y zonas suburbanas, ciudades de menor tamaño, zonas rurales, etc., para establecer cuáles son las modalidades esenciales en cuanto al funcionamiento y el apoyo a la infraestructura. Es importante que, en cualquier lugar donde se pongan a prueba los vehículos eléctricos, se establezca desde el principio una red adecuada de instalaciones de reabastecimiento. Los consumidores darán rápidamente la espalda a la nueva tecnología si no la ven apoyada por una red de puntos reabastecimiento y cambio de baterías ampliamente extendida, desde el primer día.

5.12

Los entes locales y regionales desempeñarán un papel esencial a la hora de fomentar la introducción de vehículos eléctricos en sus territorios respectivos. Pueden ayudar a determinar el emplazamiento adecuado para las instalaciones de recarga y cambio de las baterías. Pueden también dar un trato preferencial a los vehículos eléctricos, para el aparcamiento o mediante carriles reservados. Asimismo, pueden tener un papel esencial a la hora de dar a conocer e impulsar la transición hacia los vehículos eléctricos. Por último, pueden fomentar estos vehículos utilizándolos para el transporte de personas con movilidad reducida, la limpieza de las calles, etc., ya que por lo general muchos de estos viajes suponen únicamente desplazamientos cortos dentro del territorio.

5.13

Obviamente, el precio de compra y el coste de utilización serán un aspecto esencial. Considérese, como ejemplo de interés, cómo se desarrolló en muchos países la transición de la gasolina con plomo a la gasolina sin plomo. Durante cierto tiempo, los consumidores se resistían a este cambio. Sin embargo, en cuanto los gobiernos utilizaron diferenciales fiscales para apoyar el consumo de la gasolina sin plomo, la resistencia desapareció, y la transición se realizó de manera rápida y fluida.

5.14

De modo similar, para impulsar una mayor utilización de vehículos eléctricos será necesario, como mínimo, eliminar toda ventaja de costes de los vehículos convencionales mediante regímenes fiscales diferenciados, y probablemente también, dar un tratamiento preferencial a los vehículos eléctricos durante los primeros años, para poner en marcha el mercado. En principio, conducir un vehículo eléctrico debería ser menos costoso debido a que el motor eléctrico presenta una eficiencia mucho mayor. Pero obviamente, este coste dependerá en gran medida de la estructura de las tarifas eléctricas, y de si es posible integrar la recarga de las baterías en un sistema inteligente para equilibrar la carga de electricidad, a una tarifa preferencial. El CESE insta a que se elaboren desde una fase temprana estudios econométricos sobre las diferentes posibilidades en este sentido. Dado que la transición hacia los vehículos eléctricos es un gran paso para los consumidores, puede ser necesario darle un respaldo considerable por medio de incentivos, en particular en los primeros años (p.ej., con un diferencial fiscal importante que favorezca la compra de vehículos eléctricos frente a la compra de vehículos de combustión interna).

5.15

Además de aplicar incentivos en relación con el precio, los gobiernos y entes locales deben explorar otros tipos de incentivos que puedan favorecer la transición, como carriles reservados o zonas e instalaciones de aparcamiento preferenciales para los vehículos eléctricos. No hay duda de que los vehículos eléctricos contaminarán menos que los motores de combustión interna, y algunos modelos podrían contribuir también a reducir la congestión del tráfico (p.ej., modelos pequeños con un uso específico).

5.16

Además de las acciones para garantizar que los vehículos eléctricos se comercialicen a un precio competitivo, será importante adoptar nuevas medidas para sensibilizar más a los consumidores sobre la huella de carbono de las diferentes opciones de transporte, y cómo la mejorarán utilizando vehículos eléctricos.

5.17

Este tipo de información debería basarse en un análisis del impacto de todo el ciclo de vida útil de su vehículo y de otros modos de transporte. Pero aunque se tenga en cuenta la totalidad del ciclo de vida útil, parece probable que el cambio hacia un vehículo eléctrico sea una de las decisiones más importantes que puede adoptar una persona para reducir su huella de carbono. Por eso, los consumidores necesitarán la información adecuada para sopesar minuciosamente esta cuestión.

5.18

Es probable que, al principio, la penetración en ciertos segmentos de mercado resulte más fácil que en otros. Dadas las limitaciones actuales en cuanto a la autonomía de la batería y el tiempo de recarga, los vehículos eléctricos se adecuarán mejor, al menos al principio, a los trayectos cortos, urbanos o locales, y menos a las largas distancias. Será también más fácil disponer de instalaciones de conexión a la red en las viviendas con garaje o, al menos, en aquellas que cuentan con aparcamiento privado. Por este motivo, es lógico que los primeros esfuerzos de comercialización se orienten hacia los hogares con este tipo de facilidades, que pueden plantearse la compra de un vehículo eléctrico como un segundo coche (más pequeño) para uso local, y mantener un vehículo de combustión interna o un híbrido para viajes más largos, con más carga. Sin embargo, como quiera que los primeros estudios apuntan a que la limitación en la autonomía de viaje y la duración del tiempo de recarga pueden tener un efecto disuasorio en su adopción, y para evitar que los vehículos eléctricos se vean confinados a algunos pequeños nichos de mercado, será importante mantener, desde el principio, una visión a largo plazo orientada hacia una transición más amplia que haga de los vehículos eléctricos una opción atractiva para todos los usuarios y para todo tipo de trayectos.

5.19

Los programas de contratación pública pueden convertirse en una herramienta muy poderosa para impulsar la mejora de las normas en sectores clave de la industria. El sector público es un comprador importante de coches y otros vehículos, y su ejemplo puede tener una influencia adicional en las decisiones de compra de otros. Por este motivo, resulta importante que los gobiernos y otros organismos públicos de toda Europa, incluidos los entes locales y regionales, se comprometan desde el principio a adquirir coches y otros vehículos eléctricos, a fin de asegurar su rápida expansión en el mercado y hacer que los volúmenes de producción alcancen rápidamente la masa crítica de producción económica. Las instituciones de la Unión Europea podrían mostrar el camino con sus propias de decisiones de compra, y podrían entablar debates a nivel europeo e iniciativas para fomentar una transición temprana hacia los vehículos eléctricos. Los líderes políticos y otras figuras públicas prominentes podrían difundir el mensaje utilizando ellos mismos vehículos eléctricos desde el principio.

5.20

Se calcula que casi (el 50 %) de los vehículos adquiridos en Europa se inscriben en el marco de regímenes gestionados o apoyados por las empresas en beneficio de sus empleados. Sería conveniente incentivar a las empresas, por medio de una diferenciación fiscal adecuada, para que dieran preferencia a los vehículos con bajas emisiones o completamente eléctricos en el marco de estos regímenes.

6.   Otros vehículos y tipos de transporte

6.1

El presente dictamen se centra primordialmente en los vehículos particulares de pasajeros, y en las medidas que debe adoptar la Unión Europea para acelerar la transición hacia una mayor utilización de los automóviles eléctricos en el futuro. Se trata de la rama más fácil de alcanzar de todas las que constituyen el árbol de la descarbonización del transporte.

6.2

Pero obviamente, las posibilidades de la electrificación no se limitan a esto. Los responsables políticos y la industria deben estar atentos al potencial que ofrece la electrificación de todo el abanico de modalidades de transporte de superficie y marítimo, incluidos los vehículos unipersonales de reducido tamaño, los vehículos de transporte público más grandes, los trenes, tranvías y trolebuses, y todo el sector del transporte de mercancías. Además, a medida que la electrificación del sistema de transporte se vaya ampliando, pueden surgir nuevos modelos de movilidad gracias a las diferentes características de la energía eléctrica, la tecnología en el campo de las baterías y los sistemas inteligentes de gestión de la red eléctrica y del tráfico. En este sentido, el CESE anima a la Comisión y los responsables políticos a que se mantengan atentos y vigilantes ante las mejores nuevas ideas que puedan necesitar apoyo.

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11.2.2011

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 44/53

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «La pobreza energética en el contexto de la liberalización y de la crisis económica» (Dictamen exploratorio)

2011/C 44/09

Ponente general: Sergio SANTILLÁN CABEZA

El 9 de febrero de 2010, de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el Gobierno belga, en el marco de su próxima Presidencia del Consejo de la Unión Europea, decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre el tema

«La pobreza energética en el contexto de la liberalización y de la crisis económica»

(Dictamen exploratorio).

El 16 de febrero de 2010, la Mesa del Comité Económico y Social Europeo encargó a la Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información la preparación de los trabajos en este asunto.

Dada la urgencia de los trabajos, en su 464o Pleno de los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 14 de julio de 2010), el Comité Económico y Social Europeo ha nombrado ponente general a Sergio SANTILLÁN CABEZA y ha aprobado por 124 votos a favor y 6 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y sugerencias

1.1

Los precios de la electricidad, del gas y de otros combustibles, como el carbón, siguen aumentando y parece que va a seguir esta tendencia en estos próximos años por lo que, si no se actúa de forma rápida y eficaz, el número de consumidores de energía vulnerables también puede crecer de forma importante. No es objeto de este Dictamen considerar las causas que inciden en el incremento de los precios de la energía, pero sí remarcar la necesidad de proteger a los consumidores vulnerables para evitar situaciones de pobreza energética.

1.2

La lucha contra la pobreza energética es una nueva prioridad social que debe ser abordada a todos los niveles y es importante que la UE establezca directrices comunes para que todos los Estados miembros avancen en la misma dirección para erradicarla. Destaca el trabajo hecho por la UE en estos últimos años para proteger a los clientes vulnerables. Sin embargo, muchos Estados miembros siguen sin hacer los deberes por lo que la UE debería actuar siguiendo el principio de subsidiariedad definido en el artículo 5 del Tratado CE, al no cumplir los Estados miembros con las medidas establecidas.

1.3	La pobreza energética afecta al sector de la energía, pero también a otros como la salud, el consumo o la vivienda.

1.4

Sugiere el CESE que la UE adopte una definición común y de carácter general de pobreza energética, que pueda después ser adaptada por cada Estado miembro. Una opción sería definir pobreza energética como la dificultad o la incapacidad de mantener la vivienda en unas condiciones adecuadas de temperatura así como de disponer de otros servicios energéticos esenciales a un precio razonable. Esta es una definición de carácter general, que puede ser completada utilizando también otros criterios que permitan actualizar el concepto según la evolución de la sociedad. Esto permitiría cuantificar y abordar de forma más rigurosa la pobreza energética.

1.5

Considera el CESE necesario armonizar las estadísticas existentes para obtener una diagnosis lo más rigurosa posible de la situación de la pobreza energética en Europa. Con esta finalidad se sugiere que Eurostat y los institutos estadísticos de los Estados miembros adopten metodologías estadísticas homogéneas para poder cuantificar el alcance del problema de la pobreza energética.

1.6

Para el CESE, y sin perjuicio de la existencia del Citizen’s Energy Forum (Londres), resulta conveniente la creación de un Observatorio Europeo de la Pobreza Energética, que puede situarse en una estructura ya existente como la Agencia de Cooperación de los Reguladores de Energía u otra que permita integrar a todos los actores económicos y sociales que aborden directa o indirectamente la pobreza energética como, por ejemplo, empresas suministradoras, consumidores, asociaciones del ámbito de la salud y del medio ambiente, sindicatos, asociaciones del ámbito energético y de la edificación, entre otros. Este grupo sería de gran utilidad para identificar las buenas prácticas existentes en los Estados miembros, para explorar nuevos mecanismos que aborden la pobreza energética o para promover la realización de un balance objetivo y preciso sobre los efectos de la liberalización de los mercados energéticos sobre los consumidores vulnerables.

1.7	El CESE propone que la pobreza energética se tenga en cuenta a la hora de elaborar cualquier propuesta de política energética.

1.8	Expresa el CESE la necesidad de que las innovaciones tecnológicas optimizadoras del uso de la energía estén al alcance de los consumidores vulnerables, que son quienes más las necesitan.

1.9

Debe destacarse la importancia de poner en vigor las medidas ya aprobadas relativas al rendimiento energético de los edificios, en este caso, de las viviendas particulares. Dadas las dificultades que pueden tener las personas de menores recursos, los Estados miembros deben considerar el establecimiento de medidas de ayuda según sus posibilidades.

1.10	La producción descentralizada de energía puede contribuir, en determinados casos, a los fines expuestos en este dictamen (véase el punto 6.8).

2.   Pobreza energética en la UE

2.1

El uso y acceso a la energía está ligado al bienestar de las personas y de los pueblos. Entre sus innumerables aplicaciones, la energía es imprescindible para la movilidad, la climatización o la iluminación en sectores como la industria, la sanidad, la agricultura, y también para el sector doméstico o el ocio.

2.2

Por eso, el concepto de pobreza energética puede enfocarse a nivel macro o microeconómico. El acceso a una energía suficiente y de calidad para la industria, la agricultura y el resto de los sectores es esencial para la prosperidad y la competitividad de un país y su carencia puede conducir a la crisis económica, el desempleo y la pobreza en general. Este dictamen, sin embargo, se centra fundamentalmente en la pobreza energética que afecta al sector doméstico.

2.3

La pobreza energética es la dificultad o la incapacidad de mantener la vivienda en unas condiciones adecuadas de temperatura (como referencia, se podría tener en cuenta la definición de la Organización Mundial de la Salud, que considera temperatura de confort, 21 °C en la sala de estar y 18 °C en el resto de estancias, o bien, cualquier otra definición que se considere técnicamente adecuada) así como de disponer de otros servicios energéticos esenciales como la iluminación, el transporte o la electricidad para Internet u otros dispositivos a un precio razonable. Esta es una definición de carácter general, que puede ser completada utilizando también otros criterios que permitan actualizar el concepto cuando sea necesario.

2.4

La pobreza energética no es un fenómeno fácilmente cuantificable aunque sí se puede medir en base a variables como: la incapacidad de mantener la casa a una temperatura adecuada (21 % en UE-27, Eurostat), el porcentaje de la población que tiene deudas en el pago de facturas (7 % en UE-27 en 2007) o el número de viviendas que tienen goteras, grietas u otros males que afectan al edificio (18 % en UE-25 en 2007, Encuesta UE-SILC 2007). Aunque la falta de estadísticas y estudios relevantes impide aportar datos fiables acerca del número de personas afectadas, cruzando las variables conocidas y teniendo en cuenta algunos estudios publicados, se estima que en Europa hay, como mínimo, 50 millones de personas que sufren pobreza energética (Tackling Fuel Poverty in Europe. Recommendations Guide for Policy Makers / Atajar la pobreza energética en Europa. Guía de recomendaciones para los responsables políticos; www.fuel-poverty.org). Algunas estimaciones, sin embargo, elevan considerablemente esta cifra.

2.5

A la dificultad de cuantificar el alcance del problema se le añaden las contradicciones existentes entre los datos estadísticos a nivel europeo y los datos estadísticos nacionales. Por poner un ejemplo, UE-SILC afirma que un 0 % de la población de Gran Bretaña tiene deudas en sus facturas mientras que el regulador nacional de energía (Ofgem) lo cifra en un 5 % (www.fuel-poverty.org).

2.6

El número de familias en situación de pobreza energética en Europa puede verse incrementado ya que: — aproximadamente el 16 % de los europeos están expuestos al riesgo de pobreza (Informe conjunto sobre protección social e inclusión social, Comisión Europea, 2009); — de 2005 a 2007 el precio del gas para consumidores domésticos se incrementó, de media, un 18 % (Eurostat 2007); — de 2005 a 2007 el precio de la electricidad para usuarios domésticos se incrementó, de media, un 14 % (Encuesta UE-SILC 2007); — más del 60 % del parque de viviendas de la UE fue construido sin criterios de regulación térmica.

2.7	La situación de pobreza energética resulta de la combinación de tres factores: bajo nivel de renta, calidad de la edificación insuficiente y elevados precios de la energía.

2.8

Respecto a las consecuencias que una situación de pobreza energética puede desencadenar destacan los problemas de salud, las desconexiones de la red por parte del suministrador, la infrautilización del uso de la energía por debajo de los estándares de confort o la acumulación de deuda, por poner algunos ejemplos.

2.9

Los grupos sociales más vulnerables coinciden con los de menor nivel de ingresos, como: mayores de 65 años, familias monoparentales, personas en paro o aquellas que cobran prestaciones sociales. Coincide además, en la mayoría de los casos, que las personas con bajos niveles de renta viven en edificios con un inadecuado aislamiento térmico (Housing Quality Deficiencies and the Link to Income in the EU / Las deficiencias de calidad en la vivienda y su relación con los ingresos en la UE; Orsolya Lelkes, Centro Europeo para la Política y la Investigación de Bienestar Social, marzo de 2010), por lo que la situación de pobreza energética se ve exacerbada.

2.10

Algunos Estados miembros ya han tomado algunas medidas (Good practices experienced in Belgium, Spain, France, Italy and United Kingdom to tackle fuel poverty / Buenas prácticas para combatir la pobreza energética experimentadas en Bélgica, España, Francia, Italia y el Reino Unido, publicado por el grupo de trabajo EPEE) que ayudan a prevenir situaciones de pobreza energética. La mayor parte de estas buenas prácticas actúan sobre las causas como, por ejemplo: — precios de la energía (p.ej. tarifas sociales), — la calidad de la edificación (p.ej. promover la mejora de la eficiencia energética en las viviendas de protección oficial o en el parque privado de viviendas), — bajos niveles de renta (p.ej. ayudas económicas). Del mismo modo, algunos Estados miembros han tomado medidas correctivas para reducir las consecuencias de la pobreza energética como, por ejemplo, la prohibición de desconexión en periodos críticos para las familias vulnerables.

2.11	Mejorar la eficiencia energética en la construcción es un aspecto clave para abordar la pobreza energética. La propuesta de refundición de la Directiva relativa al rendimiento energético de los edificios (COM(2008) 780 final) puede representar una oportunidad.

3.   La crisis económica se traduce en veintitrés millones de parados

3.1

La economía europea sufre la más profunda recesión desde 1930. En 2009 la evolución del PIB de la UE-27 fue de -4,2 % respecto a 2008, año que ya había registrado un bajo crecimiento (+0,8 %). Se registra un fuerte incremento del paro que, en enero de 2010, afectaba al 9,5 % de la población activa (un punto y medio más que en el mismo mes del año anterior). Como consecuencia, en el primer mes de 2010, 22 979 000 hombres y mujeres estaban desempleados. En porcentajes, los menores índices de paro se registraron en los Países Bajos (4,2 %) y Austria (5,3 %); mientras que los más elevados corresponden a Lituania (22,9 %) y España (18,8 %) (Eurostat).

3.2

El Plan Europeo de Recuperación Económica de finales de 2008 no ha dado los resultados esperados. Siendo preocupantes los datos de la situación existente, también lo es el hecho de que los pronósticos conocidos hasta ahora (incluso el de la Comisión) prevén una recuperación «frágil» para los próximos tiempos. Aunque se han puesto en marcha estímulos fiscales equivalentes al 5 % del PIB (UE-27) no son suficientes y se carece de una «estrategia de salida» de la crisis suficientemente coordinada.

3.3

La crisis económica y financiera iniciada en 2007 se produjo en un contexto de estancamiento o caída de las retribuciones de los trabajadores europeos. Por otra parte, las medidas económicas que se proponen en algunos Estados miembros para reducir el elevado endeudamiento y el déficit público afectan a las prestaciones sociales (pensiones, prestaciones por desempleo) y a los servicios públicos.

3.4	Todo ello crea un preocupante panorama para las familias más vulnerables ante costes energéticos crecientes.

4.   La política energética de la UE

4.1

La voluntad de liberalizar el mercado de la energía ha sido una de las políticas centrales de la UE en las últimas dos décadas. Tras el Consejo de Energía de junio de 1987, que dio comienzo al proceso, las primeras directivas liberalizadoras de los mercados del gas y la electricidad se promulgaron a finales de los 90 del siglo pasado y, desde entonces, se han producido múltiples actuaciones en esta dirección.

4.2

En términos generales, los objetivos declarados en el proceso de liberalización fueron lograr un sector energético más eficiente y una economía europea más competitiva. Pero no hubo pleno acuerdo entre todos los Estados miembros sobre las medidas y, de hecho, existe una fuerte resistencia en algunos de ellos a la implementación de las políticas correspondientes.

4.3

Actualmente existe un alto nivel de concentración en la oferta del mercado mayorista tanto del gas (en diez Estados miembros, los tres mayores suministradores controlan un 90 %, o más, del mercado) como de la electricidad (ese control es superior al 80 % en catorce Estados miembros) (COM(2009) 115 final).

4.4

La liberalización beneficia al consumidor si fomenta realmente la competencia; sin embargo, en varios Estados miembros se ha producido la sustitución de monopolios públicos por oligopolios privados, lo que obliga a intensificar las medidas que tiendan a fomentar la transparencia y la competencia en el ámbito de la energía.

4.5

Es conveniente, por lo tanto, insistir en la necesidad de que se hagan efectivas las medidas previstas en el Tercer Paquete de la Energía tendentes a crear un verdadero mercado de la energía basado en la cooperación entre los Estados, entre ellas, la mayor interconexión de las redes, la mejor coordinación de los operadores y el refuerzo de los poderes de los reguladores nacionales.

5.   La liberalización debe beneficiar a los consumidores

5.1

La liberalización favorece la descentralización y diversificación de la energía y debería ser el medio para conseguir algunas cuestiones claves, como el abaratamiento y la garantía del suministro, la mejora de la calidad del servicio, la ampliación de la oferta y la adaptación de esta a las necesidades del consumidor en general y de los consumidores vulnerables en particular. Sin embargo, en las primeras experiencias de los Estados miembros, se registran problemas derivados de la falta de transparencia en las tarifas y elevados precios, entre otros.

5.2

En la mayoría de Estados miembros, los precios en la primera mitad de 2009 eran más elevados que en 2008, a pesar de que la tendencia de los precios del petróleo mostrara una reducción más significativa de los precios para los usuarios finales. Esta situación podría explicarse, en parte, por el desfase entre el momento en que cambian los precios del petróleo y el que se facturan a los consumidores finales. No obstante, parece que la reducción de los precios de la energía al por mayor no se ha reflejado plenamente en los precios facturados a los usuarios finales (véase COM(2009) 115 final).

5.3

Como consecuencia, los servicios de suministro de electricidad y de gas presentan resultados insatisfactorios en lo relativo a su repercusión en las economías domésticas. Un 60 % de los consumidores ha informado que su proveedor de energía había aumentado los precios, frente a sólo un 3-4 % al que se los habían bajado. Los servicios de suministro de electricidad y de gas también presentan unos resultados particularmente malos en cuanto a la comparabilidad de las ofertas y la facilidad para cambiar de proveedor. El sector de la energía es donde los consumidores menos cambian de proveedor: solo el 7 % cambió de proveedor de gas y el 8 %, de electricidad (Comisión Europea. Segundo Informe anual sobre el Cuadro de Indicadores de los Mercados de Consumo de la UE, 2 de febrero de 2009).

6.   Acción europea en materia de pobreza energética

6.1

La pobreza energética es una nueva prioridad social que necesita apoyo a todos los niveles. Aunque los documentos legales presentados por la UE (1) son buenos, la reacción de los Estados miembros ha sido, hasta el momento, inadecuada. Por poner un par de ejemplos: a pesar de la obligatoriedad establecida en las Directivas del mercado común del gas y la electricidad (primero Directiva 2003/54/CE y luego Directiva 2009/72/CE), tan sólo diez de los 27 Estados miembros ofrecen tarifas sociales a los clientes vulnerables y en sólo ocho Estados miembros se utiliza normalmente el término de «cliente vulnerable» (Status Review of the definitions of vulnerable customer, default supplier and supplier of last resort / Revisión de las definiciones de cliente vulnerable, proveedor por defecto y suministrador de último recurso, ERGEG, 2009).

6.2

No todos los Estados miembros abordan esta problemática, y los que lo hacen actúan de forma independiente, sin buscar sinergias entre ellos, lo que dificulta la identificación, evaluación y tratamiento de la pobreza energética a nivel europeo. Por poner un ejemplo, la definición de Gran Bretaña difiere de la del resto de los Estados miembros al considerar que se sufre una situación de pobreza energética cuando se invierte más del 10 % de los ingresos en mantener la casa a unos niveles de temperatura adecuados. Incluso entre los documentos que provienen de la UE existen diferencias en la definición.

6.3

Abordar la pobreza energética es responsabilidad de cada Estado miembro que actuará según el ámbito competencial establecido (nacional, regional o local), pero en ausencia de legislación efectiva a nivel nacional por lo que respecta al gas y la electricidad, la UE debe actuar siguiendo el principio de subsidiariedad definido en el artículo 5 del Tratado CE. En el caso de otros combustibles como el carbón, la responsabilidad recae únicamente sobre los Estados miembros.

6.4	La Unión Europea legisla y tiene competencias en política energética por lo que, ya sea de forma directa o indirecta, incide sobre la situación de pobreza energética de los Estados miembros. Es importante, por tanto, que la UE actúe y desarrolle políticas dentro de su ámbito competencial.

6.5

La Comisión Europea propuso la Carta Europea de los Derechos de los Consumidores de Energía (COM(2007) 386 final y Resolución del Parlamento Europeo, de 19 de junio de 2008 (P6 – TA(2008)0306)) sobre la que el CESE ya manifestó (2) que sería necesaria una forma jurídica obligatoria que garantice los derechos de los ciudadanos igual que se ha hecho en otras ocasiones (3). La Comisión retiró dicha Carta e incluyó algunos de los puntos en el Tercer Paquete al considerar que su impacto sería mayor (por ejemplo, artículos 7 y 8 de la Directiva 2009/72/CE).

6.6

Es conveniente recordar, en relación con el objeto del presente dictamen, que la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea señala que «Con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y por las legislaciones y prácticas nacionales» (art. 34), así como el deber de garantizar un nivel elevado de protección de los consumidores (art. 38).

6.7

Reitera el CESE la necesidad de que se reconozca la garantía del servicio universal, el cumplimiento de las obligaciones del servicio público, la protección de los colectivos económicamente más desfavorecidos y expuestos a la pobreza energética, por ejemplo prohibiendo la desconexión en períodos críticos, la cohesión económica, social y territorial, así como precios razonables, transparentes y comparables entre los distintos proveedores (4).

6.8

El CESE destaca el beneficio que, en determinados casos, puede suponer para los consumidores –incluidos quienes están en situación más vulnerable– la generación descentralizada de energía, en cuanto: — permite, mediante la instalación de unidades más pequeñas, acercar la producción a los centros de consumo en pueblos y ciudades, reduciendo las pérdidas (en el caso de la energía eléctrica, estimadas entre un 7 % y un 10 %) derivadas del transporte; — promueve la generación de energías renovables; — favorece el desarrollo tecnológico; — tiene un potencial de creación de empleos y es complementaria a una producción centralizada de energía.

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(1)  DO L 211 de 14.8.2009, p. 55, art 7.

(2)  DO C 151 de 17.6.2008, p. 27.

(3)  DO L 46 de 17.2.2004, p. 1.

(4)  DO C 151 de 17.6.2008, p. 27.

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11.2.2011

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 44/57

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Construir una economía sostenible: transformación del modelo de consumo» (Dictamen de iniciativa)

2011/C 44/10

Ponente: Anna Maria DARMANIN

El 16 de julio de 2009, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el tema

«Construir una economía sostenible: transformación del modelo de consumo».

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 15 de junio de 2010.

En su 464o Pleno de los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 15 de julio de 2010), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 98 votos a favor, 7 en contra y 8 abstenciones el presente Dictamen.

0.   Preámbulo

A la luz de la crisis que perdura en Europa y los numerosos europeos que luchan por no perder su puesto de trabajo o por mantener sus ingresos -mientras que las PYME redoblan sus esfuerzos por sobrevivir-, los modelos de desarrollo sostenible pueden parecer un lujo. Es por este motivo que las políticas de desarrollo sostenible también deben incluir medidas que permitan abordar las dificultades que padece Europa. El presente Dictamen se centra en un aspecto del desarrollo sostenible, a saber, el consumo. El CESE considera, como principio subyacente, que una de las soluciones a largo plazo para la cuestión del consumo sostenible consiste en reforzar la ciudadanía entre los europeos, no sólo otorgándoles derechos como consumidores con arreglo a lo dispuesto en el Tratado de Lisboa, sino también reforzando los valores cívicos al objeto de que los ciudadanos tengan tanto derechos como la responsabilidad moral de vivir de forma sostenible.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1   En una economía sostenible, los modos tanto de producción como de consumo contribuirían al mantenimiento de la prosperidad de las personas, las comunidades y la naturaleza. Sería necesario que la mayoría de los agentes sociales se inspirara en un conjunto de valores compartidos. Al igual que en dictámenes anteriores, el CESE hace hincapié en que los indicadores medioambientales y sociales deberían utilizarse junto con el PIB para evaluar el éxito de las políticas gubernamentales.

1.2   El actual sistema europeo de producción y consumo se considera insostenible desde el punto de vista medioambiental, sobre todo habida cuenta de su dependencia de la energía, las materias primas, el suelo y el agua, así como de su impacto en el clima mundial y la biodiversidad. Si todo el mundo tuviera un estilo de vida europeo, necesitaríamos una superficie equivalente a más de dos planetas y medio para mantenerlo.

1.3   El Consejo de la UE ha convenido en que los países industrializados deberían reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 80-95 % de aquí a 2050. Por lo tanto, el CESE recomienda que en la Estrategia UE 2020 se tengan en cuenta las medidas tanto de producción como de consumo sostenibles, puesto que están estrechamente vinculadas y deben abordarse si se quieren reducir al mínimo las consecuencias para el planeta.

1.4   Para alcanzar el objetivo de reducir las emisiones en un 80-95 % a lo largo de 40 años, manteniendo al mismo tiempo un crecimiento económico anual del 2-3 %, será necesaria una reducción anual de la intensidad de carbono de la economía del 6-10 %. Este ritmo de cambio tecnológico sostenido en el conjunto de la economía no tiene precedentes. Resultaría pues prudente entablar un diálogo serio sobre las posibilidades de modificar los patrones de consumo y el modelo socioeconómico general, basado en el crecimiento de la producción y el consumo, así como de introducir mejoras lo antes posible en las cadenas de producción y suministro.

1.5   Es poco probable que prospere cualquier intento de lograr el cambio únicamente de arriba abajo. El cambio social tiene a menudo su origen en pequeños sectores de la sociedad y se extiende a través de diferentes cauces de comunicación. El papel de la UE y de las instancias de gobierno nacional y regional podría consistir en identificar, animar y apoyar a los grupos existentes que preconizan una forma de vida sostenible.

1.6   Es necesario un diálogo en el que participen las instituciones de la UE, los niveles de gobierno nacional y local y todos los interlocutores sociales. Para ello, la Comisión podría colaborar con el CESE para crear un foro de consumo sostenible que estudie:

—	los valores que podrían dar forma a una economía sostenible y las tensiones entre el crecimiento y la sostenibilidad ecológica, la inclusión social y la libertad individual, la calidad de vida de la población actual y la de las generaciones futuras, etc.;

—	si deberíamos consumir menos productos de determinados sectores;

—	qué impide a los ciudadanos elegir patrones de consumo más sostenibles y cómo pueden ayudar los entes locales, los gobiernos nacionales y la UE;

—	las experiencias de las personas y colectivos que han adoptado formas de vida de bajo impacto y el potencial para extrapolarlas;

—	las medidas que deben tomarse para fomentar un consumo más sostenible de grupos concretos como, por ejemplo, las personas mayores, los jóvenes, los desempleados, los inmigrantes recién llegados, las familias con niños pequeños, etc.

1.7   El diálogo debe vincularse a acciones específicas, tales como el apoyo a los experimentos de los grupos que preconizan una forma de vida sostenible y a la comunicación de sus resultados, la adaptación y el fortalecimiento de las políticas cuando proceda, así como la adopción de medidas prácticas por las instituciones de la UE para ejercer el liderazgo y demostrar el potencial de las prácticas más sostenibles. Además, las mejores prácticas deberían darse a conocer con el fin de demostrar las posibilidades de modificación de los modelos de consumo.

1.8   El consumo sostenible no puede considerarse únicamente como una política medioambiental, puesto que requiere iniciativas en numeroso ámbitos políticos, incluidos la salud, la educación, el empleo, el comercio, las cuestiones relacionadas con los consumidores, el transporte, la agricultura y la energía.

2.   La necesidad de un modelo socioeconómico diferente

2.1   La definición de una economía sostenible es objeto de debate desde hace medio siglo (1). En dicha economía, los modos tanto de producción como de consumo contribuirían al mantenimiento de la prosperidad de las personas, las comunidades y la naturaleza.

2.2   Para que un modelo económico pueda sostenerse a sí mismo, la mayoría de los agentes sociales deben inspirarse en un conjunto de valores compartidos, como es el caso actualmente en los Estados miembros de la UE. Hoy en día, para orientar sus políticas, los gobiernos defienden un conjunto de valores económicos, poniendo el acento en el PIB y en otros indicadores. No obstante, pocos discuten las carencias del PIB como indicador del desarrollo humano, social y medioambiental. A fin de evaluar los avances hacia una economía sostenible, el CESE ha propuesto (2) que, además del PIB, se utilice la huella ecológica (HE) junto con un indicador de la calidad de vida. Con la HE puede calcularse la superficie de tierra productiva necesaria para sostener la forma de vida de una persona, de un grupo de personas, de una institución o de una región. Un indicador de la calidad de vida debería tener en cuenta la salud, la riqueza material, el acceso a los servicios públicos, la participación social y la integración de los inmigrantes, el tiempo libre y la calidad del medio ambiente.

2.3   Si se utiliza un conjunto más amplio de indicadores para evaluar el éxito de las políticas gubernamentales, es posible que en la concepción de las políticas se haga menos hincapié en el crecimiento del PIB y más en otros aspectos del bienestar humano, social y medioambiental.

3.   El reto medioambiental

3.1   La Agencia Europea de Medio Ambiente destacará dos grupos de cuestiones principales en su próximo informe titulado «El medio ambiente europeo – Estado y perspectivas 2010: el clima, la energía, la biodiversidad y los ecosistemas» (3). El principal problema para la sostenibilidad de la sociedad europea es la degradación de los ecosistemas que la sustentan y de sus recursos naturales, incluidos la energía, el suelo y el agua. En 2003, la HE media de la UE se estimó en casi cinco hectáreas por persona mostrando una tendencia al alza, mientras que la disponibilidad de tierras a nivel mundial se situaba en tan sólo 1,8 hectáreas por persona mostrando una tendencia a la baja (4). Así pues, si todo el mundo tuviera un estilo de vida europeo, necesitaríamos una superficie equivalente a más de dos planetas y medio para mantenerlo.

3.2   El cambio climático reviste especial importancia porque, además de tener consecuencias directas para la vida humana, puede agravar el impacto de la sociedad en la biodiversidad, el agua dulce y otros sistemas. La utilización de combustibles fósiles y la emisión de gases de efecto de invernadero son los factores que más contribuyen a la HE de Europa. Otro factor importante es la utilización del suelo para la agricultura, el transporte y la construcción. La HE no tiene en cuenta suficientemente otros grandes impactos de la economía europea, tales como la utilización del agua (principalmente en la agricultura) y la escasez de minerales.

3.3   El Consejo de la UE ha convenido en que los países industrializados deberían reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 80-95 % de aquí a 2050, lo que representa una reducción anual del 4-7 %. Además, se ha comprometido a reducir las emisiones de la UE en un 20 % de aquí a 2020 respecto a los niveles de 1990, o en un 30 % siempre que otros países adopten un compromiso similar. El CESE, por su parte, ha propuesto (5) que el objetivo del 30 % no esté sujeto a condición alguna.

3.4   La UE se propone reducir las emisiones de gases de efecto invernadero principalmente con medios tecnológicos, sosteniendo al mismo tiempo el crecimiento económico. Si bien existe la tecnología necesaria para alcanzar estos objetivos de aquí a 2020, su puesta en práctica avanza lentamente. La UE-15 se comprometió en 1997 a reducir sus emisiones en un 8 % durante el período 2008-2012 respecto a los niveles de 1990, pero en 2006 las emisiones sólo se habían reducido en un 2,2 %. En la UE-27, las emisiones se redujeron en un 7,7 % durante este período, si bien aumentaron en un 1,5 % en 2000 (6). Desde la década de los noventa, la eficiencia energética de la UE sólo ha aumentado un 0,5 % anual (7).

3.5   Para alcanzar el objetivo de reducir las emisiones en un 80-95 % a lo largo de 40 años, manteniendo al mismo tiempo un crecimiento económico anual del 2-3 %, será necesaria una reducción anual de la intensidad de carbono de la economía del 6-10 %. Este ritmo de cambio tecnológico sostenido en el conjunto de la economía no tiene precedentes. Resultaría pues prudente entablar un diálogo serio sobre las posibilidades de modificar los patrones de consumo y el modelo socioeconómico general basado en el crecimiento de la producción y el consumo, así como introducir mejoras lo antes posible en las cadenas de producción y suministro.

4.   Consumo sostenible: ampliar las posibilidades de elección

4.1   En la Cumbre de la Tierra de Río de 1992, los Gobiernos europeos se comprometieron a acabar con los modelos de consumo y producción insostenibles. Asimismo, mediante el Proceso de Marrakech se comprometieron a desarrollar planes de acción relativos a la producción y consumo sostenibles para 2010, que se someterían a la Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible en 2011.

4.2   Existe un número creciente de investigaciones sobre el consumo sostenible y las formas de lograrlo (8). La mayoría de los consumidores se siente incapaz de cambiar su estilo de vida actual; por ejemplo, los que desearían reducir su dependencia del automóvil no saben cómo hacerlo. El consumo viene determinado por numerosas influencias, como las necesidades fisiológicas, la personalidad, el contexto social, los factores culturales y la disponibilidad y el precio de los productos y servicios alternativos. En la sociedad de consumo, las opciones de consumo desempeñan un papel central a la hora de satisfacer necesidades sociales y psicológicas como, por ejemplo, formar parte de un grupo, tener autoestima y definir la identidad personal. Todo ello hace que cueste a las personas plantearse la posibilidad de cambiar y que cueste a los gobiernos introducir políticas de transformación del consumo. Cuando se ha aplicado este tipo de política, los resultados han sido, en su mayoría, decepcionantemente insustanciales o lentos, por lo que no han servido para contrarrestar los intereses creados.

4.3   Lo que motiva el consumo y sus pautas, así como el nivel de aceptación de políticas concretas, varían considerablemente de una persona a otra. Además, para una persona determinada, pueden variar en función de cada situación. Por consiguiente, no existe una solución política sencilla para el consumo sostenible. En cambio, influye una amplia gama de políticas en ámbitos que van desde la agricultura y el empleo hasta la educación y la salud. Puede que resulten necesarias estrategias concretas para ayudar a grupos específicos, como las personas mayores y los jóvenes, a consumir de forma más sostenible.

4.4   La gente ha sido capaz de limitar voluntariamente su consumo de forma masiva en tiempos de emergencia nacional o de guerra, pero la crisis medioambiental no se percibe, por lo general, como una emergencia de la misma magnitud. No obstante, sigue aumentando el número de personas que ha elegido un estilo de vida más sencillo con el fin de reducir su huella ecológica. Algunos de los esfuerzos de mayor éxito que se han emprendido con el fin de modificar el consumo se han basado en grupos comunitarios, por ejemplo, en el marco del planteamiento «Ecoteam» adoptado en varios países por el «Global Action Plan» (Plan de acción mundial), según el cual se forman pequeños grupos de personas de una vecindad, de un lugar de trabajo o de una escuela, para controlar sus residuos y su consumo de agua y energía, y determinar las iniciativas que pueden emprender para vivir de manera más sostenible.

4.5   Es poco probable que prospere cualquier intento de lograr el cambio únicamente de arriba abajo, especialmente cuando quienes intentan influir en la población en general son políticos con estilos de vida que requieren un elevado nivel de consumo. El consumo sostenible no figura entre las grandes prioridades de la mayoría de los ciudadanos. Sin embargo, el cambio social tiene a menudo su origen en pequeños sectores de la sociedad y se extiende a través de diferentes cauces de comunicación, incluidos los principales medios de comunicación, las artes, las redes informales de contacto entre amistades y las organizaciones religiosas. El papel de los responsables políticos debería centrarse más en identificar y animar a los grupos que preconizan una forma de vida sostenible que en imponer su propia idea de lo que necesita la comunidad en sentido amplio.

4.6   La elección de un estilo de vida sostenible no debería percibirse ni concebirse como un lujo para aquellos que disponen de medios financieros suficientes. El CESE ha hecho hincapié en que la producción sostenible no debería ir acompañada de un aumento de los precios (9), sino que debería ser accesible para todos. Es esencial evitar que el consumo de bajo impacto resulte más caro para los ciudadanos, ya que ello limitaría la posibilidad de elección a una parte de la sociedad, marginando a los pobres y a las personas con salarios bajos.

4.7   El CESE subraya que para facilitar la elección de un modo de consumo de bajo impacto, deben abordarse otros aspectos fundamentales del bienestar, algunos de los cuales se consideran más importantes, a saber, las oportunidades de empleo, la obtención de un salario que se corresponda con el trabajo realizado, la creación de empleos dignos y el acceso a créditos para las PYME.

5.   Cuestiones políticas que deberán abordarse

5.1   Las instituciones de la UE llevan tiempo definiendo su concepción y ofreciendo liderazgo para los cambios radicales que ha generado la construcción de una Europa unida. Se han basado mayormente en un modelo pluralista, a fin de facilitar el consenso entre los gobiernos, en lugar de liderar el cambio en direcciones concretas. En algunos casos, la UE ha tomado la iniciativa, por ejemplo en ámbitos como la salud y el medio ambiente, lo que puede constituir una experiencia valiosa a la hora de construir una economía sostenible. El liderazgo y la motivación pueden ser tan importantes como los conocimientos técnicos y las competencias administrativas.

5.2   El Comité ha valorado positivamente el Plan de Acción sobre Consumo y Producción Sostenibles (10) de la Comisión. Existen muchas otras políticas de la UE que guardan relación con el consumo sostenible, a saber, el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión, la Directiva sobre el etiquetado del consumo de combustible de los vehículos, el Reglamento sobre la reducción de las emisiones de CO2 de los vehículos ligeros, la Directiva sobre los biocarburantes, la Directiva sobre la eficiencia energética de los edificios, la Directiva sobre la eficiencia energética del uso final de la energía y los servicios energéticos y las disposiciones medioambientales de la Política Agrícola Común. Sin embargo, la política de la UE se centra en los instrumentos de mercado y las normas aplicables a la tecnología y los productos. El Régimen de Comercio de Derechos de Emisión es el único que aborda la cuestión de los niveles absolutos de las emisiones de gases de efecto invernadero. Además, existe incompatibilidad con otros objetivos políticos como el aumento de la movilidad. No se dispone de los argumentos necesarios para abordar de forma directa la cuestión del consumo y el estilo de vida, y las políticas son claramente insuficientes para lograr los objetivos de reducción de las emisiones de efecto invernadero y la independencia de los recursos minerales no sostenibles.

5.3   Es necesario un diálogo en el que participen las instituciones de la UE, los niveles de gobierno nacional y local y todos los interlocutores sociales. Para ello, la Comisión podría colaborar con el CESE y con otras instancias para crear un foro de consumo sostenible que estudie:

—	los valores que podrían dar forma a una economía sostenible y las tensiones que deben abordarse, por ejemplo, entre el crecimiento y la sostenibilidad ecológica, la inclusión social y la libertad individual, la calidad de vida de la población actual y la de las generaciones futuras, etc.;

—

si deberíamos consumir menos productos de determinados sectores. La mayor parte de las emisiones de gases de efecto invernadero puede atribuirse al consumo de alimentos, la energía y el transporte. Existen tensiones entre la sostenibilidad y otros objetivos, pero también sinergias potenciales (por ejemplo, desplazarse en bicicleta puede ser bueno para salud y el medio ambiente);

—

qué impide a los ciudadanos elegir patrones de consumo más sostenibles y cómo pueden ayudar los entes locales, los gobiernos nacionales y la UE. A modo de ejemplo, se podría garantizar la plena aplicación de la legislación en vigor (por ejemplo, la Directiva sobre la eficiencia energética de los edificios) y reforzar las medidas previstas en el Plan de Acción sobre Consumo y Producción Sostenibles para permitir a los consumidores elegir alimentos producidos de forma más sostenible;

—

las experiencias de las personas y colectivos que han adoptado formas de vida de bajo impacto y el potencial para extrapolarlas. Se podría colaborar con organizaciones como Global Action Plan, cuyos Ecoteams logran reducir la producción de residuos no reciclados en un 40-50 %, con redes como Transition Towns que se dedican a impulsar la capacidad de recuperación de las comunidades locales frente al cambio climático y la disminución de los recursos, y con comunidades religiosas como los cuáqueros que preconizan desde hace tiempo los valores de una forma de vida de bajo impacto. Los miembros de algunos de estos grupos y redes han desarrollado estilos de vida satisfactorios utilizando una proporción de recursos materiales y energéticos un 60-80 % inferior a la media de la UE;

—	las medidas que deberían tomarse en un período de transición hacia un consumo más sostenible para asistir a grupos concretos como, por ejemplo, las personas mayores, los jóvenes, los desempleados, los inmigrantes recién llegados, las familias con niños pequeños, etc.;

—	cómo conciliar la transición hacia un consumo de bajo impacto y una producción sostenible con la competitividad del mercado interior.

5.4   Las políticas deberían prever acciones tanto inmediatas como a largo plazo para modificar el consumo. Se pueden sacar muchas enseñanzas de la experiencia adquirida en otros ámbitos como, por ejemplo, el del tabaco, en relación con el cual las actitudes y los comportamientos se han visto sustancialmente modificados por una combinación de factores como la política de precios, la legislación, el etiquetado y la educación.

5.4.1   Si bien los incentivos a los precios constituyen un componente importante de cualquier paquete de medidas políticas, existe cierta tensión entre el objetivo de la Comisión de reducir los precios de la energía (11) y la necesidad de reducir el consumo. La aplicación de impuestos sobre las emisiones o el comercio de derechos de emisión de carbono debe completarse con otras medidas. Por ejemplo, en ausencia de un apoyo decidido al aislamiento de las viviendas y a las fuentes de energía alternativas, el encarecimiento de los precios de los combustibles y del carbono podría provocar un aumento de la indigencia energética.

5.4.2   El CESE ha subrayado, en varias ocasiones, la importancia de los programas educativos destinados a fomentar de forma efectiva hábitos de consumo sostenibles. El CESE reitera que estos programas no deberían centrarse únicamente en las escuelas y los jóvenes, por muy importante que sea, sino en todas las etapas de la vida. Debería existir una oferta de formación profesional, aprendizaje permanente y programas para las personas mayores. Es absolutamente necesario que las prácticas sostenibles no marginen aún más a grupos como los desempleados.

5.5   El diálogo debe vincularse a acciones específicas, tales como el apoyo a los experimentos de los grupos que preconizan una forma de vida sostenible y a la comunicación de sus resultados. Además, para que sea útil, lo deben tomar en serio las instituciones de la UE con el fin de dar lugar a la adaptación y el fortalecimiento de las políticas cuando proceda, y a la adopción de medidas prácticas por estas instituciones para ejercer el liderazgo y demostrar el potencial de las prácticas más sostenibles.

5.6   El consumo sostenible no puede considerarse únicamente como una política medioambiental, puesto que requiere iniciativas en numeroso ámbitos políticos, incluidos la salud, la educación, el empleo, el comercio, la competencia, las cuestiones relacionadas con los consumidores, el transporte, la agricultura y la energía.

5.7   El CESE anima encarecidamente a la Comisión a que se plantee seriamente la posibilidad de prever una acción en favor del consumo sostenible en su programa de trabajo para 2010 «El momento de actuar» (12), así como en la Estrategia UE 2020.

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(1)  Boulding, K. «The economics of the coming spaceship earth» (La situación económica de la nave espacial Tierra), en Environmental Quality in a Growing Society (La calidad medioambiental en una sociedad en crecimiento), (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1966) p. 253 y siguientes.

(2)  Véase el dictamen en DO C 100 de 30.4.2009, p. 53.

(3)  Agencia Europea de Medio Ambiente, Señales 2010.

(4)  Global Footprint Network and WWF, Europe 2007: Gross Domestic Product and Ecological Footprint (El PIB y la huella ecológica).

(5)  DO C 77 de 31.3.2009, p. 73.

(6)  Agencia Europea de Medio Ambiente, Inventario anual de gases de efecto invernadero de la Comunidad Europea 1990-2005, e Informe del inventario 2008: presentación a la Secretaría de la CMNUCC (Copenhague: AEMA, 2008).

(7)  Tipping, P. y otros, «Impact Assessment on the Future Action Plan for Energy Efficiency» (Evaluación del impacto del futuro plan de acción de eficiencia energética), llevada a cabo por ECN (NL) y W. S. Atkins (RU) para la DG TREN. Contratista: ECORYS, NL (2006).

(8)  Jackson, T., «Motivating Sustainable Consumption: A Review of Evidence on Consumer Behaviour and Behavioural Change, a report to the Sustainable Development Research Network» (Motivar el consumo sostenible: una revisión de los hábitos de consumo y los cambios de conducta: informe dirigido a la Red de investigación del desarrollo sostenible), 2005, disponible en http://www.sd-research.org.uk/.

(9)  DO C 224 de 30.8.2008, p. 1.

(10)  DO C 218 de 11.9.2009, p. 46.

(11)  Monti, M., «A New Strategy for the Single Market, Report to the President of the European Commission» (Una nueva estrategia para el mercado único – Informe para el Presidente de la Comisión Europea), mayo de 2010.

(12)  COM(2010) 135 final, vol. I.

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11.2.2011

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Diario Oficial de la Unión Europea

C 44/62

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Información al consumidor» (Dictamen de iniciativa)

2011/C 44/11

Ponente: Jorge PEDAGO LIZ

El 16 de julio de 2009, de conformidad con el artículo 29.2 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió emitir un Dictamen de iniciativa sobre el tema

«Información al consumidor».

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 15 de junio de 2010.

En su 464o Pleno de los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 14 de julio de 2010), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 81 votos a favor, 1 en contra y 7 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1   En la actualidad, el derecho de los ciudadanos a la información, en sus diferentes facetas de la libertad de información, el derecho a informar y el derecho a ser informado y, en particular, el derecho de los consumidores a la información son reconocidos como derechos fundamentales con fuerza vinculante general en el orden jurídico comunitario a nivel del Derecho primario (quinto párrafo del Preámbulo y artículos 11, 27, 38, 42 y 53 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, artículo 2 del TUE y artículo 169 del TFUE).

1.2   Sin embargo, queda todo por hacer en el Derecho derivado, en el que esta nueva configuración de la norma fundamental aún no ha sido debidamente transcrita ni plasmada. En efecto, el contenido de los derechos de los consumidores a la información, el acceso, el momento, sus características y modalidades, no se tratan de manera coherente en el Derecho comunitario y son objeto de omisiones o duplicaciones que se repercuten y amplifican en las legislaciones nacionales de los Estados miembros en perjuicio de los consumidores y agentes económicos y, por consiguiente, de la realización del mercado interior.

1.3   El CESE considera que el derecho de los consumidores a la información, ya sea precontractual, contractual o poscontractual, así como a la asistencia y al asesoramiento, deben, sin perjuicio del principio de subsidiariedad, ser objeto de normas específicas a nivel comunitario.

1.4   Así pues, el presente Dictamen de iniciativa tiene por objeto, necesariamente limitado y circunscrito a los aspectos fundamentales del derecho de los consumidores a la información, subrayar algunos de los principios derivados de este nuevo planteamiento y sus consecuencias prácticas, sobre todo en el marco de la realización de un mercado interior para el siglo XXI y de la Estrategia UE 2020.

1.5   Hay que reconocer que la más reciente orientación de la Comisión sobre los derechos de los consumidores en general y de su derecho a la información en particular, recurriendo indiscriminadamente a la técnica de la armonización total, es evidentemente contraria a esta concepción, en la medida en que, conculcando el principio de subsidiariedad, restringe la capacidad de los Estados miembros de elevar el nivel de los derechos de sus consumidores e incluso les impone limitar, con efectos retroactivos, los derechos adquiridos gracias a las directivas comunitarias vigentes y a las constituciones y legislaciones de los Estados miembros.

1.6   El CESE sigue entendiendo que, en la definición de los derechos de los consumidores que compete a la UE, es la noción de la parte más débil o vulnerable la que debe predominar y no la del consumidor advertido, atento y avisado que toma decisiones por razones puramente económicas; de acuerdo con esta concepción, el CESE sigue defendiendo que la armonización mínima es un nivel elevado de protección, la que mejor respeta los imperativos del Tratado y la que mejor se corresponde con la verdadera naturaleza de las relaciones de consumo.

1.7   Es en este marco, que subraya la noción de «información adecuada», donde debe primar la calidad de la información (evaluada en función de su finalidad, contenido, presentación y contexto), y no la cantidad, para responder mejor a las verdaderas necesidades y expectativas de los consumidores.

1.8   Por lo que respecta al derecho a la información en general, es fundamental consagrar, con carácter general a nivel comunitario, su naturaleza de derecho subjetivo, con la correspondiente identificación de las obligaciones respectivas de quienes –autoridades públicas o profesionales- deban facilitar dicha información.

1.9   En cuanto al papel de las comunicaciones comerciales, incluida la publicidad, en la información al consumidor el CESE considera que debe consagrarse, con carácter general, la norma prevista en la Directiva sobre viajes organizados, en el sentido de que, cuando un mensaje incluya informaciones precisas y concretas sobre el bien, servicio o derecho objeto de la relación de consumo, sea considerado parte integrante del contrato.

1.10   También a este respecto toda la estructura de la Directiva sobre las prácticas comerciales desleales debe ser revisada y formulada de nuevo para eliminar las consecuencias nefastas de la armonización total que están ahora siendo reconocidas por sucesivas decisiones del Tribunal de Justicia.

1.11   Sin embargo, donde aún se está a tiempo de intervenir es en la propuesta de la Comisión sobre los derechos de los consumidores, en la que, efectivamente, debe elaborarse una verdadera «Carta de los derechos de los consumidores a la información», en los aspectos precontractual, contractual y poscontractual, en los derechos a la asistencia y asesoramiento, así como en la definición del carácter de los vicios y las consecuencias de las omisiones e incorrecciones de la información, en el sentido preconizado en el presente Dictamen.

1.12   Para ello, el CESE recomienda la revisión general de las listas detalladas de los requisitos de información precontractual y contractual que deban facilitar los profesionales, ya que dichas listas suelen ser incoherentes, inconsistentes y duplicadas en las diversas directivas sectoriales.

1.13   Por otra parte, el CESE recomienda la definición de requisitos generales sobre esta obligación de informar de acuerdo con las siguientes orientaciones:

a.	Definición de un deber general de información precontractual que incluya información sobre los bienes y servicios, sobre la vertiente profesional, el precio y condiciones de ejecución del contrato, el derecho de retractación y el modo de resolver los conflictos.

b.	El contenido y extensión de la información precontractual deben adaptarse, en general, a los bienes y servicios en cuestión, sobre todo si el objeto es complejo o tiene efectos para la salud y seguridad de los consumidores.

c.	La forma de facilitar la información debe obedecer al principio general de la lealtad, y no debe ser engañosa ni omitir aspectos esenciales, al tiempo que debe ser clara e inteligible respecto no sólo del objeto del contrato, sino también por lo que respecta al modo de comercialización.

d.	Las informaciones contractuales deben incluir el contrato celebrado por el consumidor.

e.	Debe consagrarse el principio de la gratuidad de la información sobre los aspectos fundamentales del contrato, así como el principio de la adecuación del precio a los costes en los demás casos.

f.	Para que el consumidor pueda celebrar un contrato con conocimiento de causa, deberá tener la posibilidad de acceder fácilmente a la información precontractual disponible y tener derecho a pedir cualquier tipo de aclaración sobre el contenido y consecuencias del contrato.

g.	Hay que prever un deber de asistencia y asesoramiento, a cargo del profesional, sobre todo en el caso de productos y servicios complejos o que puedan afectar a la salud y seguridad de los consumidores, en los términos expuestos en el punto 8.

h.	La carga de la prueba de haber facilitado la información precontractual y cumplido el deber de asistencia debe recaer en el profesional.

i.	El incumplimiento del deber de información precontractual y asistencia debe, en función de su importancia, dar derecho a la retractación y a la compensación por los eventuales daños.

1.14   Así, se insta a la Comisión a que revise a fondo dicha propuesta de Directiva en la parte que se refiere, especialmente, al derecho de los consumidores a la información, a fin de contemplar los principios y las aplicaciones concretas que se recomiendan en el presente Dictamen.

1.15   Asimismo, se invita al Parlamento Europeo y a los Estados miembros a que respondan a todos los aspectos esenciales de los derechos del consumidor a la información que se enumeran en dicha propuesta, de acuerdo con las líneas del presente Dictamen, antes de su aprobación.

1.16   Debe establecerse también un marco jurídico coherente, a nivel comunitario, para regular la comunicación comercial «on line», en el que se respete, en todo caso, el derecho a la intimidad personal, como derecho fundamental de las personas.

2.   Introducción y delimitación del objeto: el derecho a la información, derecho fundamental de ciudadanía y el derecho de los consumidores a la información

2.1   Es la primera vez que, a nivel institucional de la UE, se aborda, de forma autónoma y sistemática, el derecho del consumidor a ser informado en el marco más amplio del derecho a la información como derecho de ciudadanía europea. El CESE lo hace como contribución a un amplio debate del tema en la sociedad civil en general, sin olvidar su particular incidencia en una nueva perspectiva de realización del mercado interior.

2.2   La amplitud del tema obliga a delimitar los criterios, como consecuencia necesaria de los límites naturales de un dictamen de esta naturaleza y fruto de las contribuciones aportadas por diferentes entes y de las preocupaciones manifestadas en la audiencia celebrada en la sede del CESE el 1 de marzo de 2010, con una nutrida asistencia (véanse los detalles en el sitio del Observatorio del Mercado Único: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.consumer-information).

2.3   Conviene subrayar que el derecho de los ciudadanos a la información, consagrado en la mayoría de las declaraciones universales y de las cartas de los derechos fundamentales del hombre y del ciudadano, sólo con la incorporación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en el Tratado de Lisboa recientemente entrado en vigor, pasó a formar parte integrante del orden jurídico comunitario en toda su amplitud al abarcar la libertad de información, el derecho a informar/derecho a informarse y la obligación de informar o derecho a ser informado (véase, entre otras cosas, el quinto párrafo del Preámbulo y los artículos 11, 27, 38, 42 y 53 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, el artículo 2 del TUE y el artículo 169 del TFUE). Además, también está el Derecho Fundamental a la intimidad ante las prácticas comerciales agresivas y no deseadas por el consumidor, y ante las comunicaciones comerciales no deseadas (o «spam»).

2.4   Estos aspectos cobran hoy particular importancia en lo que respecta, sobre todo, a los derechos de los consumidores, y especialmente al contenido y modo de ejercer tales derechos y las obligaciones correspondientes de las diferentes partes interesadas en su ejercicio, a partir del momento en que han pasado a ser considerados derechos fundamentales y a ser obligatoriamente tomados en consideración a la hora de definir y ejecutar las diferentes políticas y acciones comunitarias.

2.5   En efecto, y sin perjuicio de la aplicación del principio de subsidiariedad y de las competencias compartidas que rigen esta materia en el orden jurídico comunitario, en la actualidad, para el correcto funcionamiento de un modelo de libre competencia, propio del sistema de economía de mercado en que se basa la UE, es fundamental la obligación de garantizar a los consumidores, en su calidad de agentes económicos, el perfecto conocimiento de los elementos determinantes de sus decisiones racionales en ese mercado.

2.6   Una de las consecuencias de esta obligación general es el deber de «transparencia» del funcionamiento de las instituciones comunitarias, de manera que el «secreto» debe ser la excepción, necesariamente justificada por poderosos motivos en aras del funcionamiento de la justicia, del interés y orden público o de la protección de la vida privada. Si bien es cierto que se han efectuado algunos avances significativos en las instituciones comunitarias, con importantes iniciativas por parte de la Comisión y el PE (1), lamentablemente el Consejo no se hizo eco de esta orientación, esperando que, con la entrada en vigor del nuevo Tratado de Lisboa, se registren avances significativos. A pesar del interés de esta materia para la información del consumidor en general, no se abordará detenidamente en el presente Dictamen, por lo que nos remitimos al Dictamen del CESE al respecto.

2.7   Tampoco se abordarán, pese a su innegable interés, aspectos relacionados con la educación y la formación general de los consumidores, remitiéndonos a los dictámenes del CESE al respecto (2) y, en especial, al Dictamen de iniciativa del CESE sobre la educación de los consumidores (3).

2.8   Por último, a pesar de reconocer expresamente la necesidad de dispensar un trato sectorial al derecho a la información a nivel comunitario, a fin de subrayar el carácter específico de ciertos ámbitos, productos o servicios -como será el caso de los alimentos, medicamentos, servicios financieros o el comercio electrónico- para los que se debe mantener y garantizar un esfuerzo de armonización al más alto nivel de protección de los consumidores, no seguiremos este planteamiento debido a las limitaciones inherentes a un dictamen de esta naturaleza que no permiten entrar en este tipo de detalles.

2.9   Por consiguiente, el presente Dictamen tendrá como objeto específico las líneas directrices que deberán seguirse a nivel comunitario para definir y caracterizar los derechos de los consumidores a la información en general y más particularmente en las diversas fases de una relación contractual.

3.   Consumidor «medio» frente a consumidor «vulnerable»; la noción de información adecuada

3.1   Desde los primeros programas de la Comisión para la defensa y protección de los consumidores, que se han traducido en importantes medidas legislativas de los últimos treinta años, el acervo comunitario, acompañando a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y la doctrina común de los autores, ha confirmado la noción de consumidor como la «parte débil» en una relación jurídica de consumo por naturaleza desequilibrada, y ha basado toda su producción legislativa en la necesidad de reequilibrar dicha relación, con medidas especiales de protección.

3.2   Sin embargo, últimamente la Comisión ha desarrollado, en diversos documentos de estrategia que se han traducido en varias iniciativas legislativas recientes (4), la noción de «consumidor medio», considerado como normalmente informado y razonablemente atento y advertido (5), sobre la que ha intentado basar un nuevo planteamiento de la política del consumidor a nivel europeo, basada en la armonización total, en el control por el país de origen y en el reconocimiento mutuo.

3.3   Esta orientación, generalmente contestada por organizaciones de consumidores en todos los Estados miembros y a la que el CESE se ha opuesto en varios dictámenes, se traduce en una verdadera disminución de los niveles de protección de los consumidores, lo que supone un retroceso inadmisible en la política comunitaria para su defensa.

3.4   Pero es precisamente a la luz de esta nueva orientación cuando cobra mayor importancia la cuestión del derecho de los consumidores a la información, ya que se exige que éstos estén cada vez mejor informados para tomar decisiones racionales en un mercado global. En efecto, el modelo neoliberal subyacente se basa en principios conocidos, como:

a)	la consciencia crítica de sus necesidades y ordenación de preferencias;

b)	la posibilidad de comparación entre los diferentes productos y servicios ofrecidos en el mercado;

c)	el conocimiento, en términos técnicos y económicos, de la calidad y el precio de cada producto y servicio (6).

3.4.1   Pero también a la vista de todo esto reviste una mayor relevancia la cuestión de la naturaleza y calidad de la información a la que los consumidores deben tener acceso y adquiere toda su importancia la noción de información »«adecuada».

3.5   Contrariamente a lo que pregonan los últimos textos de la Comisión, lo que cuenta no es la cantidad de información, sino que ésta debe corresponder a las necesidades reales y a las expectativas de los consumidores, por lo que su adecuación debe evaluarse en función de la finalidad, del contenido, de la presentación y del contexto.

3.6   Asimismo, la información debe someterse constantemente a la prueba de la «idoneidad» (suitability) a fin de evaluar su calidad para el fin al que se destina y el público consumidor a la que se dirige y cuyos parámetros fundamentales son fiabilidad, actualidad, imparcialidad, exactitud, pertinencia, carácter sucinto, comprensibilidad, claridad, legibilidad y fácil acceso.

3.7   Dentro del programa «Legislar mejor», el CESE pide a la Comisión que introduzca análisis de la información –en lo relativo al contenido y a la forma– realizados por los consumidores, a fin de demostrar su eficacia y dejar que éstos decidan qué es lo que les resulta útil.

3.8   En lo que se refiere a los servicios financieros, la información al consumidor va unida a la capacitación y la educación financieras. Debería simplificarse la información y limitar el uso de la jerga jurídica y técnica. Sin embargo, determinados productos financieros son complejos, por lo que la información debe ser precisa y reflejar la complejidad de esos productos.

3.9   La presentación de la información (contenido o formato) y su correspondiente marco regulador han de permanecer estables en el tiempo. Modificar los parámetros que afectan a la información hará en muchos casos que los consumidores tengan más dificultades para comprenderla.

4.   Información, publicidad y «marketing»; la Directiva 2005/29/CE

4.1   El derecho de los consumidores a la información en general puede consistir en la ventaja difusa que resulta del ejercicio por el Estado u otros entes públicos de funciones informativas genéricas y que no se pueden configurar como verdadero «derecho subjetivo» o en la contrapartida del deber de información que corresponde a los proveedores y otras partes que intervienen en la producción y comercialización de bienes y servicios.

4.2   En este sentido, las comunicaciones comerciales de las que no resultan directamente relaciones contractuales o precontractuales pueden, sin embargo, generar derechos, tanto de carácter colectivo (susceptibles de ser ejercidos por asociaciones de consumidores o en una acción colectiva) como hasta de verdaderos derechos subjetivos propiamente dichos.

4.3   Esta materia está hoy regulada por la Directiva 2005/29/CE, sobre cuya propuesta el CESE tuvo la oportunidad de pronunciarse y a cuyo Dictamen se remite (7).

4.3.1   Tal como el CESE denunció en su momento, la utilización de la técnica de la «armonización total» se tradujo en una clara degradación en el nivel general de las obligaciones de información al consumidor.

4.3.2   Pero es la propia definición de lo que son las prácticas comerciales engañosas, tanto por acción como por omisión, y el contenido restringido de la lista de prácticas anexa a la Directiva los que mejor revelan la considerable degradación que esa directiva supuso respecto al papel de la actividad publicitaria y de mercadotecnia en el sentido de informar, con veracidad, al consumidor.

4.3.3   Esta situación se vio agravada por la expresa consagración de la admisibilidad de la «práctica publicitaria habitual y legítima de efectuar afirmaciones exageradas o afirmaciones respecto de las cuales no se pretenda una interpretación literal», incluso cuando se dirigen a grupos de consumidores particularmente sensibles en razón de «la edad, una dolencia física o un trastorno mental o la credulidad».

4.3.4   Una pérdida aún más significativa es la que parece resultar de la imposibilidad de mantener, a causa de la Directiva, disposiciones de Derecho comunitario o nacional como las que consagran que las informaciones concretas y objetivas contenidas en los mensajes publicitarios de determinado bien, servicio o derecho se consideran integradas en el contenido de los contratos celebrados después de su emisión, considerando no escritas las cláusulas contractuales contrarias.

5.   Información en el ámbito de los contratos; la propuesta de Directiva sobre los derechos de los consumidores

5.1   Es en la definición de una verdadera carta de los derechos del consumidor a la información donde todo está por hacer, y sería deseable que la reciente propuesta de Directiva sobre los derechos de los consumidores hubiese contribuido decisivamente a subsanar tal laguna en el acervo comunitario.

5.2   Es verdaderamente decepcionante lo que se lee en el capítulo sobre la «información a los consumidores», en el que, en vez de dar una definición de verdaderos derechos, de carácter conminatorio, como sucede en cualquier legislación nacional, lo que aparece es más bien una mera lista de carácter facultativo –«salvo que resulte evidente por el contexto» (8)- de informaciones, por otra parte obvias y elementales, que se pueden encontrar en cualquier código de buenas prácticas de cualquier profesional medio. Por lo demás, se remite al Dictamen del CESE sobre dicha propuesta (9).

6.   La información precontractual

6.1   Aunque, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, la mayoría de las relaciones de consumo siga estando regida, en primer lugar, por el Derecho nacional de los Estados miembros, una parte cada vez mayor se ve afectada por imposiciones de información de origen comunitario, como es el caso en el ámbito de la información precontractual, en los servicios en general y en los viajes organizados y, especialmente en los servicios financieros, en ciertos bienes de consumo con efectos para la salud o la seguridad de los consumidores, así como en los bienes, servicios y derechos comercializados a distancia, que sean objeto de comunicaciones y prácticas comerciales o de contratos standard.

6.2   Tras consultar las normas comunitarias, es fácil observar elementos comunes y diferencias significativas en los contenidos y el planteamiento de la información precontractual, como:

i.

la aplicación, total o parcial, a la información precontractual de las menciones obligatorias o expresiones prohibidas en la publicidad de determinado bien, servicio o derecho: es el caso del crédito al consumo, al imponer informaciones normalizadas en la publicidad, o de los viajes organizados, en los que la información es tratada como menciones obligatorias para los aspectos esenciales. Es también el caso de los medicamentos, en el que la información al consumidor está asociada a las comunicaciones comerciales, incluida la publicidad, centrándose en la obligación de hacer figurar la información por escrito en las etiquetas y en la documentación o, asimismo, imponer menciones específicas en la publicidad para los productos alimentarios, ámbito en el que la proliferación actual de etiquetas y etiquetas simplificadas genera una confusión innecesaria, agravada por las normas informativas sobre determinadas alegaciones nutricionales o de salud sobre los alimentos, en un mercado en plena evolución y con riesgos potenciales para la salud de los consumidores.

ii.

La normalización de la información precontractual que deberá facilitarse mediante la elaboración de fichas comunes a toda la oferta en el mercado interior, solución adoptada, por ejemplo, en el crédito al consumo con la creación de la Ficha de información normalizada europea, de acuerdo con el principio de la uniformidad en la forma de recibir y percibir la información precontractual en el espacio europeo.

6.3   Pero, a pesar de las ventajas que, en ciertos casos, se reconoce que reporta la información precontractual normalizada para poder comparar las ofertas, es fundamental que exista un margen de adaptación a las idiosincrasias de los consumidores en cada Estado miembro. Comoquiera que muchos mercados han mantenido una dimensión en gran medida nacional, el volumen de la información que se impone facilitar a efectos de comparación puede acarrear costes elevados de transacción no compensados por un crecimiento del mercado transfronterizo, lo que puede resultar perjudicial para las PYME.

7.   La información contractual y poscontractual

7.1   El deber de información se hace igualmente extensivo a la fase contractual, principalmente en los contratos de consumo con características de continuidad, duraderos o complejos (como, por ejemplo, servicios y productos financieros o el time sharing) o que puedan tener efectos prolongados en el tiempo (como los medicamentos).

7.2   El derecho a la información contractual ya encuentra ejemplos en el Derecho comunitario, como en el caso de la Directiva sobre los viajes organizados o de la Directiva relativa a los servicios de pago.

7.3   Pero el derecho del consumidor a tomar una decisión libre y con conocimiento de causa que preside la imposición de obligaciones de información antes de celebrar un contrato persiste durante toda la ejecución del contrato e, incluso en ciertos casos, después de su cumplimiento. De la prestación de esta información dependerá la decisión del consumidor de mantener o no la vigencia de un contrato y las eventuales responsabilidades por el modo de ejecución.

7.4   En estas fases, el derecho a la información encuentra como principales obstáculos, además de la denegación pura y simple, los costes suplementarios que supone su satisfacción. Cabe observar que la norma de la gratuidad de la información al consumidor no se encuentra consagrada en todas las disposiciones comunitarias, ni siquiera por lo que respecta a la información precontractual. Con todo, en el caso de la Directiva 2007/64/CE (SEPA), se imponen dos obligaciones para asegurar el buen ejercicio del derecho y el deber de informar:

i.	la gratuidad de la información: el prestador de un servicio de pago no debe facturar al usuario de este servicio los gastos que acarrea facilitar cierta información.

ii.	la adecuación de los gastos y costes: cuando la información facilitada no deba ser gratuita, los gastos facturados deberán ser adecuados y corresponder a los costes efectivamente soportados por el prestador del servicio de pago.

7.5   El CESE entiende que debe reconocerse un derecho y un deber de informar durante la ejecución del contrato y después de su conclusión, sobre todo en los casos de contratos de ejecución continuada, de media o larga duración o cuyos efectos se prologuen en el tiempo. Asimismo, cabe consagrar el principio general de gratuidad de la información sobe aspectos fundamentales del contrato, complementado con el principio de la adecuación del precio a los costes en los demás casos.

8.   Deberes de asistencia y asesoramiento

8.1   La información facilitada en cumplimiento de las obligaciones legales impuestas a los profesionales suele estar tipificada o preformateada y no siempre es suficiente para que el consumidor pueda tomar, de forma libre y con conocimiento de causa, su decisión de celebrar o mantener determinado contrato. Así pues, el derecho/deber de obtener/prestar explicaciones en cuanto al contenido se integra en el derecho/deber de información.

8.2   Este derecho de asistencia al consumidor, reflejado, por ejemplo, en la Directiva 2008/48/CE (10) sobre el crédito al consumo, debe hacerse extensivo a todos los contratos con los consumidores, especialmente en el caso de bienes duraderos y servicios de ejecución continuada, de media/larga duración, complejos o que entrañen riesgos para la salud y la seguridad. La prestación de información al abrigo del deber de asistencia deberá, a instancias del consumidor, hacerse por escrito.

8.3   El CESE subraya la necesidad de distinguir entre el derecho de asistencia, que constituye una norma impuesta por el deber de información facilitada por el profesional, y el derecho al asesoramiento, cuya prestación por el profesional sólo es exigible en casos precisos de productos o servicios complejos, de valor elevado o que puedan entrañar un riesgo para la salud o la seguridad de los consumidores.

9.   Vicios y consecuencias de la falta de información

9.1   Una de las omisiones evidentes en las directivas que imponen a los profesionales el deber de facilitar información es la falta de un marco de sanciones para el cumplimiento de ese deber, tarea dejada por la UE a los diferentes Estados miembros que han optado por una amplia gama de consecuencias civiles y penales negativas para los consumidores y los agentes económicos, lo que genera distorsiones en el mercado único.

9.2   Sólo en algunos casos puntuales, algunas directivas prevén que el consumidor goce de un derecho de retractación del contrato celebrado a partir del momento en que se transmite o conoce la información que debería facilitarse (11) o cuando la carga de la prueba de que efectivamente se ha facilitado la información corresponda al profesional, como sucede en el caso de información precontractual en la Directiva 2006/123/CE (12) relativa a los servicios en el mercado interior.

9.3   Los mecanismos para calcular el momento en el que empieza el plazo de retractación, a partir de la fecha en que se facilita la información o a partir del momento en que el consumidor tenga conocimiento de la misma y de la fecha de atribución al profesional de la carga de la prueba de la información, constituyen garantías fundamentales del ejercicio efectivo del derecho a la información y, junto con el principio de responsabilidad por los daños causados por la falta de información, ya han sido adoptados en varios ordenamientos jurídicos nacionales, como corolario lógico del reconocimiento y de la importancia del derecho del consumidor a la información, derecho que debe consagrarse de manera general a nivel comunitario.

10.   Información al consumidor y realización del mercado interior

10.1   Son bien conocidos los últimos cambios en las perspectivas relativas a la política de realización del mercado interior, en el marco de las nuevas orientaciones de la Comisión en el ámbito de la Estrategia UE 2020.

10.2   En todos los textos al respecto se subraya que el consumidor debe ser considerado como el último y verdadero beneficiario de un mercado interior concebido como instrumento de una estrategia de desarrollo y crecimiento económico indispensable para superar la crisis actual y con redobladas preocupaciones de carácter social y de garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos. En este sentido, mejorar la información al consumidor será esencial para recuperar su confianza en el mercado único.

10.3   En este contexto se subraya la necesidad de garantizar una adecuada información al consumidor en el ámbito de un mercado interior renovado y orientado hacia los desafíos del siglo XXI, a fin de ganar su confianza y asegurar su colaboración constructiva, eliminado los actuales recelos, las justificadas dudas, las vacilaciones y las reticencias actuales de cara a una participación más decisiva en el comercio transfronterizo.

10.3.1   La regulación de la comunicación comercial «on line» a nivel comunitario está actualmente dispersa en diversos textos (Directiva de comercio electrónico, ventas a distancia, protección de la intimidad en las comunicaciones comerciales, prácticas comerciales desleales, etc.), por lo que debería abordarse una reforma que incluyese en un único texto la normativa vigente y evitase las contradicciones.

10.4   Es ésta, precisamente, una gran preocupación del presente Dictamen.

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(1)  Véase el Libro Verde de la Comisión sobre la «Iniciativa europea a favor de la transparencia» (COM(2006) 194 final) y Dictamen del CESE: DO C 324 de 30.12.2006, p. 74.

(2)  Véase el Dictamen del CESE: DO C 133 de 6.6.2003, p. 46.

(3)  Véase el Dictamen del CESE: DO C 133 de 6.6.2003, p. 1.

(4)  Véanse, entre otras, las Directivas 2005/29/CE de 11 de mayo de 2005 (prácticas comerciales desleales), DO L 149 de 11.6.2005, p. 22, y 98/7/CE (DO L 101 de 1.4.1998, p. 17) (crédito al consumo) y la reciente propuesta de Directiva sobre los derechos de los consumidores, COM(2008) 614 final (Dictamen CESE: DO C 317 de 23.12.2009, p. 54).

(5)  Véase la sentencia del TJE,. C-220/98 de 13.1.2000, Estée Lauder Cosmetics contra Lancaster Group, y sentencia del TJE C-210/96 de 16.6.1998, Gut Springenheide y Tusky. Véase también la reciente sentencia del TJE C-278/08 de 25.3.2010, Die BergSpechte Outdoor Reisen und Alpinschule Edi Kobimuller GmbH contra Gunter Guni trekking at Reisen GmbH, donde se afirma que el usuario de Internet es un usuario normalmente informado y razonablemente atento (apartados 35 y 39).

(6)  Véase K. SIMITIS, «Verbraucherschultz – Schlagwort oder Rechtsprinzip?, p. 109.

(7)  DO C 108 de 30.4.2004, p., 81.

(8)  COM(2008) 614 final, capítulo II, artículo 5, primer párrafo del apartado 1.

(9)  Dictamen del CESE, DO C 317 de 23.12.2009, p. 54.

(10)  DO L 133 de 22.5.2008, p. 66.

(11)  Es el caso de la Directiva 85/577/CEE, en la que se inscribe un derecho de retractación en el marco de los deberes básicos de información, mientras que no se prevé ninguna sanción en caso de incumplimiento de dicha obligación. De acuerdo con la jurisprudencia del TJE, el período de retractación del consumidor puede ampliarse indefinidamente, para calcularlo sólo a partir del momento en que el consumidor haya sido informado adecuadamente; véase sentencia del TJE en el caso C 227/08 de 17.12.2009, Eva Martín Martín, apartados 25 a 29.

(12)  DO L 376 de 27.12.2006, p. 36.

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11.2.2011

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 44/68

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «El Tratado de Lisboa y el funcionamiento del mercado único» (Dictamen de iniciativa)

2011/C 44/12

Ponente: Jorge PEGADO LIZ

El 18 de febrero de 2010 el Comité Económico y Social Europeo decidió, conforme al artículo 29, apartado 2, de su Reglamento Interno, elaborar un dictamen de iniciativa sobre el tema

«El Tratado de Lisboa y el funcionamiento del mercado único».

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 15 de junio de 2010.

En su 464o Pleno de los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 14 de julio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 129 votos a favor, 2 en contra y 8 abstenciones, el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1   La entrada en vigor del Tratado de Lisboa fue fijada inicialmente el 1 de enero de 2009, pero no fue efectiva hasta el 1 de diciembre de 2009, una vez finalizado el proceso de ratificación de los 27 Estados miembros. Hay que reconocer que este tratado resulta complejo y difícil de comprender.

1.2   El estudio comparativo que forma parte del Documento informativo (CESE 241/2008) permite, en particular, llegar a la conclusión de que, aunque no sufre ninguna modificación estructural con el nuevo Tratado de Lisboa, el mercado interior parece estar definido con una perspectiva más social. En efecto, a diferencia del temor que la expresión «un mercado interior en el que la competencia sea libre y no esté falseada» del Tratado Constitucional provocó en algunos, el Tratado de Lisboa parece dar al mercado interior unos objetivos más sociales, al abogar por «una economía social tendente al pleno empleo y al progreso social».

1.3   Los textos que se conocen a día de hoy sobre las futuras orientaciones políticas de la Comisión, sobre la Estrategia 2020 y numerosas declaraciones de Comisarios y de dirigentes políticos nacionales parecen querer recorrer también este mismo camino hacia una dimensión cada vez más ciudadana del mercado único.

1.4   Esta dimensión se ha visto también reforzada por la referencia expresa a la fuerza jurídica vinculante de la Carta de los Derechos Fundamentales, que tiene «el mismo valor jurídico que los Tratados», a pesar de que existan, sin embargo, ciertas restricciones en algunos Estados miembros.

1.5   Por otra parte, el proceso legislativo relativo al mercado interior estará marcado por la intervención de los parlamentos nacionales, que están llamados a velar por que se respete el principio de subsidiariedad, que regula el ejercicio de las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros. En virtud de dos protocolos, uno sobre «el cometido de los parlamentos nacionales» y otro sobre «la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad», se les confiere incluso la posibilidad de solicitar la revisión de una propuesta legislativa en primera lectura, lo que supone un refuerzo de la participación democrática en el proceso legislativo de la Unión.

1.6   Si la intervención preventiva de los parlamentos nacionales funciona correctamente y si el control sobre la aplicación del principio de subsidiariedad resulta eficaz y de calidad para dar todo su alcance al mecanismo de alerta precoz que el Tratado de Lisboa toma de la Constitución, pudiera ser que la legislación de la Unión no recibiese tantas críticas de los Estados miembros por limitar las competencias nacionales y que el ciudadano europeo no viese en ella la señal de cierto «centralismo de Bruselas». Pero para eso sería necesario, además, que los parlamentos nacionales reforzasen su actuación en red, puesto que el alcance y la eficacia del mecanismo de alerta precoz, pese a ser un derecho individual reconocido a cada cámara, depende de la capacidad de los parlamentos nacionales para organizarse colectivamente.

1.7   El Tratado de Lisboa también generaliza el «procedimiento legislativo ordinario» (codecisión del artículo 251 del Tratado CE) para el mercado interior, como lo demuestra en particular el artículo 48 del Tratado FUE, relativo a las medidas necesarias para la libre circulación de trabajadores en materia de seguridad social.

1.8   El Tratado de Lisboa desea facilitar así el desarrollo del mercado interior haciendo más general la codecisión, a la que ahora se denomina «procedimiento legislativo ordinario», aunque añade a las instituciones de la Unión un nuevo interlocutor para las decisiones: los parlamentos nacionales, con los que a partir de ahora habrá que contar para la aprobación de todas las medidas legislativas aplicables al mercado interior.

2.   Introducción

2.1   El documento informativo sobre el impacto del Tratado de Lisboa en el mercado interior (1), aprobado en Sección especializada el 13 de junio de 2008, presentaba un estudio comparativo en forma de cuadro que permitía cotejar las disposiciones relativas al mercado interior del Tratado de Lisboa con las del Tratado CE (aún en vigor en ese momento), las del Tratado Constitucional (la «Constitución» que nunca llegó a ser ratificada) y los comentarios del Observatorio del Mercado Único sobre las consecuencias jurídicas del texto que se aprobó en Lisboa el 13 de diciembre de 2007.

2.2   La fecha de entrada en vigor del Tratado de Lisboa había sido inicialmente fijada para el 1 de enero de 2009, pero el curso previsto de las cosas fue alterado el 12 de junio de 2008 cuando Irlanda rechazó el Tratado de Lisboa por referéndum.

2.3   Después de que Irlanda recibiese garantías sobre la soberanía nacional y la seguridad de que cada país de la Unión Europea seguiría teniendo su propio Comisario, el Tratado fue aprobado por referéndum el 3 de octubre de 2009.

2.4   La resolución del Tribunal constitucional checo de 3 de noviembre de 2009, en la que se afirmaba que el Tratado de Lisboa era conforme con la Ley fundamental checa, permitió acabar con el retraso de la ratificación. La firma del Presidente Vaclav Klaus culminó el proceso de ratificación, entrando finalmente el Tratado en vigor el 1 de diciembre de 2009.

2.5   El tiempo transcurrido entre la aprobación del Documento informativo y la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, así como la Recomendación de la Comisión, de 29 de junio de 2009, «sobre medidas para mejorar el funcionamiento del mercado único» y la Comunicación de la Comisión «EUROPA 2020 Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», aprobada el 3 de marzo de 2010, aconsejan hoy al Comité transformar el documento informativo mencionado en dictamen de iniciativa, al objeto no sólo de actualizarlo, sino también de hacer pública su opinión sobre el tema, a falta de la perspectiva suficiente en relación con el texto del Tratado, cuya legibilidad dejaba mucho que desear y cuya última versión consolidada ha sido publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea el 30 de marzo de 2010 (2).

3.   Observaciones generales

3.1   Los acontecimientos políticos que han jalonado la vida del Tratado de Lisboa, desde su firma por los 27 Estados miembros el 13 de diciembre de 2007 hasta su entrada en vigor el 1 de diciembre de 2009, no han modificado, en lo esencial, las disposiciones relativas al mercado interior, sino que han tenido sobre todo repercusiones institucionales.

3.1.1   En efecto, habida cuenta de las preocupaciones del pueblo irlandés, tal como fueron expresadas por el Taoiseach (Primer Ministro), el Consejo Europeo, en su sesión de los días 11 y 12 de diciembre de 2008, acordó que, en el supuesto de que entrase en vigor el Tratado de Lisboa, se adoptaría una decisión, conforme a los procedimientos jurídicos necesarios, con el fin de que la Comisión siguiese incluyendo a un nacional de cada Estado miembro.

3.1.2   El Consejo Europeo de los días 18 y 19 de junio de 2009 dio garantías jurídicamente vinculantes a Irlanda, pero sin incidencia sobre las relaciones entre la Unión y los otros Estados miembros ni sobre el contenido o la aplicación del Tratado de Lisboa, sobre el hecho de que determinados temas (la fiscalidad, el derecho a la vida, la educación, la familia, la política de neutralidad militar) no se verían afectados por la entrada en vigor del nuevo Tratado.

3.1.3   Este Consejo Europeo, además, aprobó una Declaración solemne sobre la importancia de los derechos de los trabajadores y de los servicios públicos.

3.2   El retraso de la República Checa en ratificar el tratado no ha tenido consecuencias inmediatas sobre el Tratado de Lisboa. En efecto, tal como acordaron los Estados miembros en el Consejo Europeo de los días 29 y 30 de octubre de 2009, un protocolo al próximo tratado de adhesión concederá a la República Checa una excepción relativa a la aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales, en el mismo sentido que la del Reino Unido y la de Polonia.

3.3   El Documento informativo sobre «El impacto del Tratado de Lisboa en el funcionamiento del mercado interior» y su anexo siguen siendo actuales y pueden servir de soporte para el análisis jurídico del presente dictamen, y debe por ello considerarse que forman parte integrante de este dictamen.

3.4   Es preciso recordar, a este respecto, que el Tratado de Lisboa es un texto que resulta complejo, incluso en su versión consolidada. Es de difícil lectura y comprensión, incluso para juristas especializados, puesto que se presenta como una serie de enmiendas al Tratado de la Unión Europea (Tratado UE), que constituye el marco general de la Unión Europea y de los principios en que se funda la Unión, y al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE), que pasa a ser el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (Tratado FUE) y que prevé las normas de aplicación de los principios recogidos en el Tratado UE.

3.5   Puesto que en el momento de la ratificación no existía un texto consolidado oficial, los Estados miembros ratificaron un texto tan poco claro como poco legible, en el que la mayoría de los nuevos «mecanismos» de decisión no estaban particularmente bien definidos y cuya operatividad, por tanto, no se había comprobado aún.

3.6   Además, a diferencia del Tratado Constitucional, el texto firmado en Lisboa no ha sido sometido a consulta en el Parlamento Europeo, en el Comité Económico y Social Europeo, en el Comité de las Regiones, en los parlamentos nacionales o regionales ni en las organizaciones representativas de la sociedad civil, ya sea a nivel comunitario, nacional o regional. Sólo después de la ratificación del Tratado la Comisión y el Consejo decidieron publicar documentos para divulgar y explicar a los ciudadanos el contenido y las ventajas del nuevo Tratado, a diferencia de lo que se hizo en el caso de la «Constitución».

3.7   El Tratado de Lisboa vuelve al método de modificar los tratados existentes en el marco de una conferencia intergubernamental (CIG) a la que sólo asisten representantes de los Estados, mientras que la preparación de la «Constitución» se había llevado a cabo en el marco de una convención formada en gran parte por diputados nacionales, incluidos los de los futuros Estados miembros de 2004 y 2007, así como por diputados europeos, representantes de los quince Estados miembros y de los doce Estados candidatos de entonces, además de Turquía, de la Comisión y de representantes de la sociedad civil organizada y entre ellos del Comité Económico y Social Europeo, en calidad de observadores.

3.8   El Tratado de Lisboa marca así claramente una recuperación de poder por parte de los Estados miembros respecto de la Constitución, cuya naturaleza parecía más federalista. Esto queda ilustrado particularmente por la supresión de los símbolos que la Constitución había introducido y que podían hacer pensar en la creación de un Estado federal (bandera, himno, divisa, la celebración del día de Europa el 9 de mayo).

3.9   El Tratado de Lisboa fusiona los tres pilares al tiempo que reconoce al Tratado UE y al Tratado FUE el mismo valor jurídico (3). La Unión adquiere además personalidad jurídica al sustituir y suceder a la Comunidad Europea, siendo así que hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, sólo la Comunidad Europea estaba dotada de personalidad jurídica.

3.10   La primacía del Derecho de la Unión sobre el Derecho de los Estados miembros había quedado recogida en el artículo I-6 del Tratado Constitucional entre los principios fundamentales de la Unión. Para poner fin a la polémica suscitada por la inclusión del principio de primacía en la Constitución, que no hacía sino reflejar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de primacía se recoge en la Declaración no 17. La Conferencia decidió anexar al Tratado de Lisboa un dictamen del Servicio Jurídico del Consejo relativo a la primacía, que recordaba tanto que el principio de primacía tiene origen en la jurisprudencia como su valor de principio fundamental.

3.11   El Tratado de Lisboa modifica el estatuto jurídico de la Carta de los Derechos Fundamentales proclamada en Niza el 7 de diciembre de 2000. Efectivamente, en la Cumbre de Niza no se había decidido que la Carta tuviese un carácter jurídicamente vinculante, de forma que quedó en declaración de principios, sin afirmación de su alcance jurídico.

3.11.1   De haber quedado integrada en la Constitución, por el contrario, la Carta habría adquirido fuerza jurídica vinculante. Pero, al no ser ratificada, el carácter jurídicamente vinculante de la Carta quedó prácticamente en letra muerta (4). El Tratado de Lisboa corrige esta situación, pero no recoge todos los adelantos que había incorporado la Constitución (5).

3.11.2   En efecto, el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea, en su versión modificada por el Tratado de Lisboa, dispone que la Carta tiene «el mismo valor jurídico que los Tratados». Esto significa que las instituciones, órganos y agencias de la Unión Europea deben respetar los derechos recogidos en la Carta. Se imponen las mismas obligaciones a los Estados miembros (gobiernos, administraciones, jurisdicciones) cuando aplican el Derecho de la Unión.

3.11.3   No obstante, el Protocolo no 30 sobre la aplicación de la Carta a Polonia y al Reino Unido establece que la Carta no amplía la competencia del Tribunal de Justicia ni de ningún otro órgano jurisdiccional de Polonia o del Reino Unido para apreciar que el Derecho vigente en Polonia o en el Reino Unido sea incompatible con la Carta.

3.11.4   Este protocolo precisa igualmente que lo dispuesto en el título IV de la Carta no crea derechos que se puedan ejercer en Polonia o en el Reino Unido, salvo en la medida en que dichos derechos hayan sido contemplados en sus legislaciones nacionales respectivas.

3.11.5   Indica, por último, que la Carta sólo se aplicará en Polonia o en el Reino Unido en la medida en que los derechos y principios que contiene se reconozcan en la legislación o prácticas de estos Estados miembros.

3.11.6   En la práctica el alcance de estos protocolos será muy limitado: en virtud del principio de aplicación uniforme del Derecho de la Unión, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como parte integrante del orden jurídico de la Unión, debe ser respetada en todos los Estados miembros. Así pues, si una sentencia del Tribunal de Justicia cita o interpreta el título IV de la Carta, los órganos jurisdiccionales del Reino Unido y de Polonia deberían someterse a él, con independencia de que hayan intervenido o no en el procedimiento.

3.12   El Tratado retoma de la «Constitución» la posibilidad de que un Estado miembro se retire voluntariamente de la Unión (artículo 50 del Tratado UE). A la luz de las orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo en el que se establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión.

3.13   La retirada voluntaria no debe confundirse con la suspensión de los derechos de pertenencia a la Unión aplicada a un Estado miembro responsable de una violación grave y persistente de los valores de la Unión (respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho, respeto de los derechos humanos, etc.) y prevista en el artículo 7 del Tratado UE (6).

4.   Observaciones particulares

4.1   Algunos aspectos particulares de carácter político y económico sobrevenidos entretanto en el marco del desarrollo de la política del mercado único al amparo del nuevo Tratado, como la composición del Parlamento Europeo y de la «Comisión Barroso II», requieren una referencia especial.

4.2   Es preciso recordar que, en noviembre de 2007, la Comisión había publicado una importante Comunicación titulada «Un mercado único para la Europa del siglo XXI», a consecuencia de una resolución del parlamento Europeo de 4.9.2007, en la que se hacía un llamamiento a la «revisión del mercado único: supresión de los obstáculos y las ineficiencias por medio de una aplicación y un cumplimiento mejores». En ella se hacía eco de una «nueva visión» de un mercado único «para todos, más activo para estimular la respuesta de Europa a la mundialización, promover el crecimiento y el empleo, garantizar precios asequibles y contribuir a la protección social y medioambiental». En dos de sus dictámenes (7), el CESE había recordado su postura de que el mercado único es una herramienta al servicio de todos los ciudadanos, profesiones liberales, trabajadores y consumidores incluidos.

4.3   En una Comunicación de 6 de noviembre de 2008 (8), la Comisión había demostrado que las ventajas del mercado único estaban relacionadas con el refuerzo de la cooperación administrativa. En su «Informe de situación sobre el Sistema de Información del Mercado Interior (IMI)» hacía un llamamiento a las autoridades de los Estados miembros a cooperar estrechamente e infundir mutuamente confianza en sus sistemas (9).

4.4   En su Recomendación de 29 de junio de 2009 sobre medidas para mejorar el funcionamiento del mercado único (10), la Comisión ha constatado una serie de deficiencias en relación con el buen funcionamiento del mercado único, concretamente porque las normas no se aplican ni se cumplen correctamente. Además, la Comisión proponía adoptar ella misma medidas concretas y complementarias a las de los Estados miembros en el marco de un enfoque cooperativo.

4.4.1   Entre las medidas recomendadas figuran reforzar el cumplimiento de las normas, promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos, evaluar periódicamente la legislación nacional e informar a los ciudadanos y a las empresas sobre sus derechos derivados del mercado único.

4.5   La crisis financiera se ha propagado rápidamente, especialmente en Europa, trayendo consigo unas consecuencias económicas y sociales tan inesperadas como imprevisibles, como el Comité ha tenido ocasión de señalar, dando lugar a la recesión más profunda desde los años treinta, con más de 23 millones de parados (11), es decir, un nivel de desempleo que no se había conocido desde la II guerra mundial. En vísperas de la renovación de su mandato, y después de haber encargado al «Grupo de Larosière» (12) un estudio detallado de las causas y de las medidas necesarias para luchar contra esta crisis, la Comisión ha creído necesario definir nuevas orientaciones políticas para el futuro, en este nuevo marco económico, social y financiero.

4.6   Es por ello por lo que el Presidente Barroso, en sus «Orientaciones políticas para la próxima Comisión», ha definido las directrices de un «mercado único adaptado al siglo XXI», denunciando en ellas los ataques a su desarrollo bajo el pretexto de la crisis y reafirmando su defensa en tanto que «piedra angular de los tratados» y «el mejor garante de la prosperidad a largo plazo», siempre que esté adaptado a «los retos de la economía del mañana». En este contexto es oportuno señalar que el objetivo de «revitalizar el mercado interior en cuanto motor fundamental de la economía europea» no se logrará más que si una «política activa de defensa del consumidor» consigue dar «la confianza necesaria a los ciudadanos para que participen plenamente en el mercado único».

4.6.1   Al mismo tiempo, el Presidente de la Comisión confió a Mario Monti, antiguo Comisario de Mercado Interior, la misión de preparar un informe sobre el relanzamiento del mercado único, que fue presentado al Parlamento Europeo el 9 de mayo, día de Europa. Después de poner de relieve las principales dificultades del mercado interior, el informe propone una serie de iniciativas dirigidas a reforzarlo, teniendo en cuenta consideraciones de orden social respetuosas del medio ambiente. Otro informe titulado «Proyecto Europa 2030 – Retos y oportunidades», del Grupo de Reflexión sobre el futuro de la UE, presidido por el antiguo presidente del gobierno de España, Felipe González, fue presentado al Consejo Europeo ese mismo día. Este informe se ocupa sobre todo de las perspectivas de la gobernanza económica europea a medio plazo, sin olvidar el papel decisivo del refuerzo y de la realización del mercado único para «crear una situación en la que todos ganamos: un nuevo pacto por el mercado único». Sus conclusiones sobre la Gobernanza económica tendrán seguramente una incidencia decisiva en el futuro del mercado único.

4.7   A luz de estas nuevas orientaciones políticas deberá interpretarse la estrategia que reemplace a la Estrategia de Lisboa, cuya aplicación fue además un fracaso parcial. La Estrategia «Europa 2020», sin embargo, no parece prestar gran atención al mercado único, a excepción de algunas líneas en el capítulo dedicado a las «Carencias y problemas» que reflejan una disminución del entusiasmo suscitado por el mercado único.

4.7.1   Con el fin de remediar este malfuncionamiento del mercado único, la Comisión anuncia que propondrá un uso más generalizado del reglamento en lugar de la directiva, adaptar la legislación a la era digital y avanzar hacia un Derecho europeo de contratos que sería opcional, especialmente en el ámbito de los contratos de consumo. En su intervención ante el Parlamento Europeo, pero sobre todo en sus recientes declaraciones de París, el Comisario de Mercado Interior y Servicios, Michel Barnier, ha insistido en la necesidad de «hacer compatibles el individuo y el gran mercado», el cual «debe estar al servicio de un proyecto de sociedad». Tal como subraya la Comisaria Viviane Reding, el mercado único sigue siendo «la joya de la corona» de la Unión Europea (13).

4.8   Al mismo tiempo, la iniciativa ciudadana introducida por el artículo 11, apartado 4, del Tratado UE, que ha sido objeto de un estudio pormenorizado por parte del Comité (14), podrá tener importantes consecuencias sobre el futuro desarrollo del mercado interior.

4.8.1   En efecto, este instrumento de participación ciudadana abre una vía natural para replantear temas esenciales para la sociedad civil que hasta el momento no habían podido llevarse a cabo, ya sea por falta de interés o por falta de voluntad política de las instituciones de la UE (el estatuto de la fundación europea (15), las acciones colectivas a escala europea (16), el derecho europeo de huelga, etc.).

5.   Observaciones específicas

5.1   Las observaciones del Documento informativo sobre las disposiciones relativas al mercado interior recogidas en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (Tratado FUE) siguen siendo actuales (véase, por ejemplo, el punto 6, letra a).

5.2   De los 37 protocolos anexos al Tratado de Lisboa, cuatro afectan de forma más o menos directa al mercado interior.

—	En primer lugar, el protocolo no 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, puesto que corresponden al marco de competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros, entre las que figura el mercado interior.

—	El protocolo no 27 sobre mercado interior y competencia también afectará al mercado interior. En esencia, afirma que el mercado interior incluye un sistema que garantiza que no se falsee la competencia.

—	El protocolo no 25 sobre el ejercicio de las competencias compartidas afectará al mercado interior por las mismas razones que el protocolo no 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

—

El protocolo no 26 sobre los servicios de interés general también afectará sin duda al mercado interior. Este protocolo precisa que estos servicios forman parte de los valores comunes de la Unión e insiste en el amplio poder discrecional de las autoridades nacionales, regionales y locales para prestar, encargar y organizar los servicios de interés económico general. Asimismo justifica su diversidad y la disparidad de las necesidades y preferencias de los usuarios por razones geográficas, sociales o culturales. Por último, menciona la promoción del acceso universal y el alto nivel de calidad, seguridad y accesibilidad de estos servicios, así como de los derechos de los usuarios. El artículo 2 del protocolo no 26 es innovador, al citar por primera vez en el Derecho primario a los «servicios de interés general que no tengan carácter económico», y garantiza la competencia de los Estados miembros para prestar, encargar y organizar estos servicios.

5.3   Hay dos declaraciones que pueden afectar al mercado interior. La Declaración no 18, relativa a la delimitación de las competencias, que recuerda que en el sistema de reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros, prevista en los Tratados, toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros y que, en el marco de las competencias compartidas, los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla.

5.3.1   En efecto, el Tribunal de Justicia ha asimilado por completo la atribución de competencias en la Comunidad a una transferencia de competencias que los Estados miembros hacen en beneficio de las instituciones comunitarias, como lo atestigua la sentencia Costa/ENEL, en la que se define la Comunidad Económica Europea como «una comunidad de duración ilimitada, dotada de instituciones propias … y más, en concreto, con poderes reales nacidos de una limitación de competencias o de una transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad …» (Sentencia de 15 de julio de 1964, Costa/ENEL, 6/64, Rec. p. 1141).

5.3.2   La segunda es la Declaración no 42, que precisa que, en aplicación de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, el principio de atribución de competencias no debería servir para ampliar el ámbito de competencia de la Unión más allá del marco general que se deriva del conjunto de disposiciones de los Tratados.

6.   Principales consecuencias para la política del mercado interior

6.1   Por lo que se refiere concretamente a las modificaciones introducidas en los Tratados sobre la política del mercado interior, cabe subrayar lo siguiente:

a)

La sustitución de las palabras «mercado común» por «mercado interior» ilustra el paso cualitativo de un mercado común a un mercado interior, lo cual permite aclarar conceptos discutidos de la doctrina, reforzando así la idea de que la UE no es sólo un mercado libre en un sentido puramente económico de zona de libre comercio, sino más bien un mercado interior para los ciudadanos (artículo 26 del Tratado FUE) (17).

b)	Respecto del refuerzo del principio de subsidiariedad y una definición más detallada de éste, se constata en cambio que la preferencia por las directivas sobre los reglamentos que se contemplaba en el protocolo no 30 del Tratado CE ha desaparecido del protocolo no 2 del Tratado de Lisboa.

c)

Al objeto de velar por el respeto de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, se concede a los parlamentos nacionales un cuasi derecho de veto, establecido en un tercio de la totalidad de los votos atribuidos a los parlamentos nacionales. Un parlamento nacional puede además oponerse a una iniciativa legislativa en materia de derecho de familia (artículo 81 del Tratado FUE).

d)

Se reconocen nuevos poderes al Parlamento Europeo gracias a la extensión del procedimiento de codecisión, que pasa a denominarse «procedimiento legislativo ordinario». Queda equiparado al Consejo en materia presupuestaria y elige al Presidente de la Comisión. En el Tratado de Lisboa se indica que el Parlamento Europeo está compuesto por representantes «de los ciudadanos de la Unión», mientras que en el Tratado CE se hablaba de «representantes de los pueblos de los Estados».

e)	Se aplicará un procedimiento de codecisión (procedimiento legislativo ordinario) con un nuevo sistema de mayoría cualificada de los votos del Consejo a numerosos ámbitos nuevos (18).

f)

Los Estados miembros han suprimido de los objetivos de la Unión la referencia a «un mercado interior en el que la competencia sea libre y no esté falseada». La política de competencia aparece ahora definida como un instrumento «necesario para el funcionamiento del mercado interior». Al mencionar entre los objetivos de la Unión «un mercado interior en el que la competencia sea libre y no esté falseada», el Tratado Constitucional había provocado ciertos temores en algunos.

g)	Una nueva consideración de los intereses de los consumidores y de las PYME, de la que se deriva el «paquete» Nueva visión y la Comunicación «Un mercado único para la Europa del siglo XXI» (19).

h)

Una nueva concepción de los servicios de interés general (artículo 14 del Tratado FUE y Protocolo no 26), que clarifica las responsabilidades de la Unión y el amplio poder discrecional de las autoridades nacionales, regionales y locales abordados en la Comunicación «Servicios de interés general, incluidos los sociales: un nuevo compromiso europeo» (20), que propone la consolidación del marco europeo aplicable a los SIG.

i)

Una mayor preocupación por integrar los aspectos sociales de la realización del mercado interior (lucha contra la exclusión y la discriminación, promoción de la justicia y de la protección social, igualdad entre hombres y mujeres, solidaridad entre las generaciones, protección de los derechos de la infancia) en relación con la Comunicación «Oportunidades, acceso y solidaridad: hacia una nueva visión social para la Europa del siglo XXI» (21).

j)

El Tratado de Lisboa innova al ampliar la posibilidad de establecer cooperaciones reforzadas al conjunto de la acción de la Unión, exceptuado el ámbito que corresponde a las competencias exclusivas de la Unión (artículo 20 del Tratado UE), a condición de que participen al menos nueve Estados miembros (sea cual sea el número de Estados miembros). Ello se deriva de una decisión del Consejo, que se pronuncia por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo (artículo 329, apartado 1, del Tratado FUE) y podría por tanto tener consecuencias en el mercado interior, el mercado de la energía, la política de inmigración y la protección civil en particular.

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(1)  CESE 241/2008 - INT/393 (no publicado en el DO).

(2)  DO C 83 de 30.3.2010 – En lo sucesivo todas las referencias al Tratado de Lisboa deben entenderse hechas a esta versión consolidada.

(3)  Artículo 1, apartado 3, del Tratado UE: El Tratado UE y el Tratado FUE se sitúan en pie de igualdad, mientras que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia había reconocido el 13.9.2005, en una sentencia relativa a la protección del medioambiente por el Derecho penal, la preeminencia del Tratado CE sobre el Tratado UE.

(4)  No obstante, pese a que la Carta careciese de carácter jurídicamente vinculante, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas hacía frecuentemente referencia a ella. Como ejemplo reciente véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 2008, Dynamic Medien (C-244/06, Rec. p. I-505), relativa a la libre circulación de mercancías. El Tribunal de Justicia cita el artículo 24, apartado 1, de la Carta, que dispone que los niños tienen derecho a la protección y a los cuidados necesarios para su bienestar (apartado 41 de la sentencia). Véase igualmente la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 2008, Varec (C-450/06, Rec. p. I-581), relativa a la libertad de establecimiento. El Tribunal de Justicia cita el artículo 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, relativo al derecho al respeto de la intimidad (apartado 48 de la sentencia).

(5)  La versión del proyecto de Tratado de Lisboa de 23.7.2007, CIG 3/07, preveía en su Declaración no 11 que la Carta de los Derechos Fundamentales sería solemnemente proclamada por las tres instituciones el día en que se firmase el Tratado de Lisboa, aunque guardaba silencio sobre el valor jurídicamente vinculante de la Carta.

Las tres instituciones de la Unión Europea proclamaron por segunda vez la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea el 12.12.2007 en Estrasburgo. Esta segunda proclamación era necesaria porque se habían añadido explicaciones y notas a pie de de página después de que la Carta fuera proclamada por primera vez en diciembre de 2000 en la Cumbre de Niza.

(6)  El artículo 7 del Tratado UE prevé dos procedimientos distintos aplicables, uno, al «riesgo claro de violación grave» y, el otro, a la «existencia de una violación grave y persistente».

(7)  DO C 77 de 31.3.2009, p. 15, y DO C 182 de 4.8.2009, p. 1.

(8)  COM(2008) 703 final.

(9)  Véase el dictamen del CESE DO C 128 de 18.5.2010, p. 103.

(10)  Recomendación 2009/524/CE; véase la importante resolución del PE de 9 de marzo de 2010 (Doc A7-0064/2009).

(11)  Según los últimos datos de Eurostat.

(12)  El CESE ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el Informe de Larosière (DO C 318 de 23.12.2009, p. 57).

(13)  Discurso pronunciado en Madrid el 15 de marzo de 2010, día del Consumidor, «An ambitious Consumer Rights Directive: boosting consumers’ protection and helping businesses» (Una ambiciosa directiva sobre los derechos de los consumidores: reforzar la protección del consumidor y ayudar a las empresas).

(14)  Dictamen de iniciativa sobre «La aplicación del Tratado de Lisboa: la democracia participativa y el derecho de iniciativa de los ciudadanos» (CESE 465/2010, SC/032), en el que se ha analizado y comentado el Libro Verde de la Comisión (COM (2009) 622 final, de 11.11.2009), así como el dictamen de iniciativa sobre «Las organizaciones de la sociedad civil y la presidencia del Consejo de la UE» (CESE 464/2010, SC/031); véase también la importante resolución del PE de 7 de mayo de 2009 sobre la aplicación de la iniciativa popular (Doc A6-0043/2009).

(15)  Dictamen de iniciativa del CESE 634/2010, INT/498.

(16)  DO C 162 de 25.6.2008, p. 1, y DO C 128 de 18.5.2010, p. 97.

(17)  El Tribunal de Justicia ya había afirmado, en la sentencia Schul (sentencia de 5 de mayo de 1982, Schul, 15/81, Rec. p. 1409, EE p. 349), que el mercado común, simple zona de libre comercio, era anterior al mercado interior. El mercado interior indica, pues, un grado superior de integración económica.

(18)  Protocolo no 36 sobre las disposiciones transitorias.

(19)  COM(2007) 724 final, SEC(2007) 1517, 1518, 1519, 1520 y 1521.

(20)  COM(2007) 725 final, SEC(2007) 1514, 1515 y 1516.

(21)  COM(2007) 726 final.

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11.2.2011

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 44/75

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Innovación en el turismo: definición de una estrategia para un desarrollo sostenible en los territorios insulares» (Dictamen de iniciativa)

2011/C 44/13

Ponente: Sylvia GAUCI

El 16 de julio de 2009, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29, apartado 2, de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el tema

«Innovación en el turismo: definición de una estrategia para un desarrollo sostenible en los territorios insulares».

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 23 de junio de 2010.

En su 464o Pleno de los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 15 de julio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 153 votos a favor, 1 en contra y 13 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones

1.1   El CESE sugiere que se desarrollen programas de formación permanente específicos para el personal insular que trabaja en el sector turístico, que deberían financiarse con cargo al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión. Un marco apropiado de relaciones laborales que fomente unas buenas condiciones de trabajo y medidas para apoyar a los empresarios (redes, mercadotecnia, promoción, etc.) debería contribuir al impulso del turismo insular.

1.2   Del mismo modo, dada la importancia creciente de las reservas por Internet en materia de transportes y de turismo, las pequeñas y medianas empresas del sector turístico (insular) han de beneficiarse ya sea de formación respaldada por la UE o de un acceso simplificado a los proveedores de servicios adecuados para desarrollar una presencia óptima en la web, sin lo cual corren el riesgo de perder los clientes «modernos».

1.3   El CESE propone crear en un emplazamiento estratégico una escuela interregional, basada en un concepto equivalente al de Erasmus para estudiantes y trabajadores del sector turístico.

1.4   Aunque las empresas, especialmente las PYME, se ven favorecidas cuando la legislación es adecuada y de calidad, se ha de someter a consideración una autoridad administrativa dentro de los servicios de la Comisión Europea, por ejemplo, una Dirección General de Turismo. Ha de tenerse en cuenta que el turismo supone entre el 11 y el 12 % del PIB de la UE, llegando a equivaler al 25 % en islas como Malta. Según el CESE, una instancia de la Comisión con estas características sería la guardiana de los intereses del turismo insular dentro de las instituciones y respecto de las políticas de la UE. El CESE ha propuesto la creación de una Agencia Europea del Turismo en anteriores dictámenes sobre el turismo, y aprovecha una vez más para reiterar dicha propuesta.

1.5   Las islas parten de una desventaja intrínseca respecto del continente: distancia, accesibilidad restringida e insularidad. El CESE cree que se debe perseguir un régimen fiscal favorable que tenga presente el esfuerzo particular realizado en inversión y en conservación y creación de empleo, así como en adaptar los períodos de apertura de los establecimientos, todo con vistas a paliar los efectos de la estacionalidad.

1.6   La definición del concepto de isla que emplea la UE es inadecuada en una serie de casos y, a menudo, obstaculiza las soluciones. En un dictamen anterior (1), el CESE recomendó modificar dicha definición, recomendación que se reitera una vez más.

1.7   La Unión Europea está desarrollando un nuevo concepto de política regional, a saber, la cooperación macrorregional (por ejemplo, la Estrategia para la región del Mar Báltico o la Estrategia para el Danubio). El CESE está convencido de que se trata de un concepto interesante que sin duda puede aplicarse a un grupo de islas. Por consiguiente, la estrategia macrorregional para las islas del oeste del Mediterráneo podría solventar algunos de los problemas de acceso que padecen.

1.8   El CESE es favorable al respecto y respalda enteramente el programa Calypso sobre turismo social. El CESE considera que tras las acciones previas emprendidas en 2009, se ha de implantar el programa en su conjunto. El CESE recomienda integrar el programa Calypso en una futura estrategia macrorregional que englobe todo el oeste del Mediterráneo.

2.   Introducción

2.1   El turismo contribuye de manera importante y progresiva al crecimiento económico y, en casos extremos, puede suponer hasta un 70 % del PIB de una isla. Constituye una de las mejores oportunidades para generar ingresos y empleo. Mientras que la cuota de mercado que ostenta Europa respecto del turismo mundial disminuye lentamente, está previsto que aumente el número de turistas que acoge la Unión Europea. No obstante, el crecimiento del turismo no puede darse por hecho: las consecuencias de la crisis financiera de 2008-2009 lo corroboran muy claramente.

2.2   Están emergiendo nuevas formas de turismo en lugar del tradicional turismo masificado de sol y playa. Ello incluye variantes de turismo ecológico más innovadoras y especializadas, personalizadas y orientadas a aportar experiencias. Además, el aumento de la demanda de turismo así como los cambios demográficos (por ejemplo, el aumento del número de personas mayores que viajan) aceleran la segmentación de los productos turísticos y la creación de ofertas turísticas de otros tipos que incorporan servicios innovadores de alto nivel.

2.3   La innovación es un objetivo esencial de la política económica, tanto en el ámbito de la UE –con la Estrategia de Lisboa y la Estrategia UE 2020– como en el regional, mediante el aumento del porcentaje de las inversiones públicas en investigación, educación, formación y respaldo de los «sectores más innovadores» (entre otros, de transportes, energía, industria verde, etc.). También es el caso de los servicios, especialmente aquellos que requieren un nivel de conocimientos y de cualificaciones que se considera habitual en la mayoría de las actividades turísticas (entre otros, alojamiento, restauración, servicios inmobiliarios, etc.).

2.4   Actualmente, los turistas buscan la mayor calidad al precio más bajo posible. Por consiguiente, el sector turístico insular requiere no solo personal con una formación de partida adecuada, sino también el compromiso de formación permanente por parte de los empresarios y sus empleados para mantener un elevado nivel en materia de servicios en un mundo en el que la percepción y las exigencias de los viajeros evolucionan rápidamente. Uno de los requisitos previos para lograr un turismo de calidad estriba en garantizar la buena formación y cualificación de los trabajadores.

2.5   Un ámbito destacado en materia de cambio e innovación turística se refiere al empleo de las tecnologías de la información y comunicación (TIC). La gran penetración de las TIC y de Internet en el sector turístico permite a los consumidores interactuar directamente con los prestadores de servicios. Para el sector en su conjunto, esto puede significar una reducción de los costes (de transacción), lo cual desemboca a su vez en un proceso de disminución del número de intermediarios tales como las agencias de viaje o, incluso, los organizadores de circuitos turísticos. Las principales innovaciones en materia de transporte de masas, como por ejemplo la aparición de las aerolíneas de bajo coste, también han influido de manera decisiva en el crecimiento y posterior evolución del sector turístico.

2.6   Respecto de las islas quedan pendientes algunas cuestiones. En general, las islas llevan cierto retraso respecto del continente. Además, las empresas no controlan, producen ni mantienen muchas de las tecnologías y de los procesos innovadores que les incumben directamente.

2.7   Los entes insulares están pasando revista a las implicaciones de dichas nuevas prácticas en sus propias iniciativas y acciones en materia de política turística. Su preocupación primordial es garantizar que las políticas y acciones respalden y fomenten la innovación que, a su vez, contribuye a seguir desarrollando su industria turística.

3.   La necesidad imperiosa de innovación

3.1   Dada la dinámica de cambio de la sociedad, y la desaparición del turismo de masas propio de los operadores turísticos del siglo XX, para tener éxito el turismo insular debe innovar y adaptarse a un nuevo paradigma. La innovación estriba en la población que está trabajando actualmente en el sector turístico. Paradójicamente, la innovación también rompe con los hábitos establecidos y las personas se resisten a cambiar salvo que perciban en ello una ventaja inmediata.

3.2   Durante la segunda parte del siglo XX, en materia de turismo de masas la oferta indujo la demanda. No obstante, cada vez fueron más los destinos disponibles y se llegó a saturar el mercado. Actualmente, la volatilidad de la demanda se ha impuesto en un mercado dominado tradicionalmente por los intereses de los consumidores. Por consiguiente, los proveedores sufren las consecuencias. Ello representa un nuevo reto que puede afrontarse mediante una visión innovadora y creativa a través del desarrollo de un amplio abanico de nichos de mercado como, por ejemplo, el turismo terapéutico, el ecoturismo, el turismo rural, el turismo natural, etc.

3.3   Además, en los últimos años los estilos de vida han cambiado significativamente. El sector turístico se encuentra con una población que envejece, más sana y más rica, que toma más a menudo vacaciones y por periodos más breves. Gran parte de los turistas han pasado de centrarse en el precio más bajo posible a la mejor relación calidad-precio. La fidelidad de los consumidores está disminuyendo; los turistas buscan cada vez mayor sostenibilidad y autenticidad, lejos del turismo de masas. Para sobrevivir en tales circunstancias, el turismo insular debe afrontar imperativamente la cuestión de la innovación.

4.   Turismo insular e innovación en cuanto a los productos

4.1   En las grandes empresas turísticas, la innovación es cuestión de rutina y un componente estándar del proceso decisorio interno. Para asegurarse de que no les cojan desprevenidas innovaciones inesperadas, actualmente las empresas integran la innovación en su programación diaria. Para ellas la innovación es un mero factor más de producción.

4.2   No obstante, para las pequeñas empresas dedicadas al turismo con destino determinado, la posibilidad de beneficiarse de las innovaciones es muy limitada, siendo la principal traba las carencias de personal y de fondos. En particular, las PYME turísticas se centran todas ellas en atender las necesidades diarias de clientes habituales y no están en situación de reservar fondos para I+D.

4.3   En el sector turístico predominan claramente las PYME, especialmente en los territorios insulares. Para subsistir en un entorno cada vez más competitivo y globalizado, las empresas turísticas –especialmente las pequeñas— tendrán que realizar economías de escala y alcanzar masa crítica para reducir sus costes de transacción, reforzar su productividad y aumentar su cuota de mercado. Los mecanismos de reestructuración y cooperación ayudarán a las empresas a adaptarse a los cambios y a aumentar su competitividad.

4.4   Para el sector turístico, ofrecer nuevos productos y servicios constituye un reto. El turismo en busca de experiencias, el turismo sostenible y el turismo natural, cultural o monumental son algunas de las estrategias que generan actualmente numerosos productos turísticos innovadores en muchos destinos europeos. Los territorios insulares deberían promocionar más dichos productos, ya que conectan con la esencia de su «identidad insular».

4.5   El turismo en busca de experiencias emerge de la interacción entre los turistas y los destinos. La experiencia global del turista se compone de numerosos encuentros breves con un abanico de personas que trabajan en el sector turístico.

4.6   El interés creciente de los consumidores por cuestiones medioambientales anima a las empresas turísticas a innovar y a mejorar su impacto medioambiental, tanto el derivado de la interacción con los turistas como el suyo propio. En efecto, los productos en los que se innova principalmente son los correspondientes a áreas nicho, entre otras, el turismo ecológico y el de aventura.

4.7   El turismo cultural también es un sector significativo y creciente, que atrae a visitantes prósperos y cualificados. Determinados territorios insulares ya han empezado a reorientar sus servicios culturales y están desarrollando innovaciones destinadas a incrementar el valor añadido a través de la cultura. Diversifican su oferta cultural y aumentan la duración de las estancias mediante, por ejemplo, una mejor presentación y promoción de los actos y de las experiencias culturales disponibles.

4.8   Si el turismo no se integra armoniosamente en la sociedad insular, y solo aporta ventajas a un puñado de sus habitantes en perjuicio de muchos otros, no será una faceta sostenible y bien integrada de las actividades de la sociedad. Para asegurarse la adhesión de la población en favor de una sociedad de turismo insular, se requiere una planificación y una participación partiendo de la base. El turismo puede brindar la oportunidad de aunar a la población de una isla, implicando a todos y ayudándolos a comprender que el turismo tiene efectos de gran alcance a la hora de mejorar el entorno natural y urbano, el uso del suelo y la planificación del territorio, los servicios sociales y la conservación del patrimonio cultural (arquitectura, artesanía, especialidades gastronómicas tradicionales, etc.).

4.9   Es posible que distintos tipos de turismo resulten incompatibles entre sí, especialmente si se trata de islas pequeñas. Por ejemplo, desarrollar un nicho de mercado como los cursos de lenguas en verano puede resultar incompatible con ampliar un mercado de turismo estival para personas mayores ya que el comportamiento tumultuoso de los jóvenes después de sus clases choca con el deseo de tranquilidad de los mayores. Así, para que en una isla la elección sea un éxito se requiere el respaldo desde la base para el tipo o tipos de turismo en cuestión.

4.10   Por último, el turismo concierne no sólo a las personas que trabajan directamente en hoteles, restaurantes o aerolíneas. Ello incluye muchos otros sectores vinculados con el turismo, desde el fontanero hasta el agricultor locales.

5.   Mejorar el turismo insular mediante procesos innovadores

5.1   La industria turística siempre ha sido muy proactiva respecto de la adopción de nuevas tecnologías como, por ejemplo, los sistemas de distribución global. Los avances recientes en materia de telecomunicaciones, redes, bases de datos, proceso de datos y comercialización electrónica brindan muchas oportunidades nuevas a las empresas turísticas, que están influenciando notablemente los modelos tradicionales de empresa turística. El empleo de las conexiones de banda ancha con las tecnologías de la información y comunicación (TIC) añade valor a los servicios y productos turísticos, fomentando además el desarrollo de las redes y clusters empresariales en este sector. El obstáculo que impide aprovechar todas las ventajas de las TIC es la falta de tecnología de banda ancha así como de conocimientos y cualificaciones especializados. Para colmar dichas lagunas, se podría dispensar una formación específica a la población insular.

5.2   Los consumidores están cada vez más acostumbrados a emplear las TIC para organizar sus programas turísticos. Actualmente, en la UE, dos tercios de quienes planean hacer turismo organizan su viaje por Internet y más del 50 % contrata su viaje en línea. Buscan productos flexibles y de fácil acceso; además, desean comunicar directamente con la empresa turística. Para aprovechar esta revolución de las TIC, las empresas han de remodelar todo el proceso de comercialización de sus productos. La tecnología de Internet ofrece tanto a las empresas como a los consumidores un enorme potencial para hacer negocios en línea directamente.

5.3   Muchos territorios insulares europeos con larga tradición turística presentan carencias en materia de crecimiento y de producción. En efecto, en ellos el turismo está sometido a una tremenda presión competitiva. En el mercado turístico global y liberalizado, las islas compiten con nuevos destinos que pueden ofrecer recursos intactos o poco explotados junto con condiciones económicas muy favorables, incluidas distintas formas de ayudas de Estado y monedas débiles.

5.4   Como en todos los demás sectores de servicios, la calidad de las prestaciones que brinda el turismo insular depende en gran medida de las cualidades de sus empleados y de la población. Las buenas condiciones de trabajo redundan en un nivel elevado de servicios.

5.5   El turismo insular europeo, caracterizado por la preponderancia de las PYME y por la necesidad de mucha mano de obra, presenta un problema de competitividad debido a su naturaleza fragmentaria. Esta productividad reducida dificulta la competitividad del turismo insular. Ello se refleja en el precio solicitado.

5.6   El problema de la estacionalidad tiene una repercusión real en la estabilidad del empleo y hace menos atractiva la ocupación en el sector turístico, por lo que se deberían favorecer contratos especiales que garantizaran empleo estable a los temporeros, con vistas a ofrecerles los mismos derechos laborales y sociales de que disfrutan los trabajadores fijos. El CESE ya ha planteado con anterioridad esta cuestión (2).

5.6.1   El impulso y la innovación del turismo insular requerirán la adaptación y modernización de las relaciones laborales, especialmente en cuestiones como formación, promoción y carrera profesional, funciones profesionales, jornada, horarios y condiciones de trabajo, en el marco del diálogo social y la negociación colectiva entre los interlocutores sociales.

5.7   El acceso a las islas, especialmente nuestro mundo en continuo cambio, se produce mediante transporte aéreo. El transporte marítimo no siempre constituye una alternativa viable. Requiere tanto una importante infraestructura terrestre conectada como una red fiable de enlaces marítimos. Las conexiones marítimas son, por naturaleza, dependientes de las condiciones metereológicas.

6.   Desarrollar instrumentos políticos para innovar en cuanto a la comercialización del turismo insular

6.1   Un auténtico cambio por parte de las autoridades responsables del turismo insular sería la manera más eficaz de desarrollar y aplicar instrumentos políticos que fomenten la innovación del sector turístico sin interferir con las dinámicas de mercado. Un buena práctica por parte de los gobiernos sería dejar actuar a los mercados lo más posible, interviniendo únicamente cuando se produzcan fallos en los mismos.

6.2   Las islas han de equilibrar cuidadosamente los posibles conflictos de intereses entre las empresas que aspiran a crecer, los turistas en busca de oportunidades de esparcimiento y los ecologistas que desean proteger la naturaleza. En relación con la planificación urbanística, se plantea la cuestión de quién está autorizado a decidir sobre los proyectos de construcción. Pueden surgir conflictos entre los ayuntamientos, alentados por los intereses de empresas locales, y los entes regionales o centrales que tienen una visión global y desean limitar el crecimiento salvaje en zonas sensibles desde el punto de vista medioambiental.

6.3   Los gobiernos deberían dejar a las empresas innovadoras realizar economías de escala y buscar la innovación mediante alianzas cooperativas y otros tipos de redes. Las maneras más exitosas y prometedoras de aportar innovación al sector turístico son la cooperación, las alianzas o redes en áreas como la tecnología, la comercialización, la distribución y el intercambio de recursos humanos. Hasta ahora, al parecer en el sector turístico la cooperación es insuficiente, especialmente entre las PYME. A este respecto, los gobiernos podrían respaldar una política turística innovadora que fomente la coherencia y la sinergia.

6.4   Abordar la cuestión del turismo es impensable sin tener en cuenta su dimensión espacial. Se trata, fundamentalmente, de acondicionar y comercializar los atractivos turísticos. Tales son las materias primas del turismo que, a su vez, generan los destinos del mercado. Los visitantes escogen el destino que le parece ofrece los mayores atractivos y los bienes por los que están dispuestos a pagar. La cantidad que están dispuestos a abonar aumenta en función del carácter más o menos único del destino. En la mayoría de los casos, se trata de bienes públicos o de recursos comunes como, por ejemplo, parajes protegidos o tierras reservadas al uso agrícola que los isleños han de proteger y gestionar de manera que no se agoten o destruyan.

6.5   Los atractivos locales y los servicios innovadores otorgan a los destinos su sabor distintivo. También limitan las posibilidades de innovación de los productos en la medida en que ésta no puede lograrse sin la incorporación de bienes del propio destino. Por ejemplo, no cabe transformar unas instalaciones costeras en un retiro de montaña. No obstante, un país turístico con distintos atractivos puede modificar su posición en el mercado.

6.6   A largo plazo, el turismo de masas centrado en el sol, la playa y el McDonalds no es necesariamente la mejor forma de turismo insular. Por ejemplo, en Escocia se ha demostrado que las formas especializadas y a pequeña escala de turismo insular pueden ser un éxito. No existe una única solución válida para cualquier contexto, cosa que hay que tener muy presente cuando se diseña una estrategia de turismo insular. Lo que resulta ideal para una isla mediterránea pequeña puede resultar inadecuado para islas minúsculas frente a las costas del Reino Unido, Irlanda o Suecia.

6.7   La suerte de los destinos depende de muchas variables independientes entre sí. Ello incluye la localización y el potencial de los mercados fuente así como la accesibilidad en lo que respecta a los costes del transporte y a los costes derivados del tiempo de transporte. El sector público puede influir en dichas variables entre otras cosas mediante mecanismos como las obligaciones de servicio público o sistemas de continuidad territorial. Además, determinan en gran medida la naturaleza de la innovación aplicada a los productos. Por consiguiente, el reto para los empresarios locales es crear más valor añadido para los consumidores mediante nuevos productos.

6.8   En la UE, una cuestión recurrente es la sostenibilidad ecológica, que abarca aspectos como la identificación de mecanismos útiles mediante la inducción de reducciones de las emisiones derivadas del transporte y la manera en que la sostenibilidad medioambiental se ha convertido, en general, en un vector esencial de la competitividad del sector turístico.

6.9   Cabe plantearse, por ejemplo, qué impide a los isleños mejorar sus playas o hacer gala de su patrimonio cultural. Cabe preguntarse por qué sólo se indican unas pocas atracciones turísticas cuando, por ejemplo, la isla en su conjunto puede considerarse como tal. O bien, por qué en ocasiones el turismo se concentra de manera tan marcada y breve en el turismo estacional cuando en otros lugares hay actividad durante todo el año. Igualmente, anunciar sólo un par de localidades cuando cabría referirse a todos los pueblos y ciudades. Los residentes de cada ciudad o pueblo han de aprender a sentirse orgullosos de su localidad de origen, siendo la única manera de que la protejan y promocionen sus productos y patrimonio.

6.10   Dado el número creciente de turistas que visita las islas, las autoridades han de invertir más para mantener la calidad sanitaria de los destinos insulares, garantizando un nivel de calidad del agua potable (y de las aguas de baño), una gestión diligente de los residuos, la sostenibilidad de la energía y el abastecimiento en productos alimenticios seguros.

6.11   Concienciar acerca de la competitividad es esencial ya que los isleños deben asegurarse de que figura como un elemento esencial de su agenda. Esto no puede lograrlo ningún gobierno por sí mismo. Hay que implicar a la vez a trabajadores, empresarios, gestores e instituciones administrativas.

6.12   En la práctica, se dan tres factores influyentes y decisivos:

—	en primer lugar, la implicación del gobierno cuando se trata de seguridad sanitaria y de sostenibilidad medioambiental;

—	en segundo lugar, el elemento constituido por el sector de la empresa privada que puede incluir el transporte terrestre y aéreo así como la infraestructura en materia de TIC; y,

—	en tercer lugar, los elementos culturales que caracterizan los destinos de cada país.

6.12.1   Los gobiernos influyen mucho en la primera categoría. No es de recibo que un territorio insular esté mal situado en la clasificación relativa a la sostenibilidad medioambiental. Ello indica hasta qué punto los grupos de presión medioambientales y culturales tienen razón en insistir para que se preste más atención al patrimonio cultural de la isla y a la necesidad de invertir más para protegerla.

6.12.2   En cuanto a las infraestructuras turísticas, queda mucho por hacer. Recibir una puntuación baja al respecto puede suponer un estímulo para actuar y una oportunidad para invertir más. Los periodos de recesión brindan una buena oportunidad para revisar las infraestructuras y dedicar más recursos para mejorarlas. Los territorios insulares tienen que introducir mejoras ya y buscar más nichos de mercado mediante nuevas inversiones tanto privadas como públicas. Los gobiernos tienen que garantizar que el sector privado tenga mejor acceso a la financiación y que los bancos se adapten mejor a las pequeñas y medianas empresas. Los fondos disponibles en el marco del paquete de medidas comunitarias de estímulo deben emplearse enteramente. Más importante es que los entes gubernamentales no se sientan obligados a imponer normas inadecuadas al sector privado para extraer de los empresarios los fondos de que disponen para invertir.

6.12.3   El turismo insular presenta la siguiente cara oscura: la economía sumergida, aunque proporciona a los isleños ingresos adicionales, influye negativamente en el empleo y en sus condiciones laborales. Las residencias secundarias, aunque suelen ejercer una presión al alza sobre los precios para los habitantes de la isla, constituyen asimismo una fuente de ingresos. Además, las infraestructuras de agua, residuos y energía se saturan cuando tienen que abastecer en temporada alta a un número de personas veinte veces más elevado que la población local.

6.13   La oscilación estacional de la demanda de mano de obra hace que surja y perdure la economía sumergida. El empleo indebido, o incluso el abuso, de la mano de obra estudiantil así como el trabajo ilegal perjudican tanto a los trabajadores legales como a los ilegales por ser fenómenos que reducen el importe de sus salarios. El empleo ilegal constituye una parte significativa de la mano de obra del sector turístico. En algunos países corresponde a más de la mitad de los trabajadores.

6.13.1   La mano de obra barata y móvil procedente de los nuevos Estados miembros como, por ejemplo, Polonia, Bulgaria y Rumanía constituye un fenómeno cada vez más visible en el sector turístico de la Europa occidental, incluido el turismo insular. Con arreglo a las normas de libre circulación de los trabajadores, se trata de una tendencia irrefrenable y la cuestión es cómo pueden los empresarios y trabajadores reaccionar al respecto. Es necesario garantizar la competitividad de las empresas y, al mismo tiempo, asegurar la igualdad velando por el respeto de las condiciones laborales y evitando la explotación de los trabajadores.

6.14   Por todo ello, el turismo insular requiere un enfoque equilibrado. El turismo es vital para los isleños y las PYME de las islas. Ahora es el momento de actuar. Los isleños tienen que situarse frente a la competencia. Los problemas inmediatos a corto plazo han de resolverse en primer lugar. Para que el turismo siga siendo sostenible y un importante motor del crecimiento económico, han de tomarse medidas efectivas a medio y largo plazo.

7.   Facilitar la creación de redes para innovar en cuanto a la organización de empresas y destinos turísticos

7.1   Distintas ramas del sector turístico (por ejemplo, compañías aéreas, cadenas hoteleras, operadores turísticos o agencias de alquiler de coches) están muy concentradas y son frecuentemente operadores mundiales. Por otra parte, en las islas las PYME siguen siendo el pilar fundamental del sector turístico. Para afrontar semejantes competidores a nivel mundial, las empresas turísticas insulares deberían competir de forma constructiva en lugar de destructiva. Mientras que de la primera manera crece el mercado disponible, se amplía la gama de productos y, por último, se logra diferenciar e innovar en cuanto a los productos hasta lograr una oferta de nivel mundial, la segunda opción significa que las empresas competirían por el mismo mercado, lo que daría lugar a una convergencia de productos y a guerras de precios. Por consiguiente, es importante que las empresas turísticas sepan cómo trabajar con mayor cohesión con vistas a instaurar una competencia constructiva.

7.2   Las empresas turísticas insulares, especialmente las pequeñas, son más sensibles a la competencia de sus semejantes que a las ventajas de trabajar juntas. En el sector turístico, cabe distinguir entre las redes y clusters geográficos y las redes y clusters basados en determinadas actividades como, por ejemplo, ecoturismo, turismo vinícola, etc. Las redes y clusters pueden desempeñar un papel esencial en cuanto a desarrollar la capacidad de innovación de los operadores, por ejemplo, reduciendo los costes de experimentación, garantizando mayor visibilidad y mejor adaptación en respuesta a los cambios de la demanda. Al igual que en otros sectores de servicios, la innovación en el sector turístico se basa especialmente en la cooperación y en las redes.

7.3   La cooperación entre los políticos, los empresarios y las organizaciones sindicales, junto con la incorporación de aquellos órganos, fundaciones y asociaciones que desempeñen algún papel en el sector turístico, es otro de los factores esenciales del crecimiento constante del sector turístico insular. Mientras el sector empresarial desempeña el papel principal en cuanto a la creación de redes, los gobiernos locales son responsables del desarrollo de la infraestructura que permite cooperar mejor y respaldar las redes sectoriales.

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(1)  «Una mejor integración en el mercado interior como factor clave para la cohesión y el crecimiento en las islas», DO C 27 de 3.2.2009, p. 123.

(2)  Véase el Dictamen del CESE sobre el tema: «Por un turismo accesible a todas las personas y socialmente sostenible», DO C 32 de 5.2.2004, p. 1.

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11.2.2011

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 44/81

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el «Impuesto sobre las transacciones financieras» (Dictamen de iniciativa)

2011/C 44/14

Ponente: Lars NYBERG

El 18 de febrero de 2010, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el

«Impuesto sobre las transacciones financieras».

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 23 de junio de 2010.

En su 464o Pleno de los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 15 de julio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 121 votos a favor, 55 en contra y 7 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Resumen y conclusiones

1.1   El importe total del conjunto de transacciones financieras se ha incrementado, pasando de representar aproximadamente quince veces el valor del PIB mundial en 1990 a hacerlo 70 veces en 2007 (1). Dado que no se han producido prácticamente variaciones en el valor de las operaciones al contado en relación con el PIB, esto implica que el incremento del 400 % en las transacciones financieras corresponde casi por completo a los derivados y, principalmente, a los relacionados con los tipos de interés. Durante el segundo semestre de 2008 se registró un descenso en el negocio de los derivados, aunque su volumen comenzó a incrementarse nuevamente en la primera mitad de 2009. No parece, pues, que hayan cambiado mucho las cosas en el comportamiento del sector financiero.

1.2   En 2007 el sector financiero –cuyo principal cometido es el de apoyar la economía real– acumulaba el 40 % del total de beneficios empresariales en los EE.UU, mientras que su proporción respecto del PIB apenas alcanzaba el 7 %. Hemos visto igualmente cómo la actividad se concentraba tanto en unas pocas plazas bursátiles, principalmente Londres y Nueva York, como en un escaso número de instituciones financieras muy grandes. Se han inyectado ingentes sumas de dinero en este sector para evitar el desmoronamiento de estas instituciones, con lo que se han generado a su vez unos niveles de déficit presupuestario inéditos.

1.3   Un impuesto sobre las transacciones financieras (ITF) podría repercutir decisivamente en el comportamiento de las instituciones financieras con una reducción de las transacciones financieras a muy corto plazo y de mayor riesgo, que plantean frecuentemente riesgos.

1.4   En principio, el Comité ya respaldó la idea de un ITF en su dictamen sobre el Informe de Larosière (2): «El CESE cree que es necesario pasar de un planteamiento a corto plazo a un enfoque a largo plazo, en el que las bonificaciones no se basen en la especulación. En este sentido, el CESE apoya la idea de una imposición sobre las transacciones financieras». Con el presente dictamen, el Comité pretende participar en el actual debate en torno a este tema y profundizar en los objetivos y efectos de un impuesto de estas características.

1.5   La propuesta inicial de establecer un impuesto a las transacciones de valores fue formulada por primera vez en 1936 por J. M. Keynes, que pretendía así reducir la desestabilización causada por la especulación sobre acciones y reforzar los factores fundamentales a largo plazo de los precios de los valores. Esta idea fue desarrollada en los años setenta por James Tobin. Lo que Tobin pretendía con este impuesto era ralentizar la velocidad del mercado financiero y alinearlo en mayor medida con la economía real imponiendo una tasa a las transacciones internacionales de divisas al contado. Su objetivo coincidía con el que ahora se somete a debate, esto es, reducir las transacciones a corto plazo.

1.6   Tobin proponía que los ingresos recaudados gracias a este impuesto se remitieran al FMI o al Banco Mundial, si bien estos ingresos no constituían su principal objetivo: «Cuanto mejor sirva esta tasa para alcanzar los objetivos económicos que me motivaron en primer lugar (…) menores serán los ingresos que recaude (…)».

1.7   La idea del impuesto vuelve a estar presente, una vez más, desde la crisis financiera de 2008, esta vez para todas las transacciones financieras entre instituciones financieras.

1.8   De acuerdo con el CESE, el objetivo primordial de un ITF consiste en modificar el comportamiento del sector financiero reduciendo las transacciones financieras a corto plazo y de carácter especulativo. De este modo, las actividades del sector financiero serán compatibles con el mecanismo de fijación de precios del mercado. Personalidades como lord Turner (Autoridad de Reglamentación de los Servicios Financieros del Reino Unido), han llegado a decir que algunas de estas operaciones no aportan nada a la sociedad. Se conseguiría así el efecto deseado, dado que el ITF castiga con mayor dureza a las transacciones más frecuentes.

1.9   Si el ITF reduce considerablemente estas transacciones a corto plazo de valores y derivados, también reducirá los beneficios del sector financiero, lo que podría conllevar a una rebaja de las primas, aunque también a una reducción de los ingresos fiscales. La banca tradicional, que se basa en los préstamos a empresas y familias, se financia mediante depósitos y genera sus beneficios recurriendo al diferencial en los tipos de interés, no se verá afectada. Este tipo de actividad bancaria podría volver a ser el principal objetivo del sector financiero, esto es, hacer el mejor uso de los ahorros de cara a la inversión. Las nuevas dificultades financieras aparecidas en 2010 y la búsqueda por parte del FMI y de la UE de métodos de financiación ante futuras crisis económicas no deberían hacernos pasar por alto esta oportunidad de mejorar el sector financiero frente al cortoplacismo.

1.10   El segundo objetivo del ITF es la recaudación de fondos públicos. Esta nueva fuente de ingresos podría utilizarse para apoyar el desarrollo económico en los países en desarrollo, financiar las políticas climáticas en estos mismos países o aliviar las cargas generadas a la hacienda pública. Esta última hipótesis implicaría también la restitución por parte del sector financiero de las subvenciones públicas. A largo plazo, los ingresos deberían constituir una nueva fuente general de renta pública.

1.11   El ITF tendría un carácter progresivo en la medida en que, cuando comercian por cuenta propia, los clientes de las instituciones financieras –y las propias instituciones– representan a las capas más acomodadas de la sociedad. Además, se considera que el sector financiero no contribuye como le corresponde en términos de tributación fiscal.

1.12   El ITF debería abarcar el mayor ámbito de acción posible y aplicarse preferentemente tanto en los mercados nacionales como en los mercados de valores extranjeros. Para un sistema global, el CESE recomienda un nivel impositivo tan reducido como el 0,05 %. Con un sistema europeo sería aconsejable aplicar un tipo impositivo menor para garantizar que el ITF no distorsiona el funcionamiento del mercado financiero.

1.13   La introducción de una tasa siempre reduce el valor de los activos pero ¿puede afectar al lugar donde se comercian dichos activos si no es un impuesto mundial? Un estudio ha calculado que el timbre fiscal británico ha reducido el volumen de las transacciones en un 20 %, por lo que no cabe afirmar que haya ahuyentado la actividad de Londres.

1.14   La introducción de dicho impuesto no generaría prácticamente ningún coste administrativo, técnico o económico ya que estas transacciones ya están informatizadas. Sin embargo todavía no existe un mercado informatizado de las transacciones extrabursátiles (OTC – over the counter), aunque ya existen proyectos en la legislación europea a este respecto. La necesidad de incorporar al comercio organizado todas las transacciones, y por lo tanto también este mercado extrabursátil, muestra que la regulación y los impuestos como el ITF son complementarios, no alternativos.

1.15   Con un cambio de comportamiento en el sector financiero, más orientado hacia los enfoques a largo plazo, y, al mismo tiempo, un incremento de los ingresos públicos, el ITF ofrece lo que se ha dado en llamar un doble dividendo. No obstante, es evidente que cuanto mayor sea el tipo impositivo, mayor será el efecto en las transacciones negociadas a corto plazo y, por ende, menores son los ingresos. Por tanto, hay que buscar un tipo impositivo que lleve a un equilibrio entre los dos objetivos del ITF: modificación de los comportamientos e ingresos fiscales.

1.16   Si se aplicara el ITF en toda Europa, los ingresos tributarios rondarían el 1,5 % del PIB y su mayor parte procedería del mercado financiero británico. Si se aplica en todo el mundo, el ITF aportará unos ingresos fiscales en torno al 1,2 % del PIB mundial. Los resultados serían aproximadamente los mismos para Europa y para EE.UU.

1.17   En su reunión de los días 26 y 27 de junio en Toronto, el G-20 no propuso ningún impuesto global sobre las transacciones financieras. El CESE considera que conviene mantener un sistema europeo en el calendario de las reformas financieras.

2.   Antecedentes

2.1   Se han aducido numerosas razones para explicar la crisis financiera que estalló espectacularmente en 2008 a raíz de la quiebra de Lehman Brothers (3). Entre ellas, cabe citar la disponibilidad de dinero barato de resultas de unos tipos de interés bajos, la propagación de los valores de alto riesgo a través de la titulización, los fallos en la regulación y la supervisión, el acceso a los recursos económicos con fines especulativos –sobre la base de una redistribución duradera de los ingresos, del trabajo hacia el capital–, la naturaleza global del mercado financiero, etcétera.

2.2   En proporción al PIB, el sector financiero ha crecido más allá de lo que habría cabido imaginar. En 1990 el valor de las transacciones financieras equivalía aproximadamente a quince veces el PIB mundial. Cuando estalló la crisis en 2008, esa proporción se elevaba a 70 veces el PIB de todo el mundo (4). Las operaciones al contado representan prácticamente el mismo porcentaje del PIB mundial que en 1990, por lo que el incremento del 400 % en las transacciones financieras corresponde casi por completo a los derivados. Éstos son, a su vez, transacciones «extrabursátiles» (OTC), acuerdos directos entre un cliente y una institución financiera y, en la mayoría de los casos, se refieren a derivados vinculados a los tipos de interés (5). Hasta transacciones a largo plazo como los bonos hipotecarios se han trasladado al mercado cortoplacista, ya que cambian a menudo de propietario. Los motivos de gran parte de esta actividad comercial pueden responder tanto a una cobertura contra el riesgo como a la especulación.

2.2.1   La evolución del mercado de los derivados constituye un nuevo aspecto del sistema económico, que no siempre está conectado a la economía real del modo en que lo estaba el capital tradicional. Existen muchos tipos de derivados, como opciones, mercados a plazo y de futuros, o créditos recíprocos, que pueden a su vez basarse en bienes diversos, cambio de divisas o tasas de interés, aunque también pueden hacerlo, sin más, en juegos de azar.

2.2.2   Las estadísticas revelan un descenso en el negocio de los derivados durante el segundo semestre de 2008. Con todo, esta caída no fue especialmente pronunciada: el negocio apenas se redujo a los niveles de hace tres años. Además, el volumen de negocio comenzó a incrementarse nuevamente en la primera mitad de 2009 (6). Y, una vez más, los cambios tuvieron que ver principalmente con derivados vinculados a los tipos de interés. Todo ello nos permite afirmar que no parece que hayan cambiado mucho las cosas en el comportamiento del sector financiero, aunque, por otro lado, sí se ha erradicado prácticamente por completo la titulización de los mercados, el principal detonante de la crisis financiera (7).

2.2.3   En 2007, justo antes de la crisis, el sector financiero acumulaba el 40 % del total de beneficios empresariales en los EE.UU., mientras que su proporción respecto del PIB apenas alcanzaba el 7 % (8). Si el sector financiero absorbe el 40 % de los beneficios es porque se ha desviado de la función que le corresponde como intermediario financiero. En este sentido, dado el carácter de oligopolio que tiene el sector financiero en algunos países no es eficiente en su tarea de financiar la economía real.

2.2.4   Hemos visto igualmente cómo la actividad se concentraba en unas pocas plazas bursátiles, principalmente Londres y Nueva York. Al mismo tiempo, se ha registrado también una concentración en un escaso número de instituciones financieras muy grandes. Su gran tamaño dio pie al lema «demasiado grandes para fracasar», que a su vez hizo que muchos gobiernos se vieran obligados a salvar a algunos bancos para evitar el desmoronamiento del sector financiero. Se inyectaron enormes sumas de dinero en el sector, lo cual generó unos niveles sin precedentes de déficit presupuestario.

2.3   El Informe de Larosière recogía numerosas propuestas para modificar el sistema financiero al objeto de impedir que surgieran crisis en el futuro (9). A este informe le siguieron rápidamente otras cuatro propuestas de la Comisión (10) para regular la supervisión macroprudencial y microprudencial del sector financiero, así como diversas propuestas para cambiar las normas del sector financiero (11). De forma paralela, se ha producido también un intenso debate en los EE.UU.

2.3.1   Las propuestas de nueva legislación han girado principalmente en torno a la supervisión y la regulación de determinadas instituciones financieras, que vienen a suplir en parte la autorregulación del sector financiero. Apenas unos pocos elementos de estas propuestas han tenido por objeto modificar los comportamientos del sector financiero. No ha surgido ninguna propuesta para regular los instrumentos del sector financiero, a pesar de que es ahí donde se pueden encontrar algunas de las verdaderas causas de la crisis financiera.

2.4   Tampoco se han formulado propuestas oficiales de la UE sobre la introducción de un impuesto a las transacciones financieras (ITF), aunque se trata de un debate general que ha venido cobrando impulso en los últimos años. En opinión del CESE, un impuesto de estas características repercutiría de manera decisiva en el comportamiento de las instituciones e instrumentos financieros, posiblemente reduciendo algunas de las transacciones financieras a corto plazo que predominan en la actualidad.

2.4.1   En su reunión de Pittsburgh de septiembre de 2009, los líderes del G-20 solicitaron al FMI que «preparara para la próxima reunión un informe sobre las diversas opciones que los países han adoptado o están considerando con respecto a la forma en que el sector financiero podría contribuir de manera equitativa y sustancial a pagar por las cargas derivadas de las intervenciones públicas para reparar el sistema bancario». En el informe preliminar del FMI, presentado en abril de 2010, si hizo hincapié en la adopción de medidas para contrarrestar las futuras crisis financieras, principalmente mediante un impuesto de estabilidad financiera, combinado con un dispositivo de resoluciones. En el presente dictamen el CESE no comentará ningún aspecto concreto de dichas propuestas y se limitará a informar de los debates del FMI sobre la adopción de un ITF para la crisis actual.

2.4.2   En principio, el Comité ya dio su visto bueno a un ITF en su dictamen sobre el Informe de Larosière: «El CESE cree que es necesario pasar de un planteamiento a corto plazo a un enfoque a largo plazo, en el que las bonificaciones no se basen en la especulación. En este sentido, el CESE apoya la idea de una imposición sobre las transacciones financieras». Con el presente dictamen, el Comité pretende participar en el actual debate y profundizar en los objetivos y efectos de un impuesto de estas características.

3.   Introducción

3.1   La propuesta inicial de establecer un impuesto a las transacciones de valores fue formulada en 1936 por J. M. Keynes para reducir la desestabilización causada por la especulación sobre acciones y reforzar así los factores fundamentales a largo plazo de los precios de los valores.

3.2   En los años setenta James Tobin propuso un impuesto a las transacciones cambiarias, la «tasa (o impuesto) Tobin», para reducir la desestabilización causada por la especulación sobre divisas. La libre circulación de capitales facilitó los ataques especulativos contra las divisas. Lo que Tobin pretendía con este impuesto era ralentizar la velocidad del mercado financiero y alinearlo en mayor medida con la economía real, así como reforzar el papel de la política monetaria. La tasa debía aplicarse a las transacciones de divisas al contado con un tipo del 0,5 %. Aun cuando no iba dirigida a todas las transacciones financieras (en la actualidad, las transacciones al contado representan menos del 10 % del total registrado en el mundo), su objetivo coincidía uno de los que ahora se debate, es decir, reducir las transacciones a corto plazo.

3.2.1   Tobin proponía enviar los ingresos recaudados gracias a este impuesto al FMI o al Banco Mundial, aunque estos ingresos no constituían su principal objetivo: «Cuanto mejor sirva esta tasa para alcanzar los objetivos económicos que me motivaron en primer lugar (…) menores serán los ingresos que recaude (…)» (12).

3.3   La idea del impuesto ha vuelto a aparecer, una vez más, con la crisis financiera de 2008, y esta vez no solamente para las transacciones de divisas, sino para todas las transacciones financieras. Incluso con un ámbito de acción tan amplio, hay que decir que no incluye las transacciones financieras en las que participan familias y empresas. Este impuesto debe limitarse a las transacciones entre instituciones financieras. Entre quienes propugnan el ITF pueden encontrarse numerosos representantes de organizaciones de la sociedad civil, economistas y personalidades del sector financiero como lord Turner, Presidente de la Autoridad de Reglamentación de los Servicios Financieros del Reino Unido, a los que se ha sumado ahora el Consejo Europeo con sus propuestas en la reunión del G-20, celebrada el 17 de junio de 2010 (13). Entre sus detractores figuran el FMI, la OCDE y el Banco Mundial.

3.4   ¿Cuáles son los principales objetivos de una tasa de estas características? ¿A qué debe aplicarse? ¿Cuál debe ser su cuantía? ¿Es posible recaudarla en un solo país o es necesaria su aplicación en toda la UE, o a nivel mundial? ¿Qué resultados podemos esperar? En el presente dictamen pretendemos abordar estas preguntas y aportar datos basándonos en estudios elaborados por el Instituto Austríaco de Estudios Económicos (WIFO) (14) y el Centro de Estudios Económicos y Políticos (CEPR) y el Instituto de Estudios de Política Económica (PERI) de la Universidad de Massachusetts, Amherst (15).

3.5   Un mecanismo destinado a influir en el comportamiento del sector financiero, al hilo de las argumentaciones de Keynes y Tobin, se hace efectivo mediante el ITF sobre las transacciones a corto plazo. Dada la frecuencia del comercio a corto plazo, un ITF eleva el coste de las transacciones cortoplacistas respecto del de las transacciones a largo plazo. De esta manera, modificando los costes relativos, los gobiernos pueden dirigir el sector financiero, utilizando el mecanismo de fijación de precios del mercado, a que conceda un mayor peso a los indicadores fundamentales de largo plazo de la economía real.

4.   Objetivos

4.1   Un examen detallado del mercado financiero revela que el incremento de su volumen se corresponde principalmente con transacciones a corto plazo, a menudo de carácter especulativo o de alto riesgo. Con respecto a la economía real, muchas de esas transacciones representan un volumen excesivo. Como quiera que las fluctuaciones a corto plazo tienden a generar a largo plazo oscilaciones en los precios de los activos, también pueden desviarse del curso de la economía real (16). Lord Turner ha llegado incluso a afirmar que algunas de estas operaciones no aportan nada a la sociedad.

4.1.1   Así pues, el CESE considera que el objetivo primordial de un ITF ha de ser el de modificar el actual comportamiento del sector financiero reduciendo las transacciones financieras a corto plazo y de carácter especulativo. Las transacciones a corto plazo son responsables de la mayor parte del incremento de la actividad que ha registrado el sector financiero en la primera década del siglo XXI. El sector financiero ha de volver a asumir sus responsabilidades permanentes para con la economía real.

4.1.2   El FMI menciona en su informe los efectos de un ITF en los comportamientos, pero los considera negativos. Entre los aspectos negativos aludidos, se afirma que el modo de financiar un futuro mecanismo de resoluciones no es éste. Pero ese nunca ha sido el objetivo del ITF. Otra objeción que se ha aducido apunta a que es mejor gravar directamente aquellas transacciones que se pretenden reducir. Esto es exactamente lo que se consigue con los ITF cuando al castigar con mayor dureza a las transacciones a corto plazo.

4.1.3   Reducir el volumen de las transacciones a corto plazo también reduce su participación en las actividades de las instituciones financieras, con lo que aumentaría su cuota en otras actividades, como servir de intermediario entre ahorradores y prestamistas. El sector financiero no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para alcanzar otros objetivos en materia económica. Un sector financiero eficiente hará el mejor uso posible de los ahorros, es decir, efectuando inversiones en la economía real.

4.1.4   La banca comercial tradicional se basa en los préstamos a empresas y familias, que generan beneficios recurriendo al diferencial en los tipos de interés. Para apoyar a sus clientes, los bancos también les ayudan a obtener dinero en los mercados de capitales, los fondos y las divisas de cobertura, la exposición de productos vinculados a empresas internacionales, así como con estrategias de cobertura a futuros de productos relacionados con la agricultura. Al proporcionar estos servicios, los bancos compensan sus propios riesgos mediante transacciones con otros bancos, normalmente en tiempo real. El servicio al cliente puede implicar numerosas transacciones a plazo muy corto. Además, los bancos también se benefician del intercambio comercial de valores y derivados desde cuentas propias. Esto no debe desaparecer del mercado financiero ya que representa, en parte, la manera que tiene el comercio interbancario de garantizar la liquidez. Sin embargo, si el ITF reduce considerablemente estas transacciones a corto plazo de valores y derivados reducirá también los beneficios del sector financiero, con lo que probablemente se rebajen a su vez las primas, así como los ingresos fiscales sobre los beneficios. La banca tradicional difícilmente se verá afectada, mientras que las futuras ganancias de las instituciones financieras serán menores y dependerán principalmente de las actividades bancarias tradicionales.

4.1.5   En la bibliografía sobre este tema existen distintos puntos de vista, pero uno de los efectos podría ser una menor volatilidad en los precios de los activos. Al haber menos acciones especulativas, los precios de los activos podrían lograr una mayor estabilidad. Alternativamente, otros sostienen que el comercio esporádico puede ser muy volátil y aleatorio, sin un efecto desalentador en términos de volumen.

4.1.6   Para resumir los posibles efectos de un ITF sobre los comportamientos de las distintas instituciones financieras, queremos destacar que estos cambios podrían reducir el comercio de elevada frecuencia. Las nuevas dificultades financieras aparecidas en 2010 y la búsqueda del FMI y la UE de métodos de financiación ante futuras crisis económicas no deberían hacernos pasar por alto esta oportunidad de mejorar el sector financiero.

4.2   El otro objetivo principal del ITF es la recaudación de fondos públicos. Este tipo de impuesto recaudaría ingresos de una cuantía considerable. En el debate sobre cómo debe utilizarse esta nueva fuente de ingresos podría mencionarse la ayuda al desarrollo económico en los países en desarrollo, financiar las políticas climáticas en estos mismos países o aliviar las cargas generadas a la hacienda pública por las crisis financieras. Si tenemos en cuenta los recientes debates políticos que se han producido en la UE, el uso más probable apunta a que se convierta en una fuente de ingresos públicos.

4.2.1   De acuerdo con la Comisión, se han aprobado ayudas financieras que se elevan al 30 % del PIB de la UE. Si se excluyen las garantías, ello corresponde al 13 %. En el caso del Reino Unido el porcentaje es el doble. Cuando pensamos en el coste que ha supuesto para la hacienda pública hacerse cargo del sector financiero durante la crisis, hemos de tener también en cuenta que cerca de la mitad no se ha utilizado nunca y que, con el tiempo, una gran parte de este apoyo será restituida. El 13 % se destina a inyecciones de capital (títulos bancarios), compra de activos y ayudas directas. Por lo que parece, gran parte de las garantías queda sin utilizar.

4.2.2   En un primer momento, los ingresos procedentes del ITF podrían destinarse a pagar los costes remanentes. Habida cuenta de la concentración del mercado financiero, el ITF deberá recaudar mayores ingresos allí donde se hayan usado mayores cantidades de dinero público para salvar a los bancos. Sin embargo, el coste público total ha sido mucho más alto, incluyendo la pérdida de cotizaciones a la seguridad social, el coste de los estabilizadores automáticos, los tipos de interés más elevados a la hora de restituir los créditos públicos, etc. Incluso el FMI afirma que «los grandes costes fiscales, económicos y sociales de las crisis financieras parecen indicar que el sector financiero deberá contribuir a los ingresos generales por encima de lo que implica cubrir los costes fiscales de las ayudas directas» (17).

4.2.3   En cambio, el ITF debería considerarse en el futuro una nueva fuente general de ingresos públicos. Si se tiene en cuenta que los servicios financieros están exentos del IVA para que los usuarios de los bancos paguen menos impuestos por los servicios bancarios que por la mayor parte de los demás servicios, y a la luz de los elevados beneficios del sector financiero, parece más que justificado aumentar los impuestos a este sector.

4.2.4   De acuerdo con un estudio elaborado por la OCDE, el déficit público de los EE.UU. representará en 2011 casi la mitad del de todos los países de dicha organización. Se calcula que el déficit presupuestario en la eurozona rondará el 6 % del PIB durante ese mismo año. Los verdaderos desafíos no se ciernen únicamente sobre países que han adoptado el euro como Grecia, sino también sobre el Reino Unido, donde se calcula que gire en torno al 12 %.

4.2.5   La alternativa al ITF abordado en el informe preliminar del FMI es un IAF –un impuesto sobre las actividades financieras–, que gravaría los beneficios y las remuneraciones. Es un método sencillo de gravar la actividad financiera, pero en comparación con el ITF, la diferencia más importante que presenta el IAF es que gravaría todo tipo de actividades sin diferenciar entre transacciones a corto y a largo plazo. Se trata simplemente de un método para elevar los ingresos fiscales procedentes de los bancos.

4.2.6   Incluso con un tipo fiscal uniforme, el ITF tendría un carácter progresivo en la medida en que, cuando comercian por cuenta propia, los clientes de las instituciones financieras –y las propias instituciones– representan a las capas más acomodadas de la sociedad. Aunque es importante plantearse cómo hacer del ITF el instrumento más eficaz posible para el sector financiero, también hay que tener en cuenta la incidencia que tendrá el impuesto. En el documento de trabajo de la Comisión (18) se afirma que «a menudo se considera que las fuentes innovadoras presentan la ventaja de recabar una mayor aceptación política, especialmente cuando el gravamen fiscal se aplica a grupos o sectores que, según se percibe, no cumplen como debieran sus responsabilidades fiscales».

4.2.7   El Parlamento Europeo pidió a la Comisión que elabore «con antelación suficiente antes de la próxima cumbre del G-20, una evaluación de impacto del impuesto sobre las transacciones financieras, examinando tanto sus ventajas como inconvenientes» (19). Del mismo modo, el CESE apunta diversos aspectos que se deberían examinar en un ITF. Además, el documento de trabajo presentado por la Comisión (20) no se corresponde plenamente con las propuestas formuladas por el Parlamento Europeo. Por consiguiente, el CESE quiere hacer hincapié en la necesidad de llevar a cabo una completa evaluación de impacto, en combinación con una propuesta formal de ITF.

5.   Construcción

5.1   Ámbito general

5.1.1   La base impositiva no debe constar únicamente de las transacciones internacionales, sino de todas las transacciones financieras. Incluso utilizando el término «todas» existe un límite para la mayor parte de los cálculos, ya sea en función del tipo de transacción o del valor de la transacción que se grave. En el estudio del CEPR y el PERI se examinan distintas bases impositivas. Por su parte, el estudio del WIFO opta por una variante que incluye todo.

5.1.2   Un criterio a la hora de seleccionar las transacciones gravables podría centrarse en las operaciones a más corto plazo. Otro de los objetivos podría ser el de abarcar el mayor ámbito de acción posible. La tercera opción consistiría en decantarse por dirigir el impuesto hacia los mercados nacionales, o por incluir también los mercados de valores extranjeros.

5.1.3   Si se incorporan tanto las transacciones nacionales como las extranjeras, quedan cubiertas todas las transacciones financieras. La voluntad de no distorsionar la economía real podría ser un argumento para excluir las transacciones al contado.

5.1.4   No incluir todas las transacciones tendrá consecuencias para la situación competitiva de distintas transacciones. Estos efectos son convenientes si suponen un mayor gravamen para las transacciones especulativas a corto plazo que para las transacciones a largo plazo y de carácter no especulativo. De hecho, esto será así puesto que, cuanto más frecuentes son las transacciones, mayor será el impacto del impuesto en dichas transacciones.

5.1.5   Recurrir al valor hipotético de las transacciones financieras como base del ITF ha sido objeto de críticas por constituir un fundamento casi imaginario. Como alternativa al ITF, podría gravarse el dinero que reciben en la práctica las instituciones financieras por negociar con derivados, la comisión, la prima o cualquier honorario que represente un coste para los clientes. No obstante, en opinión del CESE, el desarrollo de las transacciones financieras haciendo uso de unos valores hipotéticos en función del PIB es una medida útil de cálculo, especialmente para mostrar los cambios que, con el tiempo, se producen en el volumen negociado en el mercado financiero.

5.2   Ámbito geográfico

5.2.1   ¿Debe el ITF ser de ámbito nacional, regional (UE) o mundial? No hay duda de que lo preferible sería un impuesto mundial. Si esto no fuera posible, resulta evidente la necesidad de su implantación a nivel de la UE. Con todo, existen ejemplos que muestran que el impuesto nacional también representa una posibilidad, especialmente para países con un amplio sector financiero. Cabría suponer que esta medida tuviera un mayor efecto allí donde se producen las transacciones. Sin embargo, la experiencia demuestra que esto no parece plantear problemas (21).

5.2.2   La introducción de una tasa sobre los activos siempre reduce el valor de dichos activos pero, ¿afecta al lugar donde se comercian? Un estudio ha calculado que el modelo británico de timbre fiscal con el que se gravan las acciones y algunos bonos un 0,5 % ha reducido el volumen en un 20 %, por lo que tampoco se puede afirmar que haya hecho desaparecer la actividad en Londres (22).

5.3   Tipo impositivo

5.3.1   Se han propuesto distintos niveles de tipo impositivo, desde un 0,1 % hasta un 0,01 %, aunque el tipo más mencionado se sitúa en el 0,05 %. Con un sistema global, el CESE recomienda este tipo impositivo para el ITF. Es tan reducido que puede introducirse sin peligro de que repercuta tanto en las transacciones a corto plazo que pudiera distorsionar el funcionamiento del mercado financiero. No obstante, si se introduce el ITF como sistema europeo, podría considerarse la posibilidad de aplicar un tipo impositivo menor.

5.3.2   Con un cambio de comportamiento en el sector financiero, más orientado hacia los indicadores fundamentales a largo plazo y, al mismo tiempo, un incremento de los ingresos públicos, el ITF ofrece lo que se ha dado en llamar un doble dividendo. No obstante, es evidente que cuanto mayor sea el tipo impositivo, mayor será el efecto en las transacciones negociadas a corto plazo y, por ende, menores son los ingresos. Por tanto, hay que buscar un tipo impositivo que lleve a un equilibrio entre los dos objetivos del ITF: modificación de los comportamientos e ingresos fiscales.

5.3.3   En el mundo real, todos los ejemplos de impuestos u otros gravámenes se han recaudado siempre aplicándose a algunas transacciones financieras, pero no a todas. Si este impuesto se recauda aplicado a todas las transacciones, será imposible conocer de antemano y con exactitud sus efectos. Por lo tanto, sería necesario examinar nuevamente el tipo impositivo, por ejemplo transcurridos tres años, para considerar la conveniencia de aumentarlo o de reducirlo.

5.4   Viabilidad

5.4.1   Cuestión distinta es averiguar con qué facilidad podrá recaudarse este tipo de impuestos. Las transacciones para las que se propone el ITF ya están, en su mayoría, informatizadas. Esto significa que la introducción de dicho impuesto no generará prácticamente ningún coste administrativo, técnico o económico. Naturalmente, será imprescindible crear un programa informático especial y, de hecho, ya se han hecho algunas pruebas en este sentido.

5.4.2   Será necesario comprobar si se han creado o existen productos financieros innovadores que quedan excluidos de la imposición fiscal o incluso, que se han creado de manera deliberada para evitarla. Éstos deberán incluirse en la base fiscal.

5.4.3   Todavía no existe un mercado informatizado de las transacciones extrabursátiles (OTC – over the counter), aunque ya existen proyectos en la legislación europea a este respecto. La necesidad de incorporar este mercado extrabursátil al comercio organizado muestra que la regulación y los impuestos como el ITF son complementarios, no alternativos.

6.   Efectos

6.1   Reducción de las transacciones financieras a corto plazo

6.1.1   No existen cálculos exactos del impacto que el ITF podría tener para las transacciones a corto plazo; solamente cabe hacer suposiciones. Esto representa un verdadero problema cuando se debate sobre el ITF. Así pues, no disponemos de estadísticas por lo que respecta al principal objetivo de reducir los intercambios financieros a corto plazo. Los únicos cálculos estadísticos de que disponemos los constituye el posible importe de los ingresos fiscales.

6.1.2   Uno de los efectos del ITF es que, empíricamente, reduce la liquidez. Pero, ¿cuál es el nivel óptimo de liquidez? ¿Habrían funcionado mejor las economías que en 1990 o en 2000 con la elevadísima liquidez registrada en 2007? ¿Equivale la liquidez al importe total de las transacciones financieras? La respuesta ha de ser negativa cuando algunas de estas transacciones están basadas en los mismos valores, de modo que la cantidad total de transacciones no puede ser un método especialmente válido para calcular la liquidez «real». Volviendo al principal cometido del sector como mediador financiero, parece relevante alinear la liquidez con el nivel del PIB. Sin entrar a decidir sobre la amplitud exacta de dicha reducción, resulta obvio que el camino que se debe seguir pasa por rebajar la liquidez a partir de los niveles de 2007.

6.1.3   Habida cuenta de que este impuesto afectaría en mayor medida a las transacciones más frecuentes, debería producirse no sólo una reducción cuantitativa de las transacciones, sino también un cambio entre las transacciones a largo y a corto plazo. Uno de los motivos aducidos para oponerse al ITF es que la menor frecuencia de las transacciones a corto plazo haría más opaco el mercado financiero. Teniendo presente el nivel actual de este tipo de transacciones a corto plazo, ni siquiera una amplia reducción lograría eliminar las transacciones del día a día. Difícilmente puede afirmarse que el sector financiero era opaco en este aspecto, por ejemplo, en el año 2000.

6.1.3.1   Como se describe en el estudio del WIFO, el mayor uso de derivados ha provocado que se disparen los precios, tanto a corto como a largo plazo. Con estos antecedentes, rebajar el uso de los derivados podría reducir la volatilidad de los precios en el mercado financiero, y no al contrario, como se ha aducido en algunas ocasiones.

6.1.3.2   El comercio financiero se reparte casi a partes iguales entre los bancos y las demás instituciones financieras. Sin embargo, no existen cifras equivalentes para la distribución entre transacciones a corto y a largo plazo.

6.2   Cuantía de los ingresos públicos

6.2.1   El estudio del WIFO calcula que, con un nivel impositivo del 0,05 %, el volumen de las transacciones, sometidas a impuestos, se reducirá en un 65 %. Se prevé que un tipo impositivo más bajo se traduciría en una menor reducción de las transacciones mientras que, con otro más alto, la reducción sería también mayor.

6.2.1.1   El estudio afirma que, si se aplicara únicamente en el Reino Unido, el ITF generaría unos ingresos fiscales prácticamente equivalentes al 7 % del PIB de dicho país. En Alemania, el país que registra el mayor porcentaje de transacciones financieras de este tipo de la UE tras el Reino Unido, representaría poco más del 1 % de su PIB. Si se aplicara en toda la UE, los ingresos tributarios girarían en torno al 1,5 % del PIB, y la mayor parte de estos ingresos procedería del mercado financiero británico. En todo el mundo, la aplicación del ITF aportaría unos ingresos fiscales en torno al 1,2 % del PIB mundial.

6.2.2   Según el estudio del CEPR y el PERI, las alternativas para la reducción del intercambio comercial oscilan entre el 25 % y el 50 %. A fin de permitir su comparación con las cifras facilitadas por el WIFO, ofrecemos únicamente los datos correspondientes a una reducción del 50 % de la base impositiva. Los datos de este estudio se desglosan según el tipo de activo negociado. Las cifras en dólares del estudio se convierten aquí en porcentajes respecto del PIB de los EE.UU.:

—	Acciones y valores 0,75 %

—	Bonos 0,18 %

—	Primas 0,03 %

—	Operaciones de divisas al contado 0,05 %

—	Futuros 0,05 %

—	Canjes 0,16 %

—	TOTAL 1,23 %

6.2.3   Ambos estudios ofrecen aproximadamente los mismos resultados para Europa y para EE.UU. Del estudio elaborado por el CEPR y el PERI se desprende también que las transacciones al contado representan una proporción muy pequeña de todas las transacciones.

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(1)  Datos del Banco de Pagos Internacionales (BPI).

(2)  Informe del Grupo de Larosière, DO C 318/11 de 23.12.2009, p. 57.

(3)  Empresa de servicios financieros globales.

(4)  Stephan Schulmeister, A General Financial Transaction Tax, Documento de trabajo 344/2009, WIFO (Österreichischen Institut für Wirtschaftsforschung).

(5)  Banco de Pagos Internacionales (BPI), en: Davas/von Weizsäcker, Financial Transaction Tax: Small is Beautiful, 2010.

(6)  Véase FN 5.

(7)  H. W. Sinn, en una presentación del Informe económico para 2010 del EEAG (Grupo Consultivo Económico Europeo), 23 de febrero de 2010, Bruselas.

(8)  Helene Schubert, Banco Nacional de Austria.

(9)  Informe del Grupo de Larosière, DO C 318/11 de 23.12.2009, p. 57.

(10)  Supervisión macroprudencial y microprudencial DO C 277/25, 17.11.2009, p. 117.

(11)  Agencias de calificación crediticia, DO C 277/25, 17.11.2009, p. 117

«Folleto que debe publicarse en caso de oferta pública o admisión a cotización de valores» y «Armonización de los requisitos de transparencia relativos a la información sobre los emisores cuyos valores se admiten a negociación en un mercado regulado» DO C …

(12)  Tobin, James: A Proposal for International Monetary Reform, 1978

(13)  Conclusiones del Consejo Europeo de 17 de junio de 2010: «La UE debe dirigir los esfuerzos encaminados a fijar un planteamiento mundial para la introducción de sistemas de tasas e impuestos sobre las instituciones financieras a fin de mantener unas condiciones de competencia equitativas en todo el mundo y defenderá firmemente esta posición con sus socios del G-20. En ese contexto, debe explorarse y desarrollarse ulteriormente la introducción de un impuesto mundial sobre las transacciones financieras.»

(14)  Schulmeister, Stephan: A General Financial Transaction Tax, Documento de trabajo 344/2009, WIFO (Österreichischen Institut für Wirtschaftsforschung).

(15)  Baker, Pollin, McArthur, Sherman: The Potential Revenue from Financial Transactions Taxes, CEPR/PERI, diciembre de 2009.

(16)  Véase la nota a pie de página no 14.

(17)  FMI, A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector (Una contribución justa e importante por parte del sector financiero) Informe interno para el G-20.

(18)  SEC(2010) 409 final - Documento de trabajo de los servicios de la Comisión «Innovative Financing at a Global Level».

(19)  PE 432.992v01-00, propuesta de Resolución.

(20)  SEC(2010) 409 final.

(21)  También es posible encontrar este mismo impuesto en Corea del Sur, Hong Kong, Australia, Taiwán y la India, y otros similares en Bélgica, Argentina y Brasil.

(22)  Institute for Fiscal Studies, 2002: «Stamp duty on share transactions: is there a case for change?», comentario 89.

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