1.4.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 81/1

I-VII

1-8

1-7

8

9-13

14-34

14-16

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59-65

59-62

63-65

Análisis de costes y beneficios

Técnica que tiene por objeto comparar todos los costes y beneficios de una intervención con el fin de determinar si estos últimos superan a los costes y, en caso afirmativo, en qué proporción.

Análisis de riesgo

Estudio cuya finalidad es determinar la probabilidad de que el valor de las variables básicas de un proyecto, calculado en el primer análisis, se verifique efectivamente.

Análisis de sensibilidad

Estudio de la estabilidad de un resultado esperado de un proyecto ante una modificación de sus variables básicas.

Efecto de peso muerto

Efecto observado que se hubiera producido aun cuando no hubiere tenido lugar una intervención pública.

Eficacia

Mide la relación entre los resultados obtenidos y los objetivos esperados.

Eficiencia

Mide la relación entre los recursos empleados y los resultados obtenidos.

FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo Regional)

Instrumento financiero concebido para fomentar la cohesión económica y social en los países de la Unión mediante la corrección de los principales desequilibrios regionales y la reconversión de las regiones menos desarrolladas. Las intervenciones del FEDER se realizan esencialmente a través de programas operativos que abarcan un gran número de proyectos.

Fondo de Cohesión

Instrumento concebido para fomentar la cohesión económica y social mediante la financiación de grandes proyectos en los ámbitos del medio ambiente y del transporte en los Estados miembros cuyo PNB es inferior al 90 % de la media comunitaria. En un principio, el Fondo de Cohesión intervino en España, Grecia, Irlanda y Portugal. Desde el 1 de enero de 2004, Irlanda ya no tiene acceso a las ayudas del fondo. Los nuevos Estados miembros se benefician del apoyo del Fondo de Cohesión desde su ingreso en la Comunidad.

Fondos Estructurales

Fondos comunitarios que financian las acciones destinadas a reducir las diferencias de desarrollo entre las regiones de la Unión. El FEDER constituye el principal instrumento de financiación de estas acciones.

Impacto

Consecuencias sobre el plano socioeconómico que pueden atribuirse a una intervención.

Período de programación

Marco plurianual en el que se planifican y efectúan los gastos con cargo a los Fondos Estructurales.

Programas operativos

Documentos aprobados por la Comisión que consisten en un conjunto coherente de ejes prioritarios compuestos de medidas plurianuales, para cuya realización puede recurrirse a uno o varios Fondos Estructurales y, de forma subsidiaria, a otros instrumentos financieros, así como al BEI.

TIR (tasa interna de rentabilidad)

Tasa a partir de la que una inversión comienza a ser rentable.

VAN (valor actual neto)

Valor obtenido trasladando al momento actual el valor de los saldos de tesorería que generará un proyecto a lo largo de su duración. Este método permite comparar proyectos diferentes.

I.

La noción de «grandes proyectos» de infraestructuras e inversiones productivas se define en la normativa esencialmente en función de los volúmenes financieros en juego. Teniendo en cuenta la importancia económica y el impacto potencial de estos proyectos es preciso recurrir a procedimientos de tramitación especiales antes de su aprobación. Por los mismos motivos es necesario recabar la información que permita apreciar el impacto real con respecto al previsto (véanse los apartados 1 a 8).

II.

La fiscalización del Tribunal se ha referido a los grandes proyectos del FEDER y, por analogía, a los del Fondo de Cohesión de los períodos de programación 1994-1999 y 2000-2006. El Informe está estructurado en torno a dos ejes principales, por una parte el proceso de preparación con vistas a la aprobación por la Comisión de los grandes proyectos y, por otra, el proceso de evaluación tras su ejecución (véanse los apartados 9 a 13).

III.

El Tribunal ha constatado debilidades diversas en relación con la tramitación en los dos períodos objeto de la fiscalización, especialmente en lo que atañe a los procedimientos tanto de examen de los proyectos como de determinación del porcentaje de cofinanciación comunitaria. El análisis de costes y beneficios presentado por los promotores de proyectos en apoyo de las solicitudes de ayuda ha sido de calidad muy variable, al igual que su aplicación por parte de la Comisión. Estas constataciones ponen en entredicho el valor añadido real del sistema específico de aprobación previsto para los grandes proyectos (véanse los apartados 14 a 34).

IV.

El Tribunal recomienda que la Comisión aplique de forma efectiva procedimientos de tramitación más adecuados y basados en las herramientas que ella misma ha elaborado, que se asegure de que el análisis de los costes y beneficios se aplica con rigor, en particular con referencia a la información presentada, y que continúe sus esfuerzos por incluir elementos que permitan modular el porcentaje de participación comunitaria (véase el apartado 63).

V.

En el momento de la fiscalización, la Comisión solo había podido realizar la evaluación ex post de los grandes proyectos del período 1994-1999, que se vio obstaculizada en gran medida por la falta de información pertinente y rigurosa en relación con los efectos previsibles y el seguimiento. En estas condiciones, las evaluaciones no aportaron datos útiles para la adopción de decisiones del período siguiente, salvo en un caso de proyectos cofinanciados por el Fondo de Cohesión. La evaluación aún pendiente de los grandes proyectos FEDER del período 2000-2006 podrá basarse en disposiciones reglamentarias más estrictas, especialmente en materia de seguimiento, pero que en la práctica apenas han empezado a aplicarse (véanse los apartados 35 a 55).

VI.

Aunque la normativa de los Fondos Estructurales del período 2007-2013 no exige que la Comisión lleve a cabo una evaluación ex post individual de los grandes proyectos, el Tribunal recomienda, que estos sean evaluados de forma individual al término de su ejecución, en relación con sus objetivos, por las autoridades gestoras nacionales y los beneficiarios, para quienes la información resultante de este procedimiento puede ser útil. Con este fin, la Comisión debe velar por que las solicitudes de ayuda contengan los datos necesarios sobre los indicadores y la situación inicial, y por que estos datos se sometan a un seguimiento riguroso. Para poder disponer de información pertinente y fiable sobre las repercusiones de los grandes proyectos, la Comisión debe analizar sus propias necesidades en relación con los datos de esta evaluación que se le han de transmitir (véase el apartado 64).

VII.

A más largo plazo, el Tribunal invita a la Comisión, al Parlamento Europeo y al Consejo a reflexionar sobre la función del régimen especial de los grandes proyectos (véase el apartado 65).

1.

La noción de «grandes proyectos» se define esencialmente en la normativa comunitaria del FEDER (1) en función de la importancia financiera de los proyectos.

2.

En lo que se refiere al período de programación 1994-1999, los «grandes proyectos» son «aquellos cuyo coste total tomado en consideración para determinar la importancia de la ayuda comunitaria supere, por regla general, 25 millones de ecus para las inversiones en infraestructuras y 15 millones de ecus para las inversiones productivas» (2).

3.

Con respecto al período de programación 2000-2006, la definición de «grandes proyectos» abarca aquellos «cuyo coste total considerado para determinar la participación de los Fondos sea superior a 50 millones de euros» (3). Además, estos proyectos han de incluir una serie de obras económicamente indivisibles con una función técnica precisa y unos objetivos claramente identificados. Al igual que en el período anterior, puede tratarse tanto de inversiones en infraestructuras como de inversiones productivas (4).

4.

En la normativa del Fondo de Cohesión, por el contrario, no se encuentra una definición de «grandes proyectos» con respecto a los dos períodos en cuestión (5). No obstante, dado que en los denominados países de la cohesión pueden financiarse proyectos similares en materia de infraestructuras de transportes y de medio ambiente a través del FEDER o del Fondo de Cohesión, la fiscalización ha tenido en cuenta también, por analogía, algunos proyectos de este último fondo seleccionados en función de los costes totales, a partir de los mismos criterios aplicables a los grandes proyectos del FEDER.

5.

Por lo que respecta al marco de aprobación, los grandes proyectos del FEDER correspondientes al período 1994-1999 podían presentarse de forma individual o en el marco de un programa operativo. En cualquier caso, la Comisión estaba informada de los grandes proyectos, siendo preciso suministrar información complementaria (6), pero sin que hubiera prevista una decisión de aprobación formal.

6.

Los grandes proyectos del FEDER relativos al período 2000-2006 se financian siempre en el marco de una intervención más vasta (7). Ahora bien, la normativa prevé que la Comisión los apruebe de forma individual, al contrario de lo que ocurre con los demás proyectos, que solo son aprobados a nivel de las autoridades de los Estados miembros (8).

7.

En el contexto del Fondo de Cohesión y con respecto a los dos períodos tenidos en cuenta por la fiscalización, únicamente podían financiarse proyectos individuales, siendo cada uno objeto de una decisión específica.

8.

El cuadro 2 muestra la importancia del coste total de los grandes proyectos beneficiarios de una ayuda del FEDER o del Fondo de Cohesión, en relación con los dos períodos de programación:

9.

Habida cuenta del impacto que pueden tener en el desarrollo regional por sí solos los proyectos que superan determinados volúmenes financieros, los grandes proyectos de inversión requieren procedimientos de tramitación más complejos de lo habitual y, al menos a partir del período 2000-2006, son también sometidos a una decisión de aprobación distinta. Por estas mismas razones y con el fin de orientar la concepción y la selección de los proyectos de la programación siguiente, es necesaria una apreciación retrospectiva de los efectos reales de los recursos movilizados.

10.

En consecuencia, el Tribunal ha querido responder a los preguntas siguientes:

11.

Los controles documentales y los efectuados en los Estados miembros se refieren a una muestra de 20 grandes proyectos cerrados correspondientes al período 1994-1999 y otra de 30 grandes proyectos del período 2000-2006. Además, se procedió a un control documental en la Comisión de una muestra complementaria de 36 grandes proyectos del período 2000-2006 (véase el anexo I).

12.

En lo que se refiere al sistema de tramitación previsto para los grandes proyectos, la fiscalización incluyó los procedimientos creados por la Comisión para los dos períodos 1994-1999 y 2000-2006. Se indican las mejoras aportadas progresivamente. Las recomendaciones relativas a esta parte pueden influir en la ejecución del período 2007-2013, en el que la noción de «grandes proyectos» permanece para el conjunto de los Fondos Estructurales (9).

13.

En lo tocante a las evaluaciones ex post, cabe señalar que solo pudieron tenerse en cuenta las relativas a los proyectos del período 1994-1999, ya que en el momento de la fiscalización del Tribunal, todavía no había finalizado la ejecución de los proyectos del período 2000-2006 y su evaluación ex post, por tanto, aún no se había realizado (10). No obstante, el informe aborda también la cuestión de si pueden esperarse mejoras respecto del período 2000-2006. Las obervaciones formuladas a raíz de la fiscalización pueden influir en las evaluaciones de este período, que todavía deben realizarse, pero sobre todo en las del período 2007-2013 que acaba de comenzar.

14.

La presentación de los grandes proyectos a la cofinanciación comunitaria compete a los Estados miembros, que la llevan a cabo siguiendo sus propios procesos y normas de tramitación, teniendo presente las prioridades perseguidas en el marco de los programas operativos del FEDER pertinentes y del Fondo de Cohesión.

15.

La Comisión no tiene por qué ejercer una función de arbitraje entre los proyectos de los diferentes Estados miembros, puesto que las dotaciones financieras destinadas a cada uno ya se determinan previamente en el marco de preparación de cada período de programación, pero debe examinar sin embargo la calidad de los proyectos que han de financiarse: es decir, si los proyectos seleccionados pueden alcanzar los resultados previstos en materia de desarrollo regional y si la participación financiera comunitaria es necesaria para su ejecución y aporta un valor añadido real.

16.

El Tribunal ha analizado la fase de tramitación de la Comisión con arreglo al criterio de que, para que esta fase dé lugar a la aprobación de proyectos válidos, son necesarios los elementos siguientes:

17.

La fiscalización del Tribunal reveló que los instrumentos de gestión creados por la Comisión se han perfeccionado con el tiempo. Aunque los impresos de las solicitudes de ayuda para los grandes proyectos del FEDER y del Fondo de Cohesión correspondientes al período 2000-2006 difieren entre sí, son más completos y apropiados que los utilizados en el período anterior. Al mismo tiempo, se ha mejorado la guía del análisis costes-beneficios (11) puesta a disposición de los Estados miembros por la Comisión, tanto en lo que se refiere a la presentación del marco teórico como a su carácter más operativo (12).

18.

Con todo, la calidad del examen de las solicitudes ha sido variable:

Recuadro 1En el caso de los proyectos productivos, un servicio de la Comisión había destacado el carácter muy rentable de las inversiones, que no justificaba una ayuda. En el caso de un proyecto de infraestructura de transporte, otro servicio había propuesto una reducción del porcentaje de intervención solicitado del 60 %, ya que el proyecto estaba localizado en la región más rica del Estado miembro y las autoridades aplicaban porcentajes más bajos para regiones más pobres. También se solicitaba una reducción del porcentaje respecto de otro proyecto en el que el rendimiento de las inversiones era muy significativo. Finalmente, a ninguno de estos proyectos les fue aplicada la reducción de porcentaje solicitada. El proyecto de construcción de un metro fue trasladado a los proyectos de medio ambiente del Fondo de Cohesión, tras negarse la Dirección General de Transportes a considerarlo un proyecto de infraestructura de transporte, pese a las reservas expresadas por la Dirección General de Medio Ambiente en el sentido de que únicamente un porcentaje comprendido entre el 1 y el 3 % de los beneficios de dicho proyecto procedería de las mejoras medioambientales.

Recuadro 2En Grecia, la asignación de los proyectos al FEDER o al Fondo de Cohesión se decide en función del nivel de preparación y planificación de los proyectos, así como de la disponibilidad de los fondos, tras debatirse con la Comisión. Esto da lugar a la ilógica situación de que la ampliación de un gran proyecto de transporte haya sido financiada, en un caso por el Fondo de Cohesión al 66,3 % de participación y, en otro mediante el FEDER, en el marco de un programa operativo, al 50 %.

19.

El proceso de tramitación estuvo marcado por retrasos importantes y en general no se respetó el plazo de dos meses a partir de la recepción de los impresos de solicitud, previsto para la aprobación de la Comisión (13). En el caso de los proyectos del FEDER y del Fondo de Cohesión que fueron controlados sobre el terreno, el plazo medio fue de 187 días, siendo el período de aprobación más corto de 46 días y el más largo, de 1 001. Los retrasos se deben a que la Comisión ha de solicitar información complementaria sobre una gran mayoría de grandes proyectos, debido principalmente, a la calidad insuficiente, o incluso a la ausencia, de los estudios de impacto medioamenbiental, obligatorios en numerosos casos, así como a aspectos particulares de los análisis financieros y económicos de los proyectos (14). Por otro lado, los plazos de respuesta de los Estados miembros con frecuencia resultan muy dilatados, lo que puede explicarse en parte por las lagunas habidas durante mucho tiempo en el marco de referencia (véase el apartado 17).

20.

La Comisión se ha mostrado excesivamente flexible a la hora de aprobar algunos proyectos:

21.

El análisis de los costes y beneficios exigido por la normativa como fundamento de las solicitudes de la ayuda es la herramienta principal de que dispone la Comisión para tomar su decisión favorable o contraria a la concesión de la ayuda comunitaria y es esencial que se emplee de forma satisfactoria a efectos de apreciar la calidad de los proyectos presentados. Su objeto es comparar los recursos movilizados con los beneficios socioeconómicos que pueden obtenerse a medio plazo de la acción propuesta (16). La Comisión puede solicitar la revisión o el desarrollo del análisis presentado en apoyo de la solicitud o realizar ella misma una evaluación del proyecto recurriendo, en su caso, a la opinión de expertos independientes o a la ayuda del BEI.

22.

Pese a la publicación por la Comisión de una guía del análisis de los costes y beneficios de los grandes proyectos (véase el apartado 17), se observa una gran disparidad en la calidad de los análisis financieros y económicos presentados por los promotores.

23.

La actitud de la Comisión en esta cuestión no es coherente. En algunos casos acepta numerosas debilidades aprobando los proyectos sin exigir la información complementaria, mientras que en otros bloquea la aprobación hasta obtener los elementos de análisis financiero indispensables.

24.

La fiscalización del Tribunal ha permitido revelar las lagunas o las incoherencias siguientes que alteran la apreciación de los proyectos:

Recuadro 3En el contexto de la construcción de un túnel transfronterizo, uno de los dos Estados miembros presentó una solicitud en concepto de grandes proyectos. Habría sido útil disponer de una visión de conjunto del proyecto del túnel, con objeto de apreciar el tramo del Estado miembro solicitante. Lo mismo puede decirse de las autopistas transfronterizas. En el caso de las autopistas nacionales o de las vías férreas suele ocurrir que cada tramo, que en sí constituye un gran proyecto, se somete a un análisis económico por separado, sin disponerse de análisis económico de conjunto.

En general se observa que la calidad de los análisis es peor en el caso de los grandes proyectos productivos.

25.

Las debilidades de los elementos de análisis que acompañan las solicitudes de ayuda muestran que la Comisión no siempre ha procedido a un examen eficaz de los análisis costes-beneficios de los proyectos en la fase de tramitación. En estas condiciones, muy raramente se procede a un rechazo definitivo de proyectos, ya se trate de las inversiones en infraestructuras o de las inversiones productivas, o se exige una redefinición de los proyectos tras el examen de la Comisión.

26.

El objetivo de la fase de tramitación de la Comisión es decidir si «confirma o modifica la tasa de participación comunitaria» (17). Así se introduce un instrumento que garantice una asignación eficaz, con el fin de que el proyecto financiado reciba recursos suficientes para poder ejecutarse sin que sea injustificadamente ventajoso para el beneficiario. Ello reviste aún mayor importancia cuando los beneficiarios son empresas privadas, ya que la financiación comunitaria puede alterar las condiciones del mercado.

27.

Las ayudas comunitarias están sometidas a límites indicados por la normativa; estos límites son más bajos en el caso de las inversiones en infraestructuras que generan ingresos netos importantes y de las inversiones en empresas (18). Por otra parte, deben respetarse las reglas comunitarias y los límites en materia de ayudas estatales.

28.

Dentro de estos límites, el único elemento concreto utilizado por la Comisión para determinar la ayuda comunitaria es el coeficiente del déficit de financiación (financing gap), que solo se aplica a los proyectos de infraestructuras generadores de ingresos y consiste en calcular la parte de los costes de la inversión inicial actualizada del proyecto no cubierta por los ingresos netos operativos actualizados (incluido el valor residual) (19). Mediante este cálculo se determina el importe máximo de la intervención pública. La Comisión introdujo en 2003 un método modificado de cálculo para los grandes proyectos de saneamiento y de gestión de los residuos sólidos (20), con el fin de tener en cuenta los ingresos generados por la inversión, intentando al mismo tiempo no penalizar a los beneficiarios que respetan escrupulosamente el principio de «quien contamina, paga» (21).

29.

En determinados casos examinados por el Tribunal, la aplicación del principio del déficit de financiación condujo a la determinación de un porcentaje de participación comunitaria demasiado elevado, o existen dudas sobre la aplicación correcta de este principio.

30.

Aparte del método del déficit de financiación, faltan orientaciones que indiquen otros elementos que deben tenerse en cuenta para modular el porcentaje de intervención comunitaria, lo que explica también algunas divergencias de puntos de vista cuando se procede a la consulta interservicios (véase el apartado 18). En ausencia de criterios previamente establecidos, la modulación de la ayuda se realiza de forma aleatoria y no es posible verificar su coherencia.

31.

La fiscalización del Tribunal mostró que, en las inversiones en infraestructuras públicas que no generan ingresos, los aspectos socioeconómicos (determinados elementos «de contexto» como el grado de industrialización de una región o su prosperidad relativa) no fueron tenidos en cuenta para reducir el porcentaje de intervención comunitaria. Lo mismo ocurrió con determinados criterios como la complementariedad con otras acciones comunitarias. La Comisión tampoco cuestionó la estructura financiera presentada por el promotor del proyecto.

32.

Por lo que respecta a las inversiones productivas, el examen de los proyectos permitió observar que la fijación de la ayuda es relativamente automática:

Recuadro 4En el caso de una sociedad generadora de beneficios sustanciales, el proyecto habría sido rentable sin ayuda comunitaria. Lo mismo puede decirse de otro proyecto industrial de producción para el que la empresa en cuestión no tenía prácticamente competidores en el mercado europeo. Sin embargo, en determinados casos la concesión de subvenciones a proyectos con una TIR favorable podría justificarse por su ubicación. En lo que se refiere al gran proyecto de otra empresa que por entonces controlaba una parte importante del mercado mundial de diferentes productos, la inversión cofinanciada se realizó en un centro de la empresa situado en una región del objetivo no 1 gracias principalmente a las subvenciones comunitarias, tras una auténtica competencia entre distintos centros.

33.

La Comisión es consciente de estas debilidades y al final de 2004 hizo un esfuerzo de racionalización con el objetivo de modular los tipos de la ayuda comunitaria en función de los criterios dados, lo que llevó a fijar porcentajes de intervención indicativos, basados en la rentabilidad que normalmente cabía esperar por sector y calculada a partir de los porcentajes internos de rentabilidad financiera de una muestra de 200 grandes proyectos de infraestructuras y productivos. Este instrumento es útil, aunque todavía muy limitado, y en cualquier caso llegó tarde para la tramitación de los expedientes.

34.

Las nuevas orientaciones publicadas en 2006 (22) proponen incorporar en el cálculo del déficit de financiación elementos que no sean exclusivamente financieros como, por ejemplo, la existencia de una asociación entre el sector público y privado y la equidad (a saber, la prosperidad relativa de la región en cuestión), y abordan también la manera de combinar subvenciones y préstamos en función de la rentabilidad que normalmente se espera en el sector. Incluso si la consideración de los elementos «de contexto» es aún parcial, se trata de mejoras que van en la dirección preconizada por el presente informe de obtener un marco ampliado y más objetivo para diferenciar el importe de la ayuda. Así pues, es importante que sean aplicadas con coherencia y de manera transparente en las decisiones de financiación del nuevo período.

35.

En general, la evaluación de un proyecto tras su ejecución tiene por objeto rendir cuentas sobre el empleo de los recursos, así como sobre la eficacia y la eficiencia de la acción emprendida, e interesa especialmente a los responsables políticos, las autoridades gestoras y los beneficiarios. Esta evaluación debe permitir llegar a conclusiones sobre la necesidad de adoptar medidas complementarias o correctoras en el futuro. Al proporcionar datos sobre las repercusiones del proyecto, sus resultados se utilizarán también en la cuantificación de objetivos de los proyectos siguientes.

36.

La normativa de los Fondos Estructurales prevé que las intervenciones comunitarias se sometan a una evaluación como la descrita, denominada «evaluación ex post», cuya realización compete a la Comisión en colaboración con los Estados miembros (23). Un gran proyecto del FEDER presentado al margen de un programa operativo se considera una intervención, de manera que en principio debe someterse a una evaluación ex post. Para los grandes proyectos integrados en intervenciones no existe ninguna norma explícita al respecto (24).

37.

En cambio, en el caso del Fondo de Cohesión sí está prevista la evaluación ex post  (25).

38.

La información de base utilizada para las evaluaciones ex post es recabada esencialmente por los Estados miembros a través del sistema de seguimiento. En el período 1994-1999, solo los proyectos del Fondo de Cohesión fueron objeto de un seguimiento y de informes anuales de ejecución, mientras que en el caso de de los Fondos Estructurales, el seguimiento se situaba de manera explícita en un nivel superior [medidas, prioridades, programas operativos, marcos comunitarios de apoyo (26)].

39.

El Tribunal procedió al examen de la fase de evaluación teniendo en cuenta que:

40.

Los Estados miembros apenas realizan evaluaciones ex post de grandes proyectos (27). De los 20 proyectos finalizados que controló el Tribunal, solo uno se había sometido a una evaluación así (véase el recuadro 5). Por supuesto que los beneficiarios, las administraciones gestoras u organismos externos (universidades, centros de investigación) pueden efectuar estudios sobre sectores que acogen grandes proyectos, como por ejemplo el sector portuario y el del automóvil. Ahora bien, estos estudios no están directamente enfocados hacia los proyectos y no tienen carácter ex post. Por otra parte, no siempre se transmiten a los servicios encargados de gestionar los fondos comunitarios.

Recuadro 5Solo un proyecto de la muestra del Tribunal fue sometido a una evaluación ex post individual. Ahora bien, el impacto macroeconómico se evaluó con arreglo a elementos diferentes a los previstos inicialmente en la evaluación ex ante presentada en apoyo de la solicitud, lo que imposibilitó compararlo con las previsiones. Además, no se actualizó la rentabilidad financiera prevista.

41.

En la Comisión, las evaluaciones destinadas específicamente a grandes proyectos del período 1994-1999, es decir los únicos que de momento han sido objeto de evaluación (véase el apartado 13), o que de una u otra forma se ven afectados por ella, tienen fines y métodos muy heterogéneos. No han sido utilizadas por las autoridades gestoras nacionales y los beneficiarios, con excepción de una de ellas. Se trata de:

42.

El Tribunal ha señalado en diversas ocasiones (30), las debilidades de los ejercicios de evaluación correspondientes al período 1994-1999, especialmente debido a la ausencia de datos o a la falta de fiabilidad de estos, y en sus informes ha invitado a la Comisión a estudiar la posibilidad de recabar información sobre cada proyecto, pues sin tal información las metodologías empleadas resultan demasiado teóricas o inaplicables. Estas constataciones han sido corroboradas por la fiscalización de grandes proyectos del mismo período.

43.

La evaluación ex post de los grandes proyectos se vio dificultada por las lagunas existentes en las solicitudes de ayuda, como se ha observado a través de los estudios efectuados sobre los grandes proyectos y de la fiscalización del Tribunal.

44.

En particular, una de las evaluaciones realizadas reveló que:

45.

Además del carácter insuficiente de los análisis de costes y beneficios que ya se ha subrayado (véanse los apartados 21 a 25), la fiscalización del Tribunal permitió confirmar las lagunas constatadas en los informes anteriores, siendo las principales:

46.

Al ser necesarios estos elementos para la evaluación de las intervenciones, las lagunas constatadas dificultan las evaluaciones ex post.

47.

Incluso en el caso en el que se había establecido un dispositivo de seguimiento a nivel de los proyectos, los estudios efectuados y la fiscalización del Tribunal mostraron que el seguimiento practicado no aseguró la recogida de datos adecuados para los fines de la evaluación.

48.

En una de las evaluaciones realizadas se constató efectivamente que:

49.

La fiscalización del Tribunal de los grandes proyectos del período 1994-1999 mostró también debilidades en el seguimiento:

50.

La normativa FEDER prevé, sin embargo, que en lo que respecta a los grandes proyectos del período 2000-2006, los informes anuales de ejecución de las intervenciones deben incluir un capítulo separado acerca del avance de las realizaciones y de la financiación. Además, los indicadores financieros y de desarrollo serán tales que la información pueda darse por separado cuando se trate de grandes proyectos (31).

51.

Ahora bien, aunque los informes anuales de ejecución contengan un capítulo dedicado a los grandes proyectos, este suele limitarse a una simple descripción de los proyectos, sin especificar por separado ni los progresos físicos ni indicadores de resultado y de impacto.

52.

Igualmente, los ejes y medidas que abarcan grandes proyectos no siempre integran los indicadores asignados a estos últimos, o los indicadores a nivel de los ejes y medidas no son coherentes con los relativos a los grandes proyectos.

53.

Si bien algunos grandes proyectos examinados sobre el terreno cuentan con una lista adecuada de indicadores de realización, de resultados y de impacto, otros no hacen referencia a ningún indicador o solo disponen de indicadores de realización física y financiera.

54.

A veces no existe una relación clara entre los objetivos generales, los específicos y los indicadores previstos; algunos objetivos están desprovistos por completo de indicadores. Del mismo modo, no son idénticos los indicadores establecidos para proyectos similares pero cofinanciados, respectivamente, por el FEDER y el Fondo de Cohesión.

55.

El desarrollo de futuras evaluaciones ex post se verá afectado, al igual que en el período anterior, por las debilidades constatadas en materia de seguimiento y de indicadores, con lo que seguirá siendo muy difícil distinguir la aportación de los grandes proyectos a los objetivos más generales de desarrollo regional.

56.

El nuevo Reglamento marco correspondiente al período 2007-2013 (32), aplicable al FEDER y al Fondo de Cohesión, comporta mejoras para los grandes proyectos:

57.

Además, la Comisión publicó en 2006 unas orientaciones sobre la preparación de los grandes proyectos del nuevo período que contienen un serie de mejoras (véase el apartado 34).

58.

Finalmente, la normativa prevé que las evaluaciones ex post sean llevadas a cabo por la Comisión únicamente a nivel de los programas, de manera que no se contempla ninguna evaluación individual de los grandes proyectos, ya sean estos del FEDER o del Fondo de Cohesión.

59.

El proceso de tramitación de los grandes proyectos contiene las lagunas siguientes:

60.

A la vista de estos elementos, el Tribunal pone en entredicho el valor añadido real del proceso de aprobación de los grandes proyectos, tal y como lo lleva a cabo la Comisión, pues es complejo y no conduce a desechar los proyectos carentes de calidad ni a modular la intervención de manera satisfactoria. Tampoco garantiza la preparación adecuada de la evaluación siguiente. Las debilidades constatadas en materia de la tramitación tienen, efectivamente, repercusiones en el proceso de evaluación ex post.

61.

También se constataron debilidades en la realización de las evaluaciones ex post:

62.

Ante las debilidades constatadas al final de la evaluación ex post del período 1994-1999, la Comisión introdujo una serie de medidas en 2003, pese a las cuales, la adopción y el seguimiento de los grandes proyectos del período 2000-2006 no han mejorado sustancialmente y el proceso de evaluación ex post correspondiente a este período que aún debe realizarse puede verse comprometido por ello (véanse los apartados 50 a 55).

63.

En lo tocante al período 2007-2013, la legislación comunitaria prevé que, al igual que en los períodos anteriores, sea la Comisión quien apruebe la concesión de la ayuda comunitaria para cada gran proyecto. Con el fin de evitar que las decisiones de financiación no se reduzcan a un proceso administrativo sin repercusiones en la calidad de los proyectos adoptados, la Comisión debería:

64.

Aunque la evaluación ex post de los grandes proyectos por la Comisión no está prevista en la normativa de los Fondos Estructurales del período 2007-2013, el Tribunal estima no obstante que una evaluación efectuada tras la ejecución de un gran proyecto es esencial para las administraciones nacionales y los beneficiarios, que están interesados en verificar la eficiencia y la eficacia reales de los gastos, a efectos de mejorar la gestión, y para los que la evaluación debe aportar una base sólida de ayuda a la programación. En consecuencia:

65.

A más largo plazo, el Tribunal invita a la Comisión, al Parlamento Europeo y al Consejo a reflexionar sobre la función del régimen especial de autorización de grandes proyectos.