5.4.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 82/48

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El 14 de marzo de 2006, el Consejo examinó el programa de convergencia actualizado de Polonia, que abarca el periodo 2005-2008.

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Entre 1994 y 2004, el crecimiento del PIB real de Polonia fue del 4,5 % anual, situándose más de dos puntos porcentuales por encima de la media de la UE-25 (2,4 %). Tras un periodo de fuerte expansión económica, el crecimiento del PIB real disminuyó al 1,0 % en 2001, debido a factores internos y a factores cíclicos exteriores. Desde entonces ha vuelto a aumentar, alcanzando el 5,3 % en 2004. En dicho año, la renta per cápita en paridades de poder adquisitivo alcanzó el 46,5 % de la media de la UE-25. La inflación IPCA se ha mantenido elevada, a una media del 7,0 % durante los diez últimos años, aunque disminuyó considerablemente en 2005, hasta aproximadamente el 2 %. La situación del mercado de trabajo sigue representando el mayor problema de Polonia, con una tasa de desempleo del 18,8 % en 2004 y la tasa de empleo más baja de la UE (51,7 % en 2004). Durante los últimos diez años, el saldo de las administraciones públicas polacas ha sido siempre negativo (2), fluctuando entre el -1,4 % y el -4,8 % del PIB hasta 2003, cuando empezó a mejorar, alcanzando el -3,8 % del PIB en 2004 y el -2,9 % del PIB en 2005.

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El 5 de julio de 2004, el Consejo decidió declarar la existencia de un déficit excesivo en Polonia. Con arreglo a su recomendación formulada en la misma fecha de conformidad con el artículo 104, apartado 7, el déficit excesivo debía corregirse en 2007 a más tardar. En su dictamen de 17 de febrero de 2005 sobre la anterior actualización del programa de convergencia referente al periodo 2004-2007, que se adoptó antes de la modificación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el Consejo instaba a Polonia a: (i) reforzar el ajuste presupuestario después de 2005 y reducir el objetivo de déficit para 2007; y (ii) garantizar la plena aplicación de las medidas estructurales contenidas en el Plan Hausner y realizar esfuerzos adicionales para introducir medidas alternativas si llegaran a materializarse los riesgos de aplicación.

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En lo que se refiere a la ejecución del presupuesto en 2005, el déficit de las administraciones públicas ha sido estimado en el 3,6 % del PIB en las previsiones del otoño de 2005 de los servicios de la Comisión, frente a un objetivo de déficit del 3,9 % del PIB establecido en la anterior actualización del programa de convergencia y en comparación con el déficit del 2,9 % del PIB previsto en el programa actual. La comparación con anteriores programas de convergencia es complicada, ya que se han efectuado importantes revisiones de datos debido a cambios metodológicos. La razón de haberse logrado unos resultados superiores a los previstos se encuentra principalmente en el comportamiento presupuestario de la administración central, especialmente en el presupuesto estatal, que registró (según la contabilidad de caja) unos ingresos procedentes de la imposición directa superiores a los previstos y unos gastos inferiores a los presupuestados, lo que se tradujo en una reducción del déficit de aproximadamente 0,7 puntos porcentuales en comparación con el presupuesto para 2005.

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El programa sigue en líneas generales el modelo de estructura y los requisitos en materia de suministro de datos para los programas de estabilidad y de convergencia especificados en el nuevo código de conducta (3). Polonia presentó su programa de convergencia actualizado el 19 de enero, esto es, siete semanas después de haber finalizado el plazo del 1 de diciembre establecido en el código de conducta. El retraso fue provocado por la formación de un nuevo gobierno en noviembre de 2005 a raíz de las elecciones parlamentarias y por la sustitución del ministro de Hacienda a principios de enero de 2006.

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El escenario macroeconómico del programa contempla un aumento del crecimiento del PIB real del 3,3 % en 2005 al 4,3 % en 2006 y al 5,0 % en 2008. Las hipótesis de crecimiento subyacentes en el programa pueden considerarse verosímiles, aunque un tanto favorables para el último año. Las previsiones de inflación del programa también parecen realistas, excepto para 2006, ya que parecen un tanto altas, dada la última evolución del IPC.

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La presente actualización del programa de convergencia tiende implícitamente a una reducción gradual del déficit de las administraciones públicas (calculado sobre la base de la decisión de Eurostat de 2 de marzo de 2004) con objeto de cumplir los criterios de convergencia de aquí al final de la legislatura, esto es, implícitamente de aquí al final del 2009. El objetivo de déficit para 2007 se mantiene inalterado, en el 2,2 % del PIB, incluyendo los fondos de pensiones de tipo abierto en el sector de las administraciones públicas. Si se excluyen los sistemas de pensiones del sector de las administraciones públicas, el objetivo de déficit aumenta en comparación con la anterior actualización, pasando del 3,9 % al 4,1 % del PIB, debido a que el saldo estimado del sistema de pensiones alcanza ahora el 1,9 % del PIB. Si se pudiera tener en cuenta la reducción regresiva de los gastos netos de la reforma del sistema de pensiones, el déficit de las administraciones públicas de Polonia sería inferior al 3 % del PIB durante todo el periodo. Se espera que el saldo primario (sistemas de pensiones por capitalización (segundo pilar) en el sector de administraciones públicas) mejore del -0,3 % del PIB en 2005 al 0,6 % en 2008. Este lento proceso de ajuste está impulsado por una evolución favorable de los ingresos en 2006 y algunos recortes de los gastos en 2007 y 2008. En comparación con la anterior actualización, la presente actualización establece objetivos de déficit más ambiciosos para 2006, pero posteriormente el esfuerzo de ajuste sería inferior, aplazándose la reforma por el lado de los gastos hasta 2007 y 2008.

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Se prevé que, durante el periodo del programa, el saldo estructural (saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal), calculado por los servicios de la Comisión aplicando la metodología común a los datos del programa, mejore por término medio 0,25 % del PIB al año. En la actualización se establece el objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria en un déficit estructural equivalente al 1 % del PIB, que no se pretende alcanzar dentro del período cubierto por el programa. Dado que el objetivo a medio plazo del programa es más exigente que el valor de referencia mínimo (estimado en un déficit de aproximadamente el 1,50 % del PIB), con su logro se debería cumplir el objetivo de proporcionar un margen de seguridad que impida la aparición de déficit excesivos. El objetivo a medio plazo del programa refleja el ratio de deuda y el crecimiento potencial medio a largo plazo.

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Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa. Aunque las previsiones presupuestarias parecen prudentes teniendo en cuenta los antecedentes de superación de los objetivos presupuestarios establecidos en los anteriores programas, varios factores pueden afectar al ajuste planeado. Tras la favorable evolución de los ingresos procedentes de la imposición en 2004 y 2005, las hipótesis sobre la elasticidad tributaria son más bien optimistas, particularmente para 2006. Además, las hipótesis de crecimiento para el último año del programa (2008) parecen favorables. En la actual situación política, se han concedido derechos de pensión especiales a los mineros, lo que ha llevado a otros grupos sociales a reclamar también regímenes especiales, minando así la reforma del sistema de pensiones aplicada en 1999. El límite máximo nominal cuatrienal de 30 000 millones de zlotys para el presupuesto estatal incluido en el programa de convergencia pretende resolver el problema del déficit excesivo. No obstante, serían beneficiosas unas disposiciones fiscales alternativas o adicionales tendentes a controlar el aumento del gasto público.

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El programa no sigue la senda de reducción del déficit para 2007, especificada por el Consejo en su recomendación formulada en virtud del artículo 104, apartado 7, y la estrategia presupuestaria de la actualización no parece compatible con una corrección del déficit excesivo en el plazo establecido por el Consejo. Esta conclusión se ve reforzada si se tienen en cuenta los riesgos asociados a las previsiones. Los objetivos de déficit para 2005 y 2006 son inferiores a los de la anterior actualización y coinciden con los objetivos de déficit nominal establecidos en la recomendación del Consejo de 5 de julio de 2004, gracias a una ejecución del presupuesto en 2005 mejor que la prevista, con los consiguientes efectos en 2006. Una comparación de los objetivos debería tener en cuenta los cambios en la metodología de la contabilidad nacional impuesta por Eurostat. Para el crítico año 2007, el programa prevé una reducción del déficit hasta el 2,2 % del PIB. Sin embargo, si, de conformidad con la decisión de Eurostat de 2 de marzo de 2004, se excluyen de las administraciones públicas los sistemas de pensiones por capitalización (segundo pilar), el déficit previsto para 2007 se sitúa en el 4,1 % del PIB. Si se pudiera tener en cuenta la reducción regresiva de los gastos netos de la reforma del sistema de pensiones, el déficit de las administraciones públicas de Polonia sería inferior al 3 % del PIB. Serían necesarios nuevos esfuerzos de ajuste substanciales con objeto de corregir el déficit dentro del plazo establecido.

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De 2005 a 2008, se espera que la deuda pública aumente en 3,25 puntos porcentuales del PIB, para alcanzar el 45,5 % del PIB en 2008, cifra muy inferior al valor de referencia del 60 % del PIB y que está unos dos puntos porcentuales por debajo de la anterior actualización del programa de convergencia. Se esperan ajustes de flujos-fondos significativos, que incrementarían la deuda, pese el efecto de un superávit primario y a un efecto de bola de nieve favorable (es decir, la contribución negativa de los tipos de interés implícitos sería compensada con creces por el alto crecimiento sostenido del PIB nominal).

(12)

Las medidas previstas en el área de la hacienda pública no son conformes a las orientaciones generales de política económica incluidas en las Directrices integradas para el periodo 2005-2008. Sin embargo, el ajuste planeado no es suficiente para corregir rápidamente el déficit excesivo.

(13)

El Programa nacional de reforma de Polonia, presentado el 5 de enero de 2006 en el contexto de la nueva estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, establece los siguientes importantes retos para la hacienda pública: saneamiento presupuestario habida cuenta de los altos déficit, mejora de las infraestructuras subdesarrolladas, y reducción de las cargas impuestas al empleo con objeto de reducir el alto desempleo de Polonia. Sin embargo, las repercusiones presupuestarias de las medidas expuestas en el Programa nacional de reforma no se presentan en las previsiones presupuestarias del programa de convergencia. Entre las medidas fiscales incluidas en el Programa nacional de reforma, el programa de convergencia menciona el límite máximo para el déficit y la planificación presupuestaria plurianual.

(14)

En cuanto a la sostenibilidad de la hacienda pública, Polonia parece afrontar un bajo nivel de riesgo derivado de los costes previstos del envejecimiento de la población. Actualmente, el nivel de deuda es inferior al valor de referencia del 60 % y debería seguir siéndolo con la hipótesis de que se realizarán los ahorros asociados a la aplicación de la reforma del sistema de pensiones de 1999. La reforma es ambiciosa y contribuye a resolver el problema del envejecimiento, pero las medidas adoptadas recientemente por el Parlamento para eximir a determinados grupos de trabajadores de la reforma del sistema de pensiones podrían minar a largo plazo los resultados de la reforma, especialmente si se concedieran nuevas exenciones del régimen de pensiones. La materialización de las responsabilidades contingentes así como el alto déficit estructural actual podrían aumentar a medio plazo el ratio deuda/PIB más deprisa de lo previsto. Una aplicación rigurosa del saneamiento planeado de la hacienda pública a medio plazo reduciría los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo (4).

i)

reforzar el ajuste en 2006, en particular, empleando en la reducción del déficit los posibles ingresos superiores a los presupuestados y los posibles gastos inferiores a los presupuestados;

ii)

salvaguardar los resultados de la reforma del sistema de pensiones;

iii)

mejorar el marco institucional de la hacienda pública, complementando el límite máximo nominal con otras medidas, como, por ejemplo, una norma para los gastos a medio plazo.