Edición provisional

CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL

SRA. TAMARA ĆAPETA

presentadas el 4 de junio de 2026 (1)

Asunto C‑553/24

Assemblée nationale de la République française

contra

Parlamento Europeo

Consejo de la Unión Europea

« Espacio de libertad, seguridad y justicia — Política común en materia de asilo e inmigración — Reglamento (UE) 2024/1351 — Gestión del asilo y la migración — Mecanismo de solidaridad — Principio de subsidiariedad — Artículo 8, párrafo primero, del Protocolo (n.º 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad — Recurso notificado por un Estado miembro en nombre de su Parlamento nacional — Competencia del Tribunal de Justicia — Admisibilidad — Distinción — Principio de atribución — Principio de proporcionalidad — Subsidiariedad procesal y sustantiva — Intensidad del control jurisdiccional »

I.      Introducción

1.        En el presente asunto, una minoría de miembros de la Assemblée nationale de la République française (Asamblea Nacional de la República Francesa; en lo sucesivo, «Asamblea Nacional»), una de las cámaras del Parlamento francés, (2) interpuso ante el Tribunal de Justicia, sobre la base del artículo 8 del Protocolo (n.º 2), un recurso relativo a la aplicación de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. (3)

2.        Dichos miembros solicitan la anulación del Reglamento (UE) 2024/1351, sobre la gestión del asilo y la migración. (4)

3.        Desde que el artículo 8 del Protocolo n.º 2 fue introducido por el Tratado de Lisboa, esta es la primera vez que es invocado por un Parlamento nacional.

4.        Un recurso que impugne la legalidad de un acto legislativo de la Unión con arreglo a dicha disposición únicamente puede basarse, como posible motivo de anulación, en una violación del principio de subsidiariedad. Por consiguiente, el presente asunto insta al Tribunal de Justicia a distinguir el principio de subsidiariedad de otros principios de los Tratados relativos al reparto de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros, a saber, los principios de atribución y de proporcionalidad.

II.    Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

5.        Mediante demanda presentada el 14 de agosto de 2024, la Asamblea Nacional interpuso el presente recurso ante el Tribunal de Justicia sobre la base del artículo 8, párrafo primero, del Protocolo n.º 2, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Constitución francesa, (5) que permiten a una minoría de al menos sesenta diputados hacerlo.

6.        La demanda fue remitida al Tribunal de Justicia por el Gobierno francés, que subrayó que era presentada únicamente por la Asamblea Nacional, y no por Francia como Estado miembro.

7.        La Asamblea Nacional solicita al Tribunal de Justicia la anulación del Reglamento 2024/1351 en su totalidad o, con carácter subsidiario, de la parte IV de dicho Reglamento, relativa a la solidaridad.

8.        En sus escritos de contestación, presentados ambos el 7 de noviembre de 2024, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea solicitan al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y condene en costas a la Asamblea Nacional o, con carácter subsidiario, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia estime el recurso, que mantenga los efectos del Reglamento anulado o de las disposiciones anuladas hasta la entrada en vigor, en un plazo razonable, de un nuevo Reglamento o de nuevas disposiciones destinadas a sustituirlas.

9.        La Asamblea Nacional también presentó un escrito de réplica el 18 de diciembre de 2024, y el Parlamento y el Consejo presentaron sendos escritos de dúplica el 30 de enero de 2025.

10.      Mediante resolución de 17 de diciembre de 2024, el Presidente del Tribunal de Justicia admitió la intervención de Hungría en apoyo de las pretensiones de la Asamblea Nacional.

11.      Mediante resoluciones de 19 de noviembre y de 12 y 17 de diciembre de 2024, el Presidente del Tribunal de Justicia admitió la intervención de la República Helénica, del Reino de España y de la Comisión Europea en apoyo de las pretensiones del Parlamento y del Consejo.

12.      El Tribunal de Justicia ha decidido pronunciarse sin celebrar una vista oral, con arreglo al artículo 76, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento.

III. Acto impugnado: Reglamento 2024/1351

13.      El Reglamento 2024/1351, cuya anulación se solicita mediante el presente recurso, (6) forma parte del Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo de la Unión Europea. (7)

14.      El Pacto consiste en un paquete de medidas de la Unión destinadas a reformar el marco jurídico de la Unión en materia de asilo y migración, que entró en vigor en 2024 y, en general, será aplicable a partir de mediados de 2026.(8)

15.      En resumen, como se desprende claramente de su artículo 1, el Reglamento 2024/1351 persigue tres objetivos principales. En primer lugar, establece un marco común para la gestión del asilo y la migración en la Unión, con vistas a garantizar un enfoque integral y global. (9) En segundo lugar, prevé una serie de normas destinadas a sustituir al Reglamento (UE) n.º 604/2013, (10) conocido como Reglamento Dublín III, relativo a los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional. (11) En tercer lugar, introduce un mecanismo de solidaridad obligatorio para ayudar a los Estados miembros a hacer frente a situaciones de presión migratoria. (12) Este mecanismo de solidaridad constituye el núcleo del presente asunto.

16.      A este respecto, el considerando 22 del Reglamento 2024/1351 precisa que, «para garantizar un reparto equitativo de la responsabilidad, la solidaridad conforme a lo señalado en el artículo 80 del TFUE y un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros, debe establecerse un mecanismo de solidaridad obligatorio que ofrezca apoyo eficaz a los Estados miembros que se encuentren bajo presión migratoria y que garantice un acceso justo y eficiente a los procedimientos por los que se concede protección internacional». De conformidad con el considerando 40 del mismo Reglamento, dicho mecanismo de solidaridad es, «junto con un sistema eficaz para determinar el Estado miembro responsable, un requisito previo clave para el funcionamiento del Sistema Europeo Común de Asilo en su conjunto».

17.      A tal fin, la parte IV del Reglamento 2024/1351, titulada «Solidaridad», contiene normas detalladas relativas al mecanismo de solidaridad. El artículo 56 de dicho Reglamento, pertinente en el presente asunto, establece el contingente anual de solidaridad, que incluye las contribuciones prometidas por los Estados miembros y sirve como principal instrumento de respuesta de solidaridad para los Estados miembros sometidos a presión migratoria. (13) En virtud del artículo 56, apartado 2, del citado Reglamento, ese contingente consta de los siguientes tipos de medidas de solidaridad, que deben proporcionar los Estados miembros: a) reubicación (14) de los solicitantes de protección internacional; b) contribuciones financieras, y c) medidas de solidaridad alternativas consistentes, en particular, en apoyo operativo, apoyo al personal, instalaciones y equipo técnico. Cuando se comprometan a realizar sus contribuciones, los Estados miembros contarán con plena discreción al elegir entre los tipos de medidas de solidaridad o una combinación de ellos.(15)

18.      En lo que respecta a las reubicaciones, el artículo 67 del Reglamento 2024/1351 delimita el procedimiento antes de la reubicación. En particular, dispone que, antes de aplicar dicho procedimiento, el Estado miembro beneficiario debe asegurarse de que no existen motivos razonables para considerar que la persona en cuestión supone una amenaza para la seguridad interior y transmitir al Estado miembro de reubicación toda la información pertinente, y que este último Estado puede entonces comprobar si existen tales motivos y confirmar si es posible proceder a la reubicación, lo que debe producirse en el plazo de una semana desde la recepción de la información pertinente del Estado miembro beneficiario o de dos semanas en casos complejos. (16)

19.      El artículo 68 del Reglamento 2024/1351 describe el procedimiento tras la reubicación. Indica, en particular, que, cuando un solicitante haya sido reubicado, la responsabilidad de examinar la solicitud de protección internacional se transferirá al Estado miembro de reubicación. (17)

20.      Por otra parte, el artículo 63, apartado 5, del Reglamento 2024/1351 dispone que un Estado miembro contribuyente que no haya cumplido sus compromisos ni aceptado un número de reubicaciones equivalente al número comprometido antes de que finalice el año en cuestión, asumirá, a petición del Estado miembro beneficiario, la responsabilidad de las solicitudes de protección internacional de las que se haya determinado que el Estado miembro beneficiario es responsable, hasta alcanzar el número de reubicaciones comprometidas, tan pronto como sea posible después de que termine el año en cuestión.

IV.    Alegaciones principales de las partes

21.      La Asamblea Nacional, apoyada por Hungría, alega que el Reglamento 2024/1351 vulnera el principio de subsidiariedad tal como se define y garantiza en los artículos 4 TUE y 5 TUE. Precisa que dicho Reglamento instaura, en particular, en sus artículos 56, apartado 2, 63, apartado 5, 67 y 68, un régimen de reubicación de los solicitantes de protección internacional contrario a la soberanía, la identidad nacional, la integridad de las estructuras constitucionales y la seguridad de los Estados miembros, que están obligados a recibir en su territorio a nacionales de terceros países sujetos a medidas de reubicación.

22.      La Asamblea Nacional se basa, en esencia, en cinco bloques de alegaciones.

23.      En primer lugar, la Asamblea Nacional sostiene que el Reglamento 2024/1351 infringe el artículo 72 TFUE, (18) que incorpora al espacio de libertad, seguridad y justicia la «reserva de seguridad nacional» reconocida a los Estados miembros por el artículo 4 TUE, apartado 2. En su opinión, dicho Reglamento establece un procedimiento de reubicación de los nacionales de terceros países que hayan entrado ilegalmente en el territorio de la Unión con el fin de obtener un derecho de residencia en el territorio de los Estados miembros, lo que en realidad no está justificado por la existencia de verdaderas persecuciones en su país de origen. Las medidas de reubicación pueden provocar una importante alteración de la identidad nacional del Estado contribuyente y obligarle a movilizar recursos materiales y humanos de tal magnitud que se vean afectadas sus estructuras constitucionales.

24.      En segundo lugar, la Asamblea Nacional aduce que el régimen de reubicación impide a los Estados miembros ejercer sus funciones estatales esenciales, en particular, el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad nacional, que siguen siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro en el sentido del artículo 4 TUE, apartado 2. (19) Considera que las disposiciones del artículo 67 del Reglamento 2024/1351, que supeditan la acogida de las personas reubicadas al consentimiento del Estado contribuyente y le permiten oponerse a la reubicación por razones de seguridad nacional, son ilusorias, puesto que en la práctica impiden a los Estados miembros invocar la seguridad nacional. En respuesta a la objeción del Consejo de que la Asamblea Nacional no indicó los motivos por los que consideraba que los Estados miembros están mejor posicionados que la Unión para alcanzar los objetivos del Reglamento 2024/1351, dicha Asamblea alega que los propios objetivos son los que ponen en peligro las funciones esenciales del Estado, en la medida en que consisten en desarrollar una política común de asilo e inmigración, y los que resultan, por tanto, contrarios al principio de subsidiariedad.

25.      En tercer lugar, la Asamblea Nacional afirma que el Reglamento 2024/1351 tiene consecuencias económicas perjudiciales. A su juicio, la participación de los Estados miembros en el régimen de reubicación cuando no desean acoger a solicitantes en su territorio se calcula sobre la base del PIB total y el tamaño de la población, por lo que no tiene en cuenta la capacidad de acogida, la política social, la identidad ni la situación de seguridad del Estado miembro. Las consecuencias económicas de una negativa ulterior a la reubicación tampoco se contemplan en dicho Reglamento, de modo que cabría la posibilidad de que la Comisión aplique medidas financieras que penalicen a los Estados miembros que hayan actuado para salvaguardar sus intereses nacionales. Por consiguiente, el régimen de reubicación menoscaba las exigencias de política social a que se refiere el artículo 151 TFUE, en la medida en que entraña el riesgo de generar cargas excesivas para el Estado contribuyente en lo que respecta a sus gastos sociales; además, aunque dicho Reglamento deje un margen de apreciación a los Estados miembros en cuanto al tipo de medida de solidaridad elegida, lo cierto es que, cualquiera que sea la opción elegida, esta supone una carga para el Estado.

26.      En cuarto lugar, la Asamblea Nacional sostiene que el Reglamento 2024/1351 fue adoptado sin que se demostrase su utilidad en relación con el régimen de reubicación.

27.      En quinto y último lugar, la Asamblea Nacional alega que nada indica que los Estados miembros no hayan podido, por sí solos o de manera coordinada, gestionar con mayor eficacia que la Unión los problemas derivados de la afluencia masiva de solicitantes de protección internacional.

28.      La Asamblea Nacional concluye que el régimen de reubicación, que no está previsto en el título V del Tratado FUE, excede las competencias de las instituciones de la Unión y vulnera el principio de subsidiariedad.

29.      Hungría añade que incumbe al legislador de la Unión demostrar si la ejecución de una tarea o medida es más eficaz a escala nacional o de la Unión, lo que incluye demostrar que la ejecución de una tarea determinada por un Estado miembro determinado no es suficientemente eficaz.

30.      El Parlamento y el Consejo, apoyados por Grecia, España y la Comisión, cuestionan la admisibilidad de la mayoría de las alegaciones formuladas por la Asamblea Nacional. Sostienen que un recurso interpuesto con arreglo al artículo 8 del Protocolo n.º 2 solo puede referirse al principio de subsidiariedad. A su parecer, las alegaciones relativas a la supuesta infracción del artículo 4 TUE, apartado 2, y de los artículos 72 TFUE y 151 TFUE, así como las supuestas consecuencias económicas perjudiciales y la falta de demostración de la utilidad del régimen de reubicación, no afectan a este principio.

31.      El Consejo subraya que la consecución de los objetivos del Reglamento 2024/1351, que consisten en elaborar una política común de asilo e inmigración, está prevista por el Derecho primario de la Unión y no puede constituir en sí misma una violación del principio de subsidiariedad. El Parlamento afirma que no corresponde a los Estados miembros, sino a la Unión, determinar cuál es la mejor manera de alcanzar los objetivos de la acción pretendida. La Comisión precisa que el principio de subsidiariedad no pone en cuestión la competencia del legislador de la Unión para actuar en virtud de una base jurídica concreta, ni los objetivos que el legislador de la Unión se ha fijado para tal acción, sino únicamente la decisión de alcanzarlos mediante el acto impugnado.

32.      En cuanto al fondo, el Parlamento y el Consejo, apoyados por Grecia, España y la Comisión, aducen que el Reglamento 2024/1351 es conforme con el principio de subsidiariedad. A su juicio, el legislador de la Unión consideró acertadamente que los objetivos de solidaridad perseguidos por dicho Reglamento podían alcanzarse mejor a escala de la Unión y que no pueden estimarse las alegaciones de la Asamblea Nacional según las cuales no se ha demostrado que los Estados miembros no pudieran alcanzar dichos objetivos de manera suficiente.

33.      Subrayan que la Asamblea Nacional no ha esgrimido ningún argumento concreto para demostrar que los Estados miembros estaban mejor posicionados que la Unión para alcanzar los objetivos del citado Reglamento.

34.      El Parlamento añade que se han respetado tanto los requisitos de fondo como las garantías procedimentales vinculadas a la subsidiariedad, dado que los objetivos perseguidos por el Reglamento 2024/1351 tienen una dimensión transfronteriza y solo pueden alcanzarse a escala de la Unión, y que las ventajas de una acción de la Unión se han motivado de manera suficiente. El Consejo sostiene que sería extremadamente difícil, si no imposible, diseñar un sistema adecuado de solidaridad basado únicamente en las acciones de los Estados miembros.

35.      En opinión de Grecia, las herramientas de que dispone cada Estado miembro no son suficientes para gestionar el fenómeno de la migración masiva en toda la Unión, y la legislación anterior de la Unión no preveía instrumentos para hacer frente a las situaciones de presión migratoria a las que se enfrentan los Estados miembros. España considera que el Reglamento 2024/1351 es un ejemplo paradigmático de aplicación del principio de subsidiariedad, habida cuenta de la necesidad de abordar a escala de la Unión objetivos que los Estados miembros no pueden alcanzar individualmente, en particular en lo que atañe a la solidaridad.

36.      La Comisión subraya que el hecho de que los Estados miembros dispongan de vías de cooperación alternativas a los instrumentos del Derecho de la Unión carece de pertinencia y que el Reglamento 2024/1351 recoge muchos elementos de la propuesta de la Comisión, que indicaba claramente que la acción emprendida a nivel de los Estados miembros individualmente era insuficiente, por lo que se requería una acción a escala de la Unión.

V.      Análisis

37.      Como se ha expuesto en la introducción, el presente asunto constituye el primer recurso interpuesto por un Parlamento nacional sobre la base del artículo 8 del Protocolo n.º 2.

38.      La posibilidad de que los Parlamentos nacionales interpongan un recurso jurisdiccional debido a la supuesta violación del principio de subsidiariedad es acorde a las medidas más amplias introducidas por el Tratado de Lisboa para reforzar la eficacia de dicho principio como límite al ejercicio de las competencias legislativas a escala de la Unión. (20) A este respecto, los Parlamentos nacionales adquirieron el derecho a ser informados de las propuestas legislativas de la Unión (21) y el derecho a presentar un dictamen motivado si consideran que tal propuesta no se ajusta al principio de subsidiariedad, (22) en el marco del procedimiento comúnmente denominado mecanismo de alerta temprana.

39.      Mientras que este control político de la subsidiariedad por parte de los Parlamentos nacionales puede realizarse ex ante, es decir, antes de la adopción de un acto legislativo, el control jurisdiccional contemplado en el artículo 8 del Protocolo n.º 2 es un control ex post, que se efectúa tras la adopción de dicho acto. Estos dos procedimientos no dependen el uno del otro, de manera que un Parlamento nacional puede interponer un recurso con arreglo al artículo 8 del Protocolo n.º 2 aunque no haya emitido un dictamen motivado en el contexto del mecanismo de alerta temprana. (23) Por consiguiente, aunque la Asamblea Nacional no haya presentado un dictamen motivado sobre la propuesta de Reglamento 2024/1351, (24) ello no le impide impugnar dicho acto ante el Tribunal de Justicia.

40.      No obstante, el recurso previsto en el artículo 8 del Protocolo n.º 2 solo puede interponerse, de acuerdo con el propio texto de dicha disposición, «por violación del principio de subsidiariedad, por parte de un acto legislativo». Como se ha expuesto en el punto 30 de las presentes conclusiones, el Parlamento y el Consejo, apoyados por Grecia, España y la Comisión, consideran que la mayoría de las alegaciones de la Asamblea Nacional no se refieren a este principio. Por tanto, antes de examinarlas en cuanto al fondo, el Tribunal de Justicia debería decidir cuáles de ellas son admisibles. A tal fin, es preciso distinguir entre las alegaciones relativas al principio de subsidiariedad y las que se refieren a otros principios relativos a la existencia y al ejercicio de la competencia de la Unión, en particular, los principios de atribución y de proporcionalidad, respectivamente.

41.      Habida cuenta de lo anterior, mi análisis se estructurará del siguiente modo. A la vista del carácter novedoso de esta cuestión, examinaré antes de nada si el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre el presente recurso (sección A). A continuación, abordaré la cuestión de la admisibilidad de las alegaciones formuladas por la Asamblea Nacional, que obliga al Tribunal de Justicia a determinar cómo debe distinguirse el principio de subsidiariedad de los principios de atribución y de proporcionalidad (sección B). Por último, analizaré el fundamento de las alegaciones admisibles formuladas por la Asamblea Nacional (sección C).

A.      Competencia

42.      Con carácter preliminar, procede señalar que la competencia del Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre un recurso interpuesto sobre la base del artículo 8, párrafo primero, del Protocolo n.º 2 no ha sido impugnada en el presente asunto.

43.      No obstante, según reiterada jurisprudencia, la cuestión de la competencia del Tribunal de Justicia para conocer de un litigio es de orden público, y puede ser examinada en cualquier momento del procedimiento por el juez de la Unión, incluso de oficio. (25)

44.      En el presente asunto, dado que es la primera vez que se solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre este tipo de recurso, me parece necesario abordar esta cuestión.

45.      A tenor del artículo 8, párrafo primero, del Protocolo n.º 2:

«El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse sobre los recursos por violación del principio de subsidiariedad, por parte de un acto legislativo, interpuestos con arreglo a los procedimientos establecidos en el artículo 263 [TFUE] por un Estado miembro, o transmitidos por este de conformidad con su ordenamiento jurídico en nombre de su Parlamento nacional o de una cámara del mismo.» (26)

46.      Esta formulación se refiere al «Tribunal de Justicia de la Unión Europea», es decir, al Tribunal como institución, formada por el Tribunal de Justicia y el Tribunal General. Por tanto, cabría preguntarse si el Tribunal General es competente para pronunciarse en primera instancia sobre el presente recurso.

47.      En mi opinión, varias razones abogan en favor de la conclusión de que es el Tribunal de Justicia, y no el Tribunal General, el que goza de competencia para pronunciarse sobre los recursos interpuestos por un Parlamento nacional sobre la base del artículo 8 del Protocolo n.º 2.

48.      En primer lugar, los Tratados atribuyen competencia a ambos Tribunales de la Unión mediante una referencia al Tribunal de Justicia de la Unión Europea como institución. (27) Los recursos de los que puede conocer el Tribunal General en primera instancia se enumeran expresamente en el artículo 256 TFUE (28) o se precisan en el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto»). (29)

49.      La referencia al Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el artículo 8 del Protocolo n.º 2 constituye, por tanto, la fórmula habitual utilizada en los Tratados para atribuir la competencia a los Tribunales de la Unión. Para dotar de competencia al Tribunal General, sería necesaria una disposición expresa en los Tratados o en el Estatuto. Sin embargo, ninguna disposición confiere al Tribunal General competencia en primera instancia para conocer de los recursos interpuestos con arreglo al artículo 8 del Protocolo n.º 2.

50.      En segundo lugar, podría considerarse que el recurso basado en dicha disposición no es más que una versión del recurso de anulación, regulado en el artículo 263 TFUE, respecto del cual el artículo 256 TFUE, apartado 1, confiere, en principio, competencia al Tribunal General, a menos que el Estatuto la reserve al Tribunal de Justicia. El artículo 51 del Estatuto reserva al Tribunal de Justicia, en particular, la competencia para pronunciarse sobre los recursos de anulación interpuestos por un Estado miembro contra un acto legislativo.

51.      Del tenor literal del artículo 8 del Protocolo n.º 2 se desprende que el recurso puede ser interpuesto por un Parlamento nacional, como entidad distinta del Estado miembro («interpuesto […] por un Estado miembro o transmitidos por este de conformidad con su ordenamiento jurídico en nombre de su Parlamento nacional o de una cámara del mismo»). De este modo, una cámara de un Parlamento nacional decide por sí misma interponer el recurso, mientras que el Gobierno del Estado miembro de que se trate se limita a transmitirlo, como sucede en el caso de autos.

52.      Conceder a un Estado miembro, representado por su Gobierno, el derecho a interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia sobre la base del artículo 8 del Protocolo n.º 2 no modifica los derechos de los Estados miembros, en la medida en que estos ya pueden interponer recursos de anulación por violación del principio de subsidiariedad ante el Tribunal de Justicia a la luz de los artículos 263 TFUE, párrafo segundo, y 256 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 51 del Estatuto. En consecuencia, la inclusión de los Estados miembros en el artículo 8 del Protocolo n.º 2 podría estar motivada simplemente por el deseo de señalar que el principio de subsidiariedad puede ser objeto de control jurisdiccional. No obstante, el reconocimiento del derecho a los Parlamentos de los Estados miembros es una novedad introducida por esta disposición. Asimilar en la misma disposición a un Estado miembro en su calidad de Gobierno a ese mismo Estado miembro en su calidad de Parlamento sugiere que el recurso previsto en el artículo 8 del Protocolo n.º 2 debe interponerse ante el mismo Tribunal en ambos casos. El hecho de que el Estado miembro en su calidad de Gobierno deba interponer el recurso ante el Tribunal de Justicia aboga a favor de la conclusión de que el Parlamento nacional también debe interponer el recurso ante ese Tribunal en virtud del artículo 8 del Protocolo n.º 2.

53.      En tercer lugar, el recurso del artículo 8 del Protocolo n.º 2 no es el mismo que el interpuesto sobre la base del artículo 263 TFUE, pese a que ambos persiguen la anulación de un acto de la Unión. Sin embargo, el primer recurso es una forma especial o sui generis de recurso de anulación. (30)

54.      Varios argumentos abogan en favor de que dicho recurso se considere un recurso sui generis.

55.      En primer término, el recurso del artículo 8 del Protocolo n.º 2 no está sujeto a los requisitos de legitimación establecidos en el artículo 263 TFUE. Por tanto, los Parlamentos nacionales no deben cumplir ningún requisito para interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso dirigido a impugnar un acto legislativo de la Unión por violación del principio de subsidiariedad.

56.      A este respecto, es preciso señalar que el artículo 8, párrafo segundo, del Protocolo n.º 2 permite al Comité de las Regiones interponer un recurso «contra actos legislativos para cuya adopción el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea requiera su consulta». Así pues, dicho órgano no tiene que demostrar que interpone el recurso con el fin de salvaguardar prerrogativas, requisito que sí debería cumplir en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo tercero.

57.      En segundo término, otra diferencia importante reside en el alcance de los dos recursos: a diferencia del recurso previsto en el artículo 263 TFUE, que puede interponerse por varios motivos precisados en el párrafo segundo de dicha disposición, el recurso del artículo 8 del Protocolo n.º 2 solo puede basarse en una violación del principio de subsidiariedad.

58.      En tercer término, los posibles demandantes también son distintos. A diferencia del recurso basado en el artículo 263 TFUE, el recurso del artículo 8 del Protocolo n.º 2 únicamente puede ser interpuesto por los Estados miembros, su Parlamento nacional o una cámara de este, y el Comité de las Regiones.

59.      Dado su carácter sui generis, el recurso establecido en el artículo 8 del Protocolo n.º 2 podría considerarse comprendido en «los demás casos previstos por los Tratados» a efectos del artículo 19 TUE, apartado 3, letra c).

60.      A este respecto, la competencia atribuida al Tribunal General en virtud del artículo 256 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 51 del Estatuto, para conocer en primera instancia de determinados recursos de anulación no abarca los recursos interpuestos con arreglo al artículo 8 del Protocolo n.º 2. La competencia para conocer de este tipo de recurso especial no ha sido reconocida expresamente al Tribunal General.

61.      En cuarto y último lugar, he de observar que el artículo 8 del Protocolo n.º 2 se remite a las normas del artículo 263 TFUE («interpuestos con arreglo a los procedimientos establecidos en el artículo 263 [TFUE]»). Sin embargo, esta remisión no asimila este nuevo recurso al recurso de anulación contemplado en el artículo 263 TFUE, sino que, por el contrario, lo trata como un recurso independiente que toma prestados determinados aspectos del artículo 263 TFUE. Como ya he indicado, esta remisión no se refiere a los demandantes potenciales, a los requisitos de legitimación activa ni a los motivos de anulación. En consecuencia, cabe considerar que la remisión a las normas del artículo 263 TFUE se refiere a los aspectos procedimentales del recurso, como los plazos, así como a las consecuencias que tendría que el Tribunal de Justicia declarase fundadas las pretensiones de anulación. Por consiguiente, la remisión al artículo 263 TFUE no afecta en absoluto a la apreciación anterior sobre el carácter sui generis del recurso previsto en el artículo 8 del Protocolo n.º 2.

62.      En conclusión, a mi juicio, y en línea con las consideraciones formuladas por el Parlamento y por el Gobierno francés en su escrito de transmisión, (31) el recurso previsto en el artículo 8, párrafo primero, del Protocolo n.º 2 establece una vía de recurso específica destinada a permitir a un Parlamento nacional o a una de sus cámaras, habida cuenta de su papel en el respeto del principio de subsidiariedad tal como se establece en el Derecho primario de la Unión, ejercitar una acción ante el Tribunal de Justicia por violación de dicho principio.

63.      Por consiguiente, considero que el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre el presente recurso.

B.      Admisibilidad

64.      Como se ha expuesto, el Parlamento y el Consejo, apoyados por Grecia, España y la Comisión, cuestionan la admisibilidad de la mayoría de las alegaciones formuladas por la Asamblea Nacional.

1.      Recurso limitado a las alegaciones sobre la violación del principio de subsidiariedad

65.      A diferencia de los recursos de anulación a que se refiere el artículo 263 TFUE, que pueden interponerse sobre la base de distintos motivos que incluyen el principio de subsidiariedad, (32) los recursos del artículo 8 del Protocolo n.º 2 únicamente pueden interponerse sobre la base de la violación de dicho principio.

66.      En primer lugar, cabe señalar que así se desprende claramente del tenor del artículo 8, párrafo primero, del Protocolo n.º 2 («por violación del principio de subsidiariedad»).

67.      En segundo lugar, en lo que respecta al contexto, si bien los principios de atribución, de subsidiariedad y de proporcionalidad se enuncian los tres en el artículo 5 TUE, (33) únicamente el apartado 3, párrafo segundo, de dicha disposición establece que «los Parlamentos nacionales velarán por el respeto del principio de subsidiariedad con arreglo al procedimiento establecido en el mencionado Protocolo». El artículo 5 TUE, apartado 4, párrafo segundo, no contiene una disposición comparable relativa al principio de proporcionalidad, aunque el Protocolo n.º 2 se refiere tanto al principio de subsidiariedad como al de proporcionalidad. Tampoco se menciona a los Parlamentos nacionales en relación con el principio de atribución establecido en el artículo 5 TUE, apartado 2. (34)

68.      En tercer lugar, en cuanto a la génesis del artículo 8 del Protocolo n.º 2, los documentos intercambiados en el contexto de la Convención Europea parecen respaldar tal interpretación. Por lo que se refiere al mecanismo de alerta temprana, se debatieron los principios relativos a las competencias de la Unión que deberían ser objeto de control por parte de los Parlamentos nacionales, se rechazaron propuestas que incluían los principios de atribución y de proporcionalidad, y se introdujo dicho control únicamente respecto del principio de subsidiariedad. (35) El posible recurso a la vía judicial solo se previó en relación con el principio de subsidiariedad. (36) Así pues, parece que se pretendió incluir a los Parlamentos nacionales únicamente en el control político y jurisdiccional del principio de subsidiariedad.

69.      En conclusión, estimo que el alcance de un recurso interpuesto por un Parlamento nacional sobre la base del artículo 8 del Protocolo n.º 2 se limita al principio de subsidiariedad. Por consiguiente, las alegaciones formuladas deben referirse a este principio, so pena de ser inadmisibles.

70.      Dicho esto, el presente asunto plantea el problema de qué se considera subsidiariedad y, en particular, de cómo distinguir dicho principio de los principios de atribución y de proporcionalidad. En efecto, las partes del litigio parecen estar de acuerdo en que el presente recurso se limita al principio de subsidiariedad. Sin embargo, discrepan en cuanto a si algunas de las alegaciones formuladas por la Asamblea Nacional se refieren a dicho principio.

71.      A este respecto, determinados estudios demuestran que, en el contexto del mecanismo de alerta temprana, que se limita también al control del principio de subsidiariedad, los Parlamentos nacionales conciben el citado principio de forma distinta. (37) Por ejemplo, estos incluyen a veces argumentos relativos al contenido de una propuesta legislativa, como la impugnación de la idoneidad o la necesidad de las medidas propuestas, o cuestionan la inexistencia de una base jurídica adecuada para la actuación de la Unión. Esto demuestra que la línea divisoria entre estos principios, recogidos todos en el artículo 5 TUE, es difusa.

72.      En lo tocante al control judicial del principio de subsidiariedad, cuando en la jurisprudencia se han formulado alegaciones relativas a dicho principio sobre la base de recursos de anulación interpuestos con arreglo al artículo 263 TFUE, por lo general se han acompañado de alegaciones dirigidas a impugnar la competencia de la Unión o la proporcionalidad de la medida de la Unión. (38) En dicha jurisprudencia, no fue indispensable establecer una línea divisoria estricta entre esos principios, dado que el Tribunal de Justicia, cuando se pronuncia en el marco de tales recursos, goza de competencia para tomar en consideración los tres principios a fin de resolver sobre la legalidad del acto. (39)

73.      No obstante, como se ha expuesto, el recurso que pueden interponer los Parlamentos nacionales sobre la base del artículo 8 del Protocolo n.º 2 se limita al principio de subsidiariedad. Por tanto, para determinar la admisibilidad de las alegaciones formuladas por la Asamblea Nacional, el presente asunto insta al Tribunal de Justicia a distinguir el principio de subsidiariedad de los otros dos principios que rigen las competencias de la Unión: los principios de atribución y de proporcionalidad. Si el recurso interpuesto con arreglo al artículo 8 del Protocolo n.º 2 se refiere a los dos últimos principios, no puede ser admisible.

2.      Distinción de la subsidiariedad respecto de la atribución y de la proporcionalidad

74.      Como sucede en otros sistemas federales, la Unión Europea dispone de normas de naturaleza constitucional que regulan el derecho a actuar del nivel central de gobierno.

75.      En la Unión, estas normas se recogen en el artículo 5 TUE, que distingue entre los principios de atribución, de subsidiariedad y de proporcionalidad, cada uno de los cuales tiene su propio papel en el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros.

76.      Sin negar la existencia de una interrelación importante entre estos tres principios, a efectos de la apreciación de la admisibilidad en el presente asunto, debe atribuirse a cada uno de ellos un significado propio y deben poder tratarse por separado.

77.      Aunque existe cierto margen de interpretación para atribuir al principio de subsidiariedad un significado más amplio o más restringido, la elección del sentido más amplio exigiría restringir el significado de los otros dos principios. (40) Esta opción podría presentar sus ventajas, ya que, por ejemplo, permitiría un mayor acceso al Tribunal de Justicia en virtud del artículo 8 del Protocolo n.º 2 a las minorías representadas en los Parlamentos nacionales para impugnar los objetivos normativos de la Unión aceptados por su Gobierno en el proceso de toma de decisiones de la Unión y que no pudieron impedir a escala nacional. (41) No obstante, la determinación de los límites del principio de subsidiariedad debe respetar el sentido ya atribuido por el Tribunal de Justicia a los otros dos principios. En mi opinión, la interpretación actual del alcance de los principios de atribución y de proporcionalidad no deja mucho margen para una interpretación amplia del principio de subsidiariedad.

78.      Considero, antes de nada, que los tres principios consagrados en el artículo 5 TUE son principios federales, cuyo objetivo es garantizar un nivel óptimo de toma de decisiones. La Unión Europea se constituyó por el deseo y la necesidad de que los Estados miembros estableciesen un nivel común de gobernanza para decidir sobre cuestiones que les afectan a todos ellos y que trascienden las fronteras nacionales. Este nuevo nivel de gobernanza se materializó con la atribución por parte de los Estados miembros de determinadas competencias a la Unión. En otras palabras, la Unión solo dispone de las competencias que se le atribuyeron en los Tratados. En este sentido, el principio de atribución, consagrado en el artículo 5 TUE, apartado 2, regula la existencia y los límites de las competencias de la Unión.

79.      El artículo 5 TUE, apartado 2, primera frase, dispone que, «en virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que estos determinan».(42)

80.      Los otros dos principios consagrados en el artículo 5 TUE, a saber, los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, se refieren al ejercicio, y no a la existencia, de las competencias de la Unión. (43) Solo se aplican cuando se ha atribuido a la Unión la competencia necesaria.

81.      De conformidad con el artículo 5 TUE, apartado 3, «en virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá solo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión».

82.      El artículo 5 TUE, apartado 4, precisa que, «en virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados».

83.      A efectos del presente asunto, es importante definir el sentido, el objeto y el alcance del principio de subsidiariedad. Cualquiera que sea la fuente de inspiración que llevó a la inclusión de este principio en el ordenamiento jurídico de la Unión, (44) la descripción que se hace de él en artículo 5 TUE, apartado 3, refleja claramente una preferencia por la toma de decisiones a un nivel de gobierno inferior, lo que, en el contexto del presente asunto, equivale al nivel de los Estados miembros, y no al de la Unión. (45) No obstante, el principio de subsidiariedad no solo favorece la toma de decisiones a un nivel inferior, sino que también justifica que las decisiones se adopten a escala de la Unión cuando se considere más adecuado. En consecuencia, el principio de subsidiariedad puede servir tanto de límite como de justificación a la intervención a escala de la Unión. (46)

84.      Sentado lo anterior, y habida cuenta de que el artículo 5 TUE enumera los tres principios, pero les atribuye significados distintos, es necesario distinguir el principio de subsidiariedad el principio de atribución, por un lado, y del principio de proporcionalidad, por el otro.

a)      Subsidiariedad y atribución

85.      En cierto sentido, podría afirmarse que la subsidiariedad es el principio que justifica la creación de un nivel común de gobernanza sobre determinadas cuestiones. Como tal metaprincipio, ha motivado la elección de las competencias atribuidas a la Unión —que han ido aumentando con cada modificación de los Tratados—, de modo que está inextricablemente vinculado al principio de atribución.

86.      Sin embargo, la subsidiariedad, tal como se enuncia en el artículo 5 TUE, apartado 3, no constituye un metaprincipio, sino un principio instrumental. (47) Por ello, el principio de subsidiariedad no se refiere al nivel de gobierno —de la Unión o de los Estados miembros— al que deben decidirse los objetivos concretos de la acción legislativa. Si la Unión dispone de competencia en un determinado ámbito en virtud del principio de atribución, puede fijar un objetivo concreto de la acción legislativa en dicho ámbito. (48) Una vez definido el objetivo, el principio de subsidiariedad entra en juego para determinar si la Unión debe intervenir para alcanzarlo.

87.      Por tanto, el principio de subsidiariedad solo puede examinarse a la luz del objetivo concreto establecido por el legislador de la Unión, y la decisión política sobre las materias que deben regularse no puede ser cuestionada por dicho principio. Así pues, la cuestión que plantea el principio de subsidiariedad, tal como se define en el artículo 5 TUE, apartado 3, no es a qué nivel —de la Unión o de los Estados miembros— puede decidirse que un asunto requiere regulación en el ámbito de actuación en el que se ha atribuido competencia a la Unión, sino más bien si es necesario que la Unión intervenga para alcanzar el objetivo normativo que ella misma ha considerado necesario regular.

88.      Desde esta perspectiva, el principio de subsidiariedad postula que, incluso si se reconoce a la Unión la facultad de regular en un determinado ámbito y si las instituciones de la Unión identifican la necesidad de regular para alcanzar un objetivo concreto en dicho ámbito, ello no significa que deban adoptarse medidas legislativas a nivel de la Unión. La acción únicamente debe emprenderse a escala de la Unión si los Estados miembros no pueden resolver de manera suficiente el problema que se considera que requiere regulación y si la Unión está mejor posicionada para alcanzar el objetivo normativo.

89.      Además, el principio de subsidiariedad solo es aplicable en los ámbitos de competencia compartida, es decir, aquellos en los que los Estados miembros han facultado a la Unión para actuar, pero no han renunciado a sus propias competencias. (49) De este modo, el artículo 5 TUE, apartado 3, limita la evaluación a la luz del principio de subsidiariedad a los «ámbitos que no sean de […] competencia exclusiva [de la Unión]». Esta elección es la consecuencia lógica de la imposibilidad de comparar cuál es el «mejor» nivel, puesto que los Estados miembros han renunciado a su derecho a actuar en los ámbitos de competencia exclusiva de la Unión. (50)

90.      El hecho de que el principio de subsidiariedad esté supeditado a la existencia de una competencia de la Unión significa que dicho principio, tal como se enuncia en el artículo 5 TUE, apartado 3, no puede, por sí solo, dar lugar a tal competencia.

91.      Lo anterior también significa algo importante para el presente asunto: que el principio de subsidiariedad solo se aplica si ya se ha atribuido a la Unión una competencia compartida en la materia. Ello da lugar a una pregunta que debe plantearse para decidir sobre la admisibilidad de las alegaciones que son objeto del presente asunto: ¿puede y debe comprobar el Tribunal de Justicia si la Unión dispone de competencia sobre la cuestión regulada y si dicha competencia es compartida con los Estados miembros, aun cuando el artículo 8 del Protocolo n.º 2 solo confiere al Tribunal de Justicia competencia para controlar el respeto del principio de subsidiariedad?

92.      La Asamblea Nacional, apoyada por Hungría, propugna una interpretación según la cual la apreciación de la existencia de una competencia de la Unión forma parte del control del principio de subsidiariedad. Por el contrario, el Parlamento y el Consejo, apoyados por Grecia, España y la Comisión, consideran que el Tribunal de Justicia no puede apreciar si la Unión dispone de competencia o ha sobrepasado los límites de esta al examinar el respeto del principio de subsidiariedad.

93.      A mi juicio, antes de comprobar si se ha respetado el principio de subsidiariedad, el Tribunal de Justicia está facultado para determinar si resulta manifiestamente claro que la Unión tiene competencia en la materia regulada. Sin embargo, en tal situación, únicamente puede ejercerse un nivel de control elemental que permite al Tribunal de Justicia preguntarse si la base jurídica que se indica en el acto impugnado existe en los Tratados. Además, dado que una cuestión puede referirse al mismo tiempo a varios ámbitos —algunos de los cuales estén incluidos en la competencia normativa de la Unión y otros, no— basta con que el Tribunal de Justicia considere que el acto en cuestión podría, a primera vista, estar comprendido en uno de esos ámbitos respecto de los que la Unión dispone de competencia normativa. Cualquier otra controversia relativa a la existencia o adecuación de la base jurídica queda fuera del ámbito de aplicación del principio de subsidiariedad y debe resolverse como una cuestión relativa al principio de atribución. Tal controversia no puede someterse al Tribunal de Justicia en el marco de un recurso basado en el artículo 8 del Protocolo n.º 2.

94.      Del mismo modo, la alegación de que el acto impugnado excede los límites de una competencia particular de la Unión atribuida por los Tratados se refiere también a la existencia de dicha competencia. Se trata, por lo tanto, de una cuestión relativa al principio de atribución, y no al principio de subsidiariedad.

95.      La jurisprudencia ya ha tratado estas cuestiones desde la perspectiva del principio de atribución y no de subsidiariedad. Por poner un ejemplo clásico, en la «sentencia Publicidad del Tabaco», (51) el Tribunal de Justicia consideró, en el contexto del principio de atribución, que existen límites a la competencia en materia de mercado interior, actualmente recogida en el artículo 114 TFUE, y que la Unión puede, e incluso debe, tener en cuenta un nivel elevado de protección de la salud humana, sobre el que carece de competencia normativa, cuando legisla dentro de los límites de esa competencia. Sin embargo, la decisión de armonizar la publicidad del tabaco no se cuestionaba ni podía cuestionarse como tal, en la medida en que estaba comprendida en los límites de la competencia en materia de mercado interior. En este sentido, dicha jurisprudencia impide invocar el principio de subsidiariedad para impugnar que la elección del acto legislativo concreto se haya realizado a escala de la Unión y no a escala nacional siempre que dicha elección esté comprendida en los límites de una competencia atribuida a la Unión.

96.      Por último, cuando el Tribunal de Justicia examina una pretensión relativa a la violación del principio de subsidiariedad, puede comprobar si el acto en cuestión, habida cuenta de la base jurídica declarada, no está comprendido en un ámbito de competencia exclusiva de la Unión. Actualmente, la enumeración expresa de las competencias exclusivas de la Unión en el artículo 3 TFUE facilita esta tarea, pero este tipo de cuestión no se plantea en el presente asunto.

b)      Subsidiariedad y proporcionalidad

97.      Las cuestiones relativas al principio de subsidiariedad también deben distinguirse de las relativas al principio de proporcionalidad.

98.      Tal como se define en el artículo 5 TUE, apartado 4, el principio de proporcionalidad exige que, cuando se determine que la acción a escala de la Unión está justificada porque los Estados miembros por sí solos no pueden alcanzar de manera suficiente el objetivo normativo fijado por la Unión, las medidas concretas elegidas sean adecuadas y necesarias. Así pues, el control de proporcionalidad se refiere al contenido de un acto de la Unión, y no al nivel adecuado de toma de decisiones. (52) Como confirma la jurisprudencia, el carácter adecuado y necesario de una medida debe apreciarse en relación con el objetivo normativo concreto elegido a escala de la Unión. (53)

99.      Comparto el argumento según el cual impugnar la legislación de la Unión por razones de proporcionalidad podría redundar en interés de los Parlamentos nacionales. La práctica del mecanismo de alerta temprana demuestra que, en efecto, lo hace (véase el punto 71 de las presentes conclusiones). Por ejemplo, redunda en interés de los Parlamentos nacionales que las medidas a escala de la Unión sean menos intrusivas, o incluso que no existan tales medidas en absoluto, puesto que ello deja más margen al proceso político nacional.

100. En efecto, la utilidad de los argumentos relativos al contenido de las medidas de la Unión podría explicar por qué tales argumentos, aunque no se refieren al principio de subsidiariedad, son tenidos en cuenta por la Comisión en el marco del mecanismo de alerta temprana.

101. No obstante, los Tratados no prevén que el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 TUE, apartado 3, abarque cuestiones relativas al principio de proporcionalidad a que se refiere el artículo 5 TUE, apartado 4.

102. Esto resulta evidente, ya que, aunque el Protocolo n.º 2 se refiere tanto a los principios de subsidiariedad como de proporcionalidad, el artículo 8 de dicho Protocolo limita los recursos que pueden interponer los Parlamentos nacionales al principio de subsidiariedad, excluyendo en consecuencia las cuestiones comprendidas en el ámbito de aplicación del principio de proporcionalidad.

103. Por consiguiente, las alegaciones que cuestionan la idoneidad, la utilidad, la intensidad u otros aspectos similares de los actos legislativos de la Unión elegidos están comprendidas en el ámbito de aplicación del principio de proporcionalidad y no pueden formularse ante el Tribunal de Justicia sobre la base del artículo 8 del Protocolo n.º 2.

104. En resumen, el recurso interpuesto por un Parlamento nacional con arreglo al artículo 8 del Protocolo n.º 2 debe limitarse al principio de subsidiariedad. Las únicas alegaciones que pueden abordarse desde el punto de vista de la subsidiariedad son las que se fundamentan en que el objetivo de un acto legislativo, considerado importante por la Unión, no requiere de acción normativa a escala de la Unión, puesto que los Estados miembros pueden alcanzar ese objetivo de manera suficiente actuando por sí solos y la Unión no está mejor posicionada para ello.

105. El Tribunal de Justicia debe abordar desde el prisma del principio de atribución (artículo 5 TUE, apartado 2) las alegaciones de que la Unión no tiene competencia en determinados asuntos o de que la medida ha excedido el ámbito de aplicación de una competencia de la Unión, y desde el punto de vista del principio de proporcionalidad (artículo 5 TUE, apartado 4) las alegaciones de que el objetivo declarado de un acto legislativo no requiere regulación, o de que las medidas elegidas son inadecuadas o imponen cargas innecesarias a los Estados miembros o a los particulares. Tales alegaciones no están comprendidas en el ámbito de aplicación del principio de subsidiariedad. Para impugnar estas cuestiones, la Asamblea Nacional tendría que invocar el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, (54) pero no puede interponer un recurso sobre la base del artículo 8 del Protocolo n.º 2.

106. En este contexto, apreciaré a continuación la admisibilidad de las alegaciones de la Asamblea Nacional en el presente asunto.

3.      Apreciación en el presente asunto

107. Para apreciar la admisibilidad de las alegaciones formuladas por la Asamblea Nacional en el presente asunto, es preciso decidir, habida cuenta de las consideraciones anteriores, cuáles de ellas se refieren al principio de subsidiariedad y cuáles no.

108. En primer lugar, el principio de subsidiariedad es aplicable en el presente asunto, dado que la política de asilo e inmigración constituye una competencia compartida que ha sido atribuida a la Unión (55) y que los artículos 78 TFUE, apartado 2, letra e), y 79 TFUE, apartado 2, letras a), b) y c), mencionados como base jurídica del Reglamento 2024/1351, permiten a la Unión legislar en la materia. Cualquier apreciación adicional que vaya más allá de esta conclusión preliminar excedería la competencia del Tribunal de Justicia en virtud del artículo 8 del Protocolo n.º 2.

109. En segundo lugar, corresponde a la Unión decidir si es necesaria la acción legislativa para aliviar la carga que recae sobre los Estados miembros sometidos a presión migratoria. Tal elección no puede cuestionarse a la luz del principio de subsidiariedad. Este principio solo es pertinente para determinar si dicho objetivo legislativo puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros actuando por sí solos o si puede alcanzarse mejor mediante medidas legislativas de la Unión.

110. En tercer lugar, estoy de acuerdo con el Parlamento y el Consejo, apoyados por Grecia, España y la Comisión, en que las cuatro primeras alegaciones de la Asamblea Nacional (véanse los puntos 21 a 28 de las presentes conclusiones) no se refieren al principio de subsidiariedad.

111. Las alegaciones primera y segunda, basadas en que los artículos 72 TFUE y 4 TUE, apartado 2, respectivamente, reservan a los Estados miembros la competencia para mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional, se refieren al principio de atribución y no al principio de subsidiariedad. Mediante estas alegaciones, la Asamblea Nacional sostiene, en esencia, que no se ha atribuido a la Unión competencia para adoptar el Reglamento 2024/1351. El Tribunal de Justicia no puede examinar tales alegaciones sobre la base del artículo 8 del Protocolo n.º 2.

112. Mediante la tercera alegación, que se refiere a las supuestas consecuencias económicas perjudiciales del mecanismo de solidaridad obligatorio introducido por el Reglamento 2024/1351, se afirma, en esencia, como señalan el Parlamento y la Comisión, que la medida de la Unión no es proporcionada. Por otra parte, en cuanto a la supuesta infracción del artículo 151 TFUE, se aduce que las repercusiones de las medidas exigidas por el Reglamento 2024/1351 en los presupuestos nacionales impedirían a Francia cumplir sus obligaciones en materia de política social, en contra de lo dispuesto en el artículo 151 TFUE. Esta alegación no cuestiona el nivel adecuado de toma de decisiones, de modo que no está comprendida en el ámbito de aplicación de la subsidiariedad.

113. La cuarta alegación, relativa a la utilidad del régimen de reubicación, se refiere, según el Parlamento y la Comisión, al principio de proporcionalidad. En mi opinión, esta alegación podría entenderse de dos maneras. O bien cuestiona la idoneidad del régimen de reubicación para alcanzar el objetivo del Reglamento 2024/1351, que consiste, en particular, en ofrecer apoyo eficaz a los Estados miembros que se encuentren bajo presión migratoria, (56) en cuyo caso se referiría a la proporcionalidad, o bien cuestiona el objetivo mismo de dicha normativa, en cuyo caso podría considerarse comprendida en el principio de atribución, al negar que la Unión goza de competencia para establecer tal objetivo. En ninguno de los dos supuestos esa alegación afecta al principio de subsidiariedad.

114. En cualquier caso, dado que la Asamblea Nacional señala que el régimen de reubicación, en la medida en que no está comprendido en el título V del Tratado FUE, excede las competencias de la Unión, su alegación parece referirse al principio de atribución y no al principio de subsidiariedad.

115. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que declare que estas cuatro alegaciones son inadmisibles a la luz del artículo 8 del Protocolo n.º 2.

116. Por el contrario, como señalan el Parlamento y el Consejo, apoyados por Grecia, España y la Comisión, la quinta alegación de la Asamblea Nacional se refiere al principio de subsidiariedad y, por tanto, es admisible.

117. A continuación, examinaré el fondo de dicha alegación.

C.      Examen sobre el fondo

118. Procede recordar que, mediante su quinta alegación, la Asamblea Nacional sostiene que nada indica que los Estados miembros no hayan podido, por sí solos o de manera coordinada, gestionar con mayor eficacia que la Unión los problemas derivados de la afluencia masiva de solicitantes de protección internacional.

1.      Subsidiariedad procesal y sustantiva

119. Como ha declarado el Tribunal de Justicia, en el contexto del control jurisdiccional del respeto del principio de subsidiariedad por un acto de la Unión, el juez de la Unión debe comprobar «tanto el cumplimiento de los requisitos de fondo enunciados en el artículo 5 TUE, apartado 3, como el respeto de las garantías procedimentales previstas en el [Protocolo n.º 2]». (57)

120. En primer lugar, la subsidiariedad procesal exige que las instituciones de la Unión justifiquen de manera suficiente por qué han considerado necesaria la acción a escala de la Unión. El Tribunal de Justicia se ha centrado en el respeto de los requisitos de forma, y especialmente en la motivación, sobre la base de reiterada jurisprudencia a este respecto según la cual la exigencia de motivación debe apreciarse en relación no solo con el tenor literal del acto impugnado, sino también con su contexto, así como con las circunstancias de cada caso. El Tribunal de Justicia ha considerado que esos requisitos se cumplen cuando la legislación pertinente contiene suficientes elementos que ponen de manifiesto de manera clara e inequívoca las ventajas relacionadas con una acción emprendida a escala de la Unión, antes que a nivel de los Estados miembros. (58) Ello es así aun cuando no se haya hecho mención expresa de la subsidiariedad en el acto de la Unión de que se trate. (59)

121. En segundo lugar, la subsidiariedad sustantiva se refiere a si, como dispone el artículo 5 TUE, apartado 3, las instituciones de la Unión tenían derecho a concluir que el objetivo que persigue la acción pretendida no puede alcanzarse de manera suficiente por los Estados miembros y, habida cuenta de su escala o sus efectos, puede lograrse mejor a escala de la Unión. (60)

122. A la luz del tenor del artículo 5 TUE, apartado 3, suele considerarse que el criterio de la subsidiariedad consta de dos componentes, uno negativo y otro positivo, que, sin embargo, como ha precisado la Abogada General Kokott, «tratan, en definitiva, de la misma cuestión desde distintos puntos de vista, y esa cuestión es si para alcanzar los objetivos propuestos ha de actuarse a escala de la Unión o de los Estados miembros». (61)

123. En la jurisprudencia, centrada en gran medida, aunque no exclusivamente, en la armonización del mercado interior con arreglo al artículo 114 TFUE, el Tribunal de Justicia ha declarado que el principio de subsidiariedad se respeta, principalmente debido a que dicha armonización exige una acción de la Unión. (62)

124. Los expertos consideran que esta apreciación del principio de subsidiariedad no es satisfactoria, ya que priva al control jurisdiccional de todo significado real. (63) Si bastase con que el legislador de la Unión declare simplemente que la armonización puede alcanzarse mejor a escala de la Unión, sin explicar primero qué pretende lograrse, el criterio de la subsidiariedad siempre permitiría emprender la acción a escala de la Unión, pues es evidente que resulta improbable que los Estados miembros lleguen por sí solos a soluciones idénticas.

125. Comparto esta crítica. En efecto, la armonización no debe considerarse el objetivo de la legislación, sino más bien un posible instrumento para alcanzar el objetivo deseado. En el ámbito de la política del mercado interior, un objetivo puede ser la eliminación de los obstáculos al comercio transfronterizo o la supresión de distorsiones sensibles de la competencia. (64) Así pues, corresponde al legislador de la Unión determinar la existencia de obstáculos y demostrar a continuación, a efectos del principio de subsidiariedad, que la adopción de medidas de armonización constituye el mejor medio para eliminarlos.

126. Asimismo, existen ejemplos en la jurisprudencia en los que el legislador de la Unión ha aportado justificaciones más sustanciales a la preferencia por la acción a escala de la Unión, que el Tribunal de Justicia ha aceptado. (65)

127. En cualquier caso, cuando el acto de la Unión de que se trate persiga solucionar problemas de dimensión transfronteriza, existe, como señaló la Abogada General Kokott, «una fuerte presunción de valor añadido en una actuación a escala de la Unión». (66)

128. Una cuestión conexa es si la acción a escala de la Unión debe compararse con la de los Estados miembros cuando actúan por sí solos o, como sugiere la Asamblea Nacional, cuando actúan de manera conjunta.

129. A este respecto, estoy de acuerdo con la Comisión en que la comparación con la capacidad de los Estados miembros para responder de manera suficiente al objetivo legislativo del acto cuando cooperan fuera del marco de la Unión carece de sentido. El nivel europeo de toma de decisiones se creó precisamente para permitir a los Estados miembros abordar conjuntamente cuestiones comunes mediante los procesos de toma de decisiones previstos en los Tratados. Si es necesaria una acción común, esta acción debe emprenderse a escala de la Unión. La cooperación fuera del marco del Derecho de la Unión, en un contexto internacional, solo está justificada cuando no se confiere a la Unión la competencia para abordar una cuestión que no puede ser resuelta por los Estados miembros actuando por sí solos. Además, los procedimientos a escala de la Unión están dotados de legitimidad democrática gracias a la intervención del Consejo y del Parlamento. Esto los hace preferibles a las diferentes formas de cooperación intergubernamental entre los Estados miembros.

130. Por tanto, lo que debe compararse a efectos de la prueba de la subsidiariedad es la acción individual de los Estados miembros; (67) si bien deben tenerse en cuenta todos ellos. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que «el principio de subsidiariedad no tiene por objeto limitar la competencia de la Unión en función de la situación de un Estado miembro o de otro individualmente considerados, sino que solo obliga a que la acción programada pueda, por su dimensión o por sus efectos, realizarse mejor a nivel de la Unión». (68) De ello se deduce que el principio de subsidiariedad «no puede tener como efecto que se invalide un acto de la Unión por razón de la situación particular de un Estado miembro, aunque este esté más avanzado que otros en relación con un objetivo perseguido por el legislador de la Unión». (69)

131. En resumen, la subsidiariedad procedimental y sustantiva aclara los requisitos que deben cumplir las instituciones de la Unión que participan en el proceso de toma de decisiones para justificar una acción a escala de la Unión a la luz del principio de subsidiariedad. Pues bien, lo anterior sigue sin resolver la cuestión de la intensidad del control del Tribunal de Justicia.

2.      Intensidad del control jurisdiccional de la subsidiariedad

132. Como se ha expuesto, desde un punto de vista sustantivo, el principio de subsidiariedad exige que las instituciones de la Unión evalúen si la acción a nivel de los Estados miembros es efectivamente insuficiente y si es mejor la acción a nivel de la Unión o, en términos más sencillos, si dicha acción de la Unión presenta ventajas claras. (70)

133. En mi opinión, la conclusión a la que llegan las instituciones de la Unión a este respecto debe, en principio, ser aceptada por el Tribunal de Justicia si dichas instituciones pueden demostrar su racionalidad. En otras palabras, lo que el Tribunal de Justicia debería preguntar es si es evidente (manifiesto) que las instituciones no pudieron llegar a esta conclusión. (71) En efecto, el Tribunal de Justicia no puede sustituir la apreciación de las instituciones por la suya propia sin entrar en el ámbito de las decisiones políticas.

134. La elección de la intensidad del control jurisdiccional corresponde a la política judicial. Como ha reconocido la doctrina, «si el TJUE sigue ejerciendo un control superficial, estará expuesto a la crítica de que, en la práctica, está privando de contenido a la obligación establecida en el artículo 5 [TUE], apartados 3 y 4. Si, por el contrario, el Tribunal de Justicia examina en detalle las pruebas en las que se basa la alegación de la Comisión, deberá pronunciarse sobre lo que puede ser un cálculo socioeconómico complejo en relación con el nivel de gobierno más eficaz para diferentes tareas reguladoras». (72)

135. A mi juicio, ejercer únicamente un control ligero basado en la racionalidad de los motivos invocados en favor de la acción a escala de la Unión permitiría al Tribunal de Justicia evitar sustituir la decisión del legislador por la suya propia, pero, al mismo tiempo, llevaría a que el legislador se tomase en serio la subsidiariedad. (73)

136. Para alcanzar estos dos objetivos, adquiere importancia el aspecto procesal de la subsidiariedad. El Tribunal de Justicia debe insistir en que las instituciones motiven debidamente su apreciación. Esta motivación no debe consistir en formulaciones genéricas, sino que debe adaptarse a las particularidades de cada acción legislativa. (74) Tal justificación adaptada, por un lado, obliga a las instituciones a evaluar de manera significativa si la Unión debe actuar en una situación concreta y, por el otro, permite al Tribunal de Justicia decidir si la acción de la Unión parece razonablemente necesaria. (75)

137. A la luz de lo anterior, queda por apreciar si la introducción del mecanismo de solidaridad obligatorio por el Reglamento 2024/1351 vulnera el principio de subsidiariedad, como sostiene la Asamblea Nacional.

3.      Apreciación en el presente asunto

138. Cuando un acto de la Unión desarrolla la legislación vigente de la Unión, como hace el Reglamento 2024/1351, con el fin de solucionar los problemas que dicha legislación ha dejado sin resolver, ello parece exigir que se emprenda una acción a escala de la Unión. Así sucede, en particular, cuando estos problemas se derivan de la falta de una acción suficiente a nivel nacional.

139. En este sentido, dado que la legislación vigente de la Unión no preveía un reparto equitativo de la responsabilidad, como exige el artículo 80 TFUE, la introducción de un mecanismo de solidaridad obligatorio parece justificada para alcanzar el objetivo legislativo de ayudar a los Estados miembros sometidos a presión migratoria. Esta obligación solo puede establecerse a escala de la Unión.

140. El Reglamento 2024/1351, así como los documentos relacionados, exponen tales razones, que permiten al Tribunal de Justicia concluir que dicho Reglamento respeta el principio de subsidiariedad.

141. Para empezar, el considerando 88 del Reglamento 2024/1351 enuncia, en particular, lo siguiente: «Dado que los objetivos del presente Reglamento, a saber, el establecimiento de criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional registrada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, así como el establecimiento de un mecanismo de solidaridad para apoyar a los Estados miembros que se enfrentan a situaciones de presión migratoria, no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros, sino que, debido a la escala y a los efectos, pueden lograrse mejor a escala de la Unión, esta puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 [TUE].»

142. Aunque este considerando constituye en gran medida una formulación genérica de la subsidiariedad, se desarrolla en la propuesta de la Comisión del Reglamento. (76) En una sección específica sobre subsidiariedad incluida en la citada Propuesta, la Comisión indica que «esta propuesta racionaliza las normas actuales expuestas en el [Reglamento 604/2013] y pretende garantizar la correcta aplicación de estas normas que limitarán los movimientos no autorizados de nacionales de terceros países entre los Estados miembros, cuestiones que son transfronterizas por naturaleza. Estas normas se complementan con un nuevo mecanismo de solidaridad para establecer un sistema que permita abordar situaciones en las que los Estados miembros se enfrenten a la presión migratoria. […] La consecución de estos objetivos requiere acciones a nivel de la [Unión], puesto que son transfronterizos por naturaleza. Es evidente que las medidas adoptadas por Estados miembros aislados no pueden responder satisfactoriamente a la necesidad de un enfoque común de la [Unión] respecto de un problema común». (77)

143. Además, la Propuesta incluye un análisis de los datos recabados por la Comisión en relación con los problemas actuales del sistema de asilo y migración de la Unión, incluidas las deficiencias a nivel de los Estados miembros. En particular, precisa que «los desafíos que plantea la gestión de la migración, desde garantizar un equilibrio de los esfuerzos a la hora de tratar las solicitudes de asilo hasta garantizar una identificación rápida de aquellos que necesiten protección internacional o el retorno efectivo de los que no necesiten protección, no deben ser afrontados por los Estados miembros por separado, sino por la [Unión] en su conjunto. Además, la presión sobre los sistemas de asilo de los Estados miembros sigue suponiendo una pesada carga para los Estados miembros de primera llegada, así como para los sistemas de asilo de otros Estados miembros a través de movimientos no autorizados. El sistema de migración actual no es suficiente para hacer frente a estas realidades. En particular, actualmente no existe ningún mecanismo efectivo de solidaridad y tampoco se han adoptado normas eficientes en materia de responsabilidad. Por ese motivo, es necesario un marco europeo que pueda gestionar la interdependencia entre las políticas y las decisiones de los Estados miembros. Este marco debe tener en cuenta las realidades cambiantes de la migración, que han supuesto una creciente complejidad y una necesidad cada vez mayor de coordinación». (78)

144. Aunque la Comisión no realizó una evaluación de impacto, el Parlamento sí lo hizo, (79) y llegó a la conclusión de que la propuesta de Reglamento 2024/1351, que calificó de «enfoque común para un problema europeo común», respetaba el principio de subsidiariedad. Más concretamente, dicho estudio señaló que «la actual desigualdad en la carga que recae sobre los Estados miembros, la inadecuación y falta de reconocimiento de los mecanismos de distribución de los solicitantes de protección internacional y el control insuficiente de los movimientos secundarios son problemas de naturaleza transfronteriza. Por consiguiente, los Estados miembros por sí solos no pueden hacer frente a estos desafíos, y la Unión tiene derecho a actuar». (80)

145. Cabe añadir que, desde mucho tiempo antes del Reglamento 2024/1351, la aparición y el desarrollo de una política común de la Unión en materia de asilo e inmigración se justifica por el principio de subsidiariedad. Tanto los documentos políticos más antiguos como los más recientes parecen respaldar también la necesidad de adoptar dicho Reglamento.

146. A continuación, se citan algunos:

–        Según la resolución del Parlamento Europeo de 1986 sobre la configuración de una política europea común en materia de refugiados, «[es] lógico y conveniente que se trate de solucionar de una manera solidaria los graves problemas que plantea en los distintos Estados miembros la dificultad de acoger a una cantidad relativamente grande de refugiados que lo solicitan, para evitar la “exportación” de problemas de un Estado miembro a otro, puesto que semejante situación de “peloteo” es degradante tanto para los refugiados como para nuestra sociedad abierta y democrática». (81)

–        En la Comunicación de la Comisión sobre la inmigración de 1991 se indica que «cada país, conforme a su historia, sus tradiciones y su situación geográfica, actúa siguiendo las fórmulas que juzga más idóneas, pero dichas prácticas no son neutras frente a la situación en los demás Estados miembros», y que «la Comunidad tiene el deber de oponerse a estos efectos perversos que impedirían la realización de un objetivo fijado por el Acta Única, lo que ha llevado a los Estados miembros a reconocer la necesidad de una postura común de los Doce y la necesidad de reflexionar sobre los medios de cooperación. La interdependencia de las situaciones nacionales, combinada con la porosidad de las fronteras, incita, aunque solo sea por razones de eficacia, a una acción común». (82)

–        En virtud de la Comunicación de la Comisión de 1994 sobre las políticas de inmigración y derecho de asilo, «son cada vez más los que creen en la necesidad de abordar estos temas desde el ángulo de la cooperación. Esta idea se ha plasmado en las disposiciones del Tratado de la Unión Europea que considera oficialmente ambos temas como materias de interés común, que deben tratarse en un marco institucional único. Así es como tiene que ser. El avance de la integración europea requiere dar una respuesta integrada y coherente, que combine realismo y solidaridad, a los desafíos que plantean a la Unión en su conjunto las presiones migratorias y la integración de los inmigrantes legales. No dar respuesta a esos retos iría en detrimento de los intentos para fomentar la cohesión y la solidaridad en la Unión y podría, realmente, poner en peligro la estabilidad futura de la propia Unión». (83)

–        En la Comunicación de la Comisión de 2011 sobre una mayor solidaridad en la UE en el ámbito del asilo, se observa que «la solidaridad se ha reconocido desde el principio como un componente esencial del sistema europeo común de asilo (SECA). La necesidad de traducir la solidaridad en medidas concretas deriva de realidades prácticas, dado que los sistemas de asilo de todos los Estados miembros son interdependientes. Un sistema sobrecargado o que funcione mal en un Estado miembro tiene un claro impacto en todos los demás, incluso a través de movimientos secundarios». (84)

–        De conformidad con la Estrategia Europea de Gestión del Asilo y la Migración de la Comisión de 2026, «con el Pacto, la [Unión] está implantando un sistema equitativo y efectivo de solidaridad y responsabilidad para gestionar de forma colectiva la migración, en el que ningún Estado miembro quede aislado bajo la presión». (85)

147. En mi opinión, las constataciones y declaraciones contenidas en el propio Reglamento n.º 2024/1351 y en los otros documentos citados cumplen suficientemente los requisitos de la subsidiariedad tanto procesal como sustantiva. Las razones proporcionadas para intervenir a escala de la Unión no parecen irrazonables y la Asamblea Nacional no ha presentado ningún argumento para invalidar esta conclusión.

148. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que desestime por infundada la alegación de la Asamblea Nacional relativa al principio de subsidiariedad.

VI.    Costas

149. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. En el presente asunto, al haber solicitado el Parlamento y el Consejo la condena en costas de la Asamblea Nacional y al haberse desestimado los motivos formulados por esta, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las del Parlamento y el Consejo.

150. De conformidad con el artículo 140, apartado 1, de dicho Reglamento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por consiguiente, Grecia, España, Hungría y la Comisión cargarán con sus propias costas.

VII. Conclusión

151. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que:

1)      Desestime el recurso por ser en parte inadmisible y en parte infundado.

2)      Condene a la Asamblea Nacional a cargar con sus propias costas y con las del Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo.

3)      Condene a la República Helénica, el Reino de España, Hungría y la Comisión Europea a cargar con sus propias costas.

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1      Lengua original: inglés.

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2      La Asamblea Nacional es la cámara baja del Parlamento francés, compuesta de 577 diputados, mientras que la cámara alta o Sénat (Senado) está compuesta de 348 senadores. En el presente asunto, la Asamblea Nacional presentó la demanda a petición de la Sra. Marine Le Pen y de 87 diputados.

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3      DO 2016, C 202, p. 206; en lo sucesivo, «Protocolo n.º 2». Este Protocolo figura como anexo al TUE y al Tratado FUE.

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4      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por el que se modifican los Reglamentos (UE) 2021/1147 y (UE) 2021/1060 y se deroga el Reglamento (UE) n.º 604/2013 (DO L, 2024/1351).

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5      Véase el artículo 88‑6, párrafos segundo y tercero, de la Constitución de 4 de octubre de 1958, en su versión modificada por la Ley constitucional n.º 2008‑724, de 23 de julio de 2008, relativa a la modernización de las instituciones de la Quinta República (JORF de 24 de julio de 2008, p. 11890).

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6      Como se observa en el punto 7 de las presentes conclusiones, la Asamblea Nacional solicita la anulación del Reglamento 2024/1351 en su totalidad y su anulación parcial únicamente con carácter subsidiario. No obstante, todas las partes en el presente procedimiento, incluida la Asamblea Nacional, están de acuerdo en que la parte IV no es separable del resto del Reglamento. Por consiguiente, las pretensiones de anulación parcial pueden declararse de entrada inadmisibles, de modo que el presente recurso puede entenderse en el sentido de que tiene por objeto la anulación del Reglamento en su totalidad.

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7      Véase la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones relativa al Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo [COM(2020) 609 final], de 23 de septiembre de 2020. La lista de medidas puede consultarse en el sitio web de la Comisión: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/pact-migration-and-asylum_es.

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8      Para un comentario general, véase, en particular, Peers, S.: «The New Asylum Pact: Brave New World or Dystopian Hellscape?», European Journal of Migration and Law, vol. 26, 2024, p. 381.

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9      Véanse los artículos 3 a 15 y los considerandos 1 a 21 del Reglamento 2024/1351.

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10      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (DO 2013, L 180, p. 31).

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11      Véanse los artículos 16 a 55 y los considerandos 36 a 76 del Reglamento 2024/1351.

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12      Véanse los artículos 56 a 71 y los considerandos 22 a 35 del Reglamento 2024/1351. El concepto de «presión migratoria» se define en el artículo 2, punto 24, de dicho Reglamento.

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13      Véanse el artículo 56, apartado 1, y el considerando 29 del Reglamento 2024/1351.

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14      De conformidad con el artículo 22, punto 2, del Reglamento 2024/1351, por «reubicación» se entiende «el traslado de un solicitante o beneficiario de protección internacional del territorio de un Estado miembro beneficiario al territorio de un Estado miembro contribuyente». Por su parte, los puntos 19 y 20 del citado artículo 2 definen el «Estado miembro beneficiario» como aquel que se beneficia de las contribuciones de solidaridad y el «Estado miembro contribuyente» como el que «aporta o está obligado a aportar contribuciones de solidaridad en favor de un Estado miembro beneficiario», tal como se establece en la parte IV de dicho Reglamento.

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15      Véase el artículo 57, apartado 4, del Reglamento 2024/1351.

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16      Véase el artículo 67, apartados 2, 3 y 7 a 9, del Reglamento 2024/1351.

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17      Véase el artículo 68, apartado 3, del Reglamento 2024/1351.

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18      El artículo 72 TFUE dispone: «El presente título [V sobre el espacio de libertad, seguridad y justicia] se entenderá sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior».

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19      El artículo 4 TUE, apartado 2, tiene el siguiente tenor: «La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos, también en lo referente a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En particular, la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro.»

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20      Para un debate detallado, véanse, en particular, Kiiver, P.: The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity: Constitutional theory and empirical reality, Routledge Publishing, Londres, 2012, y Granat, K.: The Principle of Subsidiarity and its Enforcement in the EU Legal Order — The Role of National Parliaments in the Early Warning System, Hart Publishing, Oxford, 2018.

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21      Véanse, a este respecto, el Protocolo (n.º 1) sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea, anexo al TUE, al Tratado FUE y al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO 2016, C 202, p. 203), así como el artículo 4 del Protocolo n.º 2.

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22      Dicho dictamen motivado debe presentarse en un plazo de ocho semanas a partir de la fecha de transmisión del proyecto de acto legislativo al Parlamento nacional y, por tanto, antes de la adopción de actos legislativos a escala de la Unión. Véanse, en particular, los artículos 6 y 7 del Protocolo n.º 2.

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23      Así parece desprenderse no solo del tenor literal de las disposiciones del Protocolo n.º 2, que no vinculan ambos procedimientos entre sí, sino también de los trabajos preparatorios, que se remontan a la Convención sobre el Futuro de Europa (en lo sucesivo, «Convención Europea»), en los que se plantearon y rechazaron propuestas de vincular los dos procedimientos. Véanse, en particular, CONV 286/02, 23 de septiembre de 2002, pp. 7 y 8; CONV 331/02, 11 de octubre de 2002, p. 8; CONV 353/02, 22 de octubre de 2002, p. 11, y CONV 579/03, 27 de febrero de 2003, p. 3.

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24      Conviene observar que, como ha señalado la Comisión, tres Parlamentos nacionales —de Italia, Hungría y Eslovaquia— emitieron dictámenes motivados sobre la violación del principio de subsidiariedad por la propuesta de Reglamento 2024/1351, mientras que otros seis Parlamentos nacionales —de Alemania, Grecia, España, Malta, Portugal y Rumanía— presentaron contribuciones sobre dicha propuesta, varias de las cuales indicaban que se había respetado el principio mencionado. La lista de documentos puede consultarse en el sitio web de IPEX.eu, la plataforma interparlamentaria para el intercambio de información de la Unión entre los Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo, disponible en: https://ipex.eu/IPEXL-WEB/document/COM-2020‑0610, y en el Observatorio Legislativo del Parlamento Europeo, disponible en: https://oeil.europarl.europa.eu/oeil/en/procedure-file?refernece=2020/0279(COD).

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25      Véanse, en particular, las sentencias de 12 de noviembre de 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753), apartado 37; de 6 de octubre de 2020, Bank Refah Kargaran/Consejo (C‑134/19 P, EU:C:2020:793), apartado 25, y de 6 de julio de 2023, BEI y Comisión/ClientEarth (C‑212/21 P y C‑223/21 P, EU:C:2023:546), apartado 48.

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26      El artículo 8, párrafo segundo, del Protocolo n.º 2, relativo al Comité de las Regiones, dispone que, «de conformidad con los procedimientos establecidos en dicho artículo, el Comité de las Regiones también podrá interponer recursos contra actos legislativos para cuya adopción el [Tratado FUE] requiera su consulta».

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27      Véanse, en este sentido, el artículo 19 TUE, apartado 3, y los artículos 258 TFUE a 272 TFUE, que confieren al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como institución, la competencia para conocer de diferentes tipos de recursos directos y para pronunciarse con carácter prejudicial. Solo los artículos 269 TFUE y 273 TFUE se refieren al Tribunal de Justicia respecto de los recursos relativos a los actos adoptados en virtud del artículo 7 TUE y a las controversias entre Estados miembros sometidas en virtud de un compromiso, respectivamente.

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28      Con arreglo al artículo 256 TFUE, apartado 1: «El Tribunal General será competente para conocer en primera instancia de los recursos contemplados en los artículos 263, 265, 268, 270 y 272, con excepción de los que se atribuyan a un tribunal especializado creado en virtud del artículo 257 y de los que el Estatuto reserve al Tribunal de Justicia. El Estatuto podrá establecer que el Tribunal General sea competente en otras categorías de recursos.»

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29      Véanse, a este respecto, el artículo 50 bis del Estatuto, que atribuye competencia al Tribunal General para conocer en primera instancia de los litigios entre la Unión y sus agentes (asuntos de la función pública), y su artículo 50 ter, que transfiere a dicho Tribunal la competencia para conocer de las peticiones de decisión prejudicial en determinadas materias específicas.

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30      Véase, a este respecto, Kiiver, citado en la nota 20 de las presentes conclusiones, p. 46, quien afirma que el artículo 8 del Protocolo n.º 2 «no es más que una lex specialis del artículo 263 TFUE».

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31      En su escrito de transmisión, el Gobierno francés indicó, en particular, que el artículo 8 del Protocolo n.º 2 establece una vía de recurso específica, en virtud de la cual un Parlamento nacional o una cámara de este puede interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia por violación del principio de subsidiariedad por parte de un acto legislativo, lo que constituye uno de los «demás casos previstos por los Tratados», en el sentido del artículo 19 TUE, apartado 3, letra c), respecto de los cuales el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse. Así pues, en opinión de dicho Gobierno, del artículo 8 del Protocolo n.º 2 se desprende expresamente que el Parlamento o la cámara interponen el recurso en su propio nombre, lo que también se ve corroborado por el contexto y la génesis de esta disposición.

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32      A tenor del artículo 263 TFUE, párrafo segundo, estos motivos son «incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación de los Tratados o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder».

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33      Véanse los apartados 2 a 4 del artículo 5 TUE, que definen, respectivamente, los principios de atribución, de subsidiariedad y de proporcionalidad como principios que, como se indica en el apartado 1 de ese mismo artículo, regulan los límites y el ejercicio de las competencias de la Unión.

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34      Cabe señalar que otras disposiciones de los Tratados también atribuyen a los Parlamentos nacionales una función exclusivamente en relación con la subsidiariedad. Véanse, en particular, el artículo 12 TUE, letra b), y los artículos 69 TFUE y el artículo 352 TFUE, apartado 2.

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35      Véanse, en particular, CONV 286/02, 23 de septiembre de 2002, p. 6, y CONV 724/01/03, 28 de mayo de 2003, p. 142.

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36      Véanse, en particular, CONV 286/02, 23 de septiembre de 2002, pp. 7 a 9; CONV 331/02, 11 de octubre de 2002, p. 9; CONV 579/03, 27 de febrero de 2023, pp. 2 y 3, y CONV 797/03, 10 de junio de 2003, p. 51.

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37      Véase, a este respecto, Baraník, K: Subsidiarity: Mechanisms for monitoring compliance, European Parliamentary Research Service, PE 775.868, julio de 2025, p. 20.

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38      Véanse, en particular, las sentencias de 9 de octubre de 2001, Países Bajos/Parlamento y Consejo, (C‑377/98, en lo sucesivo, «sentencia Biotecnología», EU:C:2001:523) (alegaciones relativas a la base jurídica y al principio de subsidiariedad); de 18 de junio de 2015, Estonia/Parlamento y Consejo (C‑508/13, EU:C:2015:403) (alegaciones relativas a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad), y de 4 de mayo de 2016, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑358/14, EU:C:2016:323) (alegaciones relativas a la base jurídica y a los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad). Lo mismo sucede cuando la validez de un acto de la Unión se impugna en el contexto del procedimiento prejudicial. Véanse, en particular, las sentencias de 8 de junio de 2010, Vodafone y otros [C‑58/08, EU:C:2010:321 (alegaciones relativas a la base jurídica y a los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad), y de 22 de noviembre de 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938 (alegaciones relativas a los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad].

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39      Así pues, por ejemplo, el Tribunal de Justicia podría haber difuminado la distinción entre los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad en el apartado 184 de la sentencia de 10 de diciembre de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741), sin sobrepasar los límites de su competencia en ese asunto.

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40      Véase, en particular, Schütze, R.: «Subsidiarity after Lisbon: Reinforcing the Safeguards of Federalism», Cambridge Law Journal, vol. 68, 2009, p. 525, en particular, p. 533, que propone que la subsidiariedad se trate como proporcionalidad federal y, por tanto, sirva para examinar si el acto de la Unión restringe de manera desproporcionada la autonomía nacional. Ahora bien, ello requiere una interpretación estricta del principio de proporcionalidad en el sentido de que se limite a examinar si un acto de la Unión restringe de manera desproporcionada los derechos individuales.

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41      Cabría sostener que esto podría incluso ser una de las justificaciones de la organización federal de la Unión Europea. Véase, a este respecto, Moussa, M.: Federal Impartiality: Navigating Divisive Rights in the EU and the US, Hart Publishing, Oxford, 2026.

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42      Por otra parte, los artículos 5 TUE, apartado 2, segunda frase, y 4 TUE, apartado 1, precisan que la competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros.

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43      El artículo 5 TUE, apartado 1, tiene el siguiente tenor: «La delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución. El ejercicio de las competencias de la Unión se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.»

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44      Para un análisis de los orígenes del principio de subsidiariedad y la génesis de este principio en el texto de los Tratados, véanse, en particular, Schütze, R.: From Dual to Cooperative Federalism — The Changing Structure of European Law, Oxford University Press, Oxford, 2009, pp. 243 a 256; Granat, citado en la nota 20 de las presentes conclusiones, pp. 9 a 43, y Fabbrini, F.: «The Principle of Subsidiarity», en Schütze, R. y Tridimas, T. (eds): Oxford Principles of European Union Law. Volume I: The European Union Legal Order, Oxford University Press, Oxford, 2018, p. 221.

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45      Debo señalar que, en comparación con el antiguo artículo 5 CE, párrafo segundo, como parte de las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa, el artículo 5 TUE, apartado 3, se refiere al «nivel central [y al] nivel regional y local» en relación con los Estados miembros, de modo que también reconoce los niveles subnacionales de toma de decisiones.

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46      Véase, a este respecto, Halberstam, D.: «Comparative Federalism and the Role of the Judiciary», en Caldeira, G. A., Kelemen, D. y Whittington, K. E. (eds): The Oxford Handbook of Law and Politics, Oxford University Press, Oxford, 2008, p. 142, en particular, p. 152.

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47      En este sentido, Halberstam distingue entre subsidiariedad instrumental y subsidiariedad sustantiva. Véase Halberstam, citado en la nota 46 de las presentes conclusiones, en particular, pp. 152 a 154.

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48      Si la propia base jurídica de la acción legislativa en el contexto de un ámbito determinado establece objetivos respecto de cuya consecución la Unión está facultada para intervenir, una propuesta legislativa concreta debe respetar estos límites, so pena de vulnerar el principio de atribución.

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49      Algunas competencias han sido atribuidas a la Unión como competencias exclusivas, lo que significa que los Estados miembros ya no pueden legislar en estos ámbitos, aunque la Unión no lo haya hecho. Véase, a este respecto, el artículo 2 TFUE, apartado 1. Las competencias exclusivas se enumeran exhaustivamente en el artículo 3 TFUE. Otras competencias son compartidas entre la Unión y los Estados miembros y, como se especifica en el artículo 2 TFUE, apartado 2, los Estados miembros pueden ejercer su competencia en esos ámbitos en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya. Los ámbitos en los que la Unión y los Estados miembros comparten competencias se enumeran, de forma no exhaustiva, en el artículo 4 TFUE, apartado 2.

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50      Ello no significa, sin embargo, que la Unión esté obligada a regular cuestiones comprendidas en ámbitos de competencia exclusiva, pues la decisión de regular o no constituye una elección política que no está limitada por el principio de subsidiariedad.

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51      Véase la sentencia de 5 de octubre de 2000, Alemania/Parlamento y Consejo (C‑376/98, en lo sucesivo, «sentencia Publicidad del Tabaco», EU:C:2000:544), en particular, los apartados 84 y 85. Véanse asimismo las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Polonia/Parlamento y Consejo (C‑358/14, EU:C:2015:848), puntos 143 y 144, en las que se distingue el requisito relativo a la base jurídica —en ese asunto, la armonización del mercado interior en virtud del artículo 114 TFUE— del principio de subsidiariedad.

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52      Véanse, en particular, las conclusiones del Abogado General Léger presentadas en el asunto Reino Unido/Consejo (C‑84/94, en lo sucesivo, «conclusiones presentadas en el asunto Tiempo de Trabajo», EU:C:1996:93), puntos 125 a 127, en las que se distinguen los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, que operan en distintos niveles de acción de la Unión.

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53      Véase el apartado 122 de la sentencia de 10 de diciembre de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741): «el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho [de la Unión], exige que los medios que aplica una disposición [de la Unión] sean aptos para alcanzar el objetivo perseguido y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzarlo». Véase asimismo, en particular, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑358/14, EU:C:2016:323), apartado 78.

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54      En tal caso, sin embargo, el recurso en primera instancia debería interponerse ante el Tribunal General.

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55      Véase, a este respecto, el capítulo 2 del Tratado FUE, titulado «Políticas sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración», que forma parte de su título V, relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia. El artículo 4 TFUE, apartado 2, letra j), incluye el espacio de libertad, seguridad y justicia entre las competencias compartidas.

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56      Véanse los considerandos 22 y 88 del Reglamento 2024/1351.

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57      Sentencia de 4 de mayo de 2016, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑358/14, EU:C:2016:323), apartado 113.

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58      Véase, en particular, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑358/14, EU:C:2016:323), apartados 122 y 123.

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59      Véanse las sentencias de 13 de mayo de 1997, Alemania/Parlamento y Consejo (C‑233/94, EU:C:1997:231), en particular, el apartado 28, y Biotecnología, apartado 33.

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60      Véase, en particular, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑358/14, EU:C:2016:323), apartado 114.

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61      Conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Polonia/Parlamento y Consejo (C‑358/14, EU:C:2015:848), punto 142.

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62      Véanse, en particular, las sentencias de 12 de noviembre de 1996, (C‑84/94, en lo sucesivo, «sentencia Tiempo de Trabajo», EU:C:1996:431), apartados 47 y 55 (la armonización «supone» una actuación de la Unión); Biotecnología, apartado 32 (dados los efectos en el comercio intracomunitario, es manifiesto que el objetivo puede lograrse mejor a nivel de la Unión Europea); de 10 de diciembre de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741), apartados 180 a 183) (la armonización requiere una acción a nivel de la Unión), y de 22 de mayo de 2003, Comisión/Alemania (C‑103/01, EU:C:2003:301), apartado 47 (el legislador de la Unión puede emprender la armonización de disposiciones divergentes).

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63      Véanse, en particular, Weatherill, S.: The Internal Market as a Legal Concept, Oxford University Press, Oxford, 2017, p. 176, y Davies, G.: «The Working Time Case and the Death of Subsidiarity», en Craig, P. y Schütze, R. (eds): Landmark Cases in EU Law, Volume I: The Constitutional Cases, Hart Publishing, Oxford, 2025, p. 145.

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64      Véase, en particular, la sentencia Publicidad del Tabaco, apartado 95.

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65      Véanse, en particular, las sentencias de 8 de junio de 2010, Vodafone y otros (C‑58/08, EU:C:2010:321), apartados 76 a 79 (dada la interdependencia de los precios, un enfoque común puede lograrse mejor a escala de la Unión), y de 4 de mayo de 2016, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑358/14, EU:C:2016:323), apartados 116 a 118 (dada la interdependencia de los objetivos de mercado interior y salud pública, estos se alcanzan mejor a escala de la Unión).

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66      Conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Polonia/Parlamento y Consejo (C‑358/14, EU:C:2015:848), punto 164. Véanse también las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro presentadas en el asunto Vodafone y otros (C‑58/08, EU:C:2009:596), punto 164. Desde las Directrices de Edimburgo, los aspectos transnacionales de la cuestión de que se trate se consideran un indicador importante de que la acción a escala de la Unión está justificada. Véase Consejo Europeo, Conclusiones de la Presidencia adoptadas en Edimburgo, 11 y 12 de diciembre de 1992, parte A, anexo 1: Overall Approach to the Application by the Council of the Subsidiarity Principle and Article 3b of the Treaty on European Union [Enfoque global de la aplicación por el Consejo del principio de subsidiariedad y del artículo 3 ter del Tratado de la Unión Europea], p. 19.

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67      Véase la sentencia Biotecnología, apartado 32, en la que el Tribunal de Justicia se refirió a la «acción emprendida únicamente por los Estados miembros». Véase asimismo, en particular, Gutman, K.: The Constitutional Foundations of European Contract Law: A Comparative Analysis, Oxford University Press, Oxford, 2014, pp. 302, 303 y 351.

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68      Sentencia de 18 de junio de 2015, Estonia/Parlamento y Consejo (C‑508/13, EU:C:2015:403), apartado 53. Véase asimismo, en particular, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑358/14, EU:C:2016:323), apartado 119.

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69      Sentencia de 18 de junio de 2015, Estonia/Parlamento y Consejo (C‑508/13, EU:C:2015:403), apartado 54.

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70      Véase, a este respecto, Wyatt, D.: «Could a “yellow card” for national parliaments strengthen judicial as well as political policing of Subsidiarity?», Croatian Yearbook of European Law & Policy, vol. 2, 2006, p. 1, en particular, p. 10.

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71      En sus conclusiones presentadas en el asunto Polonia/Parlamento y Consejo (C‑358/14, EU:C:2015:848), puntos 146 y 147, la Abogada General Kokott también consideró que el Tribunal de Justicia solo podía ejercer un control jurisdiccional limitado: el Tribunal de Justicia, en buena lógica, solo puede verificar si las instituciones de la Unión, al ejercer sus competencias, se han atenido a los límites del margen de apreciación y si al hacerlo cometieron algún error manifiesto.

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72      Craig P. and De Búrca G.: EU Law: Text, Cases and Materials, 8.ª edición, Oxford University Press, Oxford, 2024, p. 130.

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73      Como también sugiere el Abogado General Poiares Maduro en sus conclusiones presentadas en el asunto Vodafone y otros (C‑58/08, EU:C:2009:596), punto 30.

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74      A este respecto, véanse las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Polonia/Parlamento y Consejo (C‑358/14, EU:C:2015:848), puntos 177 a 188, en las que señalaba que, en dicho procedimiento, a pesar de la utilización de una fórmula estándar, las pruebas documentales eran suficientes, si bien instaba a las instituciones de la Unión a evitar formulaciones retóricas y a enriquecer los preámbulos con argumentaciones suficientemente sustanciales y más concretamente adaptadas a la medida de que se trate en relación con el principio de subsidiariedad.

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75      Véase, a este respecto, Öberg, J.: «Subsidiarity as a Limit to the Exercise of EU Competences», Yearbook of European Law, vol. 36, n.º 1, 2017, p. 391.

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76      Propuesta de la Comisión de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la gestión del asilo y la migración y por el que se modifica la Directiva 2003/109/CE del Consejo y la propuesta de Reglamento (UE) XXX/XXX [Fondo de Asilo y Migración], COM(2020) 610 final, 23 de septiembre de 2020 (en lo sucesivo, «Propuesta»). Véanse, a este respecto, los dictámenes del Comité Europeo de las Regiones (DO 2021, C 175, p. 32), punto 26, y del Comité Económico y Social Europeo (DO 2021, C 155, p. 58), punto 1.1.

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77      Apartado 2.4. de la exposición de motivos de la Propuesta citada en la nota 76 de las presentes conclusiones.

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78      Apartado 1.1. de la exposición de motivos de la Propuesta citada en la nota 76 de las presentes conclusiones (el subrayado es mío).

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79      Servicio de Estudios del Parlamento Europeo: The European Commission’s New Pact on Asylum and Migration: Horizontal substitute impact assessment, [El Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo de la Unión Europea: Evaluación de impacto sustitutiva horizontal] PE 694.210 — agosto de 2021 (en lo sucesivo, «evaluación de impacto del Parlamento»), sección 4.3 y, en particular, subapartado 4.3.2.

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80      Evaluación de impacto del Parlamento, citada en el punto 79 de las presentes conclusiones, p. 50.

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81      Resolución del Parlamento Europeo, de 9 de octubre de 1986, sobre la iniciativa para entablar conversaciones en el ámbito comunitario, bajo los auspicios del Consejo para la configuración de una política europea común en materia de refugiados (DO 1986, C 283, p. 74), punto 3.

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82      Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la inmigración, SEC(91) 1855 final, 23 de octubre de 1991, pp. 2 y 8.

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83      Comunicación de la Comisión sobre las políticas de inmigración y derechos de asilo, COM (94) 23 final, 23 de febrero de 1994, p. 1.

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84      Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre una mayor solidaridad en la UE en el ámbito del asilo — Una agenda de la UE para un mejor reparto de la responsabilidad y una mayor confianza mutua, COM(2011) 835 final, 2 de diciembre de 2011, p. 1.

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85      Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo titulada «Estrategia Europea de Gestión del Asilo y la Migración», COM(2026) 45 final, 29 de enero de 2026, p. 12 (el subrayado es mío).