–

en nombre de Namur-Est Environnement ASBL, por el Sr. J. Sambon, avocat;

–

en nombre de Cimenteries CBR SA, por la Sra. L. de Meeûs y el Sr. C.‑H. Born, avocats;

–

en nombre del Gobierno belga, por las Sras. C. Pochet y M. Van Regemorter y por el Sr. S. Baeyens, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. P. Moërynck, avocat;

–

en nombre del Gobierno checo, por los Sres. M. Smolek y J. Vláčil y por la Sra. L. Dvořáková, en calidad de agentes;

–

en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. C. Hermes, M. Noll-Ehlers y F. Thiran, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 1, 2 y 5 a 8 de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO 2012, L 26, p. 1).

2

Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Namur-Est Environnement ASBL y la Région wallonne (Valonia, Bélgica), en relación con una decisión por la que esta concedió a Sagrex SA una excepción a las medidas de protección de las especies animales y vegetales contempladas por la normativa aplicable para la explotación de una cantera de áridos calcáreos (en lo sucesivo, «decisión relativa a la excepción»).

3

La Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7), establece, en sus artículos 12 y 13, que los Estados miembros deben tomar las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de las especies animales y vegetales que figuran en el anexo IV, letras a) y b), de dicha Directiva.

4

El artículo 16 de la citada Directiva establece, en su apartado 1, que, siempre que no exista otra solución satisfactoria y que ello no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las especies de que se trate en su área de distribución natural, los Estados miembros podrán, por distintos motivos enunciados en las letras a) a e) de la misma disposición, establecer excepciones, en particular, a los artículos 12 y 13 de esta misma Directiva.

5

El artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2011/92 contiene, entre otras, las siguientes definiciones:

[…]

[…]».

6

El artículo 2 de esta Directiva dispone lo siguiente en sus apartados 1 y 2:

«1.   Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos. Estos proyectos se definen en el artículo 4.

2.   La evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros […]».

7

El artículo 3 de dicha Directiva señala:

«La evaluación del impacto ambiental identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular […], los efectos directos e indirectos de un proyecto en los siguientes factores:

8

El artículo 5 de la misma Directiva dispone, en su apartado 1, que, «en el caso de proyectos que, en aplicación del artículo 4, deban ser objeto de una evaluación de impacto ambiental de conformidad con lo establecido en el presente artículo y en los artículos 6 a 10, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que el promotor suministre en la forma adecuada la información especificada en el anexo IV», en la medida en que la información se considere pertinente en un supuesto dado y en que sea razonable exigir al promotor que reúna esta información. En virtud de este anexo, la información que ha de facilitarse debe incluir, en particular, «una descripción de los elementos del medio ambiente que puedan verse afectados de forma considerable por el proyecto propuesto, en particular […] la fauna, la flora, […] así como la interacción entre los factores mencionados».

9

El artículo 6 de la Directiva 2011/92 tiene la siguiente redacción:

«1.   Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto, en razón de sus específicas responsabilidades medioambientales, tengan la oportunidad de expresar su opinión sobre la información suministrada por el promotor y sobre la solicitud de autorización de desarrollo del proyecto […].

2.   Se informará al público […] de los siguientes asuntos desde una fase temprana de los procedimientos de toma de decisiones medioambientales contemplados en el artículo 2, apartado 2, y, como muy tarde, en cuanto sea razonablemente posible facilitar información:

[…]

3.   Los Estados miembros garantizarán que, dentro de unos plazos razonables, se pongan a disposición del público interesado los elementos siguientes:

4.   El público interesado tendrá la posibilidad real de participar desde una fase temprana en los procedimientos de toma de decisiones medioambientales contemplados en el artículo 2, apartado 2, y, a tal efecto, tendrá derecho a expresar observaciones y opiniones, cuando estén abiertas todas las opciones, a la autoridad o a las autoridades competentes antes de que se adopte una decisión sobre la solicitud de autorización del proyecto.

[…]»

10

El artículo 7 de la Directiva 2011/92 establece criterios específicos de evaluación de las repercusiones medioambientales en caso de que un proyecto pueda tener efectos significativos en el medio ambiente en varios Estados miembros.

11

El artículo 8 de dicha Directiva dispone que «los resultados de las consultas y la información recogida en virtud de los artículos 5, 6 y 7 deberán tomarse en consideración en el procedimiento de autorización de desarrollo del proyecto».

12

El anexo I de la Directiva 2011/92 enumera los proyectos que deben someterse, en virtud del artículo 4, apartado 1, de esta Directiva, a una evaluación de conformidad con los artículos 5 a 10 de esta. El punto 19 de dicho anexo menciona las «canteras y minería a cielo abierto, cuando la superficie del terreno abierto supere las 25 hectáreas».

13

La Directiva 92/43 fue transpuesta al Derecho belga mediante la loi sur la conservation de la nature (Ley de Conservación de la Naturaleza), de 12 de julio de 1973 (Moniteur belge de 11 de septiembre de 1973, p. 10306), en su versión modificada por el décret de la Région wallonne relatif à la conservation des sites Natura 2000 ainsi que de la faune et de la flore sauvages (Decreto de Valonia relativo a la conservación de los lugares Natura 2000 y de la fauna y flora silvestres), de 6 de diciembre de 2001 (Moniteur belge de 22 de enero de 2002, p. 2017) (en lo sucesivo, «Ley de 12 de julio de 1973»).

14

Los artículos 2 bis, 3 y 3 bis de esta Ley establecen un régimen de protección de diversas especies de aves y de mamíferos y de especies vegetales que, o bien están protegidas en virtud de la Directiva 92/43, o bien están amenazadas en Valonia. Este régimen se basa en medidas como la prohibición, según el caso, de instalar trampas, capturar y sacrificar, o de recoger, cortar y arrancar las especies de que se trate, la prohibición de perturbarlas deliberadamente, la prohibición de poseer, transportar, intercambiar, vender, comprar y ofertar dichas especies, así como la prohibición de destruir o deteriorar sus hábitats naturales.

15

El artículo 5 de dicha Ley dispone que el Gobierno de Valonia puede conceder excepciones a dichas medidas, si se cumplen determinados requisitos y por determinados motivos.

16

El artículo 5 bis de esta misma Ley contempla la posibilidad de presentar una solicitud para obtener una excepción a dichas medidas y confiere al Gobierno de Valonia la tarea de determinar la forma y el contenido de tal solicitud, así como los requisitos y los procedimientos de concesión de la excepción solicitada.

17

Es pacífico que ni la Ley de 12 de julio de 1973 ni el Decreto adoptado por el Gobierno de Valonia para su aplicación contemplan, por un lado, que deba procederse a una evaluación de las repercusiones medioambientales de la excepción solicitada ni, por otro, que deba consultarse al público interesado antes de su concesión.

18

El 4 de noviembre de 2008, Sagrex presentó ante la autoridad competente de Valonia una solicitud de autorización única relativa a un proyecto que tenía por objeto la reanudación de la explotación de una cantera de más de 50 hectáreas de superficie situada en el área de Bossimé (Bélgica), así como el establecimiento de diversas instalaciones y la ejecución de obras relacionadas con ella, en particular en la ribera del Mosa.

19

El 12 de mayo de 2010, la direction extérieure de Namur du département de la nature et des forêts de la Région wallonne (Dirección Exterior de Namur del Departamento de Naturaleza y Bosques de Valonia, Bélgica) emitió un dictamen desfavorable en respuesta a esta solicitud, en el que señaló, en primer lugar, que el proyecto objeto del litigio principal era adyacente a un lugar Natura 2000 y se extendía a dos áreas de gran interés biológico y que ocasionaría la destrucción total o parcial de estas dos áreas, así como la desaparición total o parcial del hábitat natural de diversas especies protegidas de aves, insectos, reptiles y plantas que allí se encuentran. En segundo lugar, señaló que, a pesar de esta situación, el expediente que acompañaba a dicho proyecto no mencionaba la existencia de autorización alguna que estableciera excepciones a las medidas de conservación de las especies protegidas prescritas por la normativa aplicable. En tercer y último lugar, consideró que la reordenación prevista por el promotor tanto antes como durante y después de la obra relativa a la ejecución de dicho proyecto no podía, habida cuenta de la naturaleza y la escala de este, atenuar y compensar su impacto en los hábitats naturales afectados.

20

El 1 de septiembre de 2010, la autoridad competente de Valonia solicitó a Sagrex que le presentara planes modificativos y un estudio complementario del impacto medioambiental del proyecto objeto del litigio principal.

21

El 15 de abril de 2016, Sagrex presentó al Inspector General del Departamento de Naturaleza y Bosques de Valonia una solicitud de excepción a las medidas de protección de las especies animales y vegetales establecidas por la Ley de 12 de julio de 1973, en relación con dicho proyecto.

22

El 27 de junio de 2016, este inspector adoptó la decisión relativa a la excepción mencionada en el apartado 2 de la presente sentencia. Esta decisión autoriza a Sagrex a perturbar a algunas especies animales y vegetales protegidas, así como a deteriorar o a destruir algunas zonas de sus respectivos hábitats naturales, en el marco del proyecto discutido en el litigio principal, siempre que se adopten una serie de medidas de mitigación.

23

El 30 de septiembre de 2016, Sagrex presentó a la autoridad competente de Valonia los planes modificativos y el estudio complementario de dicho proyecto, que se le habían solicitado el 1 de septiembre de 2010.

24

Entre el 21 de noviembre y el 21 de diciembre de 2016, se llevó a cabo una consulta pública sobre la versión modificada y completada del citado proyecto, que suscitó numerosas reclamaciones relativas al impacto del proyecto controvertido sobre las especies protegidas y sobre su hábitat.

25

El 21 de diciembre de 2016, la Dirección Exterior de Namur del Departamento de Naturaleza y Bosques de Valonia emitió un dictamen favorable, con algunas condiciones, en respuesta a la solicitud de autorización única presentada por Sagrex, en el que señaló, en primer lugar, que el proyecto controvertido en el litigio principal lindaba parcialmente con un lugar Natura 2000, pero que la existencia de un riesgo de impacto significativo sobre este quedaba excluida. Por lo que respecta, en segundo lugar, a las dos áreas de gran interés biológico también adyacentes a este proyecto, esta Dirección consideró, para empezar, que, a falta de medidas de precaución específicas, dicho proyecto probablemente tendría un impacto significativo en las especies animales y vegetales protegidas que se encuentran en ellas, así como en sus respectivos hábitats naturales. A continuación, señaló que, mediante la aplicación de las medidas de mitigación y de compensación previstas por Sagrex y especificadas en la decisión relativa a la excepción, dicho proyecto, por un lado, no perjudicaría a estas especies y, por otro, solo ocasionaría una destrucción gradual de sus respectivos hábitats naturales, que, por otro lado, se vería compensada por el acondicionamiento de nuevos hábitats naturales. Por último, concluyó que, habida cuenta de todo lo señalado, cabía suponer razonablemente que, al término del período de explotación de treinta años previsto por Sagrex, los lugares afectados por la cantera explotada por esta seguirían presentando un importante interés biológico, de modo que podía considerarse que el impacto medioambiental del proyecto controvertido en el litigio principal en la conservación de la naturaleza se reducía a un nivel aceptable.

26

No obstante, mediante resolución de 25 de septiembre de 2017, el ministre de l’Environnement et de l’Aménagement du territoire (Ministro de Medio Ambiente y de Ordenación del Territorio de Valonia, Bélgica) denegó la concesión de la autorización única solicitada por Sagrex. El recurso de anulación interpuesto contra dicha resolución por Cimenteries CBR SA, que tiene el control de Sagrex, fue desestimado posteriormente mediante sentencia del Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica) de 14 de mayo de 2020.

27

Entretanto, Namur-Est Environnement interpuso ante el Conseil d’État (Consejo de Estado) un recurso de anulación contra la decisión relativa a la excepción, en el que alega, en particular, que dicha decisión es parte de una autorización de un proyecto, en el sentido del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2011/92, y que no ha estado precedida de un procedimiento que haya cumplido los requisitos establecidos en los artículos 2 y siguientes de la mencionada Directiva. Concretamente, esta asociación sostiene, en esencia, que, para ajustarse a estos requisitos y permitir que tanto el público interesado participe de forma útil en el procedimiento como que la autoridad competente tenga en cuenta dicha participación, la evaluación de las repercusiones medioambientales de un proyecto como el controvertido en el litigio principal y la consulta al público que la acompaña deben realizarse antes de la adopción de un acto como la decisión relativa a la excepción, y no después de esta, como en el caso de autos.

28

Valonia objeta, en esencia, que no puede considerarse que la decisión relativa a la excepción sea parte de una autorización de un proyecto, en el sentido de la Directiva 2011/92, puesto que el Inspector General del Departamento de Naturaleza y Bosques de Valonia se limitó, no solo de forma específica y previa a la evaluación por otra autoridad del proyecto controvertido en el litigio principal, sino también sin prejuzgar en modo alguno esta evaluación, a autorizar a Sagrex a apartarse de las medidas de protección de las especies animales y vegetales establecidas por la normativa aplicable, en respuesta a la solicitud en este sentido del interesado. Con carácter más general, esta solicitud de excepción y la solicitud de autorización única presentada por Sagrex son objeto de dos regímenes jurídicos y de dos procedimientos de toma de decisiones distintos, aunque relacionados entre sí, y no de un único régimen jurídico o procedimiento de toma de decisiones.

29

Cimenteries CBR sostiene, asimismo, que la decisión relativa a la excepción solo constituye un acto accesorio que no puede considerarse equivalente, por sí solo, a una autorización del proyecto controvertido en el litigio principal. Además, esta sociedad considera que la evaluación prescrita por la Directiva 2011/92 y la consulta al público que debe acompañarla pueden, e incluso deben, realizarse únicamente después de la mencionada decisión, para permitir al público participar de forma útil en el procedimiento y pronunciarse de la forma lo más completa posible sobre dicho proyecto, y para permitir a continuación a la autoridad competente tomar plenamente en consideración esta participación.

30

Habida cuenta de las alegaciones anteriores, el órgano jurisdiccional remitente observa, antes de nada, en su petición de decisión prejudicial, que un proyecto como el controvertido en el litigio principal no puede ser objeto de una autorización que revista la forma de una autorización única sin que el promotor haya obtenido una excepción como la que figura en la decisión relativa a la excepción, de modo que puede considerarse que esta constituye un requisito previo necesario, pero no suficiente, para obtener una autorización de aquella naturaleza. Por otra parte, señala que la decisión principal que confiere al promotor el derecho a realizar su proyecto es la autorización única que, tras una consulta pública, podrá denegarse o someterse a requisitos más estrictos que los contemplados en la decisión relativa a la excepción, y que es la autoridad encargada de la expedición de dicha autorización la que debe examinar todos los aspectos medioambientales del proyecto y la que puede, por tanto, apreciar de forma más estricta su impacto en relación con los parámetros establecidos por el autor de la decisión relativa a la excepción.

31

A continuación, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, en este contexto jurídico y fáctico, actos como la decisión relativa a la excepción y la decisión posterior por la que se concede una autorización única al promotor deben tomarse en consideración, en su conjunto, como partes de un mismo procedimiento de toma de decisiones complejo que desemboca en la autorización o en la denegación de un proyecto, en el sentido de la Directiva 2011/92. Por último, se pregunta si, en caso afirmativo, debe garantizarse la participación del público interesado en este procedimiento de toma de decisiones complejo antes de la adopción de un acto como la decisión relativa a la excepción o si esta participación solo puede tener lugar entre dicha adopción y el momento en el que la autoridad competente se pronuncie sobre la autorización única solicitada por el promotor.

32

En relación con los dos aspectos anteriores, el órgano jurisdiccional remitente señala que, a su parecer, el contexto jurídico y fáctico que caracteriza el litigio principal es diferente de aquellas situaciones en las que el procedimiento de autorización se desarrolla en varias etapas sobre las que el Tribunal de Justicia se ha pronunciado hasta la fecha, desde la sentencia de 7 de enero de 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12).

33

En estas circunstancias, el Conseil d’État (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

34

Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la Directiva 2011/92 debe interpretarse en el sentido de que una decisión adoptada con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva 92/43, que autoriza a un promotor a apartarse de las medidas aplicables en materia de protección de las especies con el fin de realizar un proyecto, en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 2011/92, está comprendida en el procedimiento de autorización de ese proyecto, en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra c), de esta Directiva, en el supuesto de que, por un lado, tal proyecto no pueda realizarse sin que el promotor haya obtenido dicha decisión y de que, por otro lado, la autoridad encargada de autorizar ese proyecto conserve la facultad de evaluar las repercusiones medioambientales de este de forma más estricta que la llevada a cabo a la hora de adoptar la mencionada decisión.

35

En sus observaciones escritas y orales, el Gobierno belga alegó, en esencia, que debía declararse la inadmisibilidad de la primera cuestión prejudicial por basarse esta en dos postulados jurídicos erróneos y que la correcta interpretación de las disposiciones del Derecho de la Unión y del Derecho nacional a las que se refiere el órgano jurisdiccional remitente llevaba a considerar que esta cuestión carecía manifiestamente de relación con la realidad y con el objeto del litigio principal. En su opinión, la concesión de una excepción a las medidas de protección de las especies establecidas por las disposiciones de Derecho nacional que transponen la Directiva 92/43 puede solicitarse, en virtud de dichas disposiciones, tanto antes como después de la obtención de la autorización única en la que se materializa tal autorización, de modo que la decisión relativa a la excepción no constituye un requisito previo para obtenerla, sino un acto jurídicamente independiente. Esta interpretación, según el Gobierno belga, es conforme con el Derecho de la Unión, ya que ninguna disposición de este Derecho exige que una decisión como la decisión relativa a la excepción, que concede una excepción a esas medidas, deba preceder necesariamente a la autorización de un proyecto como el controvertido en el litigio principal, en el sentido de la Directiva 2011/92.

36

A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende, en primer lugar, que aquellas alegaciones que se refieren al fondo de la cuestión prejudicial planteada no pueden, por su propia naturaleza, llevar a su inadmisibilidad [sentencias de 2 de marzo de 2021, A. B. y otros (Nombramiento de jueces del Tribunal Supremo — Recurso), C‑824/18, EU:C:2021:153, apartado 80, y de 13 de enero de 2022, Minister Sprawiedliwości, C‑55/20, EU:C:2022:6, apartado 83].

37

Pues bien, en el caso de autos, es necesario señalar que parte de la argumentación del Gobierno belga, resumida en el apartado 35 de la presente sentencia, se basa en una interpretación de las disposiciones del Derecho de la Unión a las que hace referencia el órgano jurisdiccional remitente en el marco de su primera cuestión prejudicial y que, por tanto, atañe al fondo de esta cuestión prejudicial.

38

En segundo lugar, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la resolución judicial que ha de adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia (sentencias de 10 de diciembre de 2018, Wightman y otros, C‑621/18, EU:C:2018:999, apartado 26, y de 19 de diciembre de 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, apartado 55). Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse [sentencias de 24 de noviembre de 2020, Openbaar Ministerie (Falsedad documental), C‑510/19, EU:C:2020:953, apartado 25, y de 18 de mayo de 2021, AsociaţiaForumul Judecătorilor din România y otros, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 y C‑397/19, EU:C:2021:393, apartado 115].

39

De ello se desprende que las cuestiones prejudiciales relativas al Derecho de la Unión planteadas por los tribunales nacionales gozan de una presunción de pertinencia y que el Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre estas cuestiones cuando resulte evidente que la interpretación que se ha solicitado carece de relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (sentencias de 10 de diciembre de 2018, Wighman y otros, C‑621/18, EU:C:2018:999, apartado 27, y de 19 de diciembre de 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, apartado 56).

40

Además, el procedimiento previsto en el artículo 267 TFUE se basa en una clara separación de las funciones de los órganos jurisdiccionales nacionales y del Tribunal de Justicia, conforme a la cual este es competente para pronunciarse sobre la interpretación o la validez de los actos de la Unión contemplados en dicho artículo, teniendo en cuenta el contexto fáctico y normativo en el que se inscriben las cuestiones que se le plantean, tal como lo define la resolución de remisión, y no para pronunciarse sobre la interpretación de disposiciones nacionales ni juzgar si la interpretación que el órgano jurisdiccional remitente hace de ellas es correcta. Así, el examen de una remisión prejudicial no puede efectuarse a la luz de la interpretación del Derecho nacional invocada por el Gobierno de un Estado miembro [véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de septiembre de 2013, Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, apartados 28 y 29, y de 15 de abril de 2021, H. A. (Elementos posteriores a la decisión de traslado), C‑194/19, EU:C:2021:270, apartado 26].

41

Pues bien, en el caso de autos, por un lado, resulta evidente que la primera cuestión prejudicial se refiere a la interpretación del Derecho de la Unión, como se ha indicado en el apartado 37 de la presente sentencia. Por otro lado, las consideraciones que subyacen a esta cuestión, tal como se resumen en los apartados 30 a 32 de la presente sentencia, acreditan tanto la pertinencia, en el contexto fáctico concreto que caracteriza el litigio principal, como el carácter necesario, según el órgano jurisdiccional remitente, de una respuesta del Tribunal de Justicia.

42

Habida cuenta de todos los elementos anteriores, la primera cuestión prejudicial no carece manifiestamente de relación con la realidad o con el objeto del litigio principal. Por consiguiente, esta cuestión debe considerarse admisible.

43

En primer lugar, el artículo 1, apartado 2, letras a) y c), de la Directiva 2011/92 define respectivamente los términos «proyecto» y «autorización» a los efectos de esta Directiva, especificando que se refieren, el primero, a la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras, así como a otras intervenciones en el medio natural o el paisaje, y, el segundo, a la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al promotor el derecho a realizar el proyecto.

44

Pues bien, estos elementos textuales no permiten, por sí mismos, responder a la primera cuestión prejudicial, mediante la cual el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si se debe considerar que una decisión como la decisión relativa a la excepción, aunque no constituya una «decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al promotor el derecho a realizar el proyecto» de que aquella trata, es parte de la autorización de dicho proyecto, habida cuenta de la relación que tiene con esa decisión. Ciertamente, los elementos mencionados definen el concepto de «autorización» refiriéndose a una decisión de una naturaleza distinta a la decisión relativa a la excepción y excluyen, por consiguiente, que pueda considerarse que esta equivale, aisladamente y como tal, a una «autorización» del proyecto al que se refiere, en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra c), de la Directiva 2011/92. No obstante, no excluyen que pueda considerarse que una decisión de este tipo, en relación con la decisión posterior por la que se resuelve sobre el derecho del promotor a realizar el proyecto, es parte de la autorización o, en su caso, de la denegación de dicho proyecto.

45

En estas circunstancias, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, procede interpretar esta Directiva teniendo en cuenta, además del tenor literal de las disposiciones mencionadas en los dos apartados anteriores de la presente sentencia, el contexto en el que se inscriben y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forman parte (sentencias de 7 de junio de 2005, VEMW y otros, C‑17/03, EU:C:2005:362, apartado 41, y de 21 de enero de 2021, Alemania/Esso Raffinage, C‑471/18 P, EU:C:2021:48, apartado 81).

46

Por lo que respecta, en segundo lugar, al contexto en el que se inscriben las definiciones que figuran en el artículo 1, apartado 2, letras a) y c), de la mencionada Directiva, procede observar, antes de nada, que, como se desprende del conjunto de sus disposiciones, la decisión de autorización debe adoptarse al término de todo el procedimiento de evaluación de los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente contemplados en el artículo 2, apartado 1, de la misma Directiva.

47

Por lo tanto, estas disposiciones ponen de manifiesto que la autorización de un proyecto constituye el punto en el que culmina un procedimiento de toma de decisiones que comienza con la presentación, por el promotor, de una solicitud a este fin y que, desde un punto de vista procedimental, integra todas las operaciones necesarias para la tramitación de dicha solicitud.

48

Asimismo, de las disposiciones citadas resulta que, desde un punto de vista material y no procedimental, este procedimiento de toma de decisiones debe llevar a la autoridad competente a tener en cuenta, de manera íntegra, las repercusiones que los proyectos sujetos a la doble obligación de evaluación y de autorización establecida en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2011/92 puedan tener sobre el medio ambiente, como señaló la Abogada General en el punto 44 de sus conclusiones.

49

Así, el artículo 2, apartado 1, de esta Directiva menciona, de forma general, los «efectos significativos» que estos proyectos puedan tener «en el medio ambiente», sin referirse específicamente ni excluir expresamente de su ámbito de aplicación ningún tipo de efecto significativo específico. Asimismo, el artículo 3 de la mencionada Directiva se refiere, de forma general, a los efectos «directos e indirectos» de dichos proyectos en el medio ambiente.

50

De ello se deduce que el procedimiento de toma de decisiones establecido por la Directiva 2011/92 debe tener por objeto, en particular, los efectos significativos que un proyecto sometido a dicho procedimiento pueda tener sobre la fauna y la flora presentes en las distintas zonas a las que dicho proyecto pueda afectar, como la zona de su implantación o las adyacentes a esta, como ya resulta, por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España, C‑404/09, EU:C:2011:768, apartados 84 a 87).

51

Esta es, por lo demás, la razón por la que el artículo 5 de la Directiva 2011/92 impone al promotor la obligación de suministrar a la autoridad competente información específica al respecto.

52

De ello se desprende que, en el supuesto concreto de que la realización de un proyecto sometido a la doble obligación de evaluación y de autorización prevista en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2011/92 implique que el promotor solicite y obtenga una excepción a las medidas de protección de las especies animales y vegetales establecidas por las disposiciones del Derecho interno que garantizan la transposición de los artículos 12 y 13 de la Directiva 92/43 y de que, en consecuencia, dicho proyecto pueda tener repercusiones sobre estas especies, la evaluación de tal proyecto debe tener por objeto, en particular, estas repercusiones.

53

Por lo tanto, es indiferente que la propia Directiva 92/43 no establezca la obligación de evaluar las repercusiones que esta excepción pueda tener en las especies afectadas, puesto que dicha Directiva tiene un alcance autónomo respecto de la Directiva 2011/92 y se aplica sin perjuicio de la obligación de evaluar las repercusiones medioambientales que establece esta última, cuyo ámbito de aplicación es general, como resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de septiembre de 1999, Comisión/Irlanda, C‑392/96, EU:C:1999:431, apartado 71; de 31 de mayo de 2018, Comisión/Polonia, C‑526/16, no publicada, EU:C:2018:356, apartado 72, y de 12 de junio de 2019, CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483, apartado 52).

54

Por último, del examen del contexto en el que se inscriben las disposiciones a las que se refiere el órgano jurisdiccional remitente en su primera cuestión prejudicial resulta que la evaluación de las repercusiones medioambientales de un determinado proyecto puede realizarse no solo en el procedimiento de adopción de la decisión de autorización contemplada en el artículo 1, apartado 2, letra c), de la Directiva 2011/92, sino, igualmente, en un procedimiento que culmine con una decisión previa a dicha decisión de autorización, en cuyo caso se puede considerar que estas diferentes decisiones forman parte de un procedimiento de toma de decisiones complejo, en el sentido de que se desarrolla en varias etapas (véanse, por analogía, las sentencias de 7 de enero de 2004, Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, apartados 47, 52 y 53, y de 17 de marzo de 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest y otros, C‑275/09, EU:C:2011:154, apartado 32).

55

En efecto, el artículo 2, apartado 2, de la Directiva 2011/92 dispone expresamente que esta evaluación de las repercusiones medioambientales puede integrarse en los procedimientos nacionales de autorización existentes, de lo que resulta, por un lado, que dicha evaluación no debe necesariamente llevarse a cabo en el marco de un procedimiento creado específicamente a tal fin y, por otro, que tampoco debe necesariamente realizarse en el marco de un procedimiento único.

56

Los Estados miembros disponen, por tanto, de un margen de apreciación que les permite establecer los requisitos de procedimiento necesarios para realizar dicha evaluación y confiar las tareas que esta implica a varias autoridades, en particular atribuyendo a cada una un poder decisorio en la materia, como ha puesto de relieve el Tribunal de Justicia (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de marzo de 2011, Comisión/Irlanda, C‑50/09, EU:C:2011:109, apartados 72 a 74).

57

No obstante, este margen de apreciación debe satisfacer los requisitos impuestos por la Directiva 2011/92 y garantizar el pleno respeto de los objetivos que esta persigue (sentencia de 3 de marzo de 2011, Comisión/Irlanda, C‑50/09, EU:C:2011:109, apartado 75).

58

A este respecto, es necesario señalar, en primer lugar, que la evaluación del impacto ambiental debe, en todo caso, realizarse, por un lado, íntegramente y, por otro, con anterioridad a la toma de la decisión de autorización de dicho proyecto (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de marzo de 2011, Comisión/Irlanda, C‑50/09, EU:C:2011:109, apartados 76 y 77).

59

De ello se desprende que, en el supuesto de que un Estado miembro confíe la facultad de evaluar una parte del impacto ambiental de un proyecto y de adoptar una decisión al término de dicha evaluación parcial a una autoridad distinta de aquella a la que confía la facultad de autorizar ese proyecto, la decisión debe adoptarse necesariamente antes de la autorización de tal proyecto. En efecto, de no ser así, la citada autorización se concedería sobre una base incompleta y no cumpliría los requisitos aplicables (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de marzo de 2011, Comisión/Irlanda, C‑50/09, EU:C:2011:109, apartados 81 y 84).

60

En segundo lugar, del artículo 3 de la Directiva 2011/92 resulta expresamente que la obligación de efectuar una evaluación completa de los efectos medioambientales de un proyecto, a la que se hace referencia en los apartados 48 y 58 de la presente sentencia, implica tener en cuenta no solo cada uno de estos efectos, considerados individualmente, sino también la interacción entre ellos y, por tanto, el impacto del conjunto del proyecto sobre el medio ambiente. Asimismo, el anexo IV de la Directiva 2011/92 obliga al promotor a suministrar información, en particular, sobre la interacción entre las distintas repercusiones que un proyecto puede tener simultáneamente sobre diferentes elementos del medio ambiente, como la fauna y la flora.

61

Pues bien, esta evaluación global puede dar lugar a que la autoridad competente considere que, habida cuenta de la interacción o de la interrelación que exista entre las distintas repercusiones medioambientales de un proyecto, estas deben apreciarse de manera más estricta o, en su caso, menos estricta de lo que las diferentes repercusiones, consideradas de forma aislada, hayan sido apreciadas previamente.

62

De ello se deduce que, en el supuesto de que un Estado miembro confíe la facultad de evaluar una parte de las repercusiones medioambientales de un proyecto y de adoptar una decisión al término de dicha evaluación parcial a una autoridad distinta de aquella a la que confía la facultad de autorizar ese proyecto, esa evaluación parcial y esa decisión previa no pueden prejuzgar, la primera de ellas, la evaluación de conjunto que la autoridad competente para autorizar el proyecto debe, en todo caso, llevar a cabo y, la segunda, la decisión adoptada al término de dicha evaluación de conjunto, como señaló la Abogada General, en esencia, en los puntos 73 y 74 de sus conclusiones.

63

En el caso de autos, las afirmaciones que figuran en la resolución de remisión, en particular las resumidas en el apartado 30 de la presente sentencia, y los términos en los que está redactada la primera cuestión prejudicial ponen de manifiesto que tales requisitos parecen cumplirse, sin perjuicio de las comprobaciones que deba realizar el órgano jurisdiccional remitente. En efecto, de ello resulta, por un lado, que la autorización de un proyecto como el controvertido en el litigio principal no puede producirse sin que su promotor haya obtenido una decisión que lo autorice a apartarse de las medidas aplicables en materia de protección de las especies, de lo que se deduce que esta decisión debe necesariamente adoptarse antes de la mencionada autorización. Por otra parte, la autoridad competente para autorizar ese proyecto conserva la facultad de apreciar sus efectos medioambientales de forma más estricta de lo que se haya hecho en la referida decisión.

64

Por lo que respecta, en tercer y último lugar, a los objetivos perseguidos por la Directiva 2011/92 y, en particular, a su objetivo esencial, que consiste en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente y de la salud de las personas mediante el establecimiento de requisitos mínimos para la evaluación de las repercusiones de los proyectos en el medioambiente, la interpretación que se desprende de los elementos contextuales examinados en los apartados 46 a 63 de la presente sentencia contribuye a la realización de tal objetivo y permite a los Estados miembros conferir a una autoridad determinada la responsabilidad de adoptar una decisión, de forma previa y específica, en relación con determinados efectos medioambientales de los proyectos que deban ser objeto de evaluación, a la vez que reservar a la autoridad competente, a la hora de autorizar estos proyectos, la tarea de llevar a cabo una evaluación completa y final de estos.

65

En efecto, en caso de que tal evaluación parcial tenga un resultado negativo, el promotor puede, bien renunciar a su proyecto sin que sea necesario proseguir el complejo procedimiento de evaluación y de autorización establecido por la Directiva 2011/92, o bien modificar dicho proyecto de forma adecuada para poner remedio a las repercusiones negativas que haya sacado a la luz esta evaluación parcial, en cuyo caso corresponderá a la autoridad competente pronunciarse, en última instancia, sobre dicho proyecto modificado. Por el contrario, en caso de resultado positivo, la citada autoridad puede tener en cuenta la decisión adoptada previamente, aunque no esté vinculada por esta ni en su evaluación final ni respecto de las consecuencias jurídicas que puedan resultar de ella. La existencia de una evaluación parcial que dé lugar a una decisión previa puede, en cualquier caso, constituir un factor de calidad, de eficacia y de coherencia reforzada del procedimiento de evaluación y de autorización.

66

Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que la Directiva 2011/92 debe interpretarse en el sentido de que una decisión adoptada con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva 92/43, que autoriza a un promotor a apartarse de las medidas aplicables en materia de protección de las especies con el fin de realizar un proyecto, en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 2011/92, está comprendida en el procedimiento de autorización de ese proyecto, en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra c), de esta Directiva, en el supuesto de que, por un lado, tal proyecto no pueda realizarse sin que el promotor haya obtenido dicha decisión y de que, por otro lado, la autoridad encargada de autorizar ese proyecto conserve la facultad de evaluar las repercusiones medioambientales de este de forma más estricta que la llevada a cabo a la hora de adoptar la mencionada decisión.

67

Mediante su segunda cuestión prejudicial, planteada para el caso de que se responda afirmativamente a la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la Directiva 2011/92 debe interpretarse, teniendo en cuenta, en particular, sus artículos 6 y 8, en el sentido de que la adopción de una decisión previa por la que se autoriza al promotor a apartarse de las medidas aplicables en materia de protección de las especies con el fin de realizar un proyecto, en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de dicha Directiva, no debe ir necesariamente precedida de una participación del público, siempre que se garantice dicha participación antes de que la autoridad competente adopte la decisión por la que, en su caso, autorice ese proyecto.

68

A este respecto, el artículo 6 de la Directiva 2011/92 establece, en particular, en sus apartados 2 y 3, que toda la información relativa a los proyectos sujetos a la doble obligación de evaluación y de autorización establecida por esta Directiva deberá, dependiendo del caso, comunicarse al público o ponerse a disposición de este «desde una fase temprana de los procedimientos de toma de decisiones […] y, como muy tarde, en cuanto sea razonablemente posible facilitar información». Además, este artículo establece, en su apartado 4, que «el público interesado tendrá la posibilidad real de participar desde una fase temprana en los procedimientos de toma de decisiones […] y, a tal efecto, tendrá derecho a expresar observaciones y opiniones, cuando estén abiertas todas las opciones, a la autoridad o a las autoridades competentes antes de que se adopte una decisión sobre la solicitud de autorización del proyecto».

69

Por su parte, el artículo 8 de esta Directiva dispone que los resultados de las consultas y la información recogida, en particular, gracias a la participación del público deben tomarse en consideración a la hora de adoptar la decisión de autorizar o no el proyecto de que se trate.

70

Como se desprende de dichas disposiciones, estas obligan a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para garantizar, en el marco del procedimiento de evaluación y de autorización de los proyectos sometidos a la Directiva 2011/92, la participación del público de conformidad con una serie de requisitos.

71

En primer lugar, tanto la comunicación al público o la puesta a disposición del público de la información que sirva de base a dicha participación como la posibilidad que se ofrece al público de expresar observaciones y opiniones sobre dicha información, así como, más en general, sobre el proyecto de que se trate y sobre sus repercusiones medioambientales, deben producirse desde una fase temprana y, en todo caso, antes de que se adopte una decisión en relación con la autorización de tal proyecto.

72

En segundo lugar, dicha participación debe ser efectiva, lo que implica que el público no solo debe poder expresarse de manera útil y completa sobre el proyecto de que se trate y sobre sus repercusiones medioambientales, sino también que debe poder hacerlo en un momento en el que estén abiertas todas las opciones.

73

En tercer lugar, el resultado de esta participación debe ser tomado en consideración por la autoridad competente a la hora de decidir autorizar o no el proyecto de que se trate.

74

Pues bien, puede resultar más delicado conciliar estos requisitos diversos en el marco de un procedimiento de toma de decisiones complejo, en función de las diferentes etapas de este y del reparto de competencias entre las distintas autoridades que deben participar en él.

75

Así sucede, en particular, en el supuesto de que una determinada autoridad deba evaluar, en una etapa previa o intermedia de dicho procedimiento de toma de decisiones, solo una parte de las repercusiones medioambientales del proyecto de que se trate. En efecto, en tal supuesto, la participación del público debe ceñirse a la parte de las repercusiones medioambientales de dicho proyecto que sea competencia de esa autoridad, con exclusión no solo de la parte que no lo sea, sino también de la interacción o de la interrelación entre ellas.

76

En tal supuesto, debe considerarse que el requisito de participación temprana del público en la toma de decisiones debe interpretarse y aplicarse de forma que se concilie con el requisito, igualmente importante, de participación efectiva del público en ese procedimiento.

77

A este respecto, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que, en caso de que un proyecto sea objeto de un procedimiento de toma de decisiones que conste de varias etapas, caracterizado por la adopción sucesiva de una decisión principal y a continuación de una Decisión de Ejecución de esta, la obligación de evaluar los efectos medioambientales de ese proyecto que impone la Directiva 2011/92 debe producirse, en principio, antes de la adopción de la decisión principal, salvo que no sea posible identificar y evaluar los referidos efectos durante esa etapa, en cuyo caso debe tener lugar una evaluación del conjunto de dichos efectos antes de la adopción de la Decisión de Ejecución (sentencias de 7 de enero de 2004, Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, apartados 52 y 53; de 28 de febrero de 2008, Abraham y otros, C‑2/07, EU:C:2008:133, apartado 26, y de 29 de julio de 2019, Inter-Environnement Wallonie y Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, apartados 85 y 86).

78

Pues bien, la obligación de participación del público que contempla esta Directiva está estrechamente vinculada a esta obligación de evaluación, como se desprende de los apartados 47 y 68 de la presente sentencia.

79

Habida cuenta de este vínculo, debe considerarse, por analogía, que, en el supuesto contemplado en el apartado 75 de la presente sentencia, el requisito de participación temprana del público en el procedimiento de toma de decisiones establecido en el artículo 6 de la Directiva 2011/92 no exige que esta se produzca con anterioridad a la adopción de la decisión previa relativa a una parte de los efectos medioambientales del proyecto al que atañe esta participación, siempre que dicha participación sea efectiva, requisito que implica, en primer lugar, que se produzca antes de la adopción de la decisión que la autoridad competente debe tomar para autorizar el proyecto; en segundo lugar, que permita al público expresarse de forma útil y completa sobre los efectos medioambientales en su conjunto de dicho proyecto, y, en tercer lugar, que la autoridad competente para autorizar tal proyecto pueda tomar plenamente en consideración dicha participación.

80

Corresponde únicamente al órgano jurisdiccional remitente comprobar que en el caso de autos se han cumplido estos requisitos y, por lo tanto, que el público ha podido expresarse, de manera útil y completa, sobre el conjunto de los efectos medioambientales del proyecto de que se trata en el litigio principal entre la fecha de adopción de la decisión previa que autorizó al promotor a apartarse de las medidas aplicables en materia de protección de las especies con el fin de realizar dicho proyecto y la fecha en la que la autoridad competente para autorizar este proyecto se pronunció al respecto.

81

Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que la Directiva 2011/92 debe interpretarse, teniendo en cuenta, en particular, sus artículos 6 y 8, en el sentido de que la adopción de una decisión previa por la que se autoriza al promotor a apartarse de las medidas aplicables en materia de protección de las especies con el fin de realizar un proyecto, en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de dicha Directiva, no debe ir necesariamente precedida de una participación del público, siempre que se garantice de forma efectiva dicha participación antes de que la autoridad competente adopte la decisión por la que, en su caso, autorice ese proyecto.

82

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia sin ser partes del litigio principal no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara: