–

en nombre de Aurubis AG, por el Sr. S. Altenschmidt y la Sra. D. Helling, Rechtsanwälte;

–

en nombre de la Bundesrepublik Deutschland, por las Sras. J. Steegmann y A. Leskovar, en calidad de agentes;

–

en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. B. De Meester, C. Hermes y G. Wils, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación, por una parte, del artículo 3, letra d), de la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2011, L 130, p. 1), y, por otra parte, del ámbito de aplicación temporal de esta Decisión en relación con el tercer período de comercio (de 2013 a 2020).

2

Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Aurubis AG y la Bundesrepublik Deutschland (República Federal de Alemania), representada por el Umweltbundesamt, Deutsche Emissionshandelsstelle (Oficina Federal de Medio Ambiente, Servicio de Comercio de Derechos de Emisión, Alemania; en lo sucesivo, «DEHSt»), en relación con los derechos de emisión de gases de efecto invernadero (en lo sucesivo, «derechos de emisión») que debían asignarse gratuitamente a Aurubis por una actividad de producción de cobre primario.

3

La Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO 2003, L 275, p. 32), en su versión aplicable en el momento de la adopción de la Decisión 2011/278 y pertinente para el examen de la primera cuestión prejudicial, incluye las modificaciones introducidas por la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 2003/87 para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (DO 2009, L 140, p. 63) (en lo sucesivo, «Directiva 2003/87»).

4

Posteriormente, la Directiva 2003/87 fue objeto de otras modificaciones, entre ellas las introducidas por la Decisión (UE) 2015/1814 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de octubre de 2015, relativa al establecimiento y funcionamiento de una reserva de estabilidad del mercado en el marco del régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión, y por la que se modifica la Directiva 2003/87 (DO 2015, L 264, p. 1), y por la Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87 para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, así como la Decisión 2015/1814 (DO 2018, L 76, p. 3). Los artículos 10, apartado 1, 10 bis, apartados 5 y 7, y 13 de la Directiva 2003/87, en su versión resultante de la Directiva 2018/410, son pertinentes para el examen de la segunda cuestión prejudicial. El tenor de las demás disposiciones de la Directiva 2003/87, tal como se cita más adelante, ya estaba en vigor en el momento de adoptarse la Decisión 2011/278 y sigue vigente en la actualidad.

5

El artículo 1 de la Directiva 2003/87, titulado «Objeto», señala lo siguiente en su párrafo primero:

«La presente Directiva establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero […] a fin de fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente.»

6

El artículo 2 de esta Directiva, que lleva por título «Ámbito de aplicación», establece en su apartado 1 lo siguiente:

«La presente Directiva se aplicará a las emisiones generadas por las actividades a que se refiere el anexo I y a los gases de efecto invernadero que figuran en el anexo II.»

7

Con arreglo al artículo 3 de la citada Directiva, titulado «Definiciones»:

«A efectos de la presente Directiva serán de aplicación las siguientes definiciones:

[…]

[…]».

8

El artículo 10 de la misma Directiva, titulado «Subasta de derechos de emisión», establece en su apartado 1, en su versión resultante de la Directiva 2018/410:

«A partir de 2019, los Estados miembros subastarán todos los derechos de emisión que no se asignen de forma gratuita con arreglo a los artículos 10 bis y 10 quater de la presente Directiva y no se hayan incorporado a la reserva de estabilidad del mercado establecida mediante la Decisión [2015/1814] o se hayan cancelado […].

[…]»

9

El artículo 10 bis de la Directiva 2003/87, titulado «Normas [de la Unión] de carácter transitorio para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión», dispone en su apartado 1:

«[…]

Las medidas [armonizadas adoptadas por la Comisión Europea para la asignación gratuita de derechos de emisión] determinarán, en la medida de lo posible, parámetros de referencia ex ante a escala comunitaria a fin de asegurar que los derechos de emisión se asignen de tal forma que se incentiven las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero y las técnicas de eficiencia energética, teniendo en cuenta las técnicas más eficaces […].

[…]»

10

Por otra parte, este artículo 10 bis establece lo siguiente, en sus apartados 5 y 7, en su versión resultante de la Directiva 2018/410:

«5.   Con el fin de respetar el porcentaje de derechos de emisión sacados a subasta establecido en el artículo 10, para cada año en el que la suma de asignaciones gratuitas no alcance la cantidad máxima que respete el porcentaje de derechos de emisión sacados a subasta, los derechos de emisión restantes hasta alcanzar esa cantidad se utilizarán para evitar o limitar la reducción de las asignaciones gratuitas a fin de respetar el porcentaje de derechos de emisión sacados a subasta en los años posteriores. No obstante, en caso que se alcanzara la cantidad máxima, las asignaciones gratuitas se ajustarán en consecuencia […].

[…]

7.   Los derechos de emisión a partir de la cantidad máxima a que se refiere el apartado 5 del presente artículo que no hayan sido asignados de manera gratuita hasta 2020 se reservarán para los nuevos entrantes, junto con 200 millones de derechos de emisión de la reserva de estabilidad del mercado de conformidad con el artículo 1, apartado 3, de la Decisión [2015/1814]. De los derechos de emisión reservados, hasta 200 millones se reintegrarán a la reserva de estabilidad del mercado al final del período comprendido entre 2021 y 2030 si no han sido asignados para ese período.

A partir de 2021, los derechos de emisión que con arreglo a los apartados 19 y 20 no se asignen a las instalaciones, se incorporarán a la cantidad de derechos de emisión reservados de acuerdo con la primera frase del párrafo primero del presente apartado.

[…]»

11

El artículo 13 de la Directiva 2003/87, titulado «Validez de los derechos de emisión», establece, en su versión resultante de la Directiva 2018/410:

«Los derechos de emisión expedidos a partir del 1 de enero de 2013 tendrán validez indefinida. Los expedidos a partir del 1 de enero de 2021 indicarán en qué período de diez años a partir del 1 de enero de 2021 se expidieron, y serán válidos para las emisiones desde el primer año de ese período en adelante.»

12

El artículo 19 de la Directiva 2003/87, titulado «Registros», dispone en su apartado 1:

«Los derechos expedidos a partir del 1 de enero de 2012 se consignarán en el registro [de la Unión] para la ejecución de procesos correspondientes al mantenimiento de las cuentas de haberes abiertas en el Estado miembro y la asignación, entrega y cancelación de derechos de emisión […]».

13

El artículo 20 de esta Directiva, titulado «Administrador Central», establece en su apartado 1:

«La Comisión designará a un Administrador Central que llevará un registro independiente de transacciones en el que se consignarán las expediciones, las transferencias y las cancelaciones de derechos de emisión.»

14

El anexo I de la citada Directiva contiene un cuadro en el que se enumeran las categorías de actividades a las que esta se aplica. Entre ellas se encuentra la «Producción o transformación de metales no férreos, incluida la producción de aleaciones, el refinado, el moldeado en fundición, etc., cuando se explotan unidades de combustión con una potencia térmica nominal total (incluidos los combustibles utilizados como agentes reductores) superior a 20 [megavatios (MW)]».

15

El anexo II de la misma Directiva enumera los gases de efecto invernadero contemplados. Menciona, en particular, el dióxido de carbono (CO2).

16

A tenor del considerando 37 de la Directiva 2009/29:

«Para dejar claro que todos los tipos de calderas, quemadores, turbinas, calentadores, hornos, incineradores, calcinadores, cocedores, estufas, secadores, motores, pilas de combustible, unidades de combustión con transportadores de oxígeno (chemical looping) y antorchas, así como las unidades de postcombustión térmica o catalítica, están incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva [2003/87], conviene añadir una definición de “combustión”.»

17

Los considerandos 1, 12 y 18 de la Decisión 2011/278 exponían lo siguiente:

[…]

[…]

18

El artículo 3 de esta Decisión, titulado «Definiciones», establecía:

«A los efectos de la presente Decisión, se aplicarán las siguientes definiciones:

[…]

[…]

[…]».

19

El artículo 6 de la citada Decisión, titulado «División en subinstalaciones», señalaba:

«1.   A los efectos de la presente Decisión, los Estados miembros dividirán cada instalación que pueda optar a la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva [2003/87] en una o varias de las subinstalaciones que figuran a continuación, según proceda:

Las subinstalaciones se corresponderán en la medida de lo posible con las partes físicas de la instalación.

[…]

2.   La suma de las entradas, salidas y emisiones de cada subinstalación no excederá de las entradas, salidas y emisiones totales de la instalación.»

20

La Decisión 2011/278 fue derogada, con efectos a partir del 1 de enero de 2021, por el Reglamento Delegado (UE) 2019/331 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2018, por el que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 (DO 2019, L 59, p. 8).

21

No obstante, con arreglo al artículo 27 de este Reglamento Delegado, esta Decisión sigue siendo aplicable a las asignaciones correspondientes al período anterior al 1 de enero de 2021.

22

El artículo 4 del Reglamento (UE) n.o 389/2013 de la Comisión, de 2 de mayo de 2013, por el que se establece el Registro de la Unión de conformidad con la Directiva 2003/87 y las Decisiones n.os 280/2004/CE y 406/2009/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan los Reglamentos (UE) n.os 920/2010 y 1193/2011 de la Comisión (DO 2013, L 122, p. 1), titulado «Registro de la Unión», disponía lo siguiente:

«1.   Se establece un Registro de la Unión para el período del régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión que comienza el 1 de enero de 2013 y para los períodos posteriores.

2.   El administrador central gestionará y mantendrá el Registro de la Unión, incluida su infraestructura técnica.

3.   Los Estados miembros utilizarán el Registro de la Unión para cumplir sus obligaciones con arreglo al artículo 19 de la Directiva [2003/87] y para garantizar la contabilidad exacta de los derechos de emisión […].

[…]»

23

Con arreglo al artículo 6 de este Reglamento, titulado «Diario de Transacciones de la Unión Europea»:

«1.   Se crea un Diario de Transacciones de la Unión Europea (“DTUE”), en forma de base de datos electrónica normalizada, de conformidad con el artículo 20 de la Directiva [2003/87], para las transacciones comprendidas en el ámbito de aplicación del presente Reglamento […].

2.   El administrador central gestionará y mantendrá el DTUE […].

[…]»

24

El artículo 16 del citado Reglamento, titulado «Apertura de cuentas de haberes de titular de instalación en el Registro de la Unión», establecía:

«1.   En el plazo de veinte días laborables a partir de la fecha de entrada en vigor de una autorización de emisión de gases de efecto invernadero, la autoridad competente pertinente o el titular de la instalación deberá proporcionar al administrador nacional correspondiente la información [requerida], y solicitará al administrador nacional la apertura de una cuenta de haberes de titular de instalación en el Registro de la Unión.

2.   En el plazo de veinte días laborables a partir de la recepción de toda [esa] información […], el administrador nacional abrirá en el Registro de la Unión una cuenta de haberes de titular de instalación respecto a cada instalación o informará al candidato a titular de que se ha denegado la apertura de la cuenta […]».

25

El artículo 41 del mismo Reglamento, titulado «Creación de derechos de emisión», señalaba lo siguiente en su apartado 1:

«El administrador central podrá crear una cuenta de cantidad total de la UE, una cuenta de cantidad total de aviación de la UE, una cuenta de subasta de la UE, una cuenta de subasta de aviación de la UE, una cuenta de intercambio de créditos de la UE y una cuenta de créditos internacionales de la UE, según proceda, y creará o cancelará cuentas y derechos de emisión en función de las necesidades derivadas de actos legislativos de la Unión […]».

26

El artículo 43 del Reglamento n.o 389/2013, titulado «Transferencia de derechos de emisión generales para asignar de forma gratuita», disponía:

«El administrador central transferirá, en su momento oportuno, de la cuenta de cantidad total de la UE a la cuenta de asignación de la UE una cantidad de derechos de emisión generales que corresponda a la suma de los derechos de emisión asignados de forma gratuita según los cuadros nacionales de asignación de cada Estado miembro.»

27

Con arreglo al artículo 51 de este Reglamento, titulado «Anotación en el DTUE de los cuadros nacionales de asignación»:

«1.   Para el 31 de diciembre de 2012, cada Estado miembro habrá notificado a la Comisión su cuadro nacional de asignación para el período 2013‑2020 […].

2.   La Comisión ordenará al administrador central que consigne en el DTUE el cuadro nacional de asignación, si considera que este se ajusta a lo establecido en la Directiva [2003/87], en la Decisión [2011/278] y en las decisiones adoptadas por la Comisión de conformidad con el artículo 10 quater, apartado 6, de la Directiva [2003/87]».

28

El artículo 52 del citado Reglamento, titulado «Cambios de los cuadros nacionales de asignación», establecía:

«1.   El administrador nacional introducirá cambios en el cuadro nacional de asignación del DTUE en caso de que:

2.   Cada Estado miembro notificará a la Comisión los cambios que aporte a su cuadro nacional de asignación respecto a:

Al recibir una notificación con arreglo al párrafo primero, la Comisión ordenará al administrador central que introduzca los cambios correspondientes en el cuadro nacional de asignación del DTUE, si considera que los cambios del cuadro nacional de asignación se ajustan a lo establecido en la Directiva [2003/87], en la Decisión [2011/278] y en las decisiones adoptadas por la Comisión de conformidad con el artículo 10 quater, apartado 6, de la Directiva [2003/87]. En caso contrario, rechazará los cambios dentro de un plazo razonable e informará de ello inmediatamente al Estado miembro, con indicación de sus motivos y de los criterios que deberá cumplir una notificación posterior para ser aceptada.»

29

El artículo 53 del mismo Reglamento, titulado «Asignación gratuita de derechos de emisión generales», disponía:

«1.   El administrador nacional indicará en el cuadro nacional de asignación, en relación con cada titular de instalación, cada año y cada base jurídica […], si una instalación debe recibir o no una asignación para ese año.

2.   A partir del 1 de febrero de 2013, el administrador central velará por que el Registro de la Unión transfiera automáticamente derechos de emisión generales desde la cuenta de asignación de la UE a la cuenta de haberes de titular de instalación […] de acuerdo con el correspondiente cuadro nacional de asignación […].

[…]»

30

El Reglamento n.o 389/2013 fue derogado, con efectos a partir del 1 de enero de 2021, por el Reglamento Delegado (UE) 2019/1122 de la Comisión, de 12 de marzo de 2019, que completa la Directiva 2003/87 en lo que respecta al funcionamiento del Registro de la Unión (DO 2019, L 177, p. 3).

31

No obstante, en virtud del artículo 88, párrafo segundo, de este Reglamento Delegado, el Reglamento n.o 389/2013 seguirá siendo aplicable hasta el 1 de enero de 2026 a todas las operaciones requeridas en relación con el tercer período de comercio (de 2013 a 2020).

32

A tenor del considerando 7 de la Decisión 2015/1814:

«[…] A fin de evitar el desequilibrio de la oferta de derechos de emisión en el mercado al final de un período de comercio y al principio del período de comercio siguiente, lo que posiblemente tendría efectos perturbadores para el mercado, conviene prever que, cuando se produzca un aumento significativo de la oferta de derechos de emisión al final de un período de comercio, una parte de dicho aumento se subaste en los dos primeros años del período de comercio siguiente. Con objeto de reforzar en mayor medida la estabilidad del mercado europeo del carbono y de evitar un aumento artificial de la oferta hacia el final del período de comercio que comenzó en 2013, los derechos de emisión no asignados a instalaciones de conformidad con el artículo 10 bis, apartado 7, de la Directiva [2003/87] y los derechos de emisión no asignados a instalaciones en virtud de la aplicación del artículo 10 bis, apartados 19 y 20, de dicha Directiva (“derechos de emisión no asignados”) deben incorporarse a la reserva en 2020 […]».

33

El artículo 1 de esta Decisión, titulado «Reserva de estabilidad del mercado», dispone:

«1.   Se establecerá una reserva de estabilidad del mercado en 2018, y la incorporación de derechos de emisión a la reserva se pondrá en funcionamiento a partir del 1 de enero de 2019.

[…]

3.   Los derechos de emisión no asignados a instalaciones de conformidad con el artículo 10 bis, apartado 7, de la Directiva [2003/87] y los derechos de emisión no asignados a instalaciones en virtud de la aplicación del artículo 10 bis, apartados 19 y 20, de dicha Directiva se incorporarán a la reserva en 2020 […].

[…]»

34

El artículo 9 de la Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (Ley sobre el Comercio de Derechos de Emisión de Gases de Efecto Invernadero), de 21 de julio de 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1475), en su versión aplicable al litigio principal, establece en su apartado 1:

«Los titulares de instalaciones recibirán una asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo a los principios del artículo 10 bis […] de la Directiva [2003/87] en su versión vigente en cada momento y de la Decisión [2011/278]».

35

El artículo 2 de la Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Reglamento de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el período de comercio 2013‑2020), de 26 de septiembre de 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1921), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «ZuV 2020»), define, en sus puntos 27 y 29, los conceptos de «subinstalación con referencia de combustible» y de «subinstalación con referencia de emisiones de proceso» en términos análogos a los del artículo 3, letras d) y h), de la Decisión 2011/278.

36

Aurubis explota una instalación en Hamburgo (Alemania) que produce cobre primario. Dado que esta actividad está comprendida en la categoría de actividades, contemplada en el anexo I de la Directiva 2003/87, de «Producción o transformación de metales no férreos […] cuando se explotan unidades de combustión con una potencia térmica nominal total […] superior a 20 MW», Aurubis está obligada a participar en el régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (en lo sucesivo, «RCDE»).

37

La instalación de que se trata consta de dos subinstalaciones, Rohhüttenwerk Nord y Rohhüttenwerk Ost. Solo la actividad de esta última es objeto del litigio principal.

38

Rohhüttenwerk Ost es una fundición en la que se obtiene cobre primario mediante la fusión ultrarrápida de concentrado de cobre, según el procedimiento denominado «Outokumpu».

39

El concentrado de cobre utilizado en esta fundición se compone principalmente de cobre, azufre y hierro. Contiene también trazas de carbono y otras sustancias. Para obtener el cobre primario, este concentrado de cobre se mezcla primero con arena y otros materiales finos. El preparado así obtenido se introduce en el horno de fusión ultrarrápida con una mezcla de aire y oxígeno. Debido a la reacción química entre el oxígeno y, en particular, las sustancias sulfuradas presentes en dicho concentrado de cobre, la temperatura en el horno supera los 1200 grados Celsius, lo que genera la licuefacción del mismo concentrado de cobre. Las sustancias así obtenidas son mate (una mezcla de sulfuro de cobre y de sulfuro de hierro), silicato de hierro y dióxido de azufre (SO2). A continuación, el mate se introduce en un transformador, en el que se oxidan las partes restantes de azufre y de hierro. Con esta operación también se genera calor. El producto de esta fase se introduce en un horno de ánodos, donde las partes restantes de azufre se transforman en SO2. De este modo se obtiene finalmente el cobre primario.

40

Rohhüttenwerk Ost emite CO2 a la atmósfera debido a la presencia de carbono, con un contenido de alrededor del 0,7 %, en el concentrado de cobre utilizado. Esta fundición emite aproximadamente 29000 toneladas de CO2 al año.

41

A raíz de una solicitud presentada por Aurubis el 20 de enero de 2012 relativa a la asignación de derechos de emisión a dicha fundición, la DEHSt, mediante resolución de 17 de febrero de 2014, le asignó gratuitamente 2596999 unidades de emisión para el tercer período de comercio (de 2013 a 2020).

42

Mediante resolución de 3 de abril de 2018, dictada en respuesta a una reclamación de Aurubis, la DEHSt revocó parcialmente su resolución de 17 de febrero de 2014, en la medida en que esta había asignado una cantidad de derechos de emisión superior a 1784398 unidades. A modo de motivación, la DEHSt indicaba que la producción de cobre primario a partir de concentrado de cobre no podía tenerse en cuenta en el ámbito de una «subinstalación con referencia de combustible», sino que debía vincularse a una «subinstalación con emisiones de proceso».

43

El 30 de abril de 2018, Aurubis interpuso un recurso contra esta resolución de 3 de abril de 2018 ante el órgano jurisdiccional remitente. Sostiene que la asignación gratuita de derechos de emisión debería haberse basado en el artículo 2, punto 27, del ZuV 2020 y en el artículo 3, letra d), de la Decisión 2011/278. Considera que la producción de cobre primario mediante fusión ultrarrápida no está comprendida en ninguna de las actividades mencionadas en el artículo 2, punto 29, del ZuV 2020 y en el artículo 3, letra h), de la Decisión 2011/278.

44

Según la DEHSt, solo existe «subinstalación con referencia de combustible» cuando el objetivo principal de la utilización de un material es la producción de calor. Aquella arguye que, sin embargo, el concentrado de cobre es una materia prima y el objetivo principal de su utilización es la producción de cobre primario. Añade que este concentrado no es objeto de una combustión completa, contrariamente a lo que se exige para la aplicación de la referencia de combustible. Por lo demás, considera que el «combustible», en el sentido del artículo 3, letra d), de la Decisión 2011/278, es combustible que puede ser sustituido por otro tipo de combustible, en particular por el gas natural. Afirma que el concentrado de cobre no se presta a tal sustitución.

45

La DEHSt observa asimismo que la cobertura de las necesidades de Aurubis en derechos de emisión ya es excedentaria, con una tasa de alrededor del 130 %, y que, si la cantidad de derechos de emisión que se asignara a Aurubis debiera calcularse basándose en la referencia de combustible, esta empresa obtendría la cobertura de alrededor del 220 % de sus necesidades y podría, de este modo, vender una buena parte de los derechos de emisión asignados.

46

El órgano jurisdiccional remitente señala que, si se considerase que Rohhüttenwerk Ost es una «subinstalación con referencia de combustible», ello equivaldría a calificar como «combustible» el concentrado de cobre o, al menos, el azufre que este contiene.

47

Ese órgano jurisdiccional recuerda que el Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 53 de la sentencia de 20 de junio de 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518), que el artículo 3, letra t), de la Directiva 2003/87 no circunscribe el concepto de «combustión» exclusivamente a las reacciones de oxidación que generan gases de efecto invernadero. Sin embargo, considera que esta interpretación proporcionada por el Tribunal de Justicia no es necesariamente decisiva para interpretar el alcance del concepto de «combustible», en el sentido del artículo 3, letra d), de la Decisión 2011/278.

48

Habida cuenta de la motivación que figura en la resolución de asignación adoptada por la DEHSt, procede determinar si una asignación basada en la referencia de combustible supone, como sostiene dicha autoridad, que el objetivo principal de la combustión sea la producción de calor, debiendo precisarse que, en el caso de autos, el concentrado de cobre utilizado sirve a la vez de materia prima y de combustible. Por otra parte, debe precisarse si el artículo 3, letra d), de la Decisión 2011/278 se refiere únicamente, como también afirma la DEHSt, a la combustión de combustible intercambiable con otro tipo de combustible.

49

El citado órgano jurisdiccional se pregunta, por lo demás, qué consecuencias tiene la finalización del tercer período de comercio el 31 de diciembre de 2020. Señala que, en virtud de la jurisprudencia alemana, el final del primer y del segundo período de comercio tuvo como consecuencia la extinción de los derechos de emisión que aún no se habían asignado el 30 de abril siguiente a la finalización del período de comercio de que se trata, al no existir una disposición transitoria expresa en el Derecho alemán. Por lo que respecta al tercer período de comercio, aquel asegura que el Derecho alemán tampoco contiene ninguna disposición transitoria.

50

A su entender, ninguno de los actos de la Unión pertinentes contiene una disposición relativa a una compensación de derechos entre varios períodos. Por otra parte, señala que no se estableció ninguna reserva específica de derechos de emisión en previsión de resoluciones judiciales. Dicho esto, podría encontrarse un indicio a favor de la tesis de que el paso del tercer al cuarto período no extingue los derechos a asignación aún no satisfechos el 31 de diciembre de 2020 en la Decisión 2015/1814, que exige que determinados derechos de emisión no asignados a 31 de diciembre de 2020 se incorporen a una reserva.

51

En esas circunstancias, el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín, Alemania) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

52

Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 3, letra d), de la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «subinstalación con referencia de combustible» incluye, en una instalación que produce cobre primario y cuya actividad está comprendida en el anexo I de la Directiva 2003/87, una fundición de fusión ultrarrápida que lleva a cabo la oxidación del azufre contenido en la materia prima utilizada, la cual consiste en un concentrado de cobre.

53

Debe recordarse que la Decisión 2011/278 establece las normas armonizadas para la asignación gratuita de derechos de emisión y que fue adoptada por la Comisión de conformidad con el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87. Este artículo prevé que se asignen gratuitamente derechos de emisión a las instalaciones pertenecientes a determinados sectores de actividad, cuya cantidad se reduce gradualmente a lo largo del tercer período de comercio (de 2013 a 2020), con el objetivo de lograr la total supresión de estos derechos gratuitos en el año 2027 (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de diciembre de 2020, Ingredion Germany, C‑320/19, EU:C:2020:983, apartados 41 y 43).

54

En el caso de autos, no se discute que resulta aplicable a la instalación de producción de cobre primario explotada por Aurubis este régimen transitorio de asignación gratuita de derechos de emisión.

55

Por lo que respecta al tercer período de comercio, único período controvertido en el litigio principal, para determinar la cantidad de derechos de emisión gratuitos que debían asignarse a Aurubis, incumbía a la DEHSt, en virtud del artículo 6 de la Decisión 2011/278, dividir dicha instalación en una o varias «subinstalaciones», correspondientes, en la medida de lo posible, a sus partes físicas.

56

Esta Decisión establecía, a tal efecto, cuatro categorías de subinstalaciones, enumeradas en el citado artículo 6 y definidas en el artículo 3, letras b) a d) y h), de la misma Decisión. Estas categorías de subinstalaciones, «subinstalaciones con referencia de producto», «subinstalaciones con referencia de calor», «subinstalaciones con referencia de combustible» y «subinstalaciones con emisiones de proceso», respectivamente, se excluían mutuamente, puesto que una misma actividad solo podía estar comprendida en una de las citadas categorías (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de septiembre de 2016, Borealis y otros, C‑180/15, EU:C:2016:647, apartados 62 y 69).

57

Por otra parte, de conformidad con el considerando 12 de la Decisión 2011/278, la enumeración de las categorías de subinstalaciones «con referencia de calor», «con referencia de combustible» y «con emisiones de proceso», denominadas «enfoques alternativos», aplicables en los casos en que no había sido posible obtener una «referencia de producto», pero se generaban emisiones de gases de efecto invernadero que podían optar a la asignación gratuita de derechos de emisión, era jerarquizada (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de septiembre de 2016, Borealis y otros, C‑180/15, EU:C:2016:647, apartados 67 y 68). A este respecto, la categoría de «subinstalaciones con emisiones de proceso» solo representaba el último enfoque alternativo (sentencia de 18 de enero de 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, apartado 36).

58

Por lo tanto, incumbía a la DEHSt, antes de calificar una subinstalación como «subinstalación con emisiones de proceso», comprobar previamente si existía una «referencia de producto» para esta y, si no fuera así, examinar si los dispositivos de producción industrial afectados de la instalación en cuestión estaban comprendidos en el concepto de «subinstalación con referencia de calor» o en el de «subinstalación con referencia de combustible».

59

De la petición de decisión prejudicial se desprende que la fundición de que se trata en el litigio principal utiliza como materia prima un concentrado de cobre sulfurado. El azufre presente en este concentrado se oxida, sucesivamente, en un horno de fusión ultrarrápida, en un transformador y en un horno de ánodos. El calor así generado es no medible y permite la fusión de los minerales de cobre contenidos en dicho concentrado, obteniéndose así el producto final, el cobre primario. Dado que el mismo concentrado contiene también carbono, esta fundición emite CO2 a la atmósfera.

60

De ello se desprende que esta fundición genera calor que no está comprendido en el concepto de «calor medible», en el sentido del artículo 3, letra e), de la Decisión 2011/278, sino en el de «calor no medible» contemplado en el artículo 3, letra g), de esta Decisión, y que ese calor se consume para la fabricación de un producto, a saber, el cobre primario, para el que no se define ninguna referencia en el anexo I de la Decisión 2011/278.

61

Se deduce de esto que tal fundición no está comprendida en el concepto de «subinstalación con referencia de producto» ni en el de «subinstalación con referencia de calor».

62

Dado que, en el caso de autos, la DEHSt decidió que la fundición de Rohhüttenwerk Ost estaba comprendida en el concepto de «subinstalación con emisiones de proceso», en el sentido del artículo 3, letra h), de la Decisión 2011/278, mientras que Aurubis considera que esta fundición está comprendida en el concepto de «subinstalación con referencia de combustible», a efectos del artículo 3, letra d), de esta Decisión, procede determinar si la definición establecida en esta última disposición, que prevalece, cuando es aplicable, sobre el citado artículo 3, letra h), comprende una fundición de ese tipo.

63

Por lo que respecta, en este sentido, a la cuestión de si, en una fundición que tiene las características recordadas en el apartado 59 de la presente sentencia, el calor se produce «mediante combustión de combustible», a efectos del artículo 3, letra d), de la citada Decisión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si la DEHSt pudo considerar legítimamente que esos términos se refieren únicamente a la combustión completa de combustible que no está comprendido en la materia prima utilizada y que puede, en la subinstalación controvertida en el litigio principal, ser sustituido por otro tipo de combustible, como el gas natural.

64

A este respecto, procede señalar que, como observó el Abogado General en los puntos 42 a 44 de sus conclusiones, ni el artículo 3, letra t), de la Directiva 2003/87 ni el artículo 3, letra d), de la Decisión 2011/278 limitan de ese modo el alcance de los conceptos de «combustión» y de «combustible».

65

Dado que el legislador de la Unión precisó, mediante la definición contenida en el artículo 3, letra t), de la Directiva 2003/87, que el concepto de «combustión» se refiere en general a «toda oxidación de combustibles», no puede afirmarse que una combustión, en el sentido de esta Directiva y de los actos adoptados con fundamento en ella, se produzca únicamente cuando se oxida un combustible en su totalidad.

66

Esa interpretación restrictiva no sería fiel a la intención del citado legislador, tal como se expresa en el considerando 37 de la Directiva 2009/29. Como se desprende de ese considerando, la inserción del artículo 3, letra t), en la Directiva 2003/87 tenía por objeto «dejar claro» que el concepto de «combustión» tiene un alcance particularmente amplio, que abarca la actividad de «todos los tipos de calderas, quemadores, turbinas, calentadores, hornos, incineradores, calcinadores, cocedores, estufas, secadores, motores, pilas de combustible, unidades de combustión con transportadores de oxígeno (chemical looping) y antorchas, así como [de] las unidades de postcombustión térmica o catalítica». Ninguna disposición aprobada desde entonces por el legislador de la Unión o por la Comisión, en virtud de sus facultades delegadas, da a entender que, de este modo, se aluda únicamente, con el término «combustión», a las reacciones que oxidan, en su totalidad, cada uno de los componentes de los entrantes que están sujetos a la actividad de dichos dispositivos de producción industrial.

67

Dado que el término «combustible» tampoco ha sido definido de manera restrictiva por dicho legislador o por la Comisión, en virtud de sus facultades delegadas, la normativa referente al RCDE no puede aplicarse de modo que suponga excluir, del ámbito de aplicación de los términos «combustión de combustible», la combustión de sustancias combustibles presentes en una materia prima cuyo contenido en carbono es menor que el de otras materias utilizadas con mayor frecuencia y que, en un proceso tecnológico determinado, no puede sustituirse por una de estas materias con mayor contenido en carbono.

68

En efecto, de la Directiva 2003/87 o de la Decisión 2011/278 no se desprende que la aplicación del régimen transitorio de asignación gratuita de derechos de emisión deba limitarse a las actividades que utilizan una materia con alto contenido en carbono y que generan así emisiones cuya cantidad rebasa un determinado umbral. Estos textos tampoco indican que una combustión deba excluirse de la referencia de combustible cuando las sustancias utilizadas como combustibles estén contenidas en la materia prima utilizada en el ámbito de la actividad industrial de que se trate.

69

El alcance de la definición proporcionada en el artículo 3, letra d), de la Decisión 2011/278 no puede reducirse, por vía interpretativa, añadiendo exigencias o exclusiones que no están mencionadas en él y que tampoco pueden deducirse de otras disposiciones de esta Decisión o de la Directiva 2003/87. Tal enfoque colisionaría con el principio de seguridad jurídica, que exige que la normativa de la Unión permita a los interesados conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones y adoptar las medidas oportunas en consecuencia (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de junio de 2021, Jumbocarry Trading, C‑39/20, EU:C:2021:435, apartado 48 y jurisprudencia citada).

70

Por lo demás, como ha señalado el Abogado General en el punto 48 de sus conclusiones al referirse al artículo 10 bis, apartado 1, de la Directiva 2003/87 y al considerando 1 de la Decisión 2011/278, el régimen de asignación gratuita de derechos de emisión pretende incentivar la utilización de técnicas eficaces para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. El beneficio que puede obtenerse de la venta de derechos de emisión asignados, pero que ya no deberán restituirse cuando el titular de que se trate haya reducido sus emisiones invirtiendo en técnicas innovadoras, forma parte integrante de dicho incentivo (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de abril de 2018, PPC Power, C‑302/17, EU:C:2018:245, apartado 27). Por lo tanto, el hecho de que este titular obtenga, debido a tales inversiones, un beneficio mayor de los derechos de emisión gratuitos recibidos de acuerdo con los criterios establecidos en la normativa aplicable no menoscaba la finalidad del RCDE.

71

En consecuencia, a falta de precisiones en sentido contrario en la Decisión 2011/278, los términos «combustión de combustible» empleados en el artículo 3, letra d), de esta deben aplicarse según su sentido determinado en el artículo 3, letra t), de la Directiva 2003/87, que abarca toda oxidación de sustancias combustibles. Dado que consta que, en una fundición como la controvertida en el litigio principal, el calor no medible se produce esencialmente por la oxidación de las sustancias sulfuradas que se encuentran en un concentrado introducido en un horno, procede considerar que la actividad de dicha fundición consiste en la «producción, mediante combustión de combustible, de calor no medible consumido para la producción de productos», en el sentido del citado artículo 3, letra d).

72

Por último, en lo que atañe a la cuestión de si las entradas, salidas y emisiones correspondientes de tal fundición están «ligadas a» esta producción de calor no medible consumido para la fabricación de productos, procede señalar que estos términos tampoco pueden interpretarse de tal manera que se añada, a la definición formulada por la Comisión, un requisito material que esta definición no contempla.

73

Así pues, habida cuenta del empleo de dichos términos, el artículo 3, letra d), de la Decisión 2011/278 no puede interpretarse en el sentido de que exige, a efectos de la aplicación de la referencia de combustible, que la producción del calor no medible constituya un «objetivo», o incluso el «objetivo principal», de la actividad de que se trate.

74

Por el contrario, del tenor de la citada disposición se desprende que esta se refiere, en particular, a las subinstalaciones que tienen por objeto la fabricación de un producto o la producción de energía y que consumen, a tal fin, calor no medible. Por consiguiente, la producción de este calor no es el objetivo de las subinstalaciones contempladas, sino más bien el medio —imprescindible— para alcanzar dicho objetivo.

75

La exigencia que figura, por su parte, en la definición establecida en el artículo 3, letra d), de la Decisión 2011/278, según la cual las entradas, salidas y emisiones correspondientes deben estar «ligadas a» la producción, mediante combustión de combustible, de calor no medible consumido para la producción de productos, implica que debe existir un vínculo operativo entre estas entradas, salidas y emisiones, por una parte, y esa combustión, por otra parte. Sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente, habida cuenta de las características del funcionamiento de la fundición de que se trata en el litigio principal descritas en la petición de decisión prejudicial, parece que existe tal vínculo entre el concentrado de cobre de que se trata, en su calidad de entrada, y la combustión que genera calor no medible, al igual que entre esta combustión y las salidas y emisiones de la fundición.

76

Si el órgano jurisdiccional remitente comprobara que debe rectificarse la cantidad de derechos de emisión gratuitos a la que Aurubis tenía derecho durante el tercer período de comercio (de 2013 a 2020), al llevar a cabo dicha rectificación sería preciso tener en cuenta la cantidad de derechos de emisión que ya se le hubieran asignado, de modo que se garantice, conforme al considerando 18 y al artículo 6, apartado 2, de la Decisión 2011/278, que ninguna actividad ejercida en la instalación de que se trata en el litigio principal sea objeto de doble contabilización.

77

Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 3, letra d), de la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «subinstalación con referencia de combustible» incluye, en una instalación que produce cobre primario y cuya actividad está comprendida en el anexo I de la Directiva 2003/87, una fundición de fusión ultrarrápida que lleva a cabo la oxidación del azufre contenido en la materia prima utilizada, la cual consiste en un concentrado de cobre.

78

Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que los derechos de emisión gratuitos a que tiene derecho el titular de una instalación durante el tercer período de comercio (de 2013 a 2020) se pueden seguir expidiendo a dicho titular después del 31 de diciembre de 2020, en concepto de ejecución de una resolución judicial dictada después de esa fecha.

79

A este respecto, procede recordar el derecho a un recurso efectivo ante un tribunal de toda persona cuyos derechos o libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido vulnerados (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de abril de 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, apartado 40 y jurisprudencia citada).

80

Por consiguiente, el solicitante de una asignación gratuita de derechos de emisión para el tercer período de comercio (de 2013 a 2020) debe poder ejercer sus derechos cuando haya impugnado, a su debido tiempo y con arreglo a Derecho, la resolución de la autoridad nacional competente por la que se fija el número de derechos de emisión que deben asignarse, incluso en el supuesto de que solo después de la finalización de ese período el órgano jurisdiccional nacional que conozca del litigio compruebe que dicha autoridad aplicó incorrectamente la normativa de la Unión relativa al RCDE. De no ser así, se privaría a este solicitante de su derecho a la tutela judicial efectiva desde el momento en que ya no pueda dictarse una resolución judicial durante el período de comercio de que se trate.

81

Por lo que respecta a la cuestión de si, en tales circunstancias, el derecho a la asignación para el tercer período de comercio puede seguir siendo satisfecho al expedir derechos de emisión gratuitos a raíz de la resolución judicial dictada tras la finalización de dicho período, procede señalar que la normativa relativa al RCDE no permite expedir, a tal efecto, derechos de emisión correspondientes al cuarto período de comercio. Estos derechos de emisión, a los que se refiere el artículo 13, segunda frase, de la Directiva 2003/87, deben expedirse, conforme a lo dispuesto en la citada disposición, en virtud de un período de comercio posterior al 31 de diciembre de 2020 y solo serán válidos para las emisiones producidas desde el primer año de ese nuevo período.

82

En cambio, esta normativa no se opone a que la autoridad competente abone derechos de emisión gratuitos, comprendidos en el tercer período de comercio y que estén aún disponibles, por cualquier medio previsto por la ley, en concepto de ejecución de una resolución judicial por la que se declare el derecho a la asignación de tales derechos de emisión, en la cuenta de haberes del titular de la instalación de que se trate. El hecho de que estos derechos de emisión, en tales circunstancias, se expidan después del 31 de diciembre de 2020 no impide que puedan calificarse como «derechos de emisión expedidos a partir del 1 de enero de 2013», a efectos del artículo 13, primera frase, de la Directiva 2003/87. Puesto que esos derechos de emisión, en virtud del citado precepto, son válidos por un período indeterminado, su abono en la mencionada cuenta de haberes puede formar parte de las medidas adoptadas por la autoridad competente para cumplir una resolución judicial.

83

Corrobora esta interpretación el Reglamento Delegado 2019/331, que entró en vigor el 1 de enero de 2021, cuyo artículo 27 establece que la Decisión 2011/278 seguirá siendo aplicable a las asignaciones correspondientes al período anterior al 1 de enero de 2021. Como se desprende de este artículo, es necesario que, tras la finalización del tercer período de comercio, la Decisión 2011/278 no deje de producir sus efectos jurídicos relativos a este período.

84

Por lo demás, las disposiciones de la normativa relativa al RCDE que tratan específicamente de las cuentas, el registro y el DTUE, por una parte, y de los cuadros nacionales de asignación, por otra parte, permiten rectificar una asignación para el tercer período de comercio después del 31 de diciembre de 2020 y expedir aún los derechos de emisión correspondientes a este período.

85

A este respecto, en primer lugar, del artículo 52, apartado 2, letra d), del Reglamento n.o 389/2013 se desprende que la autoridad nacional competente puede introducir cualquier cambio necesario en el cuadro nacional de asignación para el tercer período de comercio mencionado en el artículo 51, apartado 1, de este Reglamento. Dado que el Reglamento n.o 389/2013, de conformidad con el artículo 88, párrafo segundo, del Reglamento Delegado 2019/1122, siguió siendo aplicable después del 31 de diciembre de 2020 a todas las operaciones requeridas en relación con este período, procede considerar que todavía pueden introducirse cambios en este cuadro nacional de asignación.

86

En segundo lugar, cabe deducir del artículo 53, apartado 2, del Reglamento n.o 389/2013 que incumbe al administrador central, designado por la Comisión en virtud del artículo 20 de la Directiva 2003/87 y responsable, en virtud de los artículos 4 y 6 del Reglamento n.o 389/2013, de la gestión y mantenimiento del registro y del DTUE, velar por que cualquier cambio en el cuadro nacional de asignación conduzca a la expedición del número de derechos de emisión así rectificado, mediante la transferencia de estos últimos desde la «cuenta de asignación de la UE» a la cuenta de haberes del titular interesado.

87

En efecto, el artículo 52, apartado 2, de dicho Reglamento, del que se desprende, por una parte, que un cambio del cuadro nacional de asignación, como el que se impondría en caso de resolución judicial favorable al solicitante de asignación, debe notificarse a la Comisión y, por otra parte, que el administrador central debe inscribir este cambio en el DTUE, quedaría privado de su eficacia si el artículo 53, apartado 2, del citado Reglamento se interpretara en el sentido de que el administrador central no debe, posteriormente, velar por que el número de derechos de emisión así modificado en el cuadro nacional de asignación y en el DTUE se abone efectivamente en la cuenta de haberes del titular de la instalación de que se trate.

88

En tercer lugar, de los artículos 41 y 43 del mismo Reglamento se desprende que incumbe al administrador central crear derechos de emisión en función de las necesidades derivadas de la normativa aplicable y transferir a la «cuenta de asignación de la UE» una cantidad de derechos de emisión que corresponda a la suma de los derechos de emisión asignados de forma gratuita según los cuadros nacionales de asignación de cada Estado miembro.

89

Atendiendo a esta obligación del administrador central, corresponde a este, en caso de que se dicte una resolución judicial después del 31 de diciembre de 2020 que determine un cambio en el cuadro nacional de asignación en favor del titular de una instalación, examinar si los derechos de emisión que, de forma incorrecta, no se expidieron a ese titular durante el tercer período se han incorporado, de acuerdo con el artículo 10 bis, apartado 7, de la Directiva 2003/87, a la reserva creada por la Decisión 2015/1814 o se han subastado de acuerdo con el artículo 10 de esta misma Directiva. A continuación, ese administrador deberá determinar si es procedente que la expedición de los derechos de emisión de que se trata al citado titular se realice obteniéndolos de esta reserva o por cualquier otro medio compatible con las normas presupuestarias de la Unión.

90

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que los derechos de emisión gratuitos a que tiene derecho el titular de una instalación durante el tercer período de comercio (de 2013 a 2020) pueden aún expedirse a este después del 31 de diciembre de 2020, en concepto de ejecución de una resolución judicial dictada después de esa fecha.

91

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara: