1.

Las presentes peticiones de decisión prejudicial han sido planteadas por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) en el contexto de litigios entre sociedades que gestionan juegos de azar mediante máquinas tragaperras en Italia (en lo sucesivo, «concesionarios») y la Agenzia delle dogane e dei monopoli (Agencia de Aduanas y Monopolios, Italia), relativos a una normativa nacional que reduce en una sola vez los recursos estatales puestos a disposición de estos concesionarios.

2.

Mediante sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber si la normativa nacional controvertida en el asunto principal constituye una restricción, por un lado, de la libertad de establecimiento (artículo 49 TFUE) o de la libre prestación de servicios (artículo 56 TFUE) y, por otro, del principio de confianza legítima. En caso de respuesta afirmativa, este órgano jurisdiccional pregunta si tal restricción está justificada por razones imperiosas de interés general y es proporcionada a los objetivos perseguidos.

3.

El artículo 14 de la Ley n.o 23, de 11 de marzo de 2014, ( 2 ) dispone:

«1.   Se habilita al Gobierno para llevar a cabo, mediante los Decretos legislativos contemplados en el artículo 1, la reordenación de las disposiciones en vigor en materia de juego en un código de disposiciones relativas al juego, sin perjuicio del modelo organizativo basado en el régimen de concesión y autorización, en la medida en que sea indispensable para la protección de la confianza legítima, del orden y de la seguridad públicos, para la conciliación de los intereses de la Hacienda Pública, los intereses locales y los intereses generales en materia de salud pública, para la prevención del blanqueo de los ingresos procedentes de actividades delictivas y para garantizar el pago regular de los gravámenes sobre el juego.

2.   La reordenación prevista en el apartado 1 se realizará en observancia de los principios y directrices siguientes:

[…]

[…]».

4.

El artículo 1, apartado 649, de la Ley n.o 190, de 23 de diciembre de 2014, ( 3 ) dispone:

«Con el fin de participar en el objetivo de saneamiento de las finanzas públicas y a la espera de una profunda reordenación de las remuneraciones y comisiones adeudadas a los concesionarios y otros operadores del sector en el marco de la red de recogida de apuestas por cuenta del Estado, con arreglo al artículo 14, apartado 2, letra g), de la Ley [de Delegación], los recursos estatales puestos a disposición, en concepto de comisión, de los concesionarios y de las entidades que, en función de sus competencias respectivas, se dediquen a la gestión de juegos de azar y a la recogida de apuestas mediante las máquinas contempladas en el artículo 110, apartado 6, del Texto Único del Real Decreto n.o 773, de 18 de junio de 1931, se reducirán en un importe de 500 millones de euros al año, a partir de 2015. Por consiguiente, a partir del 1 de enero de 2015:

5.

El artículo 1, apartado 649, de la Ley de Estabilidad de 2015 fue desarrollado mediante el Decreto n.o 388 de 15 de enero de 2015. ( 4 )

6.

El artículo 1, apartado 920, de la Ley n.o 208, de 28 de diciembre de 2015, ( 5 ) derogó esta disposición, mientras que el artículo 1, apartado 921, de dicha Ley estableció que tal disposición: «se interpretará en el sentido de que la reducción anual de los recursos estatales puestos a disposición, en concepto de comisión, de los concesionarios y de las entidades que, en función de sus competencias respectivas, se dediquen a la gestión de juegos de azar y a la recogida de apuestas mediante las máquinas contempladas en el artículo 110, apartado 6, del Texto Único del Real Decreto n.o 773, de 18 de junio de 1931, se aplicará a cada uno de los operadores del sector en función de su participación en el reparto de la comisión, sobre la base de los correspondientes contratos, teniendo en cuenta su duración en 2015».

7.

Mediante contratos de concesión celebrados durante 2013, a raíz de una licitación publicada en 2011, se encargó a los concesionarios la gestión de las máquinas en cuestión en el asunto principal. ( 6 ) Esta licitación fijaba, en particular, los criterios de determinación de la comisión de estos concesionarios.

8.

En virtud del artículo 1, apartado 649, de la Ley de Estabilidad de 2015, que preveía la reducción de los recursos estatales puestos a disposición de los concesionarios en un importe de 500 millones de euros al año en función del número de máquinas asignadas (en lo sucesivo, «gravamen controvertido»), la Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (Administración Autónoma de Monopolios del Estado, Italia), mediante el Decreto n.o 388 de 15 de enero de 2015, procedió, respecto a 2015, a la estimación del número de máquinas asignadas a cada uno de los concesionarios y a la liquidación de los consiguientes importes adeudados. A continuación, el artículo 1, apartados 920 y 921, de la Ley de Estabilidad de 2016 limitó el gravamen controvertido únicamente a 2015 y repartió dicho gravamen entre todos los operadores del sector y no solamente entre los concesionarios.

9.

Los concesionarios interpusieron recursos ante el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lazio, Italia) contra el gravamen controvertido, por considerar que reduce de forma considerable su margen de beneficio y es ilegal, debido a que las disposiciones que ejecuta son contrarias al Derecho de la Unión o a las normas constitucionales italianas.

10.

Dado que el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lazio) desestimó este recurso mediante sentencia de 1 de agosto de 2019, ( 7 ) los concesionarios interpusieron un recurso de casación ante el Consejo de Estado, el cual decidió, en cada uno de los litigios principales, suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes, que están redactadas en términos idénticos en todos los asuntos:

11.

El Tribunal de Justicia acordó, por razón de su conexión, la acumulación de los citados asuntos a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia, y formular al órgano jurisdiccional remitente una pregunta dirigida a aclarar si dichos asuntos versan sobre una situación puramente interna no comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión.

12.

Han presentado observaciones escritas los concesionarios, el Gobierno italiano y la Comisión Europea. Estas partes también formularon observaciones orales en la vista celebrada el 27 de enero de 2022.

13.

Antes de abordar el examen de las cuestiones prejudiciales en cuanto al fondo, me parece útil disipar toda duda respecto a la competencia del Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre las cuestiones prejudiciales.

14.

En efecto, si bien todos los concesionarios son sociedades italianas y los elementos de los presentes asuntos parecen circunscribirse a primera vista al interior de un único Estado miembro, a saber, Italia, basta con hacer constar que algunas de estas sociedades están controladas por sociedades de otros Estados miembros ( 8 ) y que, como ha subrayado la Comisión en sus observaciones escritas y en la vista, las discriminaciones «inversas» están prohibidas en el Derecho italiano. ( 9 )

15.

Considero, pues, que el Tribunal de Justicia es competente para responder a las cuestiones prejudiciales.

16.

Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si los artículos 49 TFUE y 56 TFUE se oponen a una normativa nacional, como la controvertida en los asuntos principales, que reduce en 500 millones de euros, para 2015, la remuneración de una única categoría de operadores del sector de los juegos de azar, a saber, los operadores de máquinas tragaperras (concesionarios y minoristas).

17.

Por un lado, dicho órgano jurisdiccional considera que la normativa nacional controvertida en el asunto principal ha impuesto un gravamen económico con efecto retroactivo a los concesionarios, lo cual entraña una restricción de las libertades garantizadas en los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, y, por otro, duda de que esta restricción esté justificada por razones imperiosas de interés general, en la medida en que parece estar inspirada exclusivamente en razones vinculadas al saneamiento de las finanzas públicas.

18.

En los puntos que siguen, examinaré si la normativa nacional controvertida en el asunto principal constituye una restricción de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios garantizadas en los artículos 49 TFUE y 56 TFUE (sección 1) y, en caso de respuesta afirmativa, precisaré los requisitos para que tal restricción pueda estar justificada por razones imperiosas de interés general (sección 2), desde el punto de vista de la existencia de tal justificación [sección 2, letra a)] y de la proporcionalidad de la normativa nacional controvertida en el asunto principal a los objetivos perseguidos [sección 2, letra b)], antes de dar una respuesta a la primera cuestión prejudicial (sección 3).

19.

Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, deben considerarse restricciones a la libertad de establecimiento o a la libre prestación de servicios ( 10 ) todas las medidas que prohíban, obstaculicen o resten interés al ejercicio de las libertades garantizadas por los artículos 49 TFUE y 56 TFUE. ( 11 )

20.

En el presente asunto, como señala la Comisión, es evidente, a mi juicio, que la reducción de los recursos estatales puestos a disposición de los concesionarios tras la adjudicación de las concesiones puede afectar a la rentabilidad de las inversiones realizadas por estos concesionarios y restar interés al ejercicio de la actividad de juegos de azar para estos. ( 12 )

21.

Por otro lado, no me parece que esta constatación sea puesta realmente en entredicho por ninguna de las partes de los asuntos principales. ( 13 ) El Gobierno italiano, en particular, ha alegado a este respecto que el gravamen controvertido tuvo un impacto escasísimo en los concesionarios, lo cual, en cualquier caso, no impide que este gravamen constituya una restricción de dichas libertades fundamentales. ( 14 )

22.

En mi opinión, pues, la normativa nacional controvertida en los asuntos principales puede constituir una restricción de las libertades garantizadas por los artículos 49 TFUE y 56 TFUE.

23.

Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la normativa en materia de juegos de azar se cuenta entre los ámbitos en los que se dan considerables divergencias morales, religiosas y culturales entre los Estados miembros. A falta de una armonización en la materia a nivel de la Unión, los Estados miembros gozan de una amplia facultad de apreciación por lo que respecta a la elección del nivel de protección de los consumidores y del orden social que consideren más adecuado. Por tanto, los Estados miembros pueden determinar libremente los objetivos de su política en materia de juegos de azar y, en su caso, definir con precisión el grado de protección perseguido. Ahora bien, las restricciones que impongan los Estados miembros deben cumplir los requisitos que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación, en particular, con su justificación por razones imperiosas de interés general y con su proporcionalidad. ( 15 )

24.

Por ello, con el fin de examinar si la normativa nacional controvertida en los asuntos principales puede estar justificada, habrá de determinarse, por un lado, si dicha normativa, habida cuenta de sus objetivos, persigue razones imperiosas de interés general y, por otro, si las disposiciones pertinentes son conformes al principio de proporcionalidad.

25.

En lo tocante a los objetivos perseguidos por la normativa nacional controvertida en los asuntos principales, ha de señalarse que el artículo 1, apartado 649, de la Ley de Estabilidad de 2015 introdujo el gravamen controvertido, por un lado, «con el fin de participar en el objetivo de saneamiento de las finanzas públicas» y, por otro, «a la espera de una profunda reordenación de las remuneraciones y comisiones adeudadas a los concesionarios y otros operadores del sector en el marco de la red de recogida de apuestas por cuenta del Estado, con arreglo a la [Ley de Delegación]».

26.

En cuanto atañe, por un lado, al objetivo de saneamiento de las finanzas públicas, ha de recordarse que el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el mero objetivo de maximizar los ingresos del Tesoro Público no puede permitir una restricción de la libre prestación de servicios. ( 16 ) Por tanto, el mero objetivo declarado del gravamen controvertido, a saber, el saneamiento de las finanzas públicas, no constituye una justificación válida para la restricción que entraña la normativa nacional controvertida en los asuntos principales.

27.

No obstante, el Tribunal de Justicia también ha declarado que la circunstancia de que una restricción de las actividades de juegos de azar beneficie accesoriamente al presupuesto del Estado miembro interesado no impide que esa restricción se pueda justificar si persigue efectivamente, ante todo, objetivos relacionados con razones imperiosas de interés general, lo que corresponde verificar al tribunal nacional. ( 17 )

28.

A este respecto, el Gobierno italiano ha alegado, en sus observaciones escritas y en la vista, que, más allá del tenor de las disposiciones pertinentes, estas se insertan en un contexto más amplio de reequilibrio del sector de los juegos de azar. En este contexto, afirma que la normativa nacional controvertida en los asuntos principales también persigue el objetivo de reducir la rentabilidad de la actividad de los juegos de azar con el fin de luchar contra la difusión de juegos ilegales y proteger a las franjas más débiles de la población de los efectos vinculados a los juegos de azar, en particular, del riesgo de adicción al juego.

29.

Pues bien, tales objetivos, en la medida en que sean pertinentes en los presentes asuntos, me parece prima facie que pueden constituir razones imperiosas de interés general idóneas para justificar una restricción de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios.

30.

Dicho esto, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente, el cual, en su petición de decisión prejudicial, no ha señalado la existencia de tales objetivos, identificar qué objetivos persigue efectivamente la normativa controvertida en los litigios principales ( 18 ) y, más concretamente, comprobar si esta normativa también persigue, además del objetivo declarado de saneamiento de las finanzas públicas, los objetivos de impedir la difusión de juegos ilegales y proteger a las franjas más débiles de la población del riesgo de adicción al juego.

31.

En cuanto atañe, por otro lado, a la reordenación de las remuneraciones y comisiones contemplada en el artículo 1, apartado 649, de la Ley de Estabilidad de 2015, ha de señalarse que el artículo 14 de la Ley de Delegación preveía efectivamente que se habilitaba al Gobierno para llevar a cabo la reordenación de las disposiciones en vigor en materia de juego, incluida la revisión de las remuneraciones y comisiones adeudadas a los concesionarios y a los demás operadores del sector de juegos de azar «según el criterio de progresividad vinculado al volumen de recogida de apuestas».

32.

No obstante, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde realizar al órgano jurisdiccional remitente, no me parece que la normativa nacional controvertida en los asuntos principales haya perseguido tal reordenación general. En efecto, como se desprende del tenor del artículo 1, apartado 649, de la Ley de Estabilidad de 2015, esta normativa se adopta a la espera de esta reordenación y con el fin de sanear las finanzas públicas (y no de reordenar las remuneraciones y comisiones). ( 19 ) Además, el gravamen controvertido se ha determinado no en función del criterio de progresividad vinculado al volumen de recogida de apuestas previsto en la Ley de Delegación, sino conforme a un nivel fijo y repartido entre los concesionarios ( 20 ) sobre la base del número de máquinas gestionadas, con independencia de la rentabilidad de estas. ( 21 )

33.

Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las restricciones impuestas por los Estados miembros deben ser adecuadas para garantizar el cumplimiento del objetivo perseguido y no ir más allá de lo necesario para alcanzarlo. Además, debe recordarse en este contexto que una normativa nacional solo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo invocado si responde efectivamente al propósito de lograrlo de forma coherente y sistemática. ( 22 )

34.

Según una igualmente reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, corresponde al Estado miembro que invoca un objetivo apto para legitimar el obstáculo a la libre prestación de servicios proporcionar al tribunal que ha de pronunciarse sobre esta cuestión todos los datos que le permitan comprobar que dicha medida cumple realmente las exigencias derivadas del principio de proporcionalidad. ( 23 )

35.

En el caso de autos, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar, sobre la base de los elementos proporcionados por el Estado miembro de que se trata, si la normativa nacional controvertida en los asuntos principales, al reducir la rentabilidad de la actividad de los juegos de azar, es necesaria para alcanzar, de forma coherente y sistemática, los objetivos adicionales invocados por el Gobierno italiano, a saber, impedir la difusión de juegos ilegales y proteger a las franjas más débiles de la población del riesgo de adicción al juego, ( 24 ) y no va más allá de lo necesario para alcanzar estos objetivos.

36.

A tal fin, dicho órgano jurisdiccional deberá realizar una apreciación global de las circunstancias que han rodeado la adopción y aplicación de la normativa nacional controvertida en los asuntos principales. Entre estas circunstancias, a mi juicio, no ha de pasarse por alto que, aun teniendo un carácter temporal y parcial, que solo afecta a un subsector particular, aunque muy lucrativo, del sector más amplio de los juegos de azar, ( 25 ) esta normativa, lejos de constituir una medida aislada, se inserta en el marco más amplio definido por la Ley de Estabilidad de 2015 y se refiere a la adopción de varias medidas, incluidas medidas de saneamiento económico, en los ámbitos más diversos.

37.

A la vista de todo cuanto precede, propongo responder a la primera cuestión prejudicial que una normativa nacional que reduce en una sola vez los recursos estatales puestos a disposición de los concesionarios de juegos de azar mediante máquinas tragaperras constituye una restricción de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios, garantizadas, respectivamente, por los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, en la medida en que puede restar interés al ejercicio de la actividad de juegos de azar mediante máquinas tragaperras.

38.

No obstante, tal restricción puede estar justificada por razones imperiosas de interés general, siempre que el órgano jurisdiccional nacional concluya, tras una apreciación global de las circunstancias que hayan rodeado la adopción y aplicación de la citada normativa, que esta persigue efectivamente, de forma coherente y sistemática, objetivos de interés general, tales como impedir la difusión de juegos ilegales y proteger a las franjas más débiles de la población del riesgo de adicción al juego, siendo así que la mera circunstancia de que una restricción de las actividades de juegos de azar tenga por objetivo sanear las finanzas públicas no impide considerar que esta restricción persiga efectivamente, antes de nada, tales objetivos y que lo haga de forma coherente y sistemática.

39.

Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el principio de protección de la confianza legítima se opone a una normativa nacional, como la controvertida en los asuntos principales, que, por razones exclusivamente económicas, reduce la comisión estipulada en un contrato de concesión entre una sociedad y la Administración del Estado miembro de que se trata durante la vigencia de dicho contrato.

40.

Este órgano jurisdiccional duda de que la normativa nacional controvertida en los asuntos principales sea compatible con dicho principio, puesto que incide en las relaciones de concesión ya en curso y resulta imprevisible para un empresario prudente y diligente. ( 26 )

41.

Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de seguridad jurídica, cuyo corolario es el de la protección de la confianza legítima, exige en particular que las normas jurídicas sean claras, precisas y de efectos previsibles, en especial cuando puedan tener consecuencias desfavorables para los particulares y las empresas. No obstante, un operador económico no puede confiar en una ausencia total de modificaciones legales, sino que tan solo puede impugnar las formas de aplicación de tales modificaciones. ( 27 )

42.

Según jurisprudencia igualmente reiterada del Tribunal de Justicia, la posibilidad de invocar el principio de protección de la confianza legítima está abierta a todo operador económico al que una autoridad nacional haya infundido esperanzas fundadas. No obstante, cuando un operador económico prudente y diligente pueda prever la adopción de una medida que pueda afectar a sus intereses, no podrá invocar tal principio si se adopta esa medida. Además, los operadores económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el ejercicio de la facultad discrecional de las autoridades nacionales. ( 28 )

43.

Incumbe únicamente al órgano jurisdiccional remitente examinar si una normativa nacional como la controvertida en los litigios principales es conforme con el principio de protección de la confianza legítima, siendo así que el Tribunal de Justicia, cuando se pronuncia con carácter prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE, solo es competente para proporcionar a dicho órgano jurisdiccional todos los elementos interpretativos relativos al Derecho de la Unión que le permitan apreciar esta conformidad. El órgano jurisdiccional remitente puede tener en cuenta para ello todos los factores pertinentes que se deduzcan, en especial, de los términos, de la finalidad o del sistema de las normativas consideradas. ( 29 )

44.

A este respecto, ha de observarse, antes de nada, que, como ya se ha recordado en el punto 23 de las presentes conclusiones, los Estados miembros disfrutan de un amplio margen de apreciación en lo tocante a su política en materia de juegos de azar. Por lo demás, el sector de los juegos de azar ha sido objeto de intervenciones constantes y variadas del legislador italiano durante los últimos años. ( 30 )

45.

A continuación, si bien la licitación de 2011 preveía normas específicas para la fijación de la comisión adeudada a los concesionarios a los que se adjudicaron las concesiones durante 2013, ha de señalarse que, como alega el Gobierno italiano, la relación contractual entre operadores económicos y administraciones públicas vinculadas al régimen de concesiones se caracteriza por un «carácter dinámico», que permite intervenciones estatales justificadas por objetivos de interés público, máxime cuando, sin perjuicio de su verificación por el órgano jurisdiccional remitente, la normativa nacional de que se trata en los asuntos principales persiga efectivamente los objetivos de luchar contra la difusión de juegos ilegales y proteger a las franjas más débiles de la población del riesgo de adicción al juego, de conformidad con cuanto se expone en los puntos 30 a 32 de las presentes conclusiones.

46.

Por último, como alega el Gobierno italiano, la Ley de Delegación, adoptada en 2014, preveía la revisión de las remuneraciones y comisiones adeudadas a los concesionarios y a otros operadores. ( 31 )

47.

Por tanto, el gravamen controvertido impuesto a los concesionarios constituía, ciertamente, una modificación a muy corto plazo de las condiciones previstas en los contratos de concesión. ( 32 ) Sin embargo, me parece que la naturaleza evolutiva y de hecho incierta de la legislación en materia de juegos de azar, así como el carácter temporal de este gravamen y, sin perjuicio de su verificación por el órgano jurisdiccional remitente, su incidencia limitada en la rentabilidad de las inversiones realizadas por los concesionarios, hacen que la intervención legislativa en cuestión diste mucho de ser excepcional o imprevisible hasta el punto de crear una confianza legítima de los concesionarios en que se mantendrán inalteradas las condiciones previstas en sus contratos. ( 33 )

48.

En conclusión, considero que corresponde al órgano jurisdiccional remitente, teniendo en cuenta el conjunto de elementos que preceden y cualquier otra circunstancia pertinente de los litigios de que conoce, examinar si los concesionarios, en cuanto operadores prudentes y diligentes, disponían de elementos suficientes que les permitieran contar con que la normativa nacional controvertida en los asuntos principales sufriría una modificación tal como el gravamen controvertido.

49.

En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia responder a la segunda cuestión prejudicial que el principio de protección de la confianza legítima no se opone, en principio, a una normativa nacional que reduce, durante un año determinado y en importes limitados, la comisión estipulada en un contrato de concesión de juegos de azar mediante máquinas tragaperras. No obstante, incumbe al órgano jurisdiccional remitente examinar, en el marco de una apreciación concreta del conjunto de las circunstancias pertinentes, si dicho principio se ha respetado en los asuntos principales.

50.

A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) del modo siguiente: