1.

Mediante los presentes recursos de casación, la Comisión Europea solicita la anulación de las sentencias del Tribunal General dictadas en los asuntos Freistaat Bayern/Comisión ( 2 ) e Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns y otros/Comisión. ( 3 ) En estas sentencias, el Tribunal General estimó los recursos interpuestos por Freistaat Bayern (estado federado de Baviera, Alemania) y por Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns y otros (en lo sucesivo, «grupo de interés») mediante los que solicitaban la anulación parcial de la Decisión (UE) 2015/2432 de la Comisión. ( 4 )

2.

Los antecedentes de los litigios se describen en los apartados 1 a 21 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 1 a 20 de la segunda sentencia recurrida. Me limitaré a recordar los siguientes datos.

3.

En Alemania, la calidad de la leche se ha garantizado tradicionalmente mediante pruebas de calidad independientes. Estas pruebas de calidad se financian en Baviera (Alemania), por una parte, mediante recursos procedentes de la tasa lechera que se impone a los compradores de leche y, por otra parte, con cargo al presupuesto general del estado federado de Baviera, una de las partes recurridas en los presentes recursos de casación.

4.

Mediante escrito de 17 de julio de 2013, la Comisión notificó a la República Federal de Alemania su decisión de incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108 TFUE, apartado 2 (en lo sucesivo, «decisión de incoación»). Dicha decisión versa sobre varias medidas aplicadas en diversos estados federados alemanes en virtud de la Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (Ley sobre el Comercio de Leche, Productos Lácteos y Materias Grasas), de 1952, ( 5 ) para apoyar al sector lácteo, incluidas las ayudas contempladas en la Decisión controvertida. Por lo que se refiere a estas ayudas, por una parte, la Comisión mencionó, en el apartado 2.5 de la decisión de incoación —apartado dedicado a la financiación de las medidas examinadas—, el artículo 22 de la MFG, relativo a la tasa lechera. Por otra parte, en el considerando 264 de la decisión de incoación, la Comisión señaló que las medidas examinadas se financiaban mediante una exacción parafiscal, remitiéndose a esa misma disposición de la MFG.

5.

La Comisión declaró que la ayuda controvertida era compatible con el mercado interior para el período comprendido entre el 28 de noviembre de 2001 y el 31 de diciembre de 2006, si bien expresó sus dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior a partir del 1 de enero de 2007.

6.

Mediante escrito de 20 de septiembre de 2013, la República Federal de Alemania presentó observaciones sobre la decisión de incoación. La Comisión recibió observaciones de siete partes interesadas referentes a las medidas relativas a las pruebas de calidad de la leche objeto de la Decisión controvertida. Las observaciones presentadas se comunicaron a la República Federal de Alemania, que posteriormente se pronunció sobre una observación adicional de 8 de julio de 2014.

7.

El 18 de septiembre de 2015, la Comisión adoptó la Decisión controvertida. Esta Decisión se refiere exclusivamente a la financiación de las pruebas de calidad de la leche realizadas a partir del 1 de enero de 2007 en Baden-Wurtemberg (Alemania) y en Baviera.

8.

En primer lugar, la Comisión examinó si los recursos procedentes de la tasa lechera eran fondos estatales en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Por otra parte, en el artículo 22, apartado 2, puntos 1 a 6, de la MFG se establecen los fines para los que pueden utilizarse los recursos procedentes de la tasa lechera. Por consiguiente, la Comisión estimó que debía considerarse que los ingresos procedentes de la tasa lechera se encontraban bajo control público y que las medidas financiadas con los recursos de la tasa lechera se concedían mediante fondos estatales y eran atribuibles al Estado.

9.

En segundo lugar, la Comisión consideró que, con el reembolso, mediante recursos procedentes de la tasa y del presupuesto general del estado federado de Baviera, de los costes correspondientes a las pruebas de calidad de la leche, las centrales lecheras de Baviera obtuvieron una ventaja selectiva. La Comisión estimó que estas pruebas de calidad de la leche redundaban, en última instancia, en beneficio de las centrales lecheras, ya que eran ellas las que estaban obligadas por ley a controlar la leche que se les entregaba. Las centrales lecheras son empresas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y los costes de las pruebas de calidad de la leche en caso de que se encarguen a un organismo de ensayo deben considerarse costes de explotación habituales que las empresas afectadas, es decir, las centrales lecheras, deben soportar normalmente. ( 6 ) Además, según la Comisión, la posible ventaja se concedía solo a «determinadas empresas», ya que, al margen del sector de las centrales lecheras, existen otros muchos sectores económicos en Alemania que no se benefician de las medidas en cuestión. Por tanto, la posible ventaja conferida era selectiva. Por lo demás, en otros estados federados distintos de Baden-Wurtemberg y Baviera, a las centrales lecheras no se les reembolsan los costes de estos controles mediante recursos procedentes de la tasa lechera. Por último, en el considerando 145 de la Decisión controvertida, la Comisión tuvo en cuenta que la medida también se financiaba con cargo al presupuesto general del estado federado de Baviera. Por consiguiente, a su juicio, el beneficio que las centrales lecheras obtuvieron por el hecho de hacerse cargo de las pruebas de calidad de la leche no era necesariamente equivalente a las cantidades abonadas previamente en concepto de tasa lechera. Extrapoló esta apreciación a la financiación con cargo al presupuesto general del estado federado de Baviera.

10.

En tercer lugar, por lo que respecta a la concurrencia de una ayuda existente, la Comisión estimó que, con la excepción de la MFG, que no establecía el régimen de ayudas de que se trata, las autoridades alemanas no habían aportado información alguna que demostrase que existía una base jurídica adoptada antes de 1958 y que hubiera seguido siendo aplicable con su contenido original durante el período de investigación.

11.

En cuarto y último lugar, la Comisión señaló que las ayudas para los controles de rutina de la leche no cumplían las condiciones del apartado 109 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario y forestal 2007‑2013 (DO 2006, C 319, p. 1), en relación con el artículo 16, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1857/2006 de la Comisión, ( 7 ) al que se remite el apartado 109.

12.

En estas circunstancias, la Comisión declaró, en el artículo 1 de la Decisión controvertida, que las ayudas concedidas desde el 1 de enero de 2007 en Baviera eran ilegales e incompatibles con el mercado interior. En los artículos 2 a 4 de dicha Decisión, la Comisión ordenó la recuperación de las ayudas y estableció las condiciones en que esta había de llevarse a cabo.

13.

El 26 de noviembre y el 4 de diciembre de 2015, respectivamente, el estado federado de Baviera y el grupo de interés interpusieron sendos recursos por los que solicitaban la anulación parcial de la Decisión controvertida.

14.

En particular, el primer motivo invocado tanto por el estado federado de Baviera como por el grupo de interés se basaba en la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, y de los artículos 6, apartado 1, y 20, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999. ( 8 )

15.

El segundo motivo invocado por el grupo de interés se basaba en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la medida en que se consideró que los ingresos procedentes de la tasa lechera eran fondos estatales.

16.

En las sentencias recurridas, en relación con el primer motivo invocado por los demandantes, en primer lugar, el Tribunal General observó que, de conformidad con el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, la decisión de incoación debe resumir las principales cuestiones de hecho y de Derecho, incluir una valoración inicial de la Comisión y exponer las dudas que esta alberga sobre la compatibilidad de la medida en cuestión con el mercado interior, sin vaciar de contenido el derecho de los interesados a presentar observaciones.

17.

En segundo lugar, el Tribunal General examinó la Decisión controvertida a la luz de la decisión de incoación con el fin de determinar si la financiación mediante recursos del presupuesto general del estado federado de Baviera ya era objeto de esta última. Señaló que la financiación de las pruebas de calidad de la leche mediante recursos presupuestarios del estado federado de Baviera no se mencionaba en la decisión de incoación. Indicó, en la segunda sentencia recurrida, que la Comisión no había alegado que la financiación se mencionase expresamente en la decisión de incoación. Por lo tanto, el Tribunal General declaró que los interesados podían presumir legítimamente que el análisis de la Comisión en la decisión de incoación se refería exclusivamente a los recursos procedentes de la tasa lechera.

18.

En tercer lugar, el Tribunal General señaló que la expresión «fondos estatales» que se utiliza en el artículo 107 TFUE, apartado 1, tiene un sentido muy amplio, ya que establece la incompatibilidad con el mercado interior de las ayudas otorgadas mediante tales fondos «bajo cualquier forma». Por consiguiente, estos fondos pueden revestir formas diversas y, por tanto, la Comisión debe identificarlos y analizarlos cuidadosamente. Además, observó que los fondos estatales son uno de los elementos constitutivos de la calificación de ayuda. A este respecto, debe considerarse que la expresión «ayuda financiera», empleada por la Comisión en la decisión de incoación, aun suponiendo que pudiera interpretarse en el sentido de que se refiere a las dos fuentes de financiación, no es suficientemente precisa. El Tribunal General añadió que es cierto que la decisión final puede presentar ciertas divergencias con respecto a la decisión de incoación. Sin embargo, esa divergencia no está justificada en el presente asunto. Como reconoció la Comisión, había sido informada por el Estado miembro de la financiación mediante recursos procedentes del presupuesto general del estado federado de Baviera mucho antes de que se adoptara la decisión de incoación. Además, el Tribunal General señaló que, en la Decisión controvertida, la Comisión se refirió expresamente a la financiación de la ayuda mediante recursos procedentes del presupuesto general del estado federado de Baviera, reconociendo de este modo que la forma de la financiación no era un elemento carente de pertinencia en su análisis. El Tribunal General concluyó que la Decisión controvertida se había adoptado sin dar a las partes interesadas la posibilidad de definir su postura acerca de la financiación con cargo a los recursos del presupuesto general del estado federado de Baviera.

19.

Por consiguiente, el Tribunal General concluyó que la Decisión controvertida había sido adoptada vulnerando el derecho de los demandantes a participar en el procedimiento administrativo y, por tanto, infringiendo el artículo 108 TFUE, apartado 2, y el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999. Asimismo, afirmó que la obligación a cargo de la Comisión de permitir a los interesados presentar observaciones en la fase de la decisión de incoación tiene el carácter de requisito sustancial de forma, cuya inobservancia conlleva consecuencias, como la anulación del acto viciado, con independencia de que tal inobservancia haya causado un perjuicio a quien la invoca o de que el procedimiento administrativo hubiese podido llevar a un resultado diferente. Por consiguiente, estimó el primer motivo.

20.

A mayor abundamiento, el Tribunal General consideró que no puede descartarse que, de no haberse producido la irregularidad procedimental señalada, es decir, si el demandante hubiese tenido efectivamente la posibilidad, en el procedimiento de investigación formal, de presentar observaciones sobre la financiación mediante su presupuesto general, el procedimiento hubiera podido llevar a un resultado diferente. Señaló a este respecto, en particular, que la Decisión controvertida no contiene un análisis diferenciado de cada uno de los dos métodos de financiación. El Tribunal General consideró que, en la Decisión controvertida, la Comisión, o bien efectuó un análisis sin referirse al método de financiación en cuestión, o bien trasladó su razonamiento sobre la financiación mediante la tasa lechera a la financiación con cargo al presupuesto general del estado federado de Baviera. Por consiguiente, no era descartable que las alegaciones relativas a la financiación con cargo al presupuesto general del estado federado de Baviera habrían podido llevar a un resultado diferente si se hubiesen formulado durante el procedimiento de investigación formal.

21.

Sin pronunciarse sobre los demás motivos invocados por los demandantes, el Tribunal General anuló los artículos 1 a 4 de la Decisión controvertida en la medida en que en ellos se declaraba que la concesión por parte de la República Federal de Alemania de ayudas estatales era incompatible con el mercado interior por lo que respecta a los controles de la calidad de la leche efectuados en Baviera y se ordenaba proceder a la recuperación de tales ayudas.

22.

La Comisión invoca cuatro motivos de casación.

23.

El estado federado de Baviera y el grupo de interés alegan, en esencia, que el primer motivo invocado por la Comisión en apoyo de sus recursos de casación es inadmisible, ya que tiene por objeto cuestionar las apreciaciones de hecho realizadas por el Tribunal General, sin alegar ninguna desnaturalización de los hechos o de las pruebas.

24.

En primer lugar, el estado federado de Baviera sostiene que la Comisión no reprocha al Tribunal General haber infringido el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, sino que más bien alega que el Tribunal General interpretó erróneamente la decisión de incoación.

25.

En segundo lugar, el estado federado de Baviera afirma que, contrariamente a lo que alega la Comisión, como se expone en los apartados 60, 61 y 65 de la primera sentencia recurrida, el Tribunal General no consideró que la Comisión tuviera una obligación positiva de describir el método de financiación exacto de la medida. Simplemente declaró que el hecho de que la Comisión no excluya un método de financiación en la decisión de incoación no basta para que esta financiación se incluya implícitamente en dicha decisión.

26.

En tercer lugar, el estado federado de Baviera y el grupo de interés consideran que dicho motivo de casación es inadmisible, puesto que consiste en una repetición de los motivos y alegaciones formulados ante el Tribunal General.

27.

Sin embargo, como expondré en los siguientes puntos, estas alegaciones no pueden prosperar y el primer motivo de casación es admisible.

28.

Contrariamente a lo alegado por el estado federado de Baviera y el grupo de interés, mediante el primer motivo de casación no se solicita al Tribunal de Justicia que efectúe una nueva apreciación de los hechos.

29.

Basta con declarar que, en el marco de este motivo de casación, se solicita al Tribunal de Justicia que interprete el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999 a la luz del artículo 108 TFUE, apartado 2, a fin de determinar el grado de precisión que se exige en una decisión para iniciar una investigación formal, teniendo en cuenta la obligación de la Comisión de «resumir las principales cuestiones de hecho y de derecho». En cualquier caso, si, en este contexto, el Tribunal de Justicia debe examinar la interpretación de la Decisión controvertida efectuada por el Tribunal General, de la sentencia de 11 de marzo de 2020, Comisión/Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, en lo sucesivo, «sentencia Gdynia, EU:C:2020:192), apartado 121, se desprende que dicha cuestión constituye una cuestión de Derecho admisible en casación.

30.

Además, el citado motivo de casación no puede ser declarado inadmisible debido a que supuestamente reitera alegaciones que ya se han formulado ante el Tribunal General.

31.

De la jurisprudencia se desprende que, «cuando un recurrente impugna la interpretación o la aplicación del Derecho de la Unión efectuada por el Tribunal [General], las cuestiones de Derecho examinadas en primera instancia pueden volver a discutirse en el marco de un recurso de casación. En efecto, si un recurrente no pudiera basar su recurso de casación en motivos y alegaciones ya invocados ante el Tribunal [General], se privaría al recurso de casación de una parte de su sentido». ( 9 )

32.

La Comisión alega que, en los apartados 60 a 67 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 56 a 64 de la segunda sentencia recurrida, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al interpretar y aplicar el artículo 108 TFUE, apartado 2, y el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, así como la jurisprudencia de los Tribunales de la Unión recaída al respecto, al definir las exigencias que deben imponerse al contenido de la decisión de incoación. La Comisión sostiene que solo con carácter excepcional y en circunstancias especiales debe identificarse la fuente de financiación de una ayuda en la decisión de incoación.

33.

La Comisión señala que, en una decisión de incoación, expone los elementos de hecho y de Derecho pertinentes relativos a la medida que puede constituir una ayuda de Estado y somete esos elementos a una evaluación preliminar. ( 10 ) En el presente asunto, el Tribunal General declaró acertadamente que los costes de las pruebas de calidad de la leche en caso de que se encarguen a un organismo de ensayo constituían una única medida de ayuda. Dicha medida se financió con cargo al presupuesto del estado federado de Baviera, cuyos recursos se transfirieron al organismo de control de la leche, Milchprüfring Bayern eV, mediante una decisión que preveía una utilización anual única de tales fondos. Dicha medida se describe en los considerandos 3, 5 y 15 a 20 de la decisión de incoación.

34.

En la decisión de incoación, la Comisión incluyó la partida presupuestaria para dicha medida en la parte relativa a los «gastos» del presupuesto del estado federado de Baviera. No obstante, el Tribunal General le reprochó no haber incluido la parte relativa a los «ingresos» de dicha partida presupuestaria, es decir, las fuentes de financiación de la ayuda. La Comisión considera que, al actuar así, el Tribunal General estableció una nueva formalidad que carece de fundamento jurídico.

35.

Según la Comisión, de la sentencia de 21 de octubre de 2003, van Calster y otros (C‑261/01 y C‑262/01, EU:C:2003:571), se desprende, en particular, que solo en circunstancias excepcionales, cuando existe una relación indisoluble entre los ingresos y los gastos, así como una serie de indicios que permite suponer que el modo de recaudación de los ingresos infringe otra disposición de Derecho de la Unión, la modificación del régimen de ayudas por el Estado miembro debe referirse también al modo de financiación de dicha medida. De esta jurisprudencia resulta que, en la decisión de incoación, la Comisión no está obligada a especificar la fuente de financiación de la medida de ayuda, salvo en casos excepcionales.

36.

En el presente asunto, la financiación es mixta y solo resultaba problemática la parte de la financiación mediante la tasa lechera. En consecuencia, la Comisión sostiene que no tenía la obligación de indicar expresamente el otro modo de financiación, es decir, la financiación con cargo al presupuesto general del estado federado de Baviera.

37.

La Comisión añade que, con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 1, la existencia de una ayuda queda demostrada por el hecho de que la medida se financie con fondos estatales. Por lo tanto, el origen exacto de estos fondos estatales carece de pertinencia por lo que se refiere a la cuestión de la existencia de una ayuda.

38.

Asimismo, la Comisión establece una distinción entre la medida de ayuda (la transferencia de un importe determinado a los beneficiarios de la ayuda), por una parte, y la financiación de dicha medida (sus distintas fuentes: la tasa lechera y los ingresos fiscales del estado federado de Baviera), por otra parte. Además, la Comisión señala que las partes recurridas en casación no impugnaron los hechos tal y como habían sido fijados por ella y que el Tribunal General no detectó ningún error a este respecto. Por consiguiente, la Comisión afirma que definió la medida de ayuda de la misma manera en la decisión de incoación y en la Decisión controvertida. Del presupuesto general descrito en estas decisiones se desprende claramente que dicha medida de ayuda única incluía dos fuentes de financiación. La Comisión se remite a la sentencia de 13 de junio de 2019, Copebi (C‑505/18, en lo sucesivo, «sentencia Copebi, EU:C:2019:500), que, según dicha institución, confirma su opinión de que no es obligatorio indicar detalladamente las fuentes de financiación de la medida de ayuda en la decisión de incoación. Es suficiente con incluir una descripción de dicha medida de ayuda.

39.

El estado federado de Baviera y el grupo de interés alegan, en esencia, que el primer motivo de casación es infundado. En primer lugar, afirman que la Comisión fundamenta su alegación en una cita inexacta del contenido de las sentencias recurridas. En segundo lugar, aducen que la decisión de incoación de la Comisión debe, en todo momento, definir suficientemente el marco de examen de la Comisión y, por lo tanto, indicar claramente la totalidad de los diferentes métodos de financiación considerados por la Comisión. En tercer lugar, el estado federado de Baviera y el grupo de interés cuestionan la afirmación de la Comisión de que el Tribunal General declaró que «los costes de las pruebas de calidad de la leche» constituían una «única medida de ayuda». Por último, en la medida en que la Comisión se refiere expresamente en la decisión de incoación a un método de financiación específico, arguyen que dicha institución está vinculada por esta referencia y no puede incluir a posteriori otras fuentes de financiación en su apreciación.

40.

Con carácter preliminar, no me queda claro por qué la Comisión no mencionó en la decisión de incoación el método de financiación presupuestaria para la medida de ayuda (puesto que sí se refirió a la financiación, pero solo a uno de estos dos métodos, es decir, a la financiación mediante la tasa lechera); la explicación más plausible es que se trata de una omisión involuntaria.

41.

Como declaró acertadamente el Tribunal General en el apartado 60 de la primera sentencia recurrida, la Comisión no puede limitarse a afirmar que basta con que la decisión de incoación no descartase la financiación mediante recursos procedentes del presupuesto general del estado federado de Baviera. En efecto, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999 establece una obligación positiva para la Comisión de resumir las principales cuestiones de hecho y de Derecho, en virtud de la cual esta no puede basarse en un argumento que vaciara de contenido tal obligación.

42.

Del artículo 108 TFUE, apartado 2, se desprende que la Comisión está obligada a emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones en la fase de investigación formal.

43.

Como ya ha declarado el Tribunal General en su jurisprudencia, el procedimiento de investigación formal permite profundizar en las cuestiones planteadas en la decisión de incoación y aclararlas. ( 11 )

44.

El objetivo de la decisión de incoación es definir el marco del examen de la Comisión. ( 12 )

45.

En consecuencia, es preciso subrayar que la decisión de incoación debe permitir a las partes interesadas expresar sus puntos de vista de manera adecuada y efectiva en el procedimiento de investigación formal.

46.

La primera frase del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999 aclara que «la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal deberá resumir las principales cuestiones de hecho y de derecho, incluir una valoración inicial de la Comisión en cuanto al carácter de ayuda de la medida propuesta y exponer las dudas sobre su compatibilidad con el mercado común».

47.

A mi modo de ver, el método de financiación de una medida de ayuda constituye indiscutiblemente una «cuestión de hecho principal» a efectos de determinar si existe una medida de ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

48.

En efecto, como se desprende de la jurisprudencia, ( 13 )«la calificación de ayudas de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, implica que concurran cuatro requisitos, a saber, [i)] que exista una intervención del Estado o mediante fondos estatales, [ii)] que esa intervención pueda afectar a los intercambios entre los Estados miembros, [iii)] que confiera una ventaja a su beneficiario y [iv)] que falsee o amenace con falsear la competencia.»

49.

En relación con el primer requisito, sobre el que versa el presente asunto, esta misma jurisprudencia establece que, «para que unas ventajas puedan ser calificadas de ayudas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, es necesario, por una parte, que sean otorgadas directa o indirectamente mediante fondos estatales y, por otra parte, que sean imputables al Estado». ( 14 )

50.

En consecuencia, la distinción que la Comisión trata de establecer entre la financiación de una medida y el pago de la ayuda al beneficiario es tenue.

51.

Además, como han puesto de relieve el estado federado de Baviera y el grupo de interés, el método de financiación de la medida también puede desempeñar una función en el presente asunto en el contexto de la caracterización de una ventaja selectiva en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, así como en la apreciación del concepto de ayuda existente.

52.

En la sentencia de 21 de octubre de 2003, van Calster y otros (C‑261/01 y C‑262/01, EU:C:2003:571), apartado 49, el Tribunal de Justicia declaró que «el modo de financiación de una ayuda puede suponer que la totalidad del régimen de ayuda que pretende sostener sea incompatible con el mercado común. Por tanto, el examen de una ayuda no puede separarse del de los efectos de su modo de financiación […] Por el contrario, en el examen de una medida de ayuda, la Comisión debe necesariamente tener en cuenta también su modo de financiación si este forma parte integrante de dicha medida.»

53.

Es cierto que «cuando la parte demandante impugna la apreciación de la Comisión sobre la calificación de la medida controvertida de “ayuda de Estado”, el control de la legalidad de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal ejercido por el juez de la Unión debe limitarse a comprobar si la Comisión incurrió en errores manifiestos de apreciación». ( 15 )

54.

Sin embargo, la determinación de las principales cuestiones de hecho y de Derecho, que, como exige el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, debe figurar en la decisión de incoación de la Comisión, debe basarse en criterios objetivos.

55.

Pues bien, esto no sucedería si el Tribunal de Justicia aceptase que en dicha decisión pueden no mencionarse las principales cuestiones de hecho y de Derecho, simplemente porque la Comisión, la autora de dicho acto, ha considerado que esas cuestiones eran obvias.

56.

En consecuencia, si bien —como sostiene la Comisión— puede parecer que la financiación con cargo al presupuesto general de un Estado miembro son fondos estatales, es preciso señalar que esto no justifica la omisión por parte de la Comisión de dicho elemento en la decisión de incoación, puesto que este hecho es un elemento constitutivo de la medida de ayuda estatal.

57.

Dicho elemento constituye manifiestamente una de las «principales cuestiones de hecho y de derecho» en el sentido del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999.

58.

En efecto, esta solución también se deriva del principio del carácter determinable (o «principio de precisión», en alemán «Bestimmtheitsgrundsatz», que es una expresión del principio de seguridad jurídica) de los actos vinculantes de las autoridades públicas, que exige que el contenido de un acto presente un cierto grado de claridad y precisión. El artículo 2 TUE, que dispone que la Unión se fundamenta, entre otros valores, en el Estado de Derecho, debe, en efecto, considerarse la base formal de dicho principio en el Tratado. Como el Tribunal de Justicia ha declarado en varias ocasiones, el principio de seguridad jurídica constituye un principio fundamental de Derecho de la Unión que exige que una normativa sea clara y precisa, con el fin de que los justiciables puedan conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones y adoptar las medidas oportunas en consecuencia. ( 16 )

59.

Por lo tanto, contrariamente a lo que sugiere la Comisión en el apartado 52 de su recurso de casación en el asunto C‑167/19 P, dicha institución no puede limitarse a exponer las principales circunstancias o «cuestiones de hecho y de derecho» que no sean, en su opinión, «evidentes».

60.

El artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999 toma como base el carácter principal de las cuestiones de hecho y de Derecho a efectos de la investigación formal: lo que importa no es la «evidencia» presunta y subjetiva de estas cuestiones, sino su carácter principal a efectos de la decisión. En el presente asunto, las cuestiones controvertidas se refieren a la financiación con cargo a fondos estatales, que constituye uno de los requisitos del artículo 107 TFUE, apartado 1. En consecuencia, ha de considerarse que dicha financiación tiene carácter principal a efectos de la decisión final.

61.

Además, considero que la Comisión no puede invocar el carácter provisional de la decisión de incoación para justificar la omisión de esta cuestión principal. Estoy de acuerdo con el grupo de interés en que es preciso que los interesados puedan presentar sus observaciones sobre las cuestiones de hecho y de Derecho que sean necesarias para la apreciación de la medida de ayuda en cuestión.

62.

Contrariamente a las alegaciones de la Comisión, de la sentencia de 21 de julio de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisión (C‑194/09 P, EU:C:2011:497), apartado 103, se desprende, en mi opinión, que la Comisión debe «[motivar] de modo suficiente la [decisión de incoación] exponiendo claramente los motivos por los que había concluido, con carácter provisional, que la medida de que se trata constituía una ayuda y que albergaba serias dudas sobre su compatibilidad con el mercado común».

63.

A continuación, considero que la Comisión también alega indebidamente que su posición se ve respaldada por las sentencias de 30 de mayo de 2013, Doux Élevage y Coopérative agricole UKL-ARREE (C‑677/11, EU:C:2013:348), y de 21 de octubre de 2003, van Calster y otros (C‑261/01 y C‑262/01, EU:C:2003:571).

64.

Estas sentencias no son directamente pertinentes en el presente contexto. En primer lugar, como han señalado el estado federado de Baviera y el grupo de interés, la primera sentencia versa sobre una cuestión de fondo: el ámbito de aplicación del concepto de fondos estatales.

65.

En segundo lugar, la sentencia de 21 de octubre de 2003, van Calster y otros (C‑261/01 y C‑262/01, EU:C:2003:571), no justifica la conclusión de que la fuente de financiación de la ayuda únicamente debe especificarse en la decisión de incoación en casos excepcionales y en circunstancias específicas. Dicha sentencia no se refiere al contenido de la decisión de incoación, sino al ámbito de aplicación de la obligación de notificación que incumbe a los Estados miembros. En primer término, el paralelismo trazado por la Comisión resulta inadecuado, dado que la notificación de una medida de ayuda y la decisión de incoación tienen lugar en fases diferentes del procedimiento, tienen funciones distintas y se rigen por criterios jurídicos diferentes. En segundo término, en cualquier caso, dicha sentencia se limita a indicar que, en determinadas situaciones, el método de financiación de la ayuda debe mencionarse en la notificación de la medida. Sea como fuere, la cuestión controvertida en el presente asunto no es simplemente la falta de información sobre un método de financiación en la decisión de incoación, sino el hecho de que dicha decisión no menciona en absoluto uno de los dos métodos de financiación de la medida de ayuda.

66.

Considero que las alegaciones de la Comisión, basadas en su propia interpretación de la sentencia Copebi, no sirven de ayuda en este asunto.

67.

En efecto, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, es obvio que dicha sentencia no resuelve las cuestiones jurídicas que se plantean en el presente asunto. La situación que dio origen a la referida sentencia es diferente de la controvertida en el presente asunto por lo que a los hechos se refiere. En la sentencia Copebi, el objeto del litigio no era el contenido de la decisión de incoación, sino la decisión final, en particular, el conjunto de destinatarios de la decisión final.

68.

Como ha señalado el grupo de interés, en la sentencia Copebi la incoación del procedimiento de ayuda fue comunicada por la Comisión en debida forma, por lo que no se vulneró el derecho a participar en el procedimiento. ( 17 ) En la sentencia Copebi, las diferentes conclusiones ponen de relieve que se identificaron tanto la fuente de financiación, Oniflhor (Oficina nacional interprofesional del sector de las frutas, las hortalizas y la horticultura, Francia), como la medida en cuestión, y que Copebi SCA fue incluida, como productor de frutas y hortalizas, en el grupo de partes potencialmente afectadas por una recuperación de la ayuda. El comité agrario CEBI, ( 18 ) que no fue mencionado, se limitó a distribuir los fondos garantizados por la autoridad gubernamental, actuando así, en última instancia, como simple organismo pagador. No constituía ni una fuente de financiación ni una «cuestión principal» a los efectos de la calificación de ayuda de Estado.

69.

He de señalar que mi planteamiento sobre el primer motivo de casación se ve respaldado por numerosas sentencias, debiendo tener presente que, hasta la fecha, solo el Tribunal General ha tenido ocasión de abordar esta cuestión.

70.

De la sentencia Diputación Foral de Álava y otros/Comisión ( 19 ) se desprende que, en la decisión de incoación, la Comisión debe indicar claramente los elementos de la medida controvertida que impugna.

71.

El Tribunal General ya ha declarado que la decisión de incoación debe ser suficientemente precisa para permitir a las partes interesadas valorar si quieren presentar observaciones. ( 20 )

72.

El Tribunal General también ha declarado que «sí es necesario que [la Comisión] defina suficientemente el marco del examen que ha efectuado para no dejar sin contenido el derecho de los interesados a presentar observaciones». ( 21 )

73.

De igual modo, el Tribunal General se ha pronunciado en el sentido de que «sí es necesario que la Comisión defina suficientemente el marco del examen que ha efectuado para permitir al Estado miembro contra el que se ha incoado el procedimiento pronunciarse sobre todos los elementos jurídicos y fácticos que constituyen los motivos de la decisión final mediante la que la Comisión se pronuncia sobre la compatibilidad de la medida en cuestión con el mercado común.» ( 22 )

74.

En la sentencia de 22 de febrero de 2006, Le Levant 001 y otros/Comisión (T‑34/02, EU:T:2006:59), apartados 77 a 83, el Tribunal General declaró que la Comisión había infringido el artículo 108 TFUE, apartado 2, y el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, puesto que no había invitado a los inversores privados a presentar sus observaciones. Afirmó que la identificación del beneficiario de la ayuda constituye necesariamente una de las «principales cuestiones de hecho y de Derecho», en el sentido de la primera frase del artículo 6, apartado 1. Por consiguiente, con arreglo a dicho precepto, tales cuestiones deben ser expuestas en la decisión de incoación, siempre que ello sea posible en esa fase del procedimiento, ya que tal identificación es la base sobre la que la Comisión podrá adoptar una decisión de recuperación. En caso de no indicarse su condición de beneficiaria de la ayuda controvertida, bien en la decisión de incoación o bien en una fase posterior del procedimiento de investigación formal previo a la adopción de la decisión definitiva por la que se declare la incompatibilidad de la ayuda con el mercado común, no se considerará que este tipo de parte interesada haya sido debidamente emplazada para presentar sus observaciones, puesto que esta, al no figurar señalada como beneficiaria de la ayuda que debe recuperarse, puede considerar legítimamente que tales observaciones son innecesarias.

75.

Así, por ejemplo, en el asunto que dio lugar a la sentencia Grecia/Comisión, ( 23 ) que versaba sobre una ayuda concedida a Olympic Airways que había sido transferida a una empresa sucesora mediante el subarriendo de una aeronave que era supuestamente inferior a las rentas previstas en el contrato de arrendamiento principal, la decisión de la Comisión fue anulada puesto que la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal no contenía una valoración preliminar de las rentas abonadas para determinar si suponían un elemento de ayuda. ( 24 )

76.

En la sentencia de 1 de julio de 2009, KG Holding y otros/Comisión (T‑81/07 a T‑83/07, EU:T:2009:237), apartado 134, la decisión fue parcialmente anulada en la medida en que el objeto de la orden de recuperación no se mencionaba en la decisión de incoación.

77.

Mi planteamiento también se ve corroborado por la sentencia del Tribunal General recaída en el asunto Ferriere Nord/Comisión: ( 25 )«la demandante invoca el principio de protección de la confianza legítima, que implica que la Comisión debe tomar en consideración, en la tramitación de un procedimiento de investigación de una ayuda estatal, la confianza legítima que haya podido inspirar el contenido de la decisión de incoación […] y que, por ello, no debe basar su Decisión final en la ausencia de pruebas que las partes interesadas hayan podido considerar, a la vista del mismo, que no estaban obligadas a aportar.»

78.

De las consideraciones anteriores se desprende que el primer motivo de casación debe desestimarse por infundado.

79.

El estado federado de Baviera y el grupo de interés sostienen que las dos partes del segundo motivo de casación son inadmisibles, puesto que la Comisión impugna la apreciación de los hechos realizada por el Tribunal General y reitera alegaciones y motivos que ya se han formulado en primera instancia.

80.

Considero que estas alegaciones deben desestimarse por razones similares a las expuestas en los puntos 28 a 31 de las presentes conclusiones.

81.

En el marco de un motivo de casación formulado con carácter subsidiario, que formalmente está compuesto por dos partes, la Comisión impugna los apartados 53 a 58 y 62 de la primera sentencia recurrida y los apartados 47 a 53 y 56 de la segunda sentencia recurrida.

82.

La Comisión alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al interpretar la decisión de incoación de forma selectiva, basándose en un número limitado de considerandos, si bien está obligado a tener en cuenta todos los considerandos de dicha decisión. ( 26 )

83.

La Comisión recuerda, en primer lugar, que la decisión de incoación (considerando 5) menciona los «importes de origen presupuestario» y los «importes destinados a la asistencia». Aunque esta última expresión se refiere a la financiación mediante recursos procedentes de un presupuesto distinto, resultante, en particular, del producto de la tasa lechera, la Comisión considera que es obvio que dicha expresión también se refiere a la financiación con cargo al presupuesto general. En su opinión, del considerando 18 de la decisión de incoación también se colige que la financiación está garantizada mediante los recursos presupuestarios y los recursos procedentes de la tasa lechera.

84.

En segundo lugar, la Comisión invoca cuatro errores de Derecho cometidos por el Tribunal General al interpretar la decisión de incoación.

85.

El primer error de Derecho invocado afecta al apartado 53 de la primera sentencia recurrida y al apartado 48 de la segunda sentencia recurrida. La Comisión sostiene que el Tribunal General no examinó la primera alegación formulada por ella y, en consecuencia, incumplió las obligaciones que le incumben de motivación y de examinar todos los medios de defensa que se presenten ante él.

86.

El segundo error de Derecho invocado afecta a los apartados 54 y 57 de la primera sentencia recurrida y a los apartados 49, 52 y 53 de la segunda sentencia recurrida. La Comisión aduce que la mención, a modo de ejemplo, en el considerando 17 de la decisión de incoación, de las disposiciones del estado federado de Baden-Wurtemberg permite al estado federado de Baviera deducir que las disposiciones bávaras, perfectamente idénticas —a las que dicho estado federado se había remitido en la fase de examen preliminar y en su respuesta al procedimiento de investigación formal—, también estaban cubiertas por la decisión de incoación.

87.

El tercer error de Derecho invocado afecta al apartado 55 de la primera sentencia recurrida y al apartado 50 de la segunda sentencia recurrida, en los que el Tribunal General interpretó el punto 3.3.1 de la decisión de incoación en el sentido de que limitaba la fase de examen preliminar a un único método de financiación (la tasa lechera). La Comisión recuerda que este punto de la decisión de incoación solo contenía una apreciación provisional del carácter de la ayuda en cuestión. En consecuencia, dicho análisis no puede llevar a limitar la descripción de las principales cuestiones de hecho y de Derecho que se exponen en la sección 2 de dicha decisión.

88.

En el contexto del cuarto error de Derecho invocado, la Comisión invoca los mismos motivos relativos al apartado 56 de la primera sentencia recurrida y al apartado 51 de la segunda sentencia recurrida, en los que el Tribunal General supuestamente declaró que el considerando 264 de la decisión de incoación únicamente se refería a la financiación mediante la tasa lechera.

89.

El estado federado de Baviera y el grupo de interés sostienen, en esencia, que la Comisión se equivoca al alegar que el Tribunal General, en su apreciación de los hechos que figuran en la decisión de incoación, se basó, de forma selectiva, en determinados considerandos de dicha decisión. También impugnan las alegaciones según las cuales cabe deducir de la remisión al reglamento financiero del estado federado de Baden-Wurtemberg que el reglamento del estado federado de Baviera también está cubierto por la decisión de incoación.

90.

La Comisión rebate la afirmación realizada por el Tribunal General en el apartado 62 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 56 de la segunda sentencia recurrida, según la cual el contenido del expediente administrativo es irrelevante a los efectos de interpretar la decisión de incoación. Por el contrario, la Comisión sostiene que, tras leer los escritos intercambiados durante la fase de examen preliminar, ni el estado federado de Baviera ni el Tribunal General pueden tener dudas de que el procedimiento de investigación formal también cubrió la financiación procedente de los ingresos fiscales generales.

91.

Además, la Comisión arguye que, en los apartados 53 a 58 y 62 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 47 a 53 de la segunda sentencia recurrida, el Tribunal General vulneró la jurisprudencia sobre la obligación de motivación y no respondió a las alegaciones formuladas por la Comisión.

92.

El estado federado de Baviera y el grupo de interés sostienen, en esencia, que esta parte del segundo motivo de casación es infundada. Contrariamente a lo que sugiere la Comisión, el Tribunal General no declaró que el contenido del expediente del procedimiento administrativo fuese irrelevante a efectos de interpretar la decisión de incoación. El grupo de interés añade que la mención, a modo de ejemplo, de la legislación de los estados federados no es suficiente para informar adecuadamente a las partes interesadas. El grupo de interés también afirma que la apreciación realizada por la Comisión en la decisión de incoación únicamente se refiere a las medidas adoptadas en virtud de la MFG.

93.

Considero que procede apreciar conjuntamente las dos partes del presente motivo de casación.

94.

Como declaró el Tribunal General en el apartado 57 de la primera sentencia recurrida, la propia Comisión confirmó durante el procedimiento sustanciado en primera instancia que en la decisión de incoación no se mencionó la financiación de las pruebas de calidad de la leche con cargo a los recursos presupuestarios del estado federado de Baviera.

95.

Desde mi punto de vista, no es necesario examinar las numerosas alegaciones formuladas por la Comisión, en la medida en que de mi apreciación del primer motivo de casación se desprende necesariamente que una cuestión de hecho o de Derecho que tenga carácter principal para el procedimiento de investigación, en el sentido del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, no puede considerarse simplemente «recapitulada»de manera implícita en una decisión de incoación de la Comisión o deducida de esta.

96.

Como se desprende del punto 41 de las presentes conclusiones: i) el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999 establece una obligación positiva para la Comisión, lo que ya excluye que dicha cuestión pueda ser recapitulada de manera implícita o deducida, y ii) si el Tribunal de Justicia debiera aceptar dicha recapitulación implícita o deducción, ello vaciaría de contenido el derecho de los interesados a presentar observaciones en los procedimientos de ayudas estatales.

97.

En mi opinión, las cuestiones de hecho o de Derecho que tienen carácter principal para el procedimiento de investigación deben indicarse expresamente en la decisión de incoación.

98.

En efecto, según jurisprudencia reiterada, «la motivación exigida por el [artículo 296 TFUE] debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones». ( 27 )

99.

Es preciso formular una última observación: si se aceptase la línea argumental seguida por la Comisión en el presente asunto, ¿cómo podría el Tribunal de Justicia, en el marco de un recurso de anulación, pronunciarse sobre una posible falta de motivación de una decisión si se permitiese que dicha decisión pudiese mencionar determinadas cuestiones de hecho o de Derecho principales únicamente de manera implícita?

100.

Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar ambas partes del segundo motivo de casación por infundadas o inoperantes. En consecuencia, también procede desestimar el segundo motivo de casación en su totalidad.

101.

El estado federado de Baviera y el grupo de interés cuestionan la admisibilidad del presente motivo de casación, puesto que no puede, por sí mismo, llevar a la anulación de las sentencias recurridas, al estar estrechamente relacionado con el cuarto motivo de casación.

102.

No obstante, aunque los motivos de casación tercero y cuarto están estrechamente relacionados (la estimación del tercer motivo depende de la estimación del cuarto), esta circunstancia no basta, por sí sola, para declarar que alguno de estos motivos es inadmisible. A mi modo de ver, el tercer motivo de casación no puede considerarse inoperante, ya que de la lectura de los recursos de casación interpuestos por la Comisión se desprende que dicha institución no invocó el cuarto motivo de casación con carácter únicamente subsidiario respecto del tercer motivo —de hecho, ambos motivos de casación se sitúan al mismo nivel—.

103.

El estado federado de Baviera y el grupo de interés también sostienen que el tercer motivo de casación es inadmisible, puesto que la Comisión impugna la apreciación de los hechos realizada por el Tribunal General y reitera alegaciones y motivos formulados ante él.

104.

Considero que estas alegaciones deben desestimarse por razones similares a las expuestas en los puntos 28 a 31 de las presentes conclusiones.

105.

La Comisión alega, en esencia, que, en los apartados 70 y 71 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 66 a 68 de la segunda sentencia recurrida, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar que el derecho de participación de terceros es un requisito sustancial de forma a los efectos del artículo 263 TFUE, párrafo segundo.

106.

El estado federado de Baviera y el grupo de interés sostienen, en esencia, que este motivo de casación es infundado. Aducen que el incumplimiento de un requisito sustancial de forma lleva automáticamente aparejado la anulación de la Decisión controvertida. Asimismo, alegan que la sentencia de 8 de mayo de 2008, Ferriere Nord/Comisión (C‑49/05 P, no publicada, en lo sucesivo, sentencia Ferriere Nord, EU:C:2008:259), carece de pertinencia en el presente asunto. Por lo que se refiere a la sentencia de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, en lo sucesivo, «sentencia Freistaat Sachsen, EU:C:2008:709), estas partes afirman que dicha sentencia establece que la obligación que incumbe a la Comisión en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, de permitir a los interesados presentar sus observaciones durante el procedimiento de investigación formal constituye un requisito sustancial de forma.

107.

Una jurisprudencia reciente del Tribunal General en el ámbito del control de las ayudas estatales ( 28 ) adopta un enfoque muy formalista y trata de establecer requisitos excesivamente estrictos para la Comisión y sus decisiones. Dicha jurisprudencia va más allá de los requisitos establecidos en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Al margen de los presentes asuntos (por lo que se refiere a los motivos de casación tercero y cuarto), un ejemplo de este tipo es el asunto que analizaré exhaustivamente en las presentes conclusiones (la sentencia Gdynia), en el que el Tribunal de Justicia rechazó el planteamiento del Tribunal General y anuló su sentencia.

108.

Además, es preciso señalar también que, en mis conclusiones de 3 de junio de 2021 presentadas en el asunto Comisión/Tempus Energy y Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:451) (actualmente pendiente ante el Tribunal de Justicia), explico que, en dicho asunto, procede rechazar el planteamiento del Tribunal General y anular su sentencia porque el Tribunal General incurrió en errores de Derecho al declarar que la medida de ayuda notificada suscitaba serias dudas en relación con su compatibilidad con el mercado interior. En mi opinión, el Tribunal General incurrió en error a este respecto al tomar en consideración, como principal indicio de la existencia de dudas, la duración y las circunstancias de los contactos previos a la notificación y la complejidad y la novedad de la medida y al declarar que la Comisión no había procedido a una investigación adecuada de determinados aspectos del mercado de capacidad [de electricidad] del Reino Unido. ( 29 )

109.

Como explicaré a continuación, el principal problema que plantean las sentencias recurridas es que, si el Tribunal de Justicia aceptase el planteamiento seguido por el Tribunal General, esto difuminaría la distinción establecida desde hace tiempo en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia entre los derechos del Estado miembro destinatario en los procedimientos de ayudas estatales, por un lado, y los derechos (más limitados) de las partes interesadas, por otro lado.

110.

En efecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que los derechos de los interesados tienen un ámbito de aplicación más limitado que el derecho de defensa del Estado miembro en cuestión ( 30 ) y que su vulneración no puede dar lugar a la anulación de la decisión final a menos que el Estado miembro acredite que, sin esta vulneración, el procedimiento habría podido llegar a un resultado diferente. ( 31 )

111.

A este respecto, de la jurisprudencia se desprende que, aunque todas las partes interesadas son invitadas a presentar observaciones durante el procedimiento de investigación formal, dicho procedimiento no lleva a un debate contradictorio con el demandante, o incluso con el beneficiario de la ayuda. Las observaciones recibidas durante el procedimiento de investigación formal únicamente se transmitirán al Estado miembro en cuestión. ( 32 )

112.

Además, únicamente el Estado miembro en cuestión puede invocar con éxito la vulneración de su derecho de defensa en un procedimiento de anulación sustanciado ante los órganos jurisdiccionales de la Unión. ( 33 )

113.

A este respecto, he de señalar que —incluso por lo que se refiere al Estado miembro en cuestión— el Tribunal de Justicia es reticente a reconocer un derecho a ser oído durante la fase inicial de la investigación. ( 34 )

114.

En efecto, la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión ha confirmado que, en el ámbito del control de las ayudas estatales, los terceros no disfrutan de ninguno de los siguientes derechos: el derecho a ser informado de que la Comisión está investigando la ayuda en la fase de examen preliminar, ( 35 ) el derecho a ser informado de los hechos esenciales antes de que se adopte una decisión de incoación, ( 36 ) el derecho a presentar observaciones en la fase de examen preliminar ( 37 ) o el derecho de acceso al expediente de la Comisión. ( 38 ) Además, los terceros no tienen derecho a recurrir al consejero auditor en cuestiones de procedimiento, ni un derecho pleno a ser oídos (aparte de presentar observaciones sobre la decisión de incoación), ni un derecho a participar en las reuniones celebradas entre la Comisión y el Estado miembro en cuestión.

115.

Como recordó el Tribunal de Justicia en los apartados 80 a 82 de la sentencia de 24 de septiembre de 2002, Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión (C‑74/00 P y C‑75/00 P, en lo sucesivo, «sentencia Falck, EU:C:2002:524), «en el marco de aplicación del artículo [108 TFUE, apartado 2], […] la publicación de un anuncio en el Diario Oficial de [la Unión Europea] constituye un medio adecuado para dar a conocer a todos los interesados que se incoa un procedimiento […] Esta comunicación tiene por objeto obtener de los interesados todo tipo de información destinada a orientar la actuación futura de la Comisión […] Semejante procedimiento también proporciona a los demás Estados miembros y a los sectores afectados la garantía de que serán oídos […] Sin embargo y habida cuenta de su sistema general, el procedimiento de control de las ayudas de Estado […] es un procedimiento abierto contra el Estado miembro responsable, en consideración de [las] obligaciones [que le incumben en virtud de su pertenencia a la Unión], de la concesión de la ayuda. Así, para respetar el derecho de defensa, en la medida en que no se ha dado al Estado miembro en cuestión la posibilidad de comentar tales informaciones, la Comisión no puede incluirlas en su Decisión contra dicho Estado […] En el procedimiento de control de las ayudas de Estado, los interesados que no sean el Estado miembro de que se trate solo desempeñan el papel a que se refiere el apartado 80 de esta sentencia y, a este respecto, no pueden exigir que la Comisión mantenga con ellos un debate contradictorio como el que debe mantener con dicho Estado miembro».

116.

En consecuencia, es necesario examinar el presente motivo de casación a la luz de esta jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

117.

Como se verá posteriormente, la conclusión a la que llegó el Tribunal General, en los apartados 70 y 71 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 66 a 68 de la segunda sentencia recurrida, de que el derecho de los terceros a participar es un requisito sustancial de forma a los efectos del artículo 263 TFUE, párrafo segundo, pasa por alto la jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada anteriormente y constituye un error de Derecho.

118.

Además, este planteamiento también debe rechazarse en la medida en que lleva a una situación jurídica que va totalmente en contra del derecho de defensa del Estado miembro en cuestión frente a la Comisión y que, paradójicamente, protegería mejor los derechos de las partes interesadas que los de dicho Estado miembro.

119.

En la sentencia Ferriere Nord, el Tribunal de Justicia extrapoló la jurisprudencia en materia de derecho de defensa al derecho a participar en el procedimiento administrativo. En consecuencia, la vulneración de tal derecho no puede dar lugar a la anulación de una decisión final de la Comisión a menos que, sin esta vulneración, el procedimiento hubiera podido llegar a un resultado diferente.

120.

En el apartado 70 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 67 de la segunda sentencia recurrida, el Tribunal General basó su razonamiento en el apartado 55 de la sentencia Freistaat Sachsen. ( 39 ) Sin embargo, en su razonamiento pasó por alto el apartado 56 de dicha sentencia, que confirma expresamente la sentencia Ferriere Nord. ( 40 )

121.

Estoy de acuerdo con la Comisión en que la aparente contradicción entre las sentencias Ferriere Nord y Freistaat Sachsen desaparece si las entendemos en el sentido de que lo que constituye un requisito sustancial de forma solo es la obligación de incoar el procedimiento de investigación formal. En otras palabras, la Comisión no puede adoptar una decisión de concluir el procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 7 del Reglamento n.o 659/1999 si no ha incoado previamente el procedimiento de investigación formal mediante una decisión adoptada en virtud de los artículos 4, apartado 4, y 6, apartado 1, de dicho Reglamento.

122.

Es la falta de adopción de una decisión de incoación lo que constituye un incumplimiento de un requisito sustancial de forma.

123.

En efecto, puede establecerse aquí un paralelismo con el hecho de que, en general, los requisitos sustanciales de forma son expresión de una norma institucional fundamental. ( 41 ) Esto es coherente con el requisito establecido en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que acabo de mencionar, según el cual la Comisión debe incoar el procedimiento de investigación formal y adoptar una decisión de incoación, lo que constituye justificadamente un requisito sustancial de forma.

124.

Por el contrario, la posible falta de una cuestión principal de hecho o de Derecho en el procedimiento de incoación —como, por ejemplo, la falta, en la decisión de incoación, de una referencia expresa a una de las fuentes de financiación de la medida de ayuda— no es reflejo de una norma institucional fundamental y constituye, en cambio, una vulneración «menor»: es decir, una vulneración del derecho de terceros a participar en el procedimiento administrativo, puesto que dicha falta les impide presentar sus observaciones a este respecto.

125.

Esta vulneración no puede llevar automáticamente a la anulación de la decisión final. Dicha decisión solo podrá ser anulada si las partes interesadas pueden acreditar que la información que habrían comunicado a este respecto podía haber modificado el contenido de la decisión de concluir el procedimiento de investigación formal.

126.

En este sentido, es preciso señalar que la sentencia de 8 de septiembre de 2016, Goldfish y otros/Comisión (T‑54/14, EU:T:2016:455), citada en el apartado 70 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 67 de la segunda sentencia recurrida, no corrobora la interpretación del Tribunal General. En efecto, dicha sentencia respalda, en cambio, mi interpretación de la sentencia Freistaat Sachsen. En el apartado 47 de la sentencia Goldfish y otros/Comisión, el Tribunal General calificó de inadmisibles las «pruebas obtenidas vulnerando totalmente el procedimiento establecido para su práctica y dirigido a proteger los derechos fundamentales de los interesados» (el subrayado es mío).

127.

La diferencia entre un requisito sustancial de forma y un derecho subjetivo (como, en el presente asunto, el derecho de las partes interesadas a participar en el procedimiento administrativo en el ámbito del control de las ayudas estatales) fue acertadamente resumida por el Abogado General Fennelly en sus conclusiones presentadas en los asuntos Comisión/ICI: ( 42 )«aunque el Tribunal de Justicia ha tendido a evitar las definiciones abstractas de la expresión “requisito de forma sustancial”, de su jurisprudencia se desprende, a mi entender, que dicho concepto está reservado para los requisitos de forma intrínsecamente ligados a la formación y a la expresión de la voluntad de la autoridad que adopta el acto y que, tal y como se desprende claramente del artículo [263 TFUE], cualquier incumplimiento de un requisito de este tipo justifica necesariamente la anulación de la medida en su totalidad. Dado que el incumplimiento afecta a la medida en su integridad, no es ni necesario ni en la mayoría de los casos posible que la parte que lo invoca demuestre la existencia de un perjuicio concreto para sus derechos o intereses subjetivos; el incumplimiento constituye la inobservancia de una norma sobre la adopción o la forma de la medida tan fundamental que esta no puede considerarse como un acto válido y auténtico de la Institución».

128.

A fin de subrayar las razones por las que una vulneración del derecho de las partes interesadas a participar en el procedimiento de ayudas estatales no es un requisito sustancial de forma, resulta útil citar ejemplos de qué consideran los órganos jurisdiccionales de la Unión un requisito sustancial de forma: la consulta a los Estados miembros prevista antes del establecimiento de un derecho antidumping definitivo o antes de la adopción de una decisión sobre una cuestión de Derecho de la competencia. ( 43 ) La falta total de esa consulta lleva automáticamente a la anulación del reglamento antidumping. Un error material o un retraso en la consulta solo dará lugar a una anulación si el resultado de la consulta podría haberse visto alterado por este hecho.

129.

En consecuencia, es posible establecer un paralelismo con la decisión de incoación: su falta total conlleva automáticamente la anulación de la decisión final, mientras que una laguna material en la decisión de incoación no da lugar a anulación, salvo cuando pueda demostrarse que afecta al resultado de la investigación de la ayuda estatal.

130.

En la sentencia Gdynia, en particular, en sus apartados 78 a 82, ( 44 ) el Tribunal de Justicia rechazó enérgicamente el planteamiento del Tribunal General y confirmó que el derecho de los terceros a participar en el procedimiento administrativo con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, no constituye un requisito sustancial de forma a los efectos del artículo 263 TFUE.

131.

En dicho recurso de casación, la Comisión alegó, en esencia, que el Tribunal General había aplicado erróneamente el derecho que el artículo 108 TFUE, apartado 2, confiere a las partes interesadas a presentar observaciones —en contra de la sentencia Ferriere Nord— al calificar equivocadamente tal derecho, en las circunstancias de dicho asunto, de requisito sustancial de forma cuya inobservancia conllevaba de forma automática la anulación de la decisión controvertida en aquel caso.

132.

Es preciso señalar que Gdynia, PLGK y la República de Polonia sostuvieron, en esencia, que la Comisión minimizaba la importancia del derecho de las partes interesadas a presentar observaciones. Afirmaron que la alegación de la Comisión basada en la jurisprudencia según la cual el papel de las partes interesadas en un procedimiento de investigación formal consiste solo en servir de fuente de información a la Comisión era contraria al estado actual del Derecho de la Unión, ya que las sentencias citadas por la Comisión a este respecto se dictaron antes de la entrada en vigor de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). Estas partes adujeron que el derecho de las partes interesadas a tener la posibilidad de presentar observaciones en una situación como la de dicho asunto debía apreciarse entonces a la luz de los derechos fundamentales protegidos por la Carta y, en particular, del derecho a una buena administración establecido en su artículo 41, del que forma parte. Por consiguiente, a partir de entonces se debería tener en cuenta el derecho de las partes interesadas a ser oídas antes de que la Comisión adopte una decisión.

133.

La línea argumental seguida por Gdynia, PLGK y la República de Polonia sugiere que el derecho de terceros a participar en el procedimiento administrativo con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, constituye un requisito sustancial de forma y es, fundamentalmente, la conclusión a la que el Tribunal General trató de llegar en su sentencia de 17 de noviembre de 2017, Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Comisión (T‑263/15, EU:T:2017:820), y a la que trata de llegar en las sentencias recurridas.

134.

Sin embargo, me parece que este debate es irrelevante en el presente asunto porque la sentencia Gdynia rechazó claramente tal planteamiento.

135.

En primer lugar, en el apartado 70 de la sentencia Gdynia, el Tribunal de Justicia recordó que, según la jurisprudencia, «las empresas potencialmente beneficiarias de ayudas estatales se consideran partes interesadas y la Comisión tiene el deber de emplazarlas, durante la fase de examen contemplada en el artículo 108 TFUE, apartado 2, a presentar sus observaciones».

136.

A continuación, en el apartado 71 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia hizo hincapié en que, «si bien las partes interesadas no pueden invocar el derecho de defensa, disponen, en cambio, del derecho a participar en el procedimiento administrativo seguido por la Comisión en una medida adecuada a las circunstancias del caso».

137.

Mi planteamiento en las presentes conclusiones se ve corroborado también por el hecho de que el Tribunal de Justicia se basó, en los apartados que cito a continuación (es decir, en los apartados 72 a 75 de la sentencia Gdynia), en la sentencia Falck (apartados 80 a 83) ( 45 ) para establecer claramente la diferencia entre el derecho (de defensa) del Estado miembro en cuestión a participar (directamente) en el procedimiento administrativo y el derecho de terceros a participar (indirectamente) en el procedimiento administrativo.

138.

En el apartado 72 de la sentencia Gdynia, el Tribunal de Justicia recuerda, en esencia, que las partes interesadas (únicamente) disfrutan de tal derecho para permitir a la Comisión estar debidamente informada.

139.

En el apartado 73, el Tribunal de Justicia subraya que, habida cuenta de su sistema general, el procedimiento de control de las ayudas de Estado es un procedimiento abierto contra el Estado miembro en cuestión.

140.

En cambio, como señala el Tribunal de Justicia —basándose una vez más en la sentencia Falck ( 46 )— en el apartado 74 de la sentencia Gdynia, «las partes interesadas que no sean el Estado miembro de que se trate solo desempeñan el papel a que se refiere el apartado 72 de [dicha] sentencia y, a este respecto, no pueden exigir que la Comisión mantenga con ellas un debate contradictorio como el que debe mantener con dicho Estado miembro» (el subrayado es mío).

141.

En el apartado 75 de la sentencia Gdynia, el Tribunal de Justicia añade que «ninguna disposición del procedimiento de control de ayudas de Estado reserva un papel particular, entre los interesados, al beneficiario de la ayuda», en especial porque dicho procedimiento no es un procedimiento iniciado contra el beneficiario de la ayuda, lo que implicaría que este podría prevalerse, como tal, de derechos tan amplios como el derecho de defensa.

142.

En el asunto que dio lugar a la sentencia Gdynia, las partes interesadas no fueron invitadas a presentar observaciones sobre la aplicabilidad y el eventual impacto de las Directrices de la Comisión de 2014 ( 47 ) antes de la adopción de la decisión controvertida en aquel asunto, aun cuando dichas Directrices se publicaron tras la adopción de la decisión de incoación y, en consecuencia, tras la conclusión del procedimiento de investigación inicial. Por consiguiente, la cuestión que se planteó consistía en saber si el Tribunal General podía declarar en dicho asunto que el derecho de las partes interesadas a presentar observaciones sobre el nuevo marco jurídico (en particular, las Directrices de 2014), antes de la adopción de la decisión allí controvertida, era un requisito sustancial de forma a efectos del artículo 263 TFUE —cuya inobservancia implica la anulación de dicha decisión, sin que sea necesario demostrar que el procedimiento administrativo habría podido dar lugar a un resultado distinto—.

143.

El Tribunal de Justicia dio una respuesta negativa.

144.

El Tribunal de Justicia declaró que la invitación a las partes interesadas a presentar observaciones en circunstancias que no habían sido mencionadas en la decisión de incoación, como la adopción de nuevas normas de valoración tras la publicación de la decisión de incoación con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, no constituía un requisito sustancial de forma sino una irregularidad de procedimiento, que, por lo tanto, no conllevaba de forma automática la anulación de la decisión final (apartados 78 a 82 de dicha sentencia).

145.

En particular, en el apartado 78, el Tribunal de Justicia explicó que procedía examinar si el Tribunal General podía declarar fundadamente que el derecho de las partes interesadas en dicho asunto a presentar observaciones sobre el nuevo régimen jurídico antes de la adopción de la decisión allí controvertida constituía un requisito sustancial de forma con arreglo al artículo 263 TFUE.

146.

En el siguiente apartado (apartado 79 de la sentencia Gdynia), el Tribunal de Justicia se remitió a la sentencia Ferriere Nord y declaró que «la Comisión no puede basar su decisión en principios nuevos, introducidos por un nuevo régimen jurídico, sin emplazar a las partes interesadas a que presenten sus observaciones al respecto, ya que de otra forma incurriría en una vulneración de sus derechos procesales».

147.

No obstante, dicha «irregularidad de procedimiento solo implica la anulación total o parcial de una decisión en la medida en que se pruebe que, de no haber existido tal irregularidad, la decisión impugnada habría podido tener un contenido diferente». ( 48 ) Aquí, el Tribunal de Justicia se remite a la sentencia de 23 de abril de 1986, Bernardi/Parlamento (150/84, EU:C:1986:167).

148.

Más concretamente, en el apartado 81, el Tribunal de Justicia señaló que, «en lo que respecta a los derechos procesales de las partes interesadas, cuando se produce un cambio de régimen jurídico después de que la Comisión haya emplazado a las partes interesadas a presentar observaciones y antes de que haya adoptado una decisión acerca de un proyecto de ayuda sobre la base del nuevo régimen jurídico sin emplazar a las partes interesadas a presentar observaciones al respecto, la mera existencia de diferencias entre el régimen jurídico sobre el que las partes interesadas han tenido la posibilidad de presentar observaciones y aquel en el que se basa dicha decisión no puede comportar, en sí misma, la anulación de esa decisión. En efecto, aun cuando los regímenes jurídicos en cuestión hubieran cambiado, se plantea la cuestión de si, atendiendo a las disposiciones de estos regímenes que sean aplicables al caso concreto, ese cambio podía alterar el sentido de la Decisión controvertida».

149.

Por consiguiente, en el apartado 82 de la sentencia Gdynia, el Tribunal de Justicia declaró que el Tribunal General «incurrió en error de Derecho, en el apartado 81 de la sentencia recurrida, al considerar que el derecho de las partes interesadas a presentar observaciones en circunstancias como las del presente asunto reviste el carácter de un requisito sustancial de forma, con arreglo al 263 TFUE, cuya inobservancia implica la anulación de la Decisión impugnada, sin que sea necesario demostrar que la vulneración de ese derecho podría haber afectado al sentido de dicha Decisión».

150.

En el apartado 86 de la citada sentencia, el Tribunal de Justicia concluyó que «el Tribunal General no podía, sin apartarse de la jurisprudencia sobre los derechos procesales de las partes interesadas expuesta en los apartados 70 a 75 y 79 y 81 de la [sentencia Gdynia], declarar que no es necesario examinar la incidencia que podía tener sobre la Decisión controvertida el hecho de que no se hubiera emplazado a las partes interesadas a manifestar sus posiciones sobre las Directrices de 2014 antes de que se adoptara dicha Decisión, ni constatar la realidad de tal incidencia sin examinar la alegación de la Comisión dirigida a demostrar la existencia de una base jurídica autónoma e independiente en la que se había fundado dicha Decisión».

151.

Ha de señalarse también que, en los apartados 87 y 88 de la sentencia Gdynia, el Tribunal de Justicia se refiere únicamente a la sentencia Freistaat Sachsen (apartado 55) para responder a las alegaciones de las partes demandadas y reitera su declaración anterior de que el derecho de las partes interesadas a presentar observaciones en circunstancias como las de dicho asunto no constituye un requisito sustancial de forma.

152.

El Tribunal de Justicia no fundamenta su razonamiento a este respecto en el contenido de la decisión de incoación, sino en la obligación de la Comisión «cuando […] decide incoar el procedimiento de investigación formal sobre un programa de ayuda, [de] dar a las partes interesadas, en concreto a la empresa […] de que se trate, la oportunidad de presentar sus observaciones» (apartado 87 de la sentencia).

153.

Como señaló el Tribunal de Justicia en el apartado 88, en primer lugar, la sentencia Freistaat Sachsen «se refiere a las obligaciones que incumben a la Comisión en el momento de la incoación del procedimiento de investigación formal. Por otro lado, plantea la cuestión de la aplicación de nuevas normas jurídicas adoptadas tras la notificación de un programa de ayuda. Así pues, trata sobre cuestiones distintas de las planteadas en el presente recurso, a saber, el derecho a tener la posibilidad de presentar observaciones en el que se basan el Ayuntamiento de Gdynia y PLGK en relación con un cambio de régimen jurídico que tuvo lugar después de que se emplazara a las partes a presentar observaciones y antes de que se adoptara la Decisión controvertida».

154.

De ello se desprende que el requisito sustancial de forma previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, respecto de las partes interesadas reside exclusivamente en la invitación dirigida a estas partes para permitirles presentar sus observaciones inmediatamente después de la adopción de la decisión de incoación.

155.

Como es habitual en las conclusiones de un Abogado General, examinaré —en aras de la exhaustividad— si mi conclusión debería ser diferente si debiera considerarse a efectos de la presente exposición (quod non) que el Tribunal General (en el apartado 70 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 67 de la segunda sentencia recurrida) actuó correctamente al invocar la sentencia Freistaat Sachsen (apartado 55) para concluir que «la obligación a cargo de la Comisión de permitir a los interesados presentar observaciones en la fase de la decisión de incoación […] tiene el carácter de formalidad esencial […], cuya inobservancia conlleva consecuencias, como la anulación del acto viciado, con independencia de que tal inobservancia haya causado un perjuicio a quien la invoca o de que el procedimiento administrativo hubiese podido llevar a un resultado diferente».

156.

Mi conclusión sigue siendo válida incluso en tal supuesto; de hecho, la consecuencia lógica de dicha constatación del Tribunal General es que la sentencia Gdynia invalidaría (o incluso corregiría) la sentencia Freistaat Sachsen.

157.

En efecto, en vez de examinar si en dicho asunto se incurrió en un vicio sustancial de forma (en la sentencia Gdynia, apartado 78), como se ha visto en mi análisis anterior, el Tribunal de Justicia se basó en la sentencia Bernardi/Parlamento (150/84, EU:C:1986:167), apartado 28, para apreciar «si el Tribunal General podía declarar fundadamente […] que el derecho de las partes interesadas en el presente asunto a presentar observaciones sobre este nuevo régimen jurídico y, en particular, sobre las Directrices de 2014, antes de la adopción de la Decisión controvertida, constituye un requisito sustancial de forma, con arreglo al artículo 263 TFUE, cuya inobservancia implica la anulación de esta Decisión, sin que sea necesario demostrar que el procedimiento administrativo habría podido dar lugar a un resultado distinto».

158.

De ello se sigue que, en los apartados 70 y 71 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 66 a 68 de la segunda sentencia recurrida, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar que «la obligación a cargo de la Comisión de permitir a los interesados presentar observaciones en la fase de la decisión de incoación […] tiene el carácter de formalidad esencial».

159.

Ello se debe a que la vulneración del derecho de las partes interesadas a participar en el procedimiento administrativo —como el hecho de no ofrecerles la oportunidad de presentar observaciones— no constituye un vicio sustancial de forma, que daría lugar automáticamente a la anulación de la Decisión controvertida.

160.

Estoy de acuerdo con la Comisión en que, aunque el presente asunto no se refiere a las observaciones formuladas por las partes interesadas sobre normas jurídicas (como las directrices de la Comisión para el examen de las ayudas estatales, como sucedía en la sentencia Gdynia), sino a sus observaciones sobre un elemento fáctico (es decir, el segundo método de financiación del régimen de ayudas controvertido en el presente asunto: los recursos presupuestarios del estado federado de Baviera), dicha diferencia relativa al objeto de las observaciones que no se han formulado no se opone a la aplicación de la sentencia Gdynia.

161.

En ambos asuntos el problema es el mismo: que las partes interesadas no han podido expresar su opinión sobre los distintos elementos que figuran en la decisión de incoación.

162.

La diferencia entre las causas de la falta de observaciones de las partes interesadas en estos dos asuntos —es decir, la falta de una referencia en la decisión de incoación o la adopción de nuevas directrices de la Comisión tras la publicación de la decisión de incoación— carece de pertinencia. Lo que importa es que en ambos casos se ha vulnerado el derecho de las partes interesadas a participar en el procedimiento administrativo.

163.

En efecto, el propio Tribunal General destacó en el apartado 71 de la primera sentencia recurrida que se había producido una vulneración del derecho a participar en el procedimiento administrativo.

164.

En consecuencia, del conjunto de consideraciones anteriores se desprende que procede estimar el tercer motivo de casación.

165.

El estado federado de Baviera y el grupo de interés alegan que el cuarto motivo de casación es inadmisible. Sostienen que, en los apartados 72 y 75 de la primera sentencia recurrida, el Tribunal General concluyó que la vulneración del derecho de las partes interesadas a presentar observaciones había repercutido en el resultado del procedimiento; esta conclusión se basó en una constatación puramente fáctica. El grupo de interés aduce que el presente motivo es inadmisible puesto que se refiere a la apreciación de los hechos realizada por el Tribunal General y que ello supone reiterar alegaciones y motivos que ya se han formulado ante el Tribunal General.

166.

En primer lugar, el estado federado de Baviera no puede reprochar a la Comisión haberse basado supuestamente en nuevos hechos, dado que la Comisión se basa en el contenido de la Decisión controvertida, que es un acto jurídico. En segundo lugar, basta con señalar que estas alegaciones deben desestimarse por razones similares a las expuestas en los puntos 28 a 31 de las presentes conclusiones.

167.

La Comisión imputa al Tribunal General haber declarado erróneamente, en los apartados 72 a 75 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 70 a 72 de la segunda sentencia recurrida, que las observaciones de las partes interesadas sobre la cuestión de si la financiación presupuestaria eran fondos estatales pudo haber repercutido en el resultado del procedimiento. La Comisión alega que el Tribunal General no solo infringió el artículo 108 TFUE, apartados 2 y 3, y el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, sino que también interpretó erróneamente el concepto de fondos estatales del artículo 107 TFUE, apartado 1, y el concepto de ayuda existente del artículo 108 TFUE, apartado 1. Por último, la Comisión imputa asimismo al Tribunal General haber desnaturalizado los hechos apreciados en la Decisión controvertida y no haber examinado las alegaciones formuladas por ella.

168.

En primer lugar, la Comisión rebate la apreciación, que figura en el apartado 73 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 71 de la segunda sentencia recurrida, de que el estado federado de Baviera no pudo manifestarse sobre la cuestión de si las pruebas de calidad de la leche financiadas mediante ingresos fiscales generales constituían pruebas que iban más allá de la obligación legal. La Comisión aduce que las alegaciones de dicho estado federado formuladas durante la investigación formal no repercutieron en el resultado de dicho procedimiento, puesto que la financiación de las pruebas adicionales no estaba comprendida en el ámbito de aplicación de la Decisión controvertida. A continuación, la Comisión afirma que el Tribunal General no examinó sus alegaciones, en particular la alegación de que, aun en caso de que las alegaciones formuladas por el estado federado de Baviera relativas a las pruebas adicionales fueran fundadas, había quedado acreditado, en cualquier caso, que dichas pruebas se realizaron con arreglo a la MFG. Pues bien, la decisión de incoación cubría todas las pruebas establecidas en dicha Ley y, en consecuencia, también esas pruebas.

169.

En segundo lugar, la Comisión cuestiona la apreciación que figura en el apartado 74 de la primera sentencia recurrida de que el estado federado de Baviera no pudo ser oído sobre la cuestión de si la medida controvertida constituía una ayuda existente. El Tribunal General no respondió a las alegaciones formuladas por la Comisión.

170.

A este respecto, la Comisión indica que la decisión de incoación, en sus considerados 140 a 152, permitía a las partes interesadas pronunciarse sobre la presencia de una ayuda existente. Añade que, como se desprende de los considerandos 41 a 56 de la Decisión controvertida, el estado federado de Baviera presentó sus observaciones detalladas sobre este punto.

171.

El estado federado de Baviera y el grupo de interés arguyen, en esencia, que el presente motivo de casación es infundado, puesto que se basa en una interpretación incorrecta de las sentencias recurridas. Aducen que la cuestión de si los recursos presupuestarios son fondos estatales carece de pertinencia. A continuación, estas partes afirman que la cuestión de si, de no haberse vulnerado el derecho a participar de las partes interesadas, el procedimiento podría haber tenido un resultado diferente, también carece de pertinencia. El grupo de interés sostiene, además, que la Comisión no puede alegar que las pruebas adicionales eran objeto de una decisión distinta de dicha institución.

172.

Habida cuenta de que procede estimar el tercer motivo de casación, es necesario examinar asimismo el cuarto motivo de casación.

173.

En consecuencia, debe examinarse si —de no haberse vulnerado el derecho de las partes interesadas a participar en el procedimiento (es decir, si las partes interesadas hubieran podido presentar sus observaciones sobre el segundo método de financiación de la medida de ayuda)— el procedimiento podría haber tenido un resultado diferente, como sugiere el Tribunal General en las sentencias recurridas.

174.

En primer lugar, el estado federado de Baviera y el grupo de interés sostienen erróneamente que, en el presente contexto, basta con suponer que cualquier observación que pudieran haber formulado habría tenido la repercusión necesaria.

175.

En efecto, la sentencia Ferriere Nord (apartado 83) deja claro que el Tribunal de Justicia debe comprobar si la posición «[puede] alterar el sentido de la Decisión controvertida».

176.

Sin embargo, el razonamiento del Tribunal General en los apartados 73 a 75 de la primera sentencia recurrida se basa exclusivamente en hipótesis y deducciones.

177.

Como se expondrá a continuación, el Tribunal General ni siquiera examinó —ni mucho menos demostró— que las observaciones de las partes interesadas sobre la segunda fuente de financiación de la medida de ayuda controvertida (es decir, el presupuesto del estado federado de Baviera) podrían haber modificado el procedimiento de investigación.

178.

Estoy de acuerdo con la Comisión en que el Tribunal General debería haber actuado del siguiente modo: la parte interesada debe exponer ante él los hechos que debería haber presentado durante el procedimiento administrativo si no se le hubiera impedido hacerlo como consecuencia de la vulneración de su derecho de participación; el Tribunal General debe presumir la veracidad de tales hechos. Sobre esta base, el Tribunal General debe examinar si estos hechos, en caso de que la Comisión hubiera comprobado su exactitud durante el procedimiento administrativo, habrían podido modificar la apreciación jurídica del asunto.

179.

No obstante, en el presente asunto, el Tribunal General omitió completamente la segunda fase de dicho análisis. Esta fase no se refiere a la comprobación de los hechos, sino a la apreciación de los efectos jurídicos de esos hechos, «suponiendo que fueran ciertos». ( 49 )

180.

En consecuencia, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho.

181.

Al aplicar su enfoque a los hechos del presente asunto, el Tribunal General llegó a la conclusión de que, de no haberse producido la irregularidad señalada (si el demandante en primera instancia hubiera tenido realmente la oportunidad durante el procedimiento de investigación formal de presentar sus observaciones sobre la financiación con cargo al presupuesto general), no cabe descartar que el procedimiento hubiera podido llevar a un resultado diferente.

182.

El Tribunal General basó su conclusión en dos argumentos. En primer lugar, el estado federado de Baviera no pudo presentar sus observaciones sobre si las pruebas financiadas con cargo a sus recursos presupuestarios iban más allá de lo exigido por la ley (apartado 73 de la primera sentencia recurrida). En segundo lugar, el Tribunal General declaró que el estado federado de Baviera no pudo ser oído sobre si el asunto suscitaba la cuestión de una ayuda existente (apartado 74 de dicha sentencia).

183.

En relación con el primer argumento (apartado 73 de la primera sentencia recurrida), la alegación formulada por el estado de Baviera, según la cual los ingresos fiscales generales financiaron otras medidas y no las pruebas financiadas mediante la tasa lechera (es decir, las pruebas de calidad de la leche «que van más allá de lo obligatorio», cuyo «fin» era «otro»), es infundada, en particular porque la Comisión declaró lo siguiente en los considerandos 25 y 27 de la Decisión controvertida: «Alemania alegaba que estas medidas no constituyen una ayuda, por las siguientes razones: […] Son especialmente importantes los ensayos adicionales de la leche cruda, que claramente superan los requisitos del MGV. [ ( 50 )] […] La Comisión toma nota de que la ayuda financiera concedida a estos ensayos adicionales es objeto de otra Decisión aparte».

184.

Esta constatación no fue impugnada ante el Tribunal General. De ello se sigue, en mi opinión, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho en el apartado 73 de la primera sentencia recurrida. Esto se aplica mutatis mutandis a los apartados 70 a 72 de la segunda sentencia recurrida.

185.

El Tribunal General también incurrió en error de Derecho al interpretar erróneamente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre las consecuencias de la vulneración del derecho de las partes interesadas a participar en el procedimiento. El simple hecho de formular una alegación ante el Tribunal General es insuficiente. Lo que es necesario es que el Tribunal General examine a continuación dicha alegación en cuanto al fondo a fin de comprobar si podía modificar el resultado del procedimiento administrativo. ( 51 )

186.

Una alegación del estado federado de Baviera formulada en el procedimiento de investigación formal acerca de si las pruebas de calidad de la leche iban más allá de lo exigido por la ley no podría haber modificado el resultado del procedimiento, en particular porque la Comisión excluyó precisamente esas pruebas adicionales del ámbito de aplicación de la Decisión controvertida.

187.

Además, el Tribunal General no examinó las dos alegaciones formuladas por la Comisión ante él por las que la Comisión pretendía demostrar que la alegación relativa a las pruebas adicionales era, en cualquier caso, intrínsecamente infundada.

188.

En esencia, la Comisión adujo ante el Tribunal General, en primer lugar, que, aunque la alegación formulada por el estado federado de Baviera relativa a esas pruebas fuera correcta (quod non), era pacífico, en cualquier caso, entre las partes que se trataba de una cuestión de toma de muestras con arreglo al MGV —es decir, de tomas de muestras reguladas por la ley—. En consecuencia, todas las pruebas se realizaban de conformidad con la MFG. Habida cuenta de que la decisión de incoación se refería a todas las pruebas contempladas por el MGV, también cubría la toma de las muestras citadas. ( 52 )

189.

En segundo lugar, la Comisión alegó que no era «a fortiori» que los compradores de leche no tenían normalmente que sufragar los costes de las pruebas que «van [supuestamente] más allá de lo obligatorio», como adujo el estado federado de Baviera ante el Tribunal General. En efecto, por el contrario, estos son precisamente los costes en los que incurren las empresas cuando adoptan medidas voluntariamente, sin ninguna obligación legal y en su propio interés, y que por lo general deben soportar ellas mismas. ( 53 )

190.

Por consiguiente, el hecho de que el Tribunal General no examinase estas alegaciones constituye, por sí solo, un error de Derecho. ( 54 )

191.

En relación con el segundo argumento (apartado 74 de la primera sentencia recurrida), este tampoco puede prosperar por las razones que la Comisión expuso ante el Tribunal General, razones que este no mencionó —y mucho menos examinó— en las sentencias recurridas.

192.

Estas alegaciones eran las siguientes: en primer lugar, la decisión de incoación ya permitía a las partes presentar sus observaciones sobre la presencia de un «ayuda existente» en relación con la financiación con cargo a los ingresos fiscales generales (considerandos 140 a 152 de dicha decisión).

193.

En segundo lugar, en cualquier caso, de la naturaleza del régimen de ayudas ya se desprende que este se concede de nuevo cada año o cada dos años. ( 55 ) Sin embargo, el artículo 1, letra b), del Reglamento n.o 659/1999 es un factor en contra de su calificación como ayuda existente en el presente asunto.

194.

En tercer lugar, con independencia de la veracidad de la alegación formulada por el estado federado de Baviera de que la reducción de los costes de las centrales lecheras mediante una provisión de ingresos fiscales generales «siempre se había practicado», es preciso señalar que esta alegación, que la Comisión rebate, no es capaz de acreditar la presencia de una ayuda existente con arreglo al artículo 1, letra b). En efecto, lo determinante a este respecto no es el método de financiación de una medida, sino la medida en sí. Pues bien, la medida consiste en la concesión, con carácter anual, de una subvención con cargo al presupuesto anual o bianual.

195.

En cuarto lugar, el estado federado de Baviera (a diferencia, por ejemplo, del estado federado de Baden-Wurtemberg) no ha alegado en ningún momento del procedimiento administrativo que se trate de una cuestión de ayudas existentes.

196.

Habida cuenta de que estas alegaciones fueron formuladas ante el Tribunal General y de que este último no las mencionó, y mucho menos las examinó, el apartado 74 de la primera sentencia recurrida adolece de un error de Derecho. ( 56 )

197.

El enfoque correcto, que el Tribunal General debería haber seguido, se describe en la sentencia Gdynia del Tribunal de Justicia.

198.

En dicha sentencia, tras declarar que se había cometido una irregularidad de procedimiento, el Tribunal de Justicia comprobó si la vulneración de los derechos procesales de las partes interesadas pudo haber repercutido en el resultado del procedimiento de investigación.

199.

Sobre la base de una apreciación exhaustiva (apartados 83 a 86 y 123 a 160 de la sentencia Gdynia), el Tribunal de Justicia concluyó, sobre la base de la motivación de la decisión controvertida en aquel asunto, que esta habría tenido el mismo contenido si las partes interesadas hubieran podido presentar sus observaciones sobre las Directrices de 2014.

200.

Considero (al igual que la Comisión) que, tras haber detectado una vulneración del derecho de las partes interesadas a presentar sus observaciones, el Tribunal General no podía basar la hipótesis de un resultado diferente del procedimiento de investigación, de no haberse producido tal vulneración, en meras presunciones o suposiciones.

201.

Únicamente podía proceder de este modo sobre la base de una apreciación exhaustiva (como la efectuada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Gdynia) de la motivación de la decisión impugnada controvertida en aquel asunto y de un análisis de las alegaciones formuladas por las partes adversas. El Tribunal General debería haber examinado todas las alegaciones de la Comisión y, solo una vez que estas se hubieran revelado inoperantes, podría haber explicado las razones por las que, en su opinión, era posible que el procedimiento de investigación hubiera tenido un resultado diferente, basándose en los elementos que figuraban en la decisión impugnada en aquel asunto.

202.

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el razonamiento del Tribunal General expuesto en los apartados 72 a 75 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 70 a 72 de la segunda sentencia recurrida, con arreglo al cual la vulneración del derecho de las partes interesadas a presentar observaciones debe dar lugar a la anulación de la Decisión controvertida, adolece de un error de Derecho.

203.

En efecto, el Tribunal General simplemente declaró que era posible que, de no haberse producido la irregularidad señalada en dicha sentencia, el procedimiento hubiera podido llevar a un resultado diferente (apartado 72 de la primera sentencia recurrida).

204.

Sin embargo, la posibilidad de que el procedimiento hubiera llevado a un resultado diferente no basta para justificar la anulación de un acto de la Unión.

205.

De la sentencia Gdynia se desprende claramente que lo que se necesita es una constatación positiva de un resultado diferente.

206.

A este respecto, me remito al apartado 81 de la sentencia Gdynia: «si, atendiendo a las disposiciones de estos regímenes que sean aplicables al caso concreto, ese cambio podía alterar el sentido de la Decisión controvertida»; a su apartado 95: «los errores constatados en los apartados 82 a 86 de [dicha sentencia] solo pueden dar lugar a la anulación de la sentencia recurrida, por cuanto el Tribunal General anuló la Decisión controvertida, en el caso de que las disposiciones de las Directrices de 2014 en las que se basó la Comisión en dicha Decisión efectivamente no pudieran modificar el sentido de la misma», y a su apartado 132: «a este respecto, hay que tener en cuenta que, como se desprende del apartado 81 de [dicha] sentencia, en una situación como la que es objeto del presente asunto, el juez de la Unión no puede limitarse a identificar los cambios introducidos por un nuevo régimen jurídico para justificar la anulación de una decisión de la Comisión que aplique dicho régimen, sino que debe, además, comprobar si el cambio de régimen jurídico podía influir en dicha decisión».

207.

Es preciso añadir que, también en este caso, la diferencia entre la falta de observaciones sobre los nuevos criterios de compatibilidad (las nuevas Directrices de 2014, como sucedía en la sentencia Gdynia), por un lado, y la parte de la financiación que indiscutiblemente constituye un elemento de los fondos estatales (como sucede en el presente asunto), por otro lado, carece de pertinencia para la aplicación del criterio de apreciación jurídica anteriormente mencionado.

208.

En la sentencia Consejo/Interpipe Niko Tube e Interpipe NTRP, ( 57 ) una de las partes en el procedimiento supo, un día antes de la adopción de un reglamento, los elementos que se habían tenido en cuenta para efectuar ciertos cálculos. Sobre la base de dicha información, esa parte obtuvo la anulación parcial por el Tribunal General del reglamento controvertido en aquel asunto. La parte en cuestión adujo que habría sido posible obtener una anulación más amplia basándose en información adicional, que habría presentado si esos elementos se le hubieran comunicado antes. El Tribunal de Justicia estimó dicha alegación, dado que la importancia jurídica de la información había sido confirmada por la anulación parcial del reglamento.

209.

En la sentencia SKW Stahl-Metallurgie y SKW Stahl-Metallurgie Holding/Comisión, ( 58 ) las recurrentes en casación en aquel asunto no habían podido pronunciarse, debido a la vulneración de su derecho de defensa, sobre la cuestión de la influencia que ejercía la empresa Degussa sobre otra empresa (SKW). El Tribunal de Justicia declaró que la imputación de la responsabilidad del cártel se basaba en varios datos y que, en consecuencia, la cuestión de dicha influencia, aun cuando tal alegación fuera cierta, no repercutía en la decisión.

210.

En la sentencia Alemania/Comisión, ( 59 ) la Comisión no había comunicado una serie de escritos de las empresas competidoras de la beneficiaria de la ayuda al Estado miembro en cuestión (Alemania), que alegó que se había vulnerado su derecho de defensa y que, en consecuencia, debía anularse la decisión. El Tribunal de Justicia examinó si el Gobierno alemán —en caso de que hubiera recibido esas observaciones— habría sido capaz de formular alegaciones que hubieran llevado a que la Comisión autorizase la medida de ayuda. Sin embargo, el Gobierno alemán no fue capaz de indicar elemento alguno de hecho ni de Derecho que hubiera llevado a la Comisión a una decisión distinta. El Tribunal de Justicia se pronunció en sentido negativo: la prohibición de la ayuda estatal era consecuencia de las directrices aplicables y, en consecuencia, Jadekost se beneficiaba de una ayuda al funcionamiento que no habría podido autorizarse ni en virtud de esas directrices ni por principio.

211.

En la sentencia Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, ( 60 ) el Tribunal de Justicia actuó del mismo modo. Examinó si las alegaciones que no habían podido formularse, debido a la vulneración del derecho de defensa, de ser ciertas, habrían podido dar lugar a la autorización de la medida de ayuda. El Tribunal de Justicia declaró que este no era el caso, puesto que la falta de un plan de reestructuración habría dado lugar, en cualquier caso, a una prohibición.

212.

En la sentencia Westdeutsche Landesbank, ( 61 ) el Gobierno alemán afirmó que su derecho a ser oído se había visto vulnerado porque la Comisión se había negado a darle acceso a determinados documentos. Tras examinar el contenido de los documentos, el Tribunal General concluyó que no se había producido ninguna vulneración del derecho de defensa, en particular porque los documentos solamente contenían explicaciones adicionales o aportaban precisiones en relación con las posiciones ya expuestas.

213.

Por último, el estado federado de Baviera y el grupo de interés invocan, en particular, la sentencia Foshan Shunde (apartado 94) para respaldar su línea argumental. No obstante, dicha sentencia no sirve de ayuda en el presente asunto. Como ha señalado la Comisión, en el apartado 81 de la citada sentencia el Tribunal de Justicia recuerda la jurisprudencia reiterada sobre la posibilidad de que el procedimiento lleve a un resultado diferente.

214.

El hecho de que el criterio aplicable no se ha modificado en dicha jurisprudencia también se ve corroborado, por ejemplo, por una sentencia más reciente, de 10 de septiembre de 2013, G. y R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533), apartado 40, en la que el Tribunal de Justicia se remite a la sentencia Foshan Shunde. En aquella sentencia, el Tribunal de Justicia explica claramente este criterio: «para que se aprecie tal ilegalidad, [es necesario] verificar si, en función de las circunstancias de hecho y de Derecho específicas del caso, el procedimiento administrativo del que se trata habría podido llevar a un resultado diferente, porque [las partes interesadas] hubieran podido invocar motivos apropiados para justificar que [el resultado del procedimiento fuese diferente]».

215.

El apartado 94 de la sentencia Foshan Shunde se limita a tener en cuenta una particularidad de dicho asunto, a saber, que las normas antidumping (como las adoptadas en el ámbito del Derecho de la competencia) establecen un verdadero derecho de defensa del que se benefician las empresas y, en particular, un diálogo con la Comisión, mientras que es evidente que, con arreglo a las normas sobre ayudas estatales, el derecho de las partes interesadas a participar en el procedimiento no incluye tal diálogo. ( 62 )

216.

Del mismo modo que las ayudas al funcionamiento, contempladas en la sentencia Jadekost, y las ayudas a la reestructuración, a las que se refiere la sentencia de 11 de enero de 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión (C‑404/04 P, no publicada, EU:C:2007:6), están prohibidas en todos los casos, los recursos presupuestarios generales pueden, en principio, ser fondos estatales en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

217.

En consecuencia, concuerdo con la Comisión en que procede rechazar el enfoque adoptado por el Tribunal General en las sentencias recurridas, ya que sentaría un peligroso precedente, un precedente que contradice la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y que priva de eficacia al filtro que constituye el criterio de un resultado potencialmente diferente del procedimiento administrativo.

218.

De ello se sigue que procede estimar el cuarto motivo de casación.

219.

En la medida en que deben estimarse los motivos de casación tercero y cuarto, procede anular las sentencias recurridas.

220.

De conformidad con el artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en caso de anulación de la resolución del Tribunal General, el Tribunal de Justicia podrá o bien resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal General para que este último resuelva.

221.

El Tribunal de Justicia puede resolver el primer motivo invocado en primera instancia, puesto que ha sido objeto de un amplio intercambio de alegaciones entre las partes ante el Tribunal General así como ahora ante el Tribunal de Justicia. Considero que el Tribunal de Justicia debe desestimar dicho motivo por las razones por las que se anulan las sentencias recurridas.

222.

No obstante, por lo que se refiere al resto de motivos, procede devolver el asunto al Tribunal General, puesto que estos deben ser debatidos y examinados en primera instancia.

223.

Al devolverse el asunto al Tribunal General, procede reservar la decisión sobre las costas correspondientes al presente procedimiento de casación.

224.

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que: