1.

La política agrícola común (en lo sucesivo, «PAC») establece, entre otras medidas, el pago de ayudas de la Unión a los agricultores. Para beneficiarse de dichos pagos, los agricultores deben cumplir determinadas normas denominadas generalmente sistema de condicionalidad. Estas normas exigen a los agricultores, en particular, el mantenimiento de las tierras que pueden beneficiarse de la ayuda financiera en buenas condiciones agrarias y medioambientales. En la presente petición de decisión prejudicial, el Tartu Halduskohus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Tartu, Estonia) desea saber si es compatible con las normas en materia de condicionalidad previstas en el Reglamento (UE) n.o 1306/2013 ( 2 ) que los Estados miembros exijan a los agricultores conservar las estructuras arqueológicas situadas en tierras agrícolas y si es legítimo imponer una sanción administrativa si dicha estructura es desmantelada. Asimismo, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si un beneficiario de ayudas de la UE debe cumplir el requisito de mantener la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales en toda su explotación agrícola o únicamente en la superficie agrícola para la cual solicita concretamente la ayuda financiera.

2.

El Reglamento (UE) n.o 1307/2013 ( 3 ) establece, en particular, disposiciones comunes aplicables a los pagos abonados directamente a los agricultores (conocidos también como «pagos directos»). ( 4 )

3.

El artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.o 1307/2013 incluye las definiciones siguientes: por «agricultor» se entenderá toda persona física o jurídica o todo grupo de personas físicas o jurídicas, independientemente del régimen jurídico que otorgue la legislación nacional a este grupo y a sus miembros, cuya explotación esté situada, en particular, en el territorio de los Estados miembros; ( 5 ) por «explotación» se entenderán todas las unidades utilizadas para actividades agrarias y administradas por un agricultor y situadas en el territorio de un mismo Estado miembro, ( 6 ) y por «superficie agraria» se entenderá cualquier superficie dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes y pastizales permanentes o cultivos permanentes. ( 7 )

4.

El Reglamento n.o 1306/2013 establece normas sobre determinadas cuestiones, incluido el sistema de condicionalidad. ( 8 ) Los términos «agricultor» [artículo 2, letra a)]; «actividad agrícola» [artículo 2, letra b)]; «zona agrícola» [artículo 2, letra c)] y «pagos directos» [artículo 2, letra e)] tienen el mismo significado que los términos correspondientes empleados en el Reglamento n.o 1307/2013. El término «explotación», recogido en el artículo 2, letra d), tiene el mismo significado que el término «explotación» empleado en el Reglamento n.o 1307/2013, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 91, apartado 3, del Reglamento n.o 1306/2013 en relación con el sistema de condicionalidad. El artículo 72, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1306/2013 prevé que el beneficiario debe presentar anualmente una solicitud de pago para la zona de que se trate en la que se indicará, según proceda, todas las parcelas agrarias de la explotación, así como la superficie no agrícola para la que se solicita la ayuda. ( 9 )

5.

Las normas previstas en el título VI del Reglamento n.o 1306/2013 regulan la condicionalidad. El principio general establecido en el artículo 91, apartado 1, dispone que, cuando un beneficiario incumpla estas normas, se le impondrá una sanción administrativa. ( 10 ) En virtud del artículo 91, apartado 2, esta sanción administrativa se aplicará cuando el incumplimiento sea el resultado de una acción u omisión directamente imputable al beneficiario de que se trate y cuando una, o ambas, de las siguientes condiciones se cumplan: a) que el incumplimiento esté relacionado con la actividad agraria del beneficiario; b) que afecte a la superficie de la explotación del beneficiario.

6.

Con arreglo al artículo 93, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1306/2013, las normas de condicionalidad incluyen, en particular, el cumplimiento de las normas establecidas a nivel nacional en materia de buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra que figuran en el anexo II del Reglamento n.o 1306/2013.

7.

De conformidad con el artículo 94, los Estados miembros deben garantizar que toda la superficie agrícola (incluida la que ya no se utilice para la producción) se mantenga en buenas condiciones agrarias y medioambientales. Los Estados miembros definirán, a nivel nacional o regional, las normas mínimas para los beneficiarios de buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra sobre la base del anexo II del Reglamento n.o 1306/2013, atendiendo a las características específicas de las superficies afectadas, incluidas las condiciones edafológicas y climáticas, los sistemas de explotación existentes, la utilización de las tierras, la rotación de cultivos, las prácticas de explotación agraria y las estructuras de explotación. Al hacerlo, los Estados miembros no deben definir requisitos mínimos que no estén establecidos en el anexo II. ( 11 )

8.

El artículo 97 prevé que la sanción administrativa prevista en el artículo 91 se aplicará cuando no se respeten las normas de condicionalidad en cualquier momento de un año natural determinado y el incumplimiento en cuestión sea directamente imputable al beneficiario que presentó la solicitud de ayuda o la solicitud de pago en el año natural de que se trate.

9.

El anexo II del Reglamento n.o 1306/2013 se titula «Normas de condicionalidad con arreglo al artículo 93». En dicho anexo se emplea el acrónimo «BCAM» para hacer alusión a las «buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra». La tabla prevista en el anexo II incluye las siguientes entradas:

10.

El Reglamento Delegado (UE) n.o 640/2014 de la Comisión ( 12 ) establece disposiciones que completan determinados elementos del Reglamento n.o 1306/2013, en particular en relación con la determinación de la sanción administrativa y del porcentaje específico que debe imponerse, así como con la base de cálculo de las ayudas, incluidas las normas sobre la forma de tratar determinados casos en los que las superficies admisibles contengan elementos paisajísticos o árboles. ( 13 ) Con arreglo al artículo 5, apartados 1 y 2, del Reglamento Delegado n.o 640/2014, con el fin asegurar el cumplimiento de las medidas de la PAC, los Estados miembros deberán establecer sistemas de identificación de las parcelas agrarias, y garantizar que las parcelas agrarias que se declaren puedan identificarse de manera fiable. ( 14 ) Se incluye una disposición específica respecto de los elementos paisajísticos sujetos a las exigencias y normas enumeradas en el anexo II del Reglamento n.o 1306/2013 que formen parte de la superficie total de una parcela agrícola. En virtud del artículo 9, apartado 2, del Reglamento Delegado n.o 640/2014, estos elementos serán considerados parte de la superficie admisible de esa parcela. ( 15 ) Con arreglo al artículo 39, apartado 1, de dicho Reglamento, en caso de que un incumplimiento se deba a la negligencia del beneficiario, se aplicará una reducción que, por lo general, ascenderá al 3 % del importe total resultante de los pagos directos de que se trate.

11.

Con arreglo a la normativa nacional, el beneficiario de un pago directo en el sentido del artículo 92 del Reglamento n.o 1306/2013 debe cumplir el requisito relativo a la conservación de superficies en buenas condiciones agrarias y medioambientales en sus actividades agrícolas y en toda la superficie de su explotación agraria. Esto incluye conservar los elementos paisajísticos y llevar a cabo el nivel mínimo de mantenimiento del paisaje. ( 16 ) Una estructura arqueológica —como es el caso, por ejemplo, de un monumento funerario—, deberá ser conservada. A estos efectos, podrán clasificarse como estructuras arqueológicas los siguientes elementos: «asentamientos, fortificaciones, refugios, lugares de culto, enterramientos, cultivos antiguos, piedras con marcas de cazoleta, caminos, puentes, puertos e industrias. [...]» ( 17 )

12.

En 2016, Argo Kalda Mardi talu (granja Argo Kalda Mardi; en lo sucesivo, «Mardi talu») solicitó un pago único por superficie y un pago para prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente. El 2 de noviembre de 2016 la Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Oficina de Registro e Información Agrícola; en lo sucesivo, «PRIA») efectuó una inspección sobre el terreno en la explotación de Mardi talu. La PRIA declaró lo siguiente en el informe elaborado a raíz de esta inspección sobre el terreno «en la parcela n.o 46 —monumento arqueológico [...] situado junto al límite de la parcela— lugar de enterramiento marcado con piedras, las piedras han sido trasladadas al lindero y ha sido eliminado el matorral existente. Fotografías».

13.

El 24 de noviembre de 2016, la PRIA comunicó a Mardi talu que había infringido la normativa nacional por la que se establecen los requisitos relativos a la conservación de superficies en buenas condiciones agrarias y medioambientales (en lo sucesivo, «medidas nacionales controvertidas»). A resultas de ello, se le impuso una sanción administrativa y el importe de la ayuda solicitada por Mardi talu se redujo en un 3 %. El 30 de noviembre de 2016 Mardi talu impugnó la conclusión de la PRIA, alegando que, en la medida en que el lugar de enterramiento marcado con piedras no estaba identificado en la naturaleza y no se encontraba en la superficie agrícola, sino en su linde, no había incumplido las medidas nacionales controvertidas.

14.

La PRIA respondió con fecha de 7 de diciembre de 2016, alegando que, con arreglo al artículo 72, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1306/2013, dicha normativa debe cumplirse también en la parte del terreno situado fuera de los límites de la superficie y por la cual no se ha solicitado ninguna ayuda. Mediante resolución de 15 de diciembre de 2016, la PRIA concedió a Mardi talu un pago único por superficie por un importe de 82606,88 euros. Posteriormente se le impuso una sanción administrativa y dicho pago se redujo, en consecuencia, en un 3 % (2554,94 euros). En virtud de una segunda resolución de la misma fecha, la PRIA concedió a Mardi talu un pago de 37549,94 euros para prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente. A raíz de la imposición de una sanción administrativa, este pago se redujo igualmente en un 3 % (1161,34 euros).

15.

El 17 de enero de 2017, Mardi talu interpuso recurso administrativo ante la PRIA solicitando la anulación de ambas resoluciones, en la medida en que se había impuesto una sanción administrativa y los pagos concedidos se habían reducido en un 3 %. La PRIA desestimó dicho recurso mediante resolución de 20 de febrero de 2017.

16.

El 23 de marzo de 2017, Mardi talu interpuso recurso contencioso-administrativo ante el órgano jurisdiccional remitente, por el que solicitó que: i) anulase las sanciones administrativas impuestas con arreglo a las dos resoluciones de 15 de diciembre de 2016, ii) condenase a la PRIA a efectuar los pagos no realizados y iii) anulase la resolución de 20 de febrero de 2017. Mardi talu formuló una serie de observaciones en apoyo de su recurso, en particular que no había existido incumplimiento de las normas en materia de condicionalidad. Desde su punto de vista, el montón de piedras no es un lugar de enterramiento marcado con piedras; estas piedras se acumularon durante una labor agrícola. Aduce que la superficie en la que se ha producido el supuesto incumplimiento no es una tierra que Mardi talu use para la producción agrícola y no se ha solicitado ningún pago respecto de dicha tierra.

17.

La PRIA replicó que el 6 de enero de 1998 se registró una estructura arqueológica, que fue confirmada en la unidad catastral «Hansapõld» según los datos del registro estatal de patrimonio cultural. La PRIA invoca asimismo la documentación facilitada por la Oficina de Protección del Patrimonio para confirmar el estatuto arqueológico del lugar de enterramiento marcado con piedras. La tierra en la que se situaba el lugar de enterramiento marcado con piedras formaba parte de la explotación de Mardi talu. La obligación que establece el Derecho nacional de proteger las estructuras arqueológicas no solo se refiere a la tierra cultivada para la producción agrícola respecto de la que se solicitó la ayuda, sino también a la explotación agraria en su totalidad.

18.

El órgano jurisdiccional remitente alega que, con arreglo a la normativa nacional, las estructuras arqueológicas, monumentos funerarios, cultivos prehistóricos, piedras con marcas de cazoleta, lugares de culto, caminos o puentes, deberán ser conservados y que todos los monumentos funerarios de época prehistórica y antigua, de la Edad Media y de la Edad Moderna son estructuras arqueológicas a efectos de esta normativa. Según este órgano, la normativa nacional controvertida pretende proteger como patrimonio los monumentos funerarios situados en Estonia. Es pacífico entre las partes que Mardi talu no utilizaba la tierra en la que se situaba el lugar de enterramiento marcado con piedras como tierra agrícola y que dicho lugar de enterramiento marcado con piedras se encontraba en la linde de la parcela, que sí se utilizaba para la producción agrícola. Sin embargo, no queda claro si la finalidad de la normativa pertinente de la Unión, en particular el Reglamento n.o 1306/2013, es proteger como estructuras arqueológicas los monumentos funerarios. El anexo II del Reglamento n.o 1306/2013 da la impresión de que, en relación con el medio ambiente, el cambio climático y las buenas condiciones agrarias de la tierra, el mantenimiento de las particularidades topográficas se establece a fin de proteger el medio ambiente como un sistema ecológico y biológico, y no para proteger las estructuras culturales e históricas.

19.

En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente plantea las siguientes cuestiones prejudiciales:

20.

Han presentado observaciones escritas Argo Kalda Mardi talu, el Gobierno estonio y la Comisión Europea. El Tribunal de Justicia decidió no celebrar vista.

21.

Mediante la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si la normativa nacional que exige la conservación de estructuras arqueológicas, en el presente asunto un lugar de enterramiento marcado con piedras, es compatible con los requisitos previstos en el Reglamento n.o 1306/2013 relativos a las buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra, en particular el mantenimiento de las particularidades topográficas («BCAM 7») y, en consecuencia, si la sanción administrativa impuesta por el desmantelamiento y desplazamiento de dicha estructura estaba permitida.

22.

Mardi talu alega que, aunque los Estados miembros disponen de un margen de apreciación, las normas en materia de condicionalidad previstas en el Reglamento n.o 1306/2013 no incluyen la protección del patrimonio cultural de un Estado miembro. Por lo tanto, una estructura arqueológica que no forma parte del ecosistema ni del medio biológico no está comprendida en el ámbito de aplicación de las normas en materia de condicionalidad previstas en dicho Reglamento. En consecuencia, la imposición de una sanción administrativa y la reducción subsiguiente de la ayuda concedida a Mardi talu eran contrarias al Derecho de la Unión.

23.

El Gobierno estonio y la Comisión no están de acuerdo con este punto de vista.

24.

Yo también soy de la opinión de que la normativa nacional controvertida es compatible con el Derecho de la Unión.

25.

Consta que Mardi talu, en su calidad de beneficiaria de la ayuda de la UE, está comprendida en el ámbito de aplicación de las normas en materia de condicionalidad previstas en el título VI del Reglamento n.o 1306/2013, puesto que se trata de un agricultor de una explotación que lleva a cabo actividades agrarias en el sentido del Reglamento n.o 1307/2013.

26.

El Reglamento n.o 1306/2013 no define exhaustivamente las normas en materia de buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra que figuran en su artículo 93, apartado 1, y se enumeran en su anexo II. La norma BCAM 7, que se refiere al mantenimiento de las particularidades topográficas, prevé una lista no exhaustiva de tales particularidades. A falta de definición en el Reglamento n.o 1306/2013, dicho término deberá interpretarse teniendo en cuenta su sentido habitual y el contexto en el que se utiliza. ( 18 )

27.

El contexto legislativo no incluye términos que precisen su sentido, tales como particularidades topográficas «naturales» o particularidades topográficas «agrícolas». Por lo tanto, es coherente con este contexto interpretar la expresión «mantenimiento de las particularidades topográficas» en el sentido de que puede incluir todas las particularidades visibles de una zona rural o de una tierra. Ello abarcaría los edificios y otras intervenciones del ser humano en el paisaje, así como las particularidades resultantes de los contornos naturales del paisaje (tales como montañas, ríos y praderas). A mi juicio, esta idea es compatible con la BCAM 7 y el anexo II del Reglamento n.o 1306/2013, que incluye elementos que son el resultado de la intervención del ser humano, tales como setos, estanques, zanjas, terrazas y lindes. El término «particularidades topográficas» hace referencia a los elementos que permiten identificar una zona rural determinada. Dado que la norma BCAM se aplica también a las condiciones medioambientales de la tierra, no es necesario demostrar que tales elementos se utilizan con fines agrícolas. Tampoco es preciso que las buenas condiciones medioambientales de la tierra se refieran únicamente al ecosistema del medio biológico.

28.

El texto de la norma BCAM 7 que figura en el anexo II del Reglamento n.o 1306/2013 sugiere que la propia superficie de tierra debe mantenerse por lo general en buenas condiciones. En tales circunstancias, puede ocurrir que se apliquen consideraciones puramente estéticas o que un Estado miembro desee mantener particularidades de valor cultural o histórico en su paisaje.

29.

El párrafo primero del artículo 94 del Reglamento n.o 1306/2013 concede a los Estados miembros un amplio margen de apreciación. Estos deberán garantizar que toda la superficie agrícola, incluida la que ya no se utilice para la producción, se mantenga en buenas condiciones agrarias y medioambientales. En consecuencia, si el lugar de enterramiento marcado con piedras estaba situado en una superficie que se utilizaba con fines agrícolas o en una parcela adyacente no es estrictamente relevante siempre que se situase en la superficie de la explotación de Mardi talu, según se define en el artículo 91, apartado 3, letra a), de dicho Reglamento.

30.

Con arreglo al artículo 94 del Reglamento n.o 1306/2013, corresponde a los Estados miembros definir, a nivel nacional o regional, las normas mínimas para los beneficiarios de buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra sobre la base del anexo II. Así pues, los Estados miembros pueden establecer requisitos relativos a su patrimonio cultural cuando lo consideren oportuno. En la medida en que estos requisitos se refieren a las buenas condiciones agrarias o medioambientales de la tierra, son asimismo compatibles con el anexo II del Reglamento n.o 1306/2013.

31.

Esta idea es coherente con la finalidad general del Reglamento n.o 1306/2013, expresada en su considerando 54, de contribuir al desarrollo de una agricultura sostenible mediante una mejor concienciación de los beneficiarios sobre la necesidad de respetar las normas básicas relativas, en particular, a las buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra. Además, los Estados miembros pueden desear conservar las estructuras arqueológicas por razones distintas a las consideraciones estéticas o a las ventajas para el patrimonio cultural. Puede —por ejemplo— ocurrir que estas estructuras contribuyan a prevenir la erosión y a mantener la materia orgánica del suelo. Asimismo, las estructuras arqueológicas pueden hospedar nidos de aves, insectos y plantas y, en consecuencia, constituir un ecosistema próspero.

32.

Por último, considero que la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Horvath ( 19 ) constituye una orientación útil en el presente asunto. En dicho asunto, se preguntó al Tribunal de Justicia si un Estado miembro podía incluir en las normas en materia de BCAM previstas en el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 ( 20 ) requisitos relativos al mantenimiento de servidumbres de paso visibles. El Tribunal de Justicia declaró que, aunque los Estados miembros estaban obligados a respetar los requisitos enumerados en el anexo IV del Reglamento n.o 1782/2003, conservaban, no obstante, cierto margen de apreciación en relación con la determinación de dichos requisitos. La expresión «buenas condiciones agrarias y medioambientales» indicaba que los Estados miembros podían adoptar los requisitos en materia de BCAM con fines medioambientales. Así, una obligación de mantener una particularidad topográfica que no perseguía ningún objetivo agrario sino que revestía un carácter medioambiental constituía un requisito en materia de BCAM. ( 21 )

33.

Las particularidades topográficas constituyen los componentes físicos del medio ambiente. Como expuso el Tribunal de Justicia, «por lo que se refiere a este aspecto, los requisitos del mantenimiento de esas particularidades deben contribuir a su conservación como componentes físicos. Las obligaciones de mantenimiento pueden contribuir a la conservación de dichos caminos como componentes físicos del medio ambiente. [...] De ello se sigue que una obligación derivada de estas normas puede tener un objetivo medioambiental consistente en evitar el deterioro de los hábitats [...]». El Tribunal de Justicia reconoció que las particularidades topográficas controvertidas en dicho asunto podían contribuir asimismo a la preservación de los hábitats. ( 22 )

34.

En resumen, considero que el concepto de «medio ambiente», tal y como se emplea en el contexto de la condicionalidad, no debe ser objeto de una interpretación estricta, en el sentido de que comprenda únicamente el entorno biológico inmediato en el que se lleva a cabo la actividad agraria. Como ya indicó el Tribunal de Justicia en el asunto Horvath, las particularidades topográficas que no contribuyen directamente a los procesos del sector agrario son, no obstante, parte integrante de la zona rural, y su conservación puede formar parte normalmente de las obligaciones en materia de condicionalidad que los agricultores están obligados a respetar como contrapartida por la ayuda directa que reciben del presupuesto de la Unión y, por consiguiente, del contribuyente de la Unión. ( 23 )

35.

En consecuencia, el Derecho de la Unión no se opone a que un Estado miembro incluya la conservación de monumentos arqueológicos, como un lugar de enterramiento marcado con piedras, en las normas en materia de buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra a efectos de la norma BCAM 7 que figura en el anexo II del Reglamento n.o 1306/2013.

36.

Siendo esto así, soy de la opinión de que cabía imponer la sanción administrativa.

37.

El órgano jurisdiccional remitente ha indicado que el traslado del lugar de enterramiento marcado con piedras era contrario a la normativa nacional pertinente. En consecuencia, Mardi talu infringió las normas de condicionalidad, en el sentido del artículo 93 del Reglamento n.o 1306/2013. Así pues, concurrieron los requisitos que dan lugar a la imposición de una sanción administrativa previstos en el artículo 91, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento. De conformidad con el artículo 39, apartado 1, del Reglamento Delegado n.o 640/2014, la reducción adecuada ascendía al 3 % (el importe mínimo previsto) del importe total de la ayuda.

38.

Por consiguiente, concluyo que, con arreglo a los artículos 93 y 94 del Reglamento n.o 1306/2013, un Estado miembro puede incluir requisitos relativos a la conservación de estructuras arqueológicas, como un lugar de enterramiento construido en piedra, en su normativa relacionada con las normas en materia de BCAM que figuran en el anexo II de dicho Reglamento, dado que tales requisitos contribuyen a la conservación de estas estructuras como particularidades topográficas o, en su caso, a evitar el deterioro de los hábitats. Cuando un beneficiario de un pago directo incumple estas normas de condicionalidad, en particular al no conservar un monumento arqueológico como prescribe la normativa nacional, la aplicación de una sanción administrativa adecuada de conformidad con el artículo 39 del Reglamento Delegado n.o 640/2014 es compatible con las disposiciones del título VI del Reglamento n.o 1306/2013.

39.

La segunda cuestión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la superficie de la «explotación» del beneficiario en cuestión. El órgano jurisdiccional remitente desea saber si un beneficiario debe cumplir los requisitos relativos a las buenas condiciones agrarias y medioambientales en toda su explotación agrícola o únicamente en la superficie agrícola para la cual solicita la ayuda en concreto.

40.

Este órgano jurisdiccional afirma que Mardi talu no utilizó la tierra sobre la que se erigía el lugar de enterramiento marcado con piedras como tierra agrícola, y que no se solicitó ninguna ayuda en relación con dicha parcela. El lugar de enterramiento marcado con piedras se encontraba en el límite de la parcela para la que se solicitó la ayuda. El beneficiario no rebate estos hechos, excepto en lo que respecta a la ubicación del lugar de enterramiento marcado con piedras. Mardi talu sostiene que la descripción de los hechos llevada a cabo por el órgano jurisdiccional remitente a este respecto es incorrecta, dado que el lugar de enterramiento marcado con piedras se construyó en la tierra adyacente a la parcela para la que se solicitó la ayuda. Las piedras habían estado allí durante décadas, haciendo que esta tierra no fuera apta para el uso agrícola.

41.

El órgano jurisdiccional remitente indica que la segunda cuestión prejudicial se plantea únicamente en caso de que la respuesta que se dé a la primera cuestión prejudicial sea negativa. Sin embargo, considero (al igual que sostienen el Gobierno estonio y la Comisión) que dicha cuestión es, en efecto, relevante en caso de respuesta afirmativa. Por lo tanto, examinaré la segunda cuestión con vistas a proporcionar una respuesta completa a las cuestiones prejudiciales planteadas en la resolución de remisión.

42.

Consta que el lugar de enterramiento marcado con piedras estaba situado en la explotación de Mardi talu, que tenía la condición de beneficiaria a los efectos de las normas en materia de condicionalidad. Asimismo, es pacífico que la tierra en la que se erigía el lugar de enterramiento marcado con piedras no era una unidad de producción agraria para la que se hubiese solicitado ayuda alguna.

43.

A mi juicio, un beneficiario debe respetar necesariamente las normas en materia de condicionalidad en toda su explotación, y no solo en la zona concreta utilizada para la producción agrícola para la que se solicita la ayuda. Ya he dado a entender que esto refleja mi interpretación del artículo 72, apartado 1, letra a), en relación con las normas en materia de condicionalidad previstas en el título VI del Reglamento n.o 1306/2013. ( 24 )

44.

El artículo 91, apartado 2, letra b), dispone que solo se aplicará una sanción administrativa cuando el incumplimiento sea el resultado de una acción u omisión directamente imputable al beneficiario de que se trate, y cuando una, o ambas, de las siguientes condiciones se cumplan: a) que el incumplimiento esté relacionado con la actividad agraria del beneficiario (lo que no sucede en el presente asunto); b) que afecte a la superficie de la explotación del beneficiario. El término «explotación» se define en el artículo 91, apartado 3, letra a), como todas las unidades de producción y superficies gestionadas por el beneficiario situadas en el territorio de un mismo Estado miembro. ( 25 ) De dicho tenor se desprende que las actividades del beneficiario en relación con la totalidad de la explotación son pertinentes para la evaluación que han de realizar las autoridades competentes relativa a si se observan las normas en materia de condicionalidad en un caso concreto.

45.

Esta afirmación se ve confirmada por el considerando 53 del Reglamento n.o 1306/2013, que dispone que el Reglamento n.o 1782/2003 establece el principio de que el pago íntegro a los beneficiarios de una ayuda financiera determinada en virtud de la PAC debe subordinarse al respeto de las normas relativas, en particular, a la gestión de las tierras. En virtud del «sistema de condicionalidad», los Estados miembros deben imponer sanciones en forma de reducción o exclusión de la ayuda. El considerando 54 añade que el sistema de condicionalidad incorpora en la PAC normas básicas en materia, por ejemplo, de medio ambiente, cambio climático y buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra, confirmando así el amplio alcance de estas normas.

46.

Estos objetivos abarcan tres objetivos generales que no están sujetos a limitación expresa, lo cual no es sorprendente. Sería difícil justificar el pago de dinero público en concepto de ayuda directa a los agricultores respecto de determinadas parcelas de tierra que forman parte de la totalidad de su explotación, permitiendo al mismo tiempo actividades que resulten perjudiciales para el medio ambiente en su conjunto en otras parcelas de la misma explotación que no se utilizan con fines agrícolas.

47.

Los antecedentes legislativos del Reglamento n.o 1306/2013 arrojan más luz sobre los objetivos de las normas. La secuencia de los actos legislativos es la siguiente. El Reglamento n.o 1782/2003 [que fue sustituido por el Reglamento (CE) n.o 73/2009] ( 26 ) estableció el principio de que el pago íntegro a los beneficiarios de una ayuda en virtud de la PAC debe subordinarse al sistema de condicionalidad. Posteriormente se adoptaron una serie de instrumentos distintos que establecían el marco legislativo para la PAC en el período 2014-2020, incluidos el Reglamento n.o 1306/2013 y el Reglamento n.o 1307/2013, que derogó y sustituyó el Reglamento n.o 73/2009. El Reglamento n.o 1306/2013 establece normas que ya figuraban anteriormente en el Reglamento n.o 73/2009, en particular las normas establecidas para garantizar la observancia de las obligaciones establecidas por las disposiciones de pago directo, incluyendo el control y la aplicación de medidas y sanciones administrativas en caso de incumplimiento; las normas relativas a la condicionalidad, como los requisitos legales de gestión, las buenas condiciones agrarias y medioambientales, el seguimiento y la evaluación de las medidas pertinentes, y las normas relativas al pago de anticipos y a la recuperación de los pagos indebidos. ( 27 )

48.

La Comisión declaró, en la exposición de motivos de su propuesta del que sería el Reglamento n.o 1782/2003, en la que explicaba sus ideas sobre una perspectiva política a largo plazo para una agricultura sostenible, bajo la rúbrica «Potenciación de las normas sobre medio ambiente, salubridad alimentaria, sanidad y bienestar animal y seguridad en el trabajo», lo siguiente:

«La aplicación obligatoria del principio de condicionalidad se referirá a las normas legales europeas en materia de medio ambiente, salubridad alimentaria, sanidad y bienestar animal y seguridad en el trabajo aplicables en la explotación. Como complemento necesario de la disociación, para impedir el abandono de las tierras y los consiguientes problemas medioambientales, los beneficiarios de las ayudas directas estarán también obligados a conservar sus tierras agrarias en buenas condiciones agronómicas.

La condicionalidad actuará desde una perspectiva integral de la explotación y las sanciones se aplicarán en todos los casos de incumplimiento detectados en la explotación de un beneficiario. Se aplicará a todos los sectores y a todas las tierras agrarias, estén o no en uso.

Los agricultores que perciban ayudas únicas por explotación u otras ayudas directas dentro de la PAC y que no cumplan con esas normas legales estarán sujetos a sanciones. La sanción consistirá en una reducción total o parcial de la ayuda (según la gravedad del caso).» ( 28 )

49.

En un estudio posterior sobre el impacto de los acuerdos medioambientes en la PAC se indicó que «la condicionalidad es un elemento clave de la reforma de la PAC de 2003. La introducción de la aplicación obligatoria del principio de condicionalidad implica que, a partir del 1 de enero de 2005, los agricultores que sean beneficiarios de un pago directo deberán observar los requisitos legales de gestión a que se refiere el anexo III del Reglamento n.o 1782/2003 y mantener las tierras subvencionables en buenas condiciones agrarias y medioambientales (BCAM), en consonancia con el marco establecido por el anexo IV de dicho Reglamento. Los requisitos de condicionalidad se refieren a la totalidad de la explicación, y asimismo a las tierras y a las secciones de la explotación para las que no se conceden los pagos directos. La inobservancia de tales requisitos dará lugar a la reducción de los pagos directos, que ascenderá a un 3 % (1 % a 5 %) en caso de un primer incumplimiento, y a un porcentaje comprendido entre el 15 % y el 100 % cuando la inobservancia sea deliberada, teniendo en cuenta su gravedad, alcance, persistencia y repetición. En consecuencia, se garantizará el cumplimiento tanto de los requisitos legales vigentes como de las normas en materia de BCAM mediante controles efectuados en el marco del sistema de pago directo». ( 29 )

50.

Por último, la exposición de motivos de la propuesta de la Comisión para el Reglamento n.o 1306/2013 pone de relieve que: «los agricultores, que junto con los silvicultores son los principales gestores de tierras, deberán recibir apoyo para que adopten y mantengan sistemas y prácticas agrícolas especialmente favorables a los objetivos medioambientales y climáticos, ya que los precios de mercado no reflejan el suministro de dichos bienes públicos. También será esencial aprovechar mejor las múltiples posibilidades de las zonas rurales y contribuir, de este modo, a un crecimiento integrador y a la cohesión». ( 30 )

51.

Los antecedentes legislativos indican que, en el contexto de la PAC, se considera que los agricultores tienen obligaciones que van más allá de la producción agrícola. Estos desempeñan también el papel de guardianes del medio ambiente («gestores de tierras») en relación con la tierra situada en sus explotaciones. Por lo tanto, el origen de la normas en materia de condicionalidad apoya una lectura del Reglamento n.o 1306/2013 que interpreta el término «explotación» en el sentido de que se refiere a la totalidad de la explotación del beneficiario.

52.

Ello puede considerarse suficiente para dar por finalizada la cuestión. No obstante, en aras de la exhaustividad, analizaré brevemente también si la sistemática legislativa detallada apoya del mismo modo la idea de que el término «explotación» incluye la tierra que no es objeto de la solicitud de ayuda.

53.

El acervo legislativo es muy complejo. Este incluye el Reglamento Delegado n.o 640/2014, que debe interpretarse sin lugar a dudas de una manera que sea coherente con el Reglamento n.o 1306/2013, el Reglamento de habilitación. ( 31 ) Además de los términos «explotación» y «zona agrícola», este último Reglamento emplea la expresión «parcela agrícola», que se define en el artículo 67, apartado 4, letra a), del Reglamento n.o 1306/2013. Esta disposición forma parte del capítulo II, titulado «Sistema integrado de gestión y control», que se ubica en el título V del Reglamento n.o 1306/2013, cuya rúbrica es «Sistemas de control y sanciones». Estas disposiciones comprenden los elementos introducidos para seguir de manera efectiva la distribución de las ayudas de la UE pagadas a los agricultores. ( 32 )

54.

El Reglamento Delegado n.o 640/2014 introduce una serie de normas técnicas detalladas. En particular, establece la base de cálculo de las ayudas, incluidas las normas sobre la forma de tratar determinados casos en los que las superficies admisibles contengan elementos paisajísticos o árboles [artículo 1, letra h)]. Cuando los Estados miembros conceden pagos únicos por superficie, deben garantizar que cada parcela agraria que se declare pueda identificarse de una manera fiable que permita su localización y medición (artículo 5, apartado 2), con el fin de que las autoridades competentes puedan realizar los controles necesarios.

55.

El artículo 9, apartado 2, del Reglamento Delegado n.o 640/2014 dispone que los elementos paisajísticos que están comprendidos en el ámbito de aplicación del anexo II del Reglamento n.o 1306/2013 que formen parte de la superficie total de una parcela agrícola deben considerarse parte de la superficie admisible de dicha parcela. ( 33 )

56.

No obstante, la cuestión que aquí se plantea no es si el lugar en el que se encontraba el lugar de enterramiento marcado con piedras podía beneficiarse de una ayuda. Más bien, se trata de si la normativa nacional que exige la conservación del lugar de enterramiento marcado con piedras como requisito para poder beneficiarse de una ayuda en el marco de la PAC en relación con la parcela adyacente en cuyos límites se situaba el lugar de enterramiento marcado con piedras ( 34 ) es compatible con el Derecho de la Unión. Por lo tanto, si el lugar de enterramiento marcado con piedras se encontraba en una parcela agrícola que podía, por su parte, beneficiarse de una ayuda de la UE con arreglo al artículo 9, apartado 2, del Reglamento Delegado n.o 640/2014 no puede afectar a la interpretación correcta del término «explotación» a los efectos de los artículos 2, letra d), y 91, apartado 3, del Reglamento n.o 1306/2013.

57.

Dicho esto, en la práctica podría resultar útil que el órgano jurisdiccional remitente aclarase si la tierra en la que se encontraba el lugar de enterramiento marcado con piedras había sido identificada por Mardi talu como parte de una superficie admisible de una parcela agrícola a los efectos del Reglamento Delegado n.o 640/2014. Si así fuera, estaría en contradicción con tal conclusión determinar que no cabía imponer sanción administrativa alguna en relación con la tierra en la que se encontraba el lugar de enterramiento marcado con piedras por el simple motivo de que esa parcela no se utilizaba para la producción agrícola. De otro modo, Mardi talu estaría tratando de nadar y guardar la ropa. Cuando un agricultor identifica el lugar en el que se sitúa una estructura arqueológica como una parcela agrícola a los efectos de la solicitud de ayuda, no puede afirmar al mismo tiempo que no pueden imponerse sanciones administrativas respecto de las actividades que lleva a cabo en esta tierra, ya que no se utiliza para la producción agrícola.

58.

Me gustaría añadir que la interpretación contraria (limitar las obligaciones en materia de condicionalidad a las parcelas de terreno que se encuentran en una explotación y que se utilizan, en efecto, para la producción agrícola) permitiría a aquellos que no tienen escrúpulos eludir muy fácilmente estas obligaciones. Así, en el año 1 un agricultor puede abstenerse de incluir una parcela de terreno que contiene una particularidad topográfica inoportuna (por ejemplo, un árbol milenario o los vestigios de una fortaleza de la Edad del Hierro) en su solicitud de ayuda directa. Liberado de la sanción financiera a la que se enfrentaría por incumplir deliberadamente la obligación en materia de condicionalidad, el agricultor tala entonces el árbol, o demuele la fortaleza. Evacúa los escombros de su terreno, aumentando de este modo la superficie de producción y sus posibles beneficios. Posteriormente, en el año 2, incluye esta parcela de terreno en su solicitud de ayuda directa como tierra que se utiliza para la producción agrícola. Por consiguiente, al exponer la situación queda claro por qué el sistema establecido por el legislador de la Unión solo funciona correctamente si las obligaciones en materia de condicionalidad se refieren a la totalidad de las parcelas de terreno que integran la explotación del beneficiario, independientemente de si en un determinado momento se utilizan o no para la producción agrícola.

59.

En mi opinión, de lo anterior se desprende que, con arreglo al artículo 72, apartado 1, letra a), y a las normas en materia de condicionalidad previstas en el título VI del Reglamento n.o 1306/2013, un beneficiario debe cumplir los requisitos relativos a las buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra en el conjunto de su explotación agrícola, y no solo en la zona agrícola específica para la que ha solicitado la ayuda.

60.

Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Tartu Halduskohus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Tartu, Estonia) del siguiente modo: