1.

En el presente asunto, el Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Finlandia) solicita al Tribunal de Justicia, en esencia, que interprete el artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento (CE) n.o 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social ( 2 ), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.o 988/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009 ( 3 ) (en lo sucesivo, «Reglamento n.o 883/2004»), y los artículos 20 TFUE y 21 TFUE.

2.

En resumen, se trata, por un lado, de determinar si una asistencia personal concedida a una persona con grave discapacidad está comprendida en el concepto de «prestaciones de enfermedad», en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 o si, por el contrario, está excluida de su ámbito de aplicación. Por otro lado, y en relación con esta segunda hipótesis, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si los artículos 20 TFUE y 21 TFUE se oponen a que la autoridad finlandesa competente deniegue esa asistencia a una persona con grave discapacidad, residente en Finlandia, para que curse estudios superiores en otro Estado miembro, en este caso, Estonia.

3.

El artículo 19 de la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad, aprobada en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2010/48/CE del Consejo, de 26 de noviembre de 2009, ( 4 ) establece:

«Los Estados Partes en la presente Convención […] adoptarán medidas efectivas y pertinentes para facilitar el pleno goce de este derecho por las personas con discapacidad y su plena inclusión y participación en la comunidad, asegurando en especial que:

[…]

[…]»

4.

La República de Finlandia ratificó la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad y su Protocolo Facultativo el 11 de mayo de 2016. La Convención y su Protocolo Facultativo entraron en vigor en Finlandia el 10 de junio de 2016.

5.

El artículo 1, letras j), k), y l), del Reglamento n.o 883/2004 recoge las siguientes definiciones:

«se entiende por: […]

[…]»

6.

El artículo 3 del Reglamento n.o 883/2004, titulado «Campo de aplicación material», establece:

«1.   El presente Reglamento se aplicará a toda la legislación relativa a las ramas de seguridad social relacionadas con:

[…]

2.   Salvo disposición en contrario del anexo XI, el presente Reglamento se aplicará a los regímenes de seguridad social generales y especiales, contributivos y no contributivos, así como a los regímenes relativos a las obligaciones del empleador o del armador.

3.   El presente Reglamento también se aplicará a las prestaciones especiales en metálico no contributivas previstas en el artículo 70.

[…]

5.   El presente Reglamento no se aplicará:

[…]»

7.

El artículo 9 del Reglamento n.o 883/2004, que lleva por título «Declaraciones de los Estados miembros sobre el campo de aplicación del presente Reglamento», prevé, en particular, que los Estados miembros notifiquen anualmente a la Comisión Europea por escrito la legislación y los regímenes mencionados en el artículo 3.

8.

El artículo 70 del Reglamento n.o 883/2004 está redactado en los siguientes términos:

«1.   El presente artículo se aplicará a las prestaciones especiales en metálico no contributivas previstas en la legislación que, por su alcance personal, objetivos y condiciones para su concesión presenten características tanto de legislación de seguridad social a que se refiere el apartado 1 del artículo 3 como de asistencia social.

2.   A efectos del presente capítulo, se entenderá por “prestaciones especiales en metálico no contributivas” aquellas que:

y

3.   El artículo 7 y los demás capítulos del presente título no se aplicarán a las prestaciones mencionadas en el apartado 2 del presente artículo.

4.   Las prestaciones recogidas en el apartado 2 únicamente serán facilitadas en el Estado miembro en el que las personas interesadas residan, y de conformidad con su legislación. Esas prestaciones serán facilitadas y sufragadas por la institución del lugar de residencia.»

9.

El artículo 13, apartado 1, de la sosiaalihuoltolaki (Ley de asistencia social) (17.9.1982/710) dispone lo siguiente:

«Artículo 13

En el marco de sus funciones en materia de asistencia social, el municipio está obligado a asumir las tareas relacionadas a continuación, respetando el contenido y el alcance previstos en la legislación así como el plan de ejecución establecido en la ley relativa a la planificación de los servicios sociales y sanitarios y a las subvenciones estatales:

1)   organización de los servicios sociales para los residentes;

[…]»

10.

De conformidad con el artículo 14, párrafo primero, de la ley sobre asistencia social:

«se entenderá por residente del municipio a efectos de la presente ley toda persona que tenga en él su domicilio, en el sentido de la väestökirjalaki [(Ley del Registro civil) (141/69)].

[…]»

11.

Los artículos 1 y 3, el artículo 8, párrafo segundo, y los artículos 8c y 8d de la laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista [(ley sobre los servicios y las medidas de apoyo que deben prestarse por razón de discapacidad) (3.4.1987/380)], en lo sucesivo, «Ley sobre servicios a personas con discapacidad», disponen lo siguiente:

«Artículo 1

Objetivo de la ley

La presente ley tiene por objeto fomentar las posibilidades de que las personas con discapacidad puedan convivir y ser activas como miembros de pleno derecho de la sociedad, así como evitar y eliminar incomodidades y obstáculos por razón de una discapacidad.

[…]

Artículo 3

Responsabilidad de la organización de los servicios y medidas de apoyo

El municipio deberá velar por que los servicios y medidas de apoyo a personas con discapacidad estén organizados de tal forma que cubran, por su contenido y alcance, la necesidad existente dentro del municipio.

En la organización de los servicios y de las medidas de apoyo previstos en la presente ley, deberán tenerse en cuenta las necesidades de asistencia personales del usuario. (19.12.2008/981)

Artículo 8

Servicios a personas con discapacidad

[…]

El municipio deberá ofrecer a las personas con grave discapacidad servicios de transporte razonables con servicio de acompañamiento, actividades de día, asistencia personal y alojamiento con asistencia cuando, por razón de su discapacidad o enfermedad, la persona precise de forma imperiosa de esos servicios para realizar las actividades cotidianas de la vida diaria. Sin embargo, el municipio no estará obligado a proporcionar alojamiento con asistencia o una asistencia personal cuando los cuidados necesarios para la persona con grave discapacidad no puedan ser garantizados en el marco de la asistencia local. (19.2.2010/134)

Artículo 8c (19.12.2008/981)

Asistencia personal

A efectos de la presente ley, se entenderá por “asistencia personal” la asistencia, dentro o fuera del domicilio, indispensable para las personas con grave discapacidad:

Artículo 8d (19.12.2008/981)

Forma de prestación de la asistencia personal

En la decisión sobre las modalidades de prestación de asistencia personal y de organización de la asistencia personal, el municipio tendrá en cuenta la opinión y los deseos de la persona con grave discapacidad, así como las necesidades de ayuda individual definidas en un plan de servicios y de circunstancias vitales en su conjunto.

El municipio podrá prestar la asistencia personal:

En el supuesto previsto en el párrafo segundo, punto 1), anterior, la persona con grave discapacidad debe ser orientada y ayudada en todo lo relativo a la contratación del auxiliar.

El auxiliar personal mencionado en el párrafo segundo, punto 1), no puede ser un familiar ni una persona cercana a la persona con grave discapacidad, a menos que concurra un motivo particularmente importante que haga considerar que ello redunda en interés de la persona con discapacidad.»

12.

A, parte recurrente en el litigio principal, nació en 1992 y reside en el municipio de Espoo, en Finlandia. Sufre una grave discapacidad que se manifiesta en una parálisis cerebral, dificultades motoras considerables y repetidos movimientos involuntarios. La necesidad de ayuda de A para las actividades cotidianas es notoria. Por consiguiente, el municipio de Espoo puso a su disposición un asistente personal para que pudiera proseguir sus estudios secundarios en Finlandia.

13.

En agosto de 2013, A solicitó al municipio de Espoo, con arreglo a la Ley sobre servicios a personas con discapacidad, asistencia personal durante aproximadamente cinco horas por semana para la realización de tareas a domicilio, en particular, para realizar la compra, hacer la colada y limpiar. De los autos del litigio principal se desprende que, en la fecha en la que presentó su solicitud, A debía viajar a Tallin, en Estonia, para cursar allí un ciclo de tres años de estudios de Derecho a tiempo completo, lo que le obligaría a pasar tres o cuatro días en la capital estonia, aunque tenía la intención de regresar a Espoo los fines de semana.

14.

Mediante resolución de 12 de noviembre de 2013, ratificada en el marco de un recurso de reposición por resolución de 4 de febrero de 2014, se denegó la solicitud de asistencia personal de A porque su estancia en el extranjero no podía considerarse ocasional, incluso aunque su municipio de residencia no cambiara. El municipio de Espoo consideró que no estaba obligado a prestar servicios y garantizar medidas de apoyo en el extranjero, pues entendía que la estancia en el extranjero participa de la naturaleza de a una «residencia habitual». Por otra parte, declaró que la asistencia personal sólo puede prestarse en el extranjero durante las vacaciones o en el marco de viajes por motivos de trabajo. En cambio, no ha de concederse ningún tipo de reembolso si cambia el municipio de residencia de la persona, como consecuencia de una estancia en el extranjero o cuando se trata de otro tipo de estancia duradera o habitual en el extranjero.

15.

Mediante sentencia de 27 de junio de 2014, el Helsingin hallinto-oikeus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Helsinki, Finlandia) confirmó, en esencia, dicho razonamiento en el marco del recurso interpuesto por A.

16.

El Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo), que conoce del recurso de casación interpuesto contra dicha sentencia, considera, no obstante, que es preciso plantear una petición de decisión prejudicial para resolver el asunto.

17.

El órgano jurisdiccional remitente observa que, en virtud de la Ley sobre servicios a personas con discapacidad, la asistencia personal es un servicio que el municipio debe prestar obligatoriamente, y la persona con grave discapacidad es titular de un derecho subjetivo a esa prestación. La asistencia personal debe concederse a toda persona que sufra una grave discapacidad en el sentido de la citada ley, siempre que sea imprescindible a la luz de las necesidades individuales de la persona afectada. Sin embargo, aunque no se discute que, con arreglo al Derecho nacional, el municipio de residencia de A sigue siendo Espoo, aunque éste curse estudios en la capital estonia, el órgano jurisdiccional remitente subraya que ni el tenor de la Ley sobre servicios a personas con discapacidad ni sus trabajos preparatorios permiten concluir que el municipio esté obligado a conceder la asistencia solicitada en el contexto de una estancia en el extranjero.

18.

El Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) considera, por tanto, que sólo en virtud de la interpretación del Derecho de la Unión podría ser estimado el recurso de casación. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en primer lugar, si, a la luz de sus características, la asistencia personal instaurada por la Ley sobre servicios a personas con discapacidad debe calificarse de prestación de enfermedad, en cuyo caso estaría comprendida en el ámbito de aplicación material del Reglamento n.o 883/2004, o si se trata de una prestación de asistencia social, en cuyo caso estaría excluida del ámbito del citado Reglamento. El órgano jurisdiccional remitente, que se inclina más bien por esta segunda hipótesis, se pregunta, a continuación, si las disposiciones del TFUE en materia de ciudadanía de la Unión se oponen a que se deniegue la asistencia personal solicitada en el asunto principal.

19.

En tales circunstancias, el Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

20.

Han presentado observaciones escritas sobre dichas cuestiones prejudiciales los Gobiernos finlandés, checo y sueco, así como la Comisión Europea. A la vista de las observaciones presentadas, el Tribunal de Justicia estimó que disponía de suficiente información, y decidió no celebrar una vista oral, con arreglo al artículo 76, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento.

21.

Mediante la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si una asistencia personal como la prevista en la Ley sobre servicios a personas con discapacidad debe calificarse de prestación de enfermedad, en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 883/2004, en cuyo caso estaría comprendida en el ámbito de aplicación de este Reglamento, o si, por el contrario, se trata de una prestación de «asistencia social», en el sentido del artículo 3, apartado 5, del citado Reglamento, de modo que estaría expresamente excluida del ámbito de aplicación del régimen de coordinación de las normativas nacionales en materia de seguridad social establecido en dicho acto.

22.

En esta segunda hipótesis, que es por la que se decanta el órgano jurisdiccional remitente, se solicita, en esencia, al Tribunal de Justicia que determine si los artículos 20 TFUE y 21 TFUE, que consagran el estatuto de ciudadano de la Unión y el derecho de éste de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, se oponen a que un municipio de un Estado miembro deniegue la asistencia personal solicitada por una persona con grave discapacidad residente en dicho municipio por la circunstancia de que esa persona tiene que residir temporalmente en otro Estado miembro para cursar estudios superiores.

23.

Analizaré esas cuestiones de forma sucesiva, si bien, voy a permitirme observar, por de pronto, que, por los motivos que expondré a continuación, considero que, como sugiere el órgano jurisdiccional remitente, la asistencia personal controvertida no está comprendida en el concepto de «prestaciones de enfermedad», en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 883/2004, y que la negativa del municipio finlandés a concedérsela a un residente con grave discapacidad, como A, es contraria a los artículos 20 TFUE y 21 TFUE.

24.

El sistema establecido por el Reglamento n.o 883/2004 (y por los actos que lo precedieron) ( 5 ) se basa en la distinción entre, por un lado, las prestaciones de seguridad social, enumeradas en su artículo 3, apartado 1, que están comprendidas en su ámbito de aplicación y, por otro lado, en particular, las prestaciones de «asistencia social», en el sentido del artículo 3, apartado 5, del expresado Reglamento, que están excluidas de su ámbito de aplicación.

25.

No resulta fácil trazar la línea divisoria entre seguridad social y asistencia social. En efecto, el Reglamento n.o 883/2004 no contiene ninguna definición general de estos ámbitos y tampoco remite, a este fin, a las legislaciones de los Estados miembros. Por otra parte, el hecho de que un Estado miembro no haya declarado, de conformidad con el artículo 9 del Reglamento n.o 883/2004, que un régimen nacional determinado está comprendido en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento no tiene por efecto excluir ipso facto tal régimen del ámbito de aplicación material del Reglamento n.o 883/2004. ( 6 )

26.

El Tribunal de Justicia, que tuvo que lidiar muy pronto con esta problemática, ha establecido dos criterios que permiten distinguir, con carácter general, las prestaciones de seguridad social de las de asistencia social. En ese sentido, conforme a reiterada jurisprudencia, una prestación será una prestación de seguridad social cuando:

27.

Dado el carácter acumulativo de los dos criterios que acaban de indicarse, cuando no se cumpla uno de ellos, la prestación de que se trata no estará comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento n.o 883/2004.

28.

En ocasiones, sucede que un mismo régimen de prestaciones presenta características propias de la seguridad social y, al mismo tiempo, parece poseer rasgos de asistencia social, lo que puede dificultar el análisis de los dos criterios mencionados en el punto 26 de las presentes conclusiones.

29.

En relación con el carácter heterogéneo de las reglas contenidas en determinadas legislaciones nacionales, el Tribunal de Justicia ha subrayado en reiteradas ocasiones que aunque pueda parecer deseable, desde el punto de vista de la aplicación del Reglamento, establecer una distinción clara entre los regímenes legales que correspondan, respectivamente, a la Seguridad social y a la asistencia, no se puede excluir la posibilidad de que por razón de sus respectivos ámbitos de aplicación personal, de sus objetivos y de sus modalidades de aplicación, determinadas legislaciones estén simultáneamente comprendidas en las dos categorías enunciadas, eludiendo así una clasificación unitaria. ( 8 )

30.

Es cierto que el artículo 4, apartado 2 bis, y el artículo 10 bis del Reglamento n.o 1408/71, introducidos en su articulado en virtud del Reglamento n.o 1247/92 del Consejo, de 30 de abril de 1992, ( 9 ) y actualmente, el artículo 3, apartado 3, y el artículo 70 del Reglamento n.o 883/2004 han tenido parcialmente en cuenta esa circunstancia. En efecto, en lo que respecta a este último Reglamento, su artículo 70 establece las disposiciones generales relativas a las «prestaciones especiales en metálico no contributivas» aplicables a las legislaciones que, por razón de su ámbito de aplicación personal, sus objetivos y sus requisitos de concesión, poseen a la vez características de la legislación en materia de seguridad social o de asistencia social. En particular, están comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha disposición las prestaciones que tienen por objeto proporcionar «únicamente la protección específica de las personas con discapacidad, en estrecha vinculación con el contexto social de cada una de esas personas en el Estado miembro de que se trate», lo que justifica que, con arreglo al artículo 70, apartado 4, del Reglamento n.o 883/2004, se concedan exclusivamente en el Estado miembro de residencia del beneficiario, y de conformidad con la legislación de este Estado miembro.

31.

Aunque el concepto de «prestaciones de seguridad social», en el sentido del artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 y el concepto de «prestación especial no contributiva», en el sentido del artículo 3, apartado 3, y del artículo 70 del citado Reglamento se excluyen mutuamente, ( 10 ) también es cierto que la aplicación de estos últimos artículos presuponen que las prestaciones de que se trata están comprendidas en el ámbito de aplicación material del Reglamento n.o 883/2004, es decir, que se consideran prestaciones especiales, en metálico y no contributivas, pese a figurar, en principio, en la lista de las legislaciones enumeradas por cada Estado miembro, prevista en el anexo X de ese Reglamento. Pues bien, en lo que respecta a la República de Finlandia, la Ley sobre servicios a personas con discapacidad no figura en la lista del anexo X del Reglamento n.o 883/2004. Esa circunstancia explica por qué el órgano jurisdiccional remitente, al parecer de forma intencionada, no ha solicitado al Tribunal de Justicia que interprete el artículo 3, apartado 3, y el artículo 70 de dicho Reglamento, y que las partes interesadas no hayan presentado observaciones sobre ese aspecto. ( 11 )

32.

Dicho esto, al margen del ámbito de aplicación del artículo 3, apartado 2, y del artículo 70 del Reglamento n.o 883/2004 y, por consiguiente, en lo que respecta a la delimitación entre los apartados 1 y 5 del artículo 3 de dicho Reglamento, el requisito que tiene más peso en la apreciación que realiza el Tribunal de Justicia es el relativo a los riesgos enumerados en el artículo 3, apartado 1, del indicado Reglamento. En efecto, aun cuando una legislación nacional confiera a los beneficiarios una posición legalmente definida que dé derecho a una determinada prestación, al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades de los solicitantes, y dado que la enumeración recogida en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 es exhaustiva, una prestación que no guarde relación con la cobertura de los riesgos enumerados en ese artículo debe quedar excluida, en todo caso, del ámbito de aplicación del Reglamento n.o 883/2004. ( 12 )

33.

Aunque la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la identificación de los dos criterios enunciados en el punto 26 de las presentes conclusiones está bien consolidada, la aplicación de esos mismos criterios a los asuntos de que ha conocido el Tribunal de Justicia resulta más controvertida.

34.

En efecto, en lo tocante al primer criterio establecido por el Tribunal de Justicia, cabría pensar que, dado su rigor, la más mínima apreciación individual y discrecional de las necesidades del interesado que hubiera sido atribuida a la administración nacional competente excluiría la calificación de prestación de seguridad social. Sin embargo, de un modo bastante contradictorio a mi entender, el Tribunal de Justicia consideró cumplido ese criterio a pesar del hecho de que un subsidio únicamente se concedía en función del patrimonio del solicitante, de sus ingresos, del número de hijos a su cargo y de la edad de éstos, por cuanto que esos criterios eran objetivos y estaban legalmente definidos, sin que la autoridad competente pudiera «tener en cuenta otras circunstancias personales». ( 13 ) En cambio, más recientemente, en lo que respecta a las asignaciones destinadas a compensar las consecuencias sociales de las discapacidades graves, el Tribunal de Justicia declaró, en el marco de un recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión contra la República de Eslovaquia que, aunque los informes médico y social, así como el informe denominado multidisciplinar, que es en el que se enmarca la realización de la propuesta de la concesión de un tipo concreto de asignación en concepto de compensación, se efectúan de acuerdo con criterios objetivos y legalmente definidos, la Comisión no demostró que tales criterios generasen el derecho a las prestaciones controvertidas sin que la autoridad competente conservase ningún margen de apreciación para concederlas. ( 14 )

35.

En cuanto a la aplicación del segundo criterio, pese a recordar el carácter exhaustivo de los riesgos o prestaciones expresamente relacionados en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004, el Tribunal de Justicia admitió, no obstante el silencio que dicho Reglamento guarda sobre el riesgo de dependencia, ( 15 ) que las prestaciones relativas a ese riesgo podían asimilarse a «prestaciones de enfermedad» en el sentido de dicho artículo y, por consiguiente, quedar comprendidas en el ámbito de aplicación de la normativa de la Unión sobre coordinación de los regímenes nacionales de seguridad social. ( 16 ) No obstante, esa asimilación del riesgo de dependencia al riesgo de enfermedad está sujeta a determinados requisitos para no ampliar en exceso el ámbito de aplicación del Reglamento n.o 883/2004, habida cuenta de que este último no contiene ninguna disposición que se refiera expresamente a ese riesgo. Así pues, el Tribunal de Justicia estimó que las prestaciones destinadas a cubrir el riesgo de dependencia, no sólo deben cumplir el primer criterio indicado en el punto 26 de las presentes conclusiones, sino sobre todo tener por objeto «mejorar el estado de salud y las condiciones de vida de las personas dependientes», al estar «fundamentalmente destinadas a completar las prestaciones del seguro de enfermedad». ( 17 ) Las prestaciones relacionadas con el riesgo de dependencia, que, como esta última, suelen ser de larga duración, tienen a lo sumo carácter complementario de las prestaciones de enfermedad «clásicas», destinadas a hacerse efectivas durante un tiempo más bien corto, y comprendidas strictu sensu, en el artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 883/2004. ( 18 )

36.

A la luz de las consideraciones anteriores, procede comprobar si los dos criterios mencionados en el punto 26 de las presentes conclusiones se cumplen en el litigio principal, bien entendido que, como ha señalado acertadamente el órgano jurisdiccional remitente, de conformidad con la jurisprudencia, el hecho de que la República de Finlandia no haya declarado que la Ley sobre servicios a personas con discapacidad está comprendida en el ámbito de aplicación del 3 del Reglamento n.o 883/2004 no significa que dicha ley quede excluida del ámbito de aplicación material de este acto de la Unión.

37.

El órgano jurisdiccional remitente parece dudar de que se cumpla este primer criterio. En efecto, aunque señala que, cuando se concede la asistencia personal prevista en la Ley sobre servicios a personas con discapacidad, se tienen en cuenta las necesidades de las personas con grave discapacidad, lo cual parece indicar que esa prestación se aproxima a la asistencia social, esa ley confiere a los beneficiarios que designa un «derecho subjetivo» a la concesión de la asistencia personal sobre la base de requisitos legalmente establecidos, con independencia del nivel de ingresos del beneficiario.

38.

Los Gobiernos finlandés y sueco consideran que, dado que se tienen en cuenta las necesidades individuales del beneficiario, y habida cuenta de la facultad de apreciación que tiene el municipio para determinar las modalidades de prestación de la asistencia personal y su volumen, la situación en cuestión puede asimilarse a la correspondiente a la asignación que dio lugar a la sentencia de 16 de septiembre de 2015, Comisión/Eslovaquia (C‑433/13, EU:C:2015:602). En cambio, la Comisión y, en menor medida, el Gobierno checo, estiman que sí se cumple el primer criterio.

39.

A la luz de las indicaciones facilitadas por el órgano jurisdiccional remitente, me inclino por la postura que defienden estas dos últimas partes interesadas.

40.

Es indudable que la Ley sobre servicios a personas con discapacidad, indica, en varias ocasiones, que se han de tener en cuenta las necesidades individuales del interesado, en particular, en los artículos 8c y 8d.

41.

Sin embargo, consta que la asistencia personal debe ser proporcionada por el municipio cuando la persona resida en su territorio y tenga la condición de persona con grave discapacidad, al margen de sus ingresos.

42.

Como ha observado, en esencia, el Gobierno checo, el margen de apreciación que el artículo 8d de la Ley sobre servicios a personas con discapacidad confiere al municipio de residencia del beneficiario no se refiere a los requisitos del nacimiento del derecho a la asistencia personal, sino a las modalidades conforme a las cuales dicha asistencia se presta y a su volumen. Precisamente desde esa perspectiva, este asunto difiere de la situación que dio lugar a la sentencia de 16 de septiembre de 2015, Comisión/Eslovaquia (C‑433/13, EU:C:2015:602), apartados 79 y 80. En efecto, en dicho asunto, el Tribunal de Justicia declaró, por un lado, que la Comisión no había demostrado que los criterios de la ley eslovaca relativos a los distintos informes médico-sociales que debían realizarse «h[icieran] que nac[iera] el derecho a las prestaciones controvertidas sin que la autoridad competente conserv[ase] discrecionalidad alguna para concederlas», y, por otro lado, que la citada ley establecía que «el derecho a las asignaciones concedidas en concepto de compensación y al abono de las mismas surge a partir del momento en que existe una resolución válida de la autoridad competente mediante la que se reconoce dicho derecho», lo cual corroboraba la postura de la República Eslovaca en el sentido de que «la Administración conserva cierta discrecionalidad a la hora de conceder las prestaciones controvertidas». ( 19 ) Por consiguiente, para disipar las dudas del órgano jurisdiccional remitente, el Tribunal de Justicia podría subrayar que, para considerar que no concurre el primer criterio mencionado en el punto 26 de las presentes conclusiones, la apreciación discrecional de las necesidades individuales del beneficiario debe referirse principalmente a los criterios de nacimiento del derecho a la asignación de que se trate. ( 20 )

43.

Por consiguiente, creo que se cumple el primer criterio mencionado en el punto 26 de las presentes conclusiones.

44.

En lo que respecta al segundo criterio, es preciso determinar si la asistencia personal controvertida en el litigio principal constituye o debe asimilarse a una «prestación de enfermedad», en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 883/2004.

45.

Como ya he puesto de manifiesto, el Tribunal de Justicia ha declarado en múltiples ocasiones que las prestaciones que tienen por objeto mejorar el estado de salud y las condiciones de vida de las personas dependientes están fundamentalmente destinadas a completar las prestaciones del seguro de enfermedad y, por consiguiente, deben asimilarse a «prestaciones de enfermedad» en el sentido de ese artículo. ( 21 )

46.

En mi opinión, como han señalado los Gobiernos finlandés y sueco en sus observaciones escritas, no puede considerarse que la asistencia personal prevista por la Ley sobre servicios a personas con discapacidad tenga por objeto mejorar ni la situación de discapacidad ni la salud del beneficiario. En efecto, en primer lugar, el artículo 1 de la Ley sobre servicios a personas con discapacidad establece que esa ley tiene por objeto «fomentar las posibilidades de que las personas con discapacidad puedan convivir y ser activos como miembros de pleno derecho de la sociedad, así como evitar y eliminar incomodidades y obstáculos por razón de una discapacidad». A continuación, como indica el artículo 8c de la Ley sobre servicios a personas con discapacidad, la asistencia personal tiene por finalidad ayudar a las personas con una grave discapacidad a adoptar sus propias decisiones en el desarrollo de las actividades enumeradas en dicho artículo, es decir, actividades cotidianas, profesionales y de estudio, de ocio, de participación en la vida social, y de preservación de las interacciones sociales. Por último, como observa el Gobierno finlandés, los trabajos preparatorios de la Ley sobre servicios a personas con discapacidad confirman que las necesidades de asistencia que se refiera a cuidados, a un tratamiento o a vigilancia, quedaron expresamente excluidas de la asistencia personal.

47.

Por tanto, la finalidad de la asistencia personal no es de naturaleza médica, a diferencia de lo que sucede con la asignación finlandesa para el cuidado de menores (con discapacidad) (lapsen hoitotuki), objeto del asunto que dio lugar a la sentencia de 18 de octubre de 2007, Comisión/Parlamento y Consejo (C‑299/05, EU:C:2007:608), apartados 57 a 59, y que el Tribunal de Justicia consideró una prestación de enfermedad, en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1408/71 [actualmente artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 883/2004] habida cuenta del hecho de que dicha asignación tenía por objeto permitir a los padres de los menores discapacitados garantizar la asistencia, la vigilancia y, eventualmente, la reeducación de éstos.

48.

Por lo tanto, llegados a este punto, es preciso comprobar si una asistencia personal que no tiene por objeto mejorar el estado de salud de las personas con discapacidad sino únicamente —he de admitirlo— «las condiciones de vida de las personas dependientes», en el sentido de la jurisprudencia citada en el punto 45 de las presentes conclusiones, puede asimilarse a una «prestación de enfermedad», en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 883/2004.

49.

Como ya he señalado, el riesgo de dependencia no está expresamente cubierto por el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004.

50.

En su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha asimilado a las prestaciones de enfermedad determinadas prestaciones amparadas en los regímenes de seguro de dependencia, en la medida en que éstas tenían por objeto mejorar el estado de salud y las condiciones de vida de las personas dependientes. En esos asuntos se ventilaba la cuestión relativa a la asunción de los costes, con independencia de la forma de financiación de dichos regímenes, derivados del estado de dependencia de la persona, referidos, al menos de forma concomitante, a los cuidados dispensados a esa persona y destinados a mejorar su vida cotidiana, garantizándole, por ejemplo, la cobertura de equipos o la asistencia de terceros. ( 22 ) Esta doctrina no ha resultado desvirtuada por la sentencia de 1 de febrero de 2017, Tolley (C‑430/15, EU:C:2017:74) en la que se apoya la Comisión para alegar que el Tribunal de Justicia, en el apartado 53 de esta sentencia, puso el énfasis exclusivamente en la finalidad de mejorar la vida de las personas dependientes, dentro del componente de «dependencia» del subsidio para minusválidos controvertido en dicho asunto. En efecto, por un lado, el componente de «dependencia» de dicho subsidio tenía por objeto cubrir los gastos adicionales exigidos por ciertos tipos de asistencia o derivados de la incapacidad o la práctica incapacidad para caminar, ( 23 ) lo cual, desde mi punto de vista, explica su vinculación a las «prestaciones de enfermedad». Por otro lado, las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente tenían fundamentalmente por objeto que se determinase si el componente de «dependencia» del citado subsidio debía considerarse pertinente para su calificación como «prestaciones de enfermedad» y no como prestaciones destinadas a cubrir los riesgos de invalidez o de vejez, que ya están cubiertos por el Reglamento n.o 883/2004.

51.

En cualquier caso, considero que el Tribunal de Justicia debería evitar asimilar a las prestaciones de enfermedad los subsidios, como la asistencia personal controvertida en el presente asunto, que tienen exclusivamente por objeto mejorar la vida cotidiana de las personas con grave discapacidad, que no incluyan, al menos, la cobertura de los cuidados o equipos destinados a mejorar el estado de salud de dichas personas. Si el Tribunal de Justicia optase por esa vía, ello supondría incluir el riesgo de dependencia, como tal, en la lista exhaustiva del artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 y, por ende, en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento, lo cual se ha negado a hacer el legislador de la Unión, pese a las múltiples modificaciones introducidas a lo largo de los años en la normativa de la Unión en materia de coordinación de los regímenes nacionales de seguridad social. No puedo proponer al Tribunal de Justicia que adopte ese planteamiento, so pena de desnaturalizar el propio concepto de «prestaciones de enfermedad», en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 883/2004.

52.

Por tanto, desde mi punto de vista, una asistencia personal consistente en cubrir los gastos generados por actividades cotidianas, como realizar la compra, hacer la colada y limpiar para una persona con grave discapacidad, con el fin de permitir a ésta, que no ejerce ninguna actividad económica, cursar estudios superiores, no puede asimilarse a una «prestación de enfermedad», en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 883/2004.

53.

En estas circunstancias, a diferencia de lo que alegan el Gobierno checo y la Comisión, no procede pronunciarse sobre si la asistencia personal prevista por la Ley sobre servicios a personas con discapacidad debe calificarse de «prestación de enfermedad»«en metálico» o «en especie», en el sentido del Reglamento n.o 883/2004, pues, en mi opinión, dicha asistencia no está comprendida en el ámbito de aplicación de este Reglamento.

54.

Por consiguiente, llegados a este punto, es necesario examinar las cuestiones prejudiciales segunda y tercera del órgano jurisdiccional remitente, planteadas precisamente en la hipótesis de que la asistencia personal esté excluida del ámbito de aplicación del Reglamento n.o 883/2004.

55.

Mediante sus cuestiones prejudiciales segunda y tercera, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en esencia, si los artículos 20 TFUE y 21 TFUE, que consagran el derecho de los ciudadanos de la Unión de circular y residir libremente en el territorio de otros Estados miembros, se oponen a que el municipio de residencia de un residente finlandés, como el demandante en el litigio principal, deniegue a éste una asistencia personal, como la prevista en la Ley sobre servicios a personas con discapacidad, basándose en que reside en otro Estado miembro para cursar en él estudios superiores.

56.

Esas cuestiones parten de una doble premisa.

57.

Por una parte, consta que el recurrente en el litigio principal mantiene su residencia en Finlandia, en el sentido de la kotikuntalaki (11.3.1994/201) (Ley sobre municipio de residencia, de 11 de marzo de 1994; en lo sucesivo, «Ley sobre municipio de residencia»), y que la estancia semanal que debe realizar en Estonia para cursar sus estudios es meramente temporal, pues el órgano jurisdiccional remitente constató que el recurrente en el litigio principal debía regresar a su municipio de residencia cada fin de semana.

58.

Por otro lado, el órgano jurisdiccional remitente constató que el motivo de cursar estudios, a diferencia de los motivos referidos a los viajes profesionales y a las vacaciones, no figura entre los motivos respecto de los que se admite que permiten al interesado beneficiarse de asistencia personal en el extranjero. Es cierto que el Gobierno finlandés ha cuestionado esa interpretación del Derecho nacional en sus observaciones escritas, como hizo ante el órgano jurisdiccional remitente, alegando que la Ley sobre servicios a personas con discapacidad no prohíbe que un municipio ejerza su potestad discrecional concediendo la asistencia personal en un caso como el que constituye el objeto del litigio principal. Sin embargo, con independencia del carácter fundado de dicha observación, de conformidad con el reparto de competencias que se derivan del artículo 267 TFUE, no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la interpretación del Derecho nacional adoptada por el órgano jurisdiccional remitente, de la que éste es responsable en exclusiva. ( 24 )

59.

Una vez hechas estas precisiones, conviene recordar que, en su condición de nacional finlandés, el demandante en el litigio principal goza del estatuto de ciudadano de la Unión en virtud del artículo 20 TFUE, apartado 1, de modo que puede invocar, incluso frente a su Estado miembro de origen, los derechos correspondientes a tal condición. ( 25 )

60.

Ese estatuto está destinado a convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros que se encuentran en una situación comprendida en el ámbito de aplicación ratione materiae del Tratado FUE. ( 26 )

61.

Entre las situaciones comprendidas dentro del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión figuran, evidentemente, las relativas al ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado FUE, en particular las relativas al ejercicio de la libertad de circulación y de residencia en el territorio de los Estados miembros, reconocida en el artículo 21 TFUE. ( 27 )

62.

Asimismo, según reiterada jurisprudencia, una normativa nacional que resulta desfavorable para determinados nacionales por el mero hecho de haber ejercitado su libertad de circular y residir en otro Estado miembro constituye una restricción a las libertades que el artículo 21 TFUE, apartado 1, reconoce a todo ciudadano de la Unión. ( 28 )

63.

Varios asuntos en los que el Tribunal de Justicia recordó la jurisprudencia que acaba de citarse tenían por objeto ayudas a la formación o para cursar estudios cuya concesión estaba supeditada al cumplimiento de un criterio mínimo de residencia en el Estado miembro que las concedía y que los estudiantes afectados no cumplían. ( 29 )

64.

A la luz de dicha corriente jurisprudencial, el caso de autos presenta dos particularidades. Por un lado, la asistencia personal no se concede exclusivamente para cursar estudios, sino a efectos de la inserción social y económica de las personas con grave discapacidad, para permitirles adoptar sus «propias decisiones», incluida la de cursar estudios. ( 30 ) Por otro lado, el municipio de Espoo denegó la asistencia personal al recurrente en el litigio principal porque la realización de estudios superiores en Tallin le obligaba a residir de manera habitual en Estonia. Ahora bien, como ya he señalado, el órgano jurisdiccional remitente refutó ese planteamiento declarando que el recurrente en el litigio principal mantiene su residencia en el municipio de Espoo, en el sentido de la Ley sobre municipio de residencia, extremo que, por lo demás, ha admitido el Gobierno finlandés en sus observaciones escritas.

65.

Por consiguiente, cabe deducir que la asistencia personal se denegó exclusivamente porque los estudios superiores que pretendía cursar el recurrente en el litigio principal —que, por lo demás, reúne todos los demás requisitos para beneficiarse de la misma—, se realizaban en un Estado miembro distinto de Finlandia.

66.

Como han afirmado los Gobiernos finlandés y sueco, esa negativa constituye una restricción a la libertad de circular y residir en otro Estado miembro, reconocida por el artículo 21 TFUE, apartado 1, a todo ciudadano de la Unión. En efecto, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, las facilidades ofrecidas por el Tratado en materia de circulación de los ciudadanos de la Unión no podrían producir plenos efectos si se pudiera disuadir a un nacional de un Estado miembro de hacer uso de ellas, por los obstáculos derivados de su residencia en otro Estado miembro, a causa de una normativa de su Estado de origen que le penaliza por el mero hecho de haber ejercido las mencionadas facilidades. ( 31 )

67.

Tal restricción de una de las libertades fundamentales reconocidas por el Tratado sólo podría estar justificada conforme al Derecho de la Unión si se basara en consideraciones objetivas de interés general, independientes de la nacionalidad de las personas afectadas, y fuera proporcionada al objetivo legítimamente perseguido por el Derecho nacional. ( 32 )

68.

A este respecto, remitiéndose a los apartados 89 y 90 de la sentencia de 21 de julio de 2011, Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500), el órgano jurisdiccional remitente menciona, en su resolución de remisión, dos posibles motivos de justificación. En primer lugar, la restricción podría admitirse como consecuencia de la obligación que incumbe al municipio de supervisar la organización de la asistencia personal. En segundo lugar, limitar la prestación de la asistencia personal al territorio finlandés permitiría preservar la coherencia y la eficacia del régimen de asistencia personal, incluso en lo que respecta a la posibilidad con que cuenta el municipio de elegir las modalidades adecuadas de organización y de prestación de esa asistencia.

69.

Mientras que ni el Gobierno checo ni la Comisión se han pronunciado sobre esta cuestión y el Gobierno finlandés estima que ningún motivo de interés general puede justificar la restricción controvertida en el litigio principal, el Gobierno sueco considera que las obligaciones de supervisión que incumben al municipio y el equilibrio financiero del sistema de seguridad social justifican que la concesión de la asistencia personal se limite al territorio finlandés.

70.

Por mi parte, considero que, de entrada, existe cierta confusión en los objetivos de interés general invocados por el órgano jurisdiccional remitente. En efecto, al referirse a los apartados 89 y 90 de la sentencia de 21 de julio de 2011, Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500), el órgano jurisdiccional remitente parece considerar que esos objetivos consisten en asegurarse de que exista un vínculo real entre el solicitante de la prestación y el Estado miembro competente, y en garantizar el equilibrio financiero del sistema nacional de seguridad social, mientras menciona de forma explícita la coherencia y la eficacia del régimen de asistencia personal, motivo de justificación que se asemeja al que suelen invocar los Estados miembros en el marco de la aplicación de sus sistemas fiscales, pero que no se desprende en modo alguno de la sentencia a la que se remite.

71.

Dicho esto, el Tribunal de Justicia reconoció efectivamente, en los apartados 89 y 90 de la sentencia de 21 de julio de 2011, Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500), que los objetivos perseguidos por una normativa nacional dirigida a comprobar un vínculo real entre el solicitante de la prestación de corta duración por incapacidad para jóvenes discapacitados y el Estado miembro competente, así como a preservar el equilibrio financiero del sistema nacional de seguridad social, constituyen, en principio, objetivos legítimos que pueden justificar restricciones de los derechos a circular y residir libremente previstos en el artículo 21 TFUE, apartado 1.

72.

En aquel asunto, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que los requisitos de presencia del demandante en el territorio nacional (Reino Unido), tanto antes de presentar su solicitud como en el momento de su presentación, no podían estar justificados por los dos objetivos antes citados. ( 33 ) En efecto, el Tribunal de Justicia estimó, en particular, que pese a que la solicitante de la prestación por incapacidad residía en un Estado miembro distinto del Reino Unido (en ese caso, España), la existencia de un «vínculo real y suficiente» con el territorio del Reino Unido podía acreditarse por otros elementos distintos de la presencia de la solicitante en el territorio de ese Estado miembro antes de presentar la solicitud, como las relaciones que dicha solicitante mantenía con el sistema de seguridad social de ese Estado miembro y su contexto familiar. ( 34 ) Por otra parte, el Tribunal de Justicia declaró que esa apreciación era válida en lo que respecta al objetivo de garantizar el equilibrio financiero del sistema nacional de seguridad social, dado que el vínculo real y suficiente entre el solicitante y el Estado miembro competente permite a dicho Estado asegurarse de que la carga económica asociada al pago de la prestación controvertida en el litigio principal no resulte excesiva. ( 35 )

73.

En mi opinión, la conclusión a la que llegó el Tribunal de Justicia en esa sentencia es aplicable, con mayor razón, al procedimiento principal. En efecto, a riesgo de repetirme, consta que A mantiene su residencia permanente en el municipio ante el que presentó su solicitud de asistencia personal, al que regresa semanalmente durante los estudios en Estonia. Por consiguiente, a mi modo de ver, no puede afirmarse que dicho municipio puede encontrarse con dificultades particulares para supervisar el cumplimiento de los requisitos y modalidades de organización y de concesión de la susodicha asistencia. Por lo demás, el órgano jurisdiccional remitente no ha facilitado ninguna información sobre la naturaleza de los obstáculos adicionales que tendría que sortear el municipio para controlar las condiciones de utilización de la asistencia personal en una situación como la controvertida en el litigio principal, en relación con la situación, admitida por la legislación finlandesa, en la que un residente finlandés utiliza una asistencia personal idéntica en el marco de un viaje de negocios o de vacaciones. ( 36 )

74.

Por otra parte, conviene señalar que el Gobierno finlandés precisó que ningún elemento permite considerar actualmente que la concesión de una asistencia personal en circunstancias como las controvertidas en el litigio principal puede poner en peligro el equilibro del sistema nacional de seguridad social. Sin una indicación concreta adicional por parte del órgano jurisdiccional remitente que apunte a la existencia de ese riesgo, opino que tal afirmación debe ser tenida en cuenta.

75.

Por consiguiente, considero, que en las circunstancias del litigio principal, ninguno de los objetivos expuestos por el órgano jurisdiccional remitente permite justificar la restricción de la libertad de circulación y de residencia de un ciudadano de la Unión como A.

76.

En tal contexto, no procede pronunciarse sobre la interpretación del artículo 19 de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, solicitada también por el órgano jurisdiccional remitente, ya que no modificaría la respuesta que propongo para las cuestiones prejudiciales segunda y tercera.

77.

En virtud de las consideraciones anteriores, propongo que se responda del siguiente modo a la petición de decisión prejudicial planteada por el Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Finlandia):