1. 

La Court of Appeal (England and Wales) solicita al Tribunal de Justicia que determine si una controvertida política sobre el carril bus de Londres (en lo sucesivo, «política de carril bus») adoptada por Transport for London (en lo sucesivo, «TfL») está comprendida en el concepto de «ayuda» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. En virtud de dicha política, únicamente los black cabs (es decir, los taxis de Londres) pueden utilizar durante determinadas horas del día el carril reservado a los autobuses públicos en la vía pública, excluyendo a los vehículos particulares de alquiler (en lo sucesivo, «VPA»).

2. 

Esta controversia surge a raíz de los avances tecnológicos de las últimas décadas. En particular, la aparición de los sistemas de navegación por satélite y de los teléfonos inteligentes que incorporan aplicaciones específicas diseñadas para facilitar la solicitud de servicios de transporte han modificado el comportamiento de los consumidores, desdibujando las diferencias entre los taxis y los VPA. El resultado es que los taxis y los VPA han emprendido una competencia feroz en toda Europa, y Londres no es la única ciudad en la que han surgido conflictos. ( 2 )

3. 

De hecho, no creo que las normas sobre ayudas de Estado tengan que ver, con carácter general, con medidas estatales como la política de carril bus, siempre que se garantice la igualdad de trato de empresas comparables.

4.

Los servicios de taxi de Londres los prestan tanto black cabs como VPA. La licencia para ambos tipos de servicios la concede el mismo órgano, que está bajo la supervisión de TfL. Sin embargo, las licencias están sujetas a distintos regímenes reglamentarios y a diferentes condiciones.

5.

La licencia de los Black Cabs está sujeta a las disposiciones de la London Cab Order 1934. Dicha ordenanza se adoptó en virtud de la facultad concedida por el artículo 6 de la Metropolitan Public Carriage Act 1869 (Ley de transporte público metropolitano de 1869; en lo sucesivo, «Ley de 1869»), cuyo artículo 8, apartado 2, dispone que «ningún carruaje podrá ofrecerse para el alquiler» (el subrayado es mío) en Londres si no es por un conductor que haya obtenido una licencia de TfL con arreglo al artículo 8 de la Ley de 1869. En consecuencia, sólo los black cabs pueden recoger pasajeros en la calle sin reserva previa.

6.

La licencia para los VPA se regula aparte, en la Private Hire Vehicles (London) Act 1998 (Ley de vehículos particulares de alquiler de Londres de 1998). A estos vehículos no se les permite «ofrecerse para alquiler» en Londres, pero pueden recoger a pasajeros que hayan reservado previamente sus servicios.

7.

En virtud del artículo 121A de la Road Traffic Regulation Act 1984 (Ley de regulación del tráfico de 1984; en lo sucesivo, «Ley de 1984»), TfL es la autoridad de tráfico para determinadas vías del área metropolitana de Londres conocidas como «vías GLA», ( 3 ) mientras que las autoridades de tráfico responsables de casi todas las demás vías de Londres y su área metropolitana son los respectivos distritos de Londres.

8.

El artículo 6 de la Ley de 1984 (en su versión modificada) concede a la autoridad de tráfico responsable de cada vía la facultad de restringir el tráfico en ella (o en parte de ella) a ciertos tipos de vehículos. En ejercicio de sus facultades conferidas por el artículo 6, TfL estableció carriles bus en varias vías GLA. En ese contexto, adoptó la política de carril bus.

9.

La mayoría de los distritos de Londres han adoptado políticas idénticas a la de TfL. Ejemplo de ello es el carril bus de Southampton Row gestionado por el London Borough of Camden (en lo sucesivo, «LBC»). No obstante, los VPA pueden acceder a los carriles bus para recoger y apear pasajeros.

10.

De conformidad con el artículo 4 de la London Local Authorities Act 1996 (Ley de autoridades locales de Londres de 1996) las autoridades de tráfico pueden emitir notificaciones de sanción (en lo sucesivo, «PCN», por sus siglas en inglés) por infracciones de las ordenanzas adoptadas con arreglo al artículo 6 de la Ley de 1984.

11.

La Policía también puede velar por el cumplimiento de las ordenanzas adoptadas con arreglo al artículo 6 de la Ley de 1984, dado que el artículo 8, apartado 1, de dicha Ley tipifica como infracción penal la vulneración o el incumplimiento de una ordenanza adoptada con arreglo al artículo 6. No obstante, en la práctica, la gran mayoría de las infracciones de las citadas ordenanzas se tramitan mediante la expedición de PCN por las autoridades de tráfico.

12.

Eventech Ltd (en lo sucesivo, «Eventech») es una empresa asociada a Addison Lee plc (en lo sucesivo, «Addison Lee»), que explota una flota de VPA en el área metropolitana de Londres. Eventech es la encargada del depósito de todos los VPA de Addison Lee, que ésta arrienda a conductores que trabajan por cuenta propia.

13.

Los días 6 y 13 de octubre de 2010, respectivamente, dos conductores de Addison Lee circularon con sus VPA por el carril bus de Southampton Row, en el centro de Londres. En consecuencia, LBC remitió a Eventech sendas PCN por esos dos usos del carril bus de Southampton Row. Eventech interpuso recurso ante el Parking Adjudicator contra dichas PCN y contra la legalidad de la política de carril bus.

14.

El Parking Adjudicator desestimó el recurso. Posteriormente, Eventech inició un procedimiento ante la High Court of Justice alegando que la política de carril bus vulneraba las normas aplicables sobre libre prestación de servicios, libertad de establecimiento y ayudas de Estado. Mediante sentencia de 13 de julio de 2012, la High Court desestimó este recurso.

15.

El 7 de diciembre de 2012 se autorizó a Eventech para interponer un recurso de apelación contra la resolución de la High Court, y la Court of Appeal conoció de este asunto. Por albergar dudas acerca de la interpretación correcta del artículo 107 TFUE, apartado 1, la Court of Appeal decidió suspender el procedimiento y plantear las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)   En las circunstancias del presente asunto, el hecho de declarar accesible a los black cabs —pero no a los [VPA]— el carril bus de una vía pública durante las horas de funcionamiento de dicho carril bus, ¿supone el uso de “fondos estatales” en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1?

3)   El hecho de declarar accesible a los black cabs —pero no a los [VPA]— el carril bus de una vía pública durante las horas de funcionamiento de dicho carril bus, ¿puede afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1, si la vía pública de que se trata está situada en el centro de Londres y no existe ningún obstáculo que impida que los nacionales de cualquier Estado miembro posean o conduzcan black cabs o [VPA]?»

16.

Han presentado observaciones escritas Eventech, TfL, el Gobierno polaco, la Comisión y el Órgano de Vigilancia de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) (en lo sucesivo, «OVA»). Con excepción del Gobierno polaco, todos ellos formularon asimismo alegaciones en la vista celebrada el 3 de julio de 2014.

17.

La Court of Appeal ha planteado tres cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia, todas ellas dirigidas a obtener una interpretación de algunos de los elementos constitutivos del concepto de «ayuda» con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 1. La primera cuestión versa sobre la transferencia de «fondos estatales». La segunda cuestión aborda, en particular, tres aspectos distintos de la apreciación de si la política de carril bus favorece a «determinadas empresas o producciones», es decir, si dicha política es selectiva. Por último, mediante la tercera cuestión se solicita la interpretación del concepto de «efecto en los intercambios comerciales entre Estados miembros» (en lo sucesivo, «efecto en los intercambios entre Estados miembros»).

18.

Es de destacar que las cuestiones en materia de ayudas de Estado controvertidas ante la High Court of Justice son: i) el requisito de selectividad; ii) si la política de carril bus «falsea o amenaza falsear la competencia», y iii) si la política de carril bus puede tener efectos en los intercambios comerciales entre Estados miembros. Dicho de otro modo, por un lado, aunque en el procedimiento ante la High Court of Justice no se discutía que la política de carril bus supone una transferencia de fondos estatales, este aspecto sí ha sido cuestionado ante la Court of Appeal, y constituye el núcleo de la primera cuestión. ( 4 ) Por otro lado, ya no es objeto de controversia que la política de carril bus puede falsear la competencia. Dejando esas cuestiones a un lado, no se ha discutido ante ninguno de estos órganos jurisdiccionales que la política de carril bus confiere realmente una ventaja a los black cabs por lo que, en consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente no ha planteado ninguna cuestión a este respecto.

19.

De las normas nacionales aplicables se desprende que, en el entorno competitivo de la prestación de servicios de transporte local de pasajeros, los black cabs disfrutan de un monopolio legal parcial. Sólo ellos pueden «ofrecerse para el alquiler» es decir, ser utilizados desde una parada de taxis o parados en la calle. Sin embargo, tanto los black cabs como los VPA pueden prestar servicios en trayectos con reserva previa. En lo que respecta a la medida en que los black cabs operan en el mercado de reserva previa, según las pruebas presentadas ante la High Court of Justice, un estudio de 2009 mostró que el 8 % de los trayectos en black cab habían sido reservados con antelación. ( 5 )

20.

Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si la política de carril bus da lugar a una transferencia de fondos estatales. Por tanto, el Tribunal de Justicia debe aclarar si la circunstancia de que el Estado conceda a un grupo concreto de empresas acceso a infraestructuras públicas que no existían con anterioridad constituye una transferencia de fondos estatales.

21.

Eventech sostiene que la política de carril bus da lugar a una transferencia de recursos del Estado desde tres puntos de vista, a saber: i) el acceso preferente a un activo del Estado, cuyo uso es gratuito para los black cabs; ii) la exención de los black cabs del pago de multas por la utilización de los carriles bus, y iii) el incremento del gasto de mantenimiento de los carriles bus a raíz del tráfico adicional generado por los black cabs.

22.

En lo que respecta a este último elemento, es preciso destinar fondos públicos para mantener las carreteras, incluidos, en su caso, los carriles bus. El hecho de que el carril normalmente reservado a autobuses pueda sufrir un mayor desgaste como consecuencia de permitir el acceso de los black cabs no cambia nada, dado que los demás carriles necesitarán, por el contrario, un menor mantenimiento. Por consiguiente, no veo de qué modo la política de carril bus puede dar lugar a una carga adicional para el Estado en este sentido.

23.

A continuación, abordaré las otras dos cuestiones por separado.

24.

En virtud de la política de carril bus los black cabs pueden evitar el tráfico y, por consiguiente, prestar servicios de taxi a un mayor número de pasajeros de pago en el mismo tiempo sin ningún coste añadido. Esta autorización tiene un valor económico. ( 6 ) Se trata pues de determinar si ello supone una renuncia a fondos estatales o, dicho de otro modo, si los Estados miembros están obligados a cobrar por el uso de infraestructuras públicas en virtud de la normativa sobre ayudas de Estado.

25.

Aunque la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ofrece una cierta orientación, la cuestión controvertida no parece haber sido resuelta en asuntos anteriores.

26.

Por un lado, la jurisprudencia según la cual las medidas que, pese a no llevar aparejada una transferencia formal de fondos estatales, dan lugar en todo caso a una potencial renuncia de ingresos, ( 7 ) no parece poder aplicarse a los casos que versan sobre el acceso a infraestructuras públicas, pues dicha jurisprudencia se refiere principalmente a un trato fiscal ventajoso. ( 8 ) Del mismo modo, la jurisprudencia relativa a garantías de Estado que, al margen de la prima, pueden implicar una carga adicional para el Estado ya que entrañan una trasferencia de fondos del Estado en un momento posterior, ( 9 ) tampoco puede aplicarse al caso de autos.

27.

Por otro lado, una línea jurisprudencial distinta parece respaldar la idea de que una intervención reglamentaria en el mercado que beneficie a un grupo sobre otro pero no implique un pago efectivo o potencial de fondos del Estado (o una pérdida de ingresos) no entraña necesariamente una transferencia de fondos del Estado. ( 10 ) De dicha línea jurisprudencia podría inferirse que una carga financiera del Estado que sea una mera consecuencia de un determinado régimen normativo e inherente a él, tampoco está comprendida en el concepto de transferencia de «fondos del Estado». ( 11 )

28.

Sin embargo, ninguna de las líneas jurisprudenciales mencionadas en el punto anterior aborda la cuestión del acceso a las infraestructuras públicas.

29.

Habida cuenta de lo anterior considero, con carácter general, que las normas en materia de ayudas de Estado no obligan expresamente a los Estados miembros a exigir un pago por conceder acceso a dichas infraestructuras sino que les confieren potestad para determinar si conceden o no acceso de forma gratuita. ( 12 ) Como activo de dominio público cuyo objetivo es facilitar el transporte y la movilidad de los usuarios finales, dicha infraestructura requiere, por su propia naturaleza, que se establezcan normas para regular su uso —incluido el acceso a la misma— principalmente en materia de control de tráfico y régimen de mantenimiento. Es una cuestión reglamentaria, y no comercial, que no justifica la aplicación de las normas sobre competencia previstas en el capítulo 1 del título VII del Tratado FUE, incluidas las relativas a ayudas de Estado. ( 13 ) Como ha señalado acertadamente el Gobierno polaco, los Estados miembros pueden haber adoptado normas específicas para la ordenación del tráfico. Esto no supone que, al regular el acceso a una infraestructura pública, se transfiera un recurso público (o se renuncie a él).

30.

En aras de un análisis exhaustivo del argumento, si las normas en materia de ayudas de Estado se interpretasen en el sentido de que obligan en general a los Estados miembros a exigir un pago por acceder a infraestructuras públicas o recursos controlados por el Estado, podría disuadirse a los Estados de crear o abrir áreas a las que con anterioridad no se permitía el acceso o se autorizaba un acceso limitado. De igual manera, podría disuadir a ciertas empresas de participar en este proceso. Por ejemplo, en la cuestión objeto de examen, si a los black cabs se les exigiera un pago por acceder a los carriles bus cabe que se disuadiera a algunos de ellos de solicitar el acceso, lo que podría provocar que únicamente se concediera acceso a los que dispusieran de más recursos económicos, frustrando así el objetivo de la política.

31.

Sin embargo, procede insistir en que la situación descrita en el punto 29 supra es la situación por defecto, que puede cambiar según las circunstancias por lo que deben formularse muchas matizaciones. En primer lugar, es posible que la legislación de la Unión establezca normas detalladas sobre un ámbito particular. ( 14 )

32.

Además, a la hora de regular el acceso a infraestructuras, es evidente que el Estado debe actuar realmente con arreglo a su potestad reguladora. Ello incluye regular situaciones comparables de la misma forma para no falsear la competencia. ( 15 ) En efecto, el hecho de que todos los usuarios puedan usar una infraestructura de forma igual y no discriminatoria es un criterio pertinente para excluir la existencia de una ayuda a favor de dichos usuarios. ( 16 ) Por el contrario, si por ejemplo, el Estado exige con carácter general un pago para acceder a una infraestructura pública (como un peaje para utilizar una autopista) u otros recursos de dominio público, pero concede a varias empresas acceso gratuito de forma discrecional, es muy posible que haya renunciado a percibir ingresos con respecto a dichas empresas. El asunto NOx es ilustrativo en este sentido. ( 17 ) En dicho asunto, los Países Bajos habían convertido determinados derechos de emisión en negociables exclusivamente con respecto a grandes empresas que tuvieran una potencia instalada superior a 20 megavatios térmicos (MWt), como grupo, en lugar de a todas las empresas emisoras. El Tribunal de Justicia concluyó, en primer lugar, que la distinción no estaba justificada por el objeto y la finalidad general de un programa establecido para reducir la contaminación industrial y declaró que dichas autoridades habían renunciado a recursos, ya que no se había realizado pago alguno a cambio de los derechos de emisión de que se trataba.

33.

Así pues, estoy de acuerdo básicamente con la Comisión y con ESA en que, cuando el Estado ejerce su potestad reglamentaria, tal como se ha indicado antes, en relación con el acceso a recursos de dominio público, siempre que trate a todas las empresas comparables del mismo modo estableciendo con antelación los criterios de concesión de una forma transparente y no discriminatoria, puede decidir legítimamente no maximizar los ingresos que podría haber obtenido en otro caso, sin vulnerar las normas en materia de ayudas de Estado.

34.

En cuanto a la política de carril bus, nada apunta a que haya sido adoptada por un motivo distinto de un objetivo reglamentario común. Por consiguiente, a la luz de las consideraciones anteriores, no considero pertinente el hecho de que en algunas partes de Londres, toda la vía esté designada como carril bus —incluidas vías especialmente concurridas. Es simplemente una consecuencia inherente al modo en el que se regula el tráfico.

35.

Por ultimo reconozco que, si se sigue la postura que he adoptado, la circunstancia de que se hayan transferido fondos Estatales depende de si se ha dispensado un trato equitativo. Ciertamente, el vínculo entre, por un lado, la igualdad de trato y, por otro, la transferencia de fondos estatales parece derivarse de la propia naturaleza del recurso en cuestión, es decir, la infraestructura pública. En este sentido, la cuestión del cumplimiento por TfL del principio de igualdad de trato guarda una relación más estrecha con el eventual carácter selectivo de la política de carril bus, que con la cuestión de la renuncia a los ingresos estatales. Por consiguiente, abordaré este punto por separado en mi análisis de la segunda cuestión, entre otras cosas porque los temas planteados en el procedimiento principal son de principio y merecen una atención individualizada y porque no cabe duda de que tanto las autoridades estatales como las empresas agradecerán que el Tribunal de Justicia también manifieste su postura sobre todos estos puntos.

36.

Sin embargo, examinaré antes de nada la exención de multas de que disfrutan los black cabs.

37.

Como ya se ha señalado, Eventech aduce que eximir a los black cabs de las multas por utilizar los carriles bus constituye una carga adicional para las autoridades públicas. La lógica que subyace en dicho razonamiento consiste al parecer en que, en algunas ocasiones, el Tribunal de Justicia ha considerado que eximir de la obligación de pagar multas supone una renuncia a ingresos, del mismo modo que los beneficios fiscales y otras medidas similares.

38.

Sin embargo, al menos como punto de partida, la exención de la obligación de pagar multas no puede siempre equipararse a otras situaciones en las que cabe considerar que el Estado ha renunciado a su derecho a percibir ingresos. El argumento de Eventech en el sentido de que un Estado miembro puede incurrir en responsabilidad en virtud de las normas en materia de ayudas de Estado por renunciar a los recursos derivados de las multas parece presuponer que el Estado tiene una obligación general de promulgar normas que prevean la imposición de multas.

39.

Además, las multas y sanciones —sobre todo en el caso de las sanciones penales— son instrumentos que pertenecen al ámbito del orden público y que tienen por objetivo tanto la prevención como el castigo. Por el contrario, los impuestos y tributos tienen principalmente un fin presupuestario, dado que el objeto de cualquier sistema fiscal es recaudar ingresos para financiar los gastos del Estado. ( 18 ) Aunque tanto las multas como los impuestos constituyen claramente una carga económica para sus destinatarios, ello no significa que sean intercambiables. Si una multa no puede equipararse a un impuesto sin más, tampoco la exención del pago de una multa puede asimilarse a un beneficio fiscal.

40.

Asimismo, una multa no es lo mismo que una tasa (fija o variable), dado que las tasas se suelen abonar a cambio de la recepción de bienes o servicios. En este sentido, como observa acertadamente el Gobierno polaco, una multa por sobrepasar el límite de velocidad no es una tasa por realizar un uso de la carretera más intensivo que el permitido.

41.

Los asuntos en los que hasta el momento el Tribunal de Justicia ha examinado una exención de la obligación del pago de multas y sanciones que podía suponer una renuncia a recursos son, en mi opinión, explícitos en la medida en que suponen una mera mitigación de los costes empresariales.

42.

Los asuntos Ecotrade ( 19 ) y Piaggio ( 20 ) se referían ambos a la misma legislación italiana. En esos casos, la exención de la obligación de abonar multas y sanciones económicas en el marco de un procedimiento concursal especial (que incluía una serie de medidas favorables, como una garantía del Estado) llevó al Tribunal de Justicia a declarar que no cabía excluir que tal procedimiento constituyera una ayuda de Estado. Las multas y sanciones económicas en cuestión se habían impuesto por no abonar cotizaciones a la seguridad social, de modo que el procedimiento concursal especial mitigó unos gastos de los que normalmente la empresa tiene que hacerse cargo.

43.

Asimismo, el asunto NOx, ( 21 ) que Eventech invoca, es radicalmente distinto al caso de autos. Nada indica que la autorización concedida a los black cabs para utilizar el carril bus sea negociable o que las multas por uso indebido de los carriles bus puedan evitarse. La resolución de remisión establece claramente que el uso no autorizado del carril bus es una infracción penal. ( 22 ) Por el contrario, en el asunto NOx, al comprobar que las empresas con elevadas emisiones potenciales que se habían excedido del nivel establecido tendían a especular anualmente sobre si resultaba más ventajoso pagar la multa o adquirir derechos de emisión, la multa objeto de dicho asunto —al igual que en los asuntos Ecotrade y Piaggio— también presentaba todas las características clásicas de un coste empresarial.

44.

En cambio, la multa impuesta por utilizar el carril bus ilegalmente no constituye un mero coste empresarial (aunque algunas empresas puedan considerarla como tal). Las disposiciones con arreglo a las cuales se imponen tales multas son de aplicación general, aplicándose de igual modo a empresas y a particulares. Además, las multas son la consecuencia lógica de la actividad reguladora relativa al acceso a infraestructuras públicas. Como ya se ha señalado, una actividad reguladora de este tipo no está comprendida en sí misma en el ámbito de las normas sobre ayudas de Estado, siempre que todas las empresas comparables afectadas reciban el mismo trato en la aplicación de la política reguladora.

45.

A la luz de lo anterior, tampoco puedo estar de acuerdo con el argumento de que exonerar a los black cabs de la obligación de pagar una multa por utilizar los carriles bus da lugar a una transferencia de fondos estatales.

46.

Sobre la base de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión que el artículo 107 TFUE, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que no supone una transferencia de «fondos estatales» que las autoridades administrativas declaren accesible a los black cabs pero no a los VPA un carril bus de una vía pública durante las horas de funcionamiento de dicho carril bus, siempre que concedan acceso en las mismas condiciones a todas las empresas comparables, extremo que corresponderá comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

47.

Habida cuenta de mi postura con respecto a la primera cuestión, la respuesta efectiva que deba darse en el procedimiento del que conoce el órgano jurisdiccional remitente dependerá de si la política de carril bus es selectiva. Ese es el meollo de la segunda cuestión, letras a), b) y c).

48.

Como he indicado en el punto 17 supra, mediante su segunda cuestión, dividida en tres partes, el órgano jurisdiccional remitente solicita orientación sobre varios elementos del requisito de selectividad en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 1.

49.

Mediante la segunda cuestión, letra a), el órgano jurisdiccional remitente pregunta «cuál es el objetivo relevante al que ha de atenderse para valorar si los black cabs y los [VPA] se encuentran en una situación jurídica y fáctica comparable». Mediante la segunda cuestión, letra b), la Court of Appeal pregunta si, en caso de que pueda demostrarse a efectos de la segunda cuestión, letra a), que el objetivo que se persigue es forjar un «sistema de transporte seguro y eficaz», dicho objetivo puede justificar la política de carril bus en el sentido de que no pueda considerarse selectiva a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1. Por último, mediante la segunda cuestión, letra b), el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el Estado miembro debe demostrar, al invocar tal justificación, que la ventaja conferida cumple el principio de proporcionalidad.

50.

Procede observar que, aparte de referirse a las alegaciones de las partes en el litigio principal, la resolución de remisión no expone los motivos que han llevado al órgano jurisdiccional remitente a plantear la segunda cuestión, letras a), b) y c), del modo en que lo ha hecho.

51.

Dada esa ambigüedad, una primera interpretación —literal— de la segunda cuestión, letra a), puede ser que lo que el órgano jurisdiccional remitente desea saber simplemente es cuál es el objetivo pertinente con respecto al cual deben compararse los black cabs y los VPA.

52.

Sin embargo, si dicha interpretación fuera correcta, resultaría sorprendente que, en su segunda cuestión, letra b), el propio órgano jurisdiccional remitente indique que el objetivo puede ser la creación de un sistema de transporte seguro y eficaz. Además, en virtud del artículo 267 TFUE corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar las normas nacionales aplicables y, en ese sentido, analizar el objetivo que éstas persiguen. No es el Tribunal de Justicia quién debe proponer posibles objetivos que puedan llevar a la conclusión de que una determinada medida del Estado no es selectiva. ( 23 )

53.

Por consiguiente una segunda —y quizás más especulativa— interpretación de la segunda cuestión, letra a), puede ser que, en realidad, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si la selectividad debe apreciarse exclusivamente en relación con el mercado en el que compiten los black cabs y VPA (es decir, en el mercado de reserva previa) o si ha de incluir el mercado de la «oferta para el alquiler». Sin duda, esta es una cuestión decisiva en el asunto controvertido, de modo que responderé a la segunda cuestión, letra a), teniendo presente de dicha interpretación.

54.

Mediante la segunda cuestión, letras b), y c) —que parecen estar relacionadas del mismo modo que las letras a) y b) de la segunda cuestión— en mi opinión el órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide si consideraciones de seguridad y eficacia pueden explicar que sólo los black cabs y no los VPA puedan utilizar los carriles bus durante determinadas horas (como horas punta o de máxima circulación) y, en tal caso, si las medidas que se adopten para esa finalidad deben cumplir el principio de proporcionalidad.

55.

Teniendo en mente esas consideraciones, intentaré ofrecer una respuesta coherente, abordando por orden cada una de las preguntas planteadas por el órgano jurisdiccional remitente.

56.

Como excepción a la situación normal en virtud del régimen de transporte y regulación del tráfico aplicable en el área metropolitana de Londres, la política de carril bus permite a los black cabs, pero no a los VPA, utilizar el carril bus durante determinadas horas del día.

57.

En este sentido, resulta de una reiterada jurisprudencia que una medida es selectiva si en el marco de un régimen jurídico concreto (también denominado «marco de referencia»), dicha medida puede favorecer a «determinadas empresas o producciones»en relación con otras que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable, habida cuenta del objetivo perseguido por el referido régimen. ( 24 )

58.

Así pues, dependiendo de si los black cabs y los VPA se encuentran en una situación comparable, la política de carril bus puede dar lugar a tratamiento selectivo. ( 25 ) Una forma de determinar este extremo es analizar si los VPA y los black cabs son sustituibles entre sí. Ello supone, a su vez, establecer en qué mercado(s) relevante(s) debe efectuarse dicha comparación.

59.

Los black cabs y los VPA compiten ambos en el mercado de las reservas previas y no se discute que, en ese mercado, la competencia se ve afectada por la política de carril bus. Si ese mercado fuera el único relevante, claramente ambos serían comparables y, por consiguiente, la política de carril bus resultaría selectiva.

60.

No obstante, no se puede simplemente tomar como referencia una parte del modelo de negocio de una empresa y limitar la comparación con la otra empresa a ese segmento. Esta afirmación resulta sin duda válida para el negocio del taxi, cuyas particularidades no permiten limitar la comparación exclusivamente al mercado de las reservas previas.

61.

En resumen, los taxis prestan un servicio que completa el sistema de transporte público existente y que sin duda puede asimilarse, en cierto modo, a un servicio público universal. Cuando los medios de comunicación estaban menos desarrollados, poder llamar a un taxi en la calle o tomarlo en una parada de taxis constituía una alternativa básica a los demás medios de transporte disponibles. Por este motivo, los black cabs han disfrutado tradicionalmente de un monopolio en los traslados basados en la «oferta en alquiler» y también es el motivo por el cual los taxis en muchas ciudades de Europa disfrutan de privilegios similares, incluido el derecho a utilizar el carril bus.

62.

Además, como se ha indicado en el punto 19 supra, según las pruebas presentadas, sólo el 8 % de los traslados en black cab se reservan con antelación. Por tanto, no estoy convencido de que el mercado de la reserva previa sea el único mercado relevante en el que operan los black cabs. ( 26 ) A este respecto, aunque no me parece evidente por sí mismo, no he pasado por alto que, en su sentencia, la High Court declaró que «claramente no sería posible legislar que […] los black cabs no puedan usar el carril bus cuando trasladan a un pasajero con reserva previa». ( 27 ) Teniendo esto en cuenta, no parece justificado limitar el análisis exclusivamente al mercado de la reserva previa.

63.

En este punto conviene pues analizar la segunda cuestión, letra b), y en consecuencia, la segunda cuestión, letra c), es decir si, debido a consideraciones de seguridad y de eficacia, los black cabs no son comparables a los VPA en esos dos mercados y si está justificado permitir a los black cabs y no a los VPA utilizar el carril bus durante determinadas horas. A continuación examinaré esta cuestión.

64.

De lo anterior se desprende que los mercados relevantes que deben ser tomados en consideración para comparar los black cabs y los VPA son el mercado de la «oferta en alquiler»y el mercado de reserva previa.

65.

Básicamente se han aportado cuatro razones por las que los black cabs y los VPA no son comparables en esos dos mercados.

66.

En primer lugar, a diferencia de los VPA, los black cabs tienen diversas obligaciones, inter alia, frente a los clientes que recogen en la calle o en una parada («obligatoriedad»). Dichos clientes pueden incluir, por ejemplo, a personas con discapacidad, para las cuales los black cabs deben ser por tanto accesibles.

67.

En segundo lugar, los black cabs deben atenerse a determinados criterios («condiciones de adecuación») como la forma y el tamaño del vehículo y el rótulo de taxi (en la actualidad únicamente dos modelos cumplen las condiciones de adecuación), para resultar más visibles para los potenciales clientes.

68.

En tercer lugar, los black cabs están sujetos a una estricta normativa sobre tarifas. ( 28 )

69.

Por último, para poder ser conductor de black cab, los requisitos de licencia suelen ser más estrictos que para ser conductor de automóvil de alquiler privado e incluyen superar un exhaustivo examen topográfico sobre el área metropolitana de Londres, denominado «Conocimientos».

70.

A la luz de estos factores, aunque considero comparables los black cabs a los VPA en el mercado de las reservas previas, no lo son en todos los aspectos. Por lo tanto, admito que, en principio, en los dos mercados relevantes el objetivo consistente en crear un sistema de transporte seguro y eficaz puede suponer que los black cabs no sean comparables con los VPA.

71.

No obstante, no cabe duda de que los black cabs operan en un mercado en el que se solapan con los VPA por lo que pueden aprovechar su ventaja competitiva sobre los VPA en el segmento de las reservas previas. Así pues, tal como parece sugerir el órgano jurisdiccional remitente en la segunda cuestión, letra c), aunque la creación de un sistema de transportes seguro y eficaz puede exigir que se distinga entre determinados grupos de empresas, también existen límites a lo que puede justificarse por dicho objetivo. No creo que el objetivo de mantener un sistema de transporte seguro y eficaz requiera que la distorsión de la competencia ocasionada por la política de carril bus en el mercado de las reservas previas sea ilimitada.

72.

A este respecto procede recordar que es el Estado quien, al adoptar una medida determinada, define sus objetivos. Por consiguiente, compete al Estado demostrar que determinados grupos de empresas, aparentemente comparables, no lo son en el marco de un régimen particular, a la luz de los objetivos del referido régimen. ( 29 ) A diferencia de lo que sostiene el Gobierno polaco, en mi opinión, cuando el Estado actúa de ese modo, también debe demostrar que la diferencia de trato derivada del objetivo de la medida se ajusta al principio de proporcionalidad, en la medida en que no va más allá de lo necesario para lograr el objetivo y de que ese mismo objetivo no podría lograrse con medidas más restringidas. ( 30 ) Sólo un examen exhaustivo de los órganos jurisdiccionales nacionales al respecto es suficiente para evitar la arbitrariedad y garantizar que el Estado es consciente de que tiene la carga de probar el cumplimiento de esos requisitos.

73.

Así pues, aunque puedo admitir que, en principio, puede trazarse una distinción entre los black cabs y los VPA por razones de eficacia y seguridad, a la luz del principio de proporcionalidad también es necesario apreciar expresamente si la política de carril bus controvertida es adecuada para lograr dicho objetivo y no va más allá de lo necesario para ello. Sin embargo, esta es una cuestión que debe determinar el órgano jurisdiccional nacional.

74.

A la luz de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda conjuntamente a la segunda cuestión, letras a), b) y c), en el sentido de que, en las circunstancias del presente asunto, que el Estado permita el acceso a un carril bus en una vía pública a los taxis pero no a los VPA durante sus horas de funcionamiento no supone «favorecer a determinadas empresas» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, siempre que las autoridades demuestren que i) los taxis y los vehículos particulares de alquiler no están en una situación fáctica y jurídica comparable debido a consideraciones objetivas relativas a la seguridad y eficacia del sistema de transportes y que ii) dicha medida es adecuada para lograr ese objetivo y no va más allá de lo necesario para alcanzarlo. Incumbe al órgano jurisdiccional nacional determinar si es éste el caso.

75.

La consecuencia de la respuesta que propongo para la segunda cuestión prejudicial, a la luz de la primera cuestión, es que si TfL puede demostrar que los black cabs y los VPA no se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable por razones de seguridad y eficacia, permitir a los black cabs utilizar el carril bus durante determinadas horas del día no puede considerarse que constituya una transferencia de fondos estatales.

76.

En tal caso, no se suscita la cuestión de la «ayuda» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, puesto que los requisitos establecidos en dicha disposición son acumulativos. ( 31 ) Sin embargo, al margen de ello, expondré a continuación mi opinión sobre la tercera cuestión, dado que también entraña un tema de principio.

77.

Por último, la Court of Appeal pregunta si la política de carril bus puede afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.

78.

Si los black cabs y los VPA no son comparables por razones de seguridad y eficacia, la tercera cuestión no tiene mucho sentido. En la práctica no hay restricciones en el número de black cabs de Londres, ( 32 ) y todos los ciudadanos de la Unión pueden presentar una solicitud para ser conductores de black cab con licencia. Por lo tanto, sería cuestionable que, aun así, una medida local de este tipo pudiera afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.

79.

Por consiguiente, la premisa en la que baso mi respuesta es que los black cabs y los VPA son comparables en todos los aspectos y que, en consecuencia, la política de carril bus confiere una ventaja selectiva a los black cabs que supone una transferencia de fondos estatales susceptible de distorsionar la competencia.

80.

A diferencia de Eventech, la Comisión y ESA, no creo que la sentencia dictada en al asunto Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg ( 33 ) resuelva la cuestión. Si bien es cierto que en la sentencia Altmark, el Tribunal de Justicia declaró que el requisito del efecto en los intercambios entre Estados miembros no depende del carácter local o regional de los servicios de transporte prestados ni de la importancia del ámbito de actividad de que se trate ( 34 ) (opinión que se ha reiterado en la jurisprudencia posterior), ( 35 ) es preciso subrayar dos importantes elementos.

81.

En primer lugar, en el asunto Altmark la ventaja se confirió a una única empresa en relación con la adjudicación de un único contrato de concesión de transporte en autobús, en forma de subvención pública. Evidentemente, dicha concesión reforzó la posición de la empresa adjudicataria frente a las empresas de otros Estados miembros que podrían haber estado interesadas en prestar un servicio similar en la zona. ( 36 ) Por el contrario, en el presente asunto, la ventaja que confiere la política de carril bus —que no constituye una subvención— no ha sido conferida a una única empresa de transporte o a un número significativamente reducido de ellas. Como se indica en la resolución de remisión, no existe ninguna restricción a que los ciudadanos de cualquier Estado miembro puedan ser propietarios de un black cab o conducirlo, en caso de que deseen beneficiarse de la política de carril bus.

82.

En segundo lugar, en el asunto Altmark, pese a insistir en términos generales en que el umbral para cumplir el requisito del efecto en el intercambio entre Estados miembros es bajo, el Tribunal de Justicia no señaló en ningún momento que dicho requisito se cumpliera efectivamente en el caso de la ventaja concedida al proveedor de servicios de autobús controvertida en dicho asunto. ( 37 ) El Tribunal de Justicia se limitó a declarar que no cabía excluir dicha posibilidad. Lo mismo ha sucedido en la jurisprudencia más reciente en relación con actividades locales. ( 38 ) No sin motivo, en el lenguaje que habitualmente emplea en este tipo de asuntos, el Tribunal de Justicia peca normalmente de cauteloso. ( 39 )

83.

Asimismo, al analizar si se cumple el requisito del efecto en los intercambios entre Estados miembros, es importante diferenciar entre bienes y servicios, pues los bienes son, por su propia naturaleza, más susceptibles de ser exportados, de modo que existe el riesgo de que las empresas de otros Estados miembros tengan menos oportunidades de exportar sus productos al mercado del Estado miembro que confiere la ayuda. ( 40 ) Por otro lado, los servicios son una materia más compleja, en particular, en el caso de los servicios de transporte. Si el servicio de que se trata tiene potencial transfronterizo, cabe asumir que los intercambios entre Estados miembros se van a ver afectados. ( 41 ) En el caso de los servicios locales, no siempre existe ese potencial transfronterizo, por lo que no puede haber incidencia en los intercambios entre Estados miembros. Los servicios locales de taxi son sólo un ejemplo en el que el potencial transfronterizo no es evidente. ( 42 )

84.

Sin embargo, constituye un hecho probado en el procedimiento que la política de carril bus confiere una ventaja a los black cabs. Según la jurisprudencia, se presupone que dicha ventaja puede incidir en los intercambios entre Estados miembros. ( 43 ) Pese a que no está en absoluto claro cómo puede afectar la política de carril bus a las empresas establecidas en otros Estados miembros que presten un servicio similar, es posible que las diferencias antes señaladas no sean suficientes para justificar un resultado distinto del alcanzado en la sentencia Altmark, según la cual incluso las ventajas locales pueden afectar a los intercambios entre Estados miembros. Conforme a la jurisprudencia Altmark, al menos no cabe excluir un potencial efecto en los intercambios entre Estados miembros.

85.

A la luz de lo anterior, si el Tribunal de Justicia considerase que la política de carril bus puede afectar a los intercambios entre los Estados miembros, procede señalar que, en tal caso, no parecería existir un umbral demasiado bajo para satisfacer el requisito del efecto en los intercambios entre Estados miembros. A todos los efectos, ello supondría pasar de una presunción de repercusiones en los intercambios entre Estados miembros —que puede desvirtuarse, como demuestra la práctica de la Comisión— ( 44 ) a una presunción irrefutable. Aunque las presunciones irrefutables tienen la ventaja de generar seguridad jurídica, sin duda en este caso también tendrían sus inconvenientes.

86.

Por ello, no sin motivo ESA ha solicitado que el Tribunal de Justicia reconsidere su enfoque en relación con el requisito del efecto en los intercambios entre Estados miembros dado que, en su opinión, dicho requisito se interpreta de un modo tan amplio que prácticamente ninguna medida puede sustraerse a él. Según ESA, la cuestión decisiva debe ser si las empresas establecidas en otros Estados miembros tienen menos oportunidades de prestar sus servicios en el mercado del Estado miembro donde se ha conferido la ventaja.

87.

Sin embargo, en mi opinión, resultaría prematuro en este punto considerar la posibilidad de apartarse de una jurisprudencia que se ha consolidado durante más de 30 años, limitando el requisito del efecto en los intercambios entre Estados miembros del modo que propone ESA. Sólo en caso de que dicho requisito pasase de ser una simple presunción a una presunción irrefutable merecería la pena barajar esta idea. Obviamente, ello dependerá del modo en que el Tribunal de Justicia decida responder a la tercera cuestión.

88.

Desde luego, es posible que el Tribunal de Justicia simplemente opte por mantener el status quo recurriendo en su respuesta a la cautelosa y tradicional formulación según la cual, pese a su carácter local, no cabe excluir que la política de carril bus pueda afectar al intercambio entre Estados miembros. Además, ello estaría en consonancia con la práctica del Tribunal de Justicia de dejar al órgano jurisdiccional remitente la última palabra sobre si, en las circunstancias del litigio principal, los intercambios entre Estados miembros pueden verse afectados, teniendo debidamente en cuenta la orientación del Tribunal de Justicia. ( 45 ) En este sentido, el órgano jurisdiccional remitente podría tomar naturalmente en consideración los elementos mencionados en los puntos 81 a 83 supra que distinguen el caso de autos de la sentencia Altmark.

89.

A la luz de la respuesta que propongo a las cuestiones primera y segunda, letras a), b) y c), esta es la respuesta que también propondría al Tribunal de Justicia para la tercera cuestión, en caso de que se consideren cumplidos los demás requisitos para que exista una «ayuda» conforme al artículo 107 TFUE, apartado 1.

90.

Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por la Court of Appeal (England and Wales) (Reino Unido):

«El artículo 107 TFUE, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que la circunstancia de que las autoridades de un Estado miembro permitan el acceso a un carril bus en una vía pública a los taxis pero no a los vehículos particulares de alquiler durante sus horas de funcionamiento:

Incumbe al órgano jurisdiccional nacional determinar si es éste el caso en las circunstancias del litigio principal. Si no fuera así, el mero hecho de que el derecho a utilizar el carril bus se haya conferido en el marco de una política local de tráfico no excluye, por sí solo, la posibilidad de que el intercambio entre Estados miembros se vea afectado, extremo que también corresponderá determinar al órgano jurisdiccional remitente.»