—

en nombre de la Sra. Alokpa y sus hijos, Jarel y Eja Moudoulou, por Mes A. Fatholahzadeh y S. Freyermuth, avocats;

—

en nombre del Gobierno luxemburgués, por la Sra. P. Frantzen y el Sr. C. Schiltz, en calidad de agentes, asistidos por Me L. Maniewski, avocate;

—

en nombre del Gobierno belga, por el Sr. T. Materne y la Sra. C. Pochet, en calidad de agentes;

—

en nombre del Gobierno checo, por los Sres. M. Smolek y J. Vláčil, en calidad de agentes;

—

en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. T. Henze y N. Graf Vitzthum y la Sra. A. Wiedmann, en calidad de agentes;

—

en nombre del Gobierno griego, por la Sra. T. Papadopoulou, en calidad de agente;

—

en nombre del Gobierno lituano, por el Sr. D. Kriaučiūnas y la Sra. V. Balčiūnaitė, en calidad de agentes;

—

en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. M. Bulterman y C. Wissels, en calidad de agentes;

—

en nombre del Gobierno polaco, por los Sres. B. Majczyna y M. Szpunar, en calidad de agentes;

—

en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. D. Maidani y C. Tufvesson, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de las disposiciones de los artículos 20 TFUE y 21 TFUE y de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) no 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO L 158, p. 77; correcciones de errores en DO L 229, p. 35, y DO 2005, L 197, p. 34).

2

Esta petición se presentó en el marco de un litigio entre la Sra. Alokpa y sus hijos, Jarel y Eja Moudoulou, por una parte, y el ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration (Ministro de Trabajo, Empleo e Inmigración; en lo sucesivo, «Ministro»), por otra, en relación con la decisión de este último de denegar a la Sra. Alokpa el derecho a residir en Luxemburgo, ordenándole abandonar el territorio luxemburgués.

3

Con arreglo al artículo 1 de la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar (DO L 251, p. 12), y al artículo 1, letra a), de la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (DO 2004, L 16, p. 44), estas Directivas tienen como finalidad fijar, respectivamente, las condiciones en las cuales se ejerce el derecho a la reagrupación familiar de que disponen los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de los Estados miembros, y las condiciones de concesión y retirada del estatuto de residente de larga duración, y derechos correspondientes, otorgado por un Estado miembro a los nacionales de terceros países que residen legalmente en su territorio.

4

Bajo la rúbrica «Definiciones», el artículo 2 de la Directiva 2004/38 dispone lo siguiente:

«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

5

El artículo 3 de la Directiva 2004/38, con la rúbrica «Beneficiarios», dispone en su apartado 1:

«La presente Directiva se aplicará a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a, o resida en, un Estado miembro distinto del Estado del que tenga la nacionalidad, así como a los miembros de su familia, tal como se definen en el punto 2 del artículo 2, que le acompañen o se reúnan con él.»

6

El artículo 7 de la misma, que lleva por título «Derecho de residencia por más de tres meses», está redactado en los siguientes términos:

«1.   Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si:

2.   El derecho de residencia establecido en el apartado 1 se ampliará a los miembros de la familia que no sean nacionales de un Estado miembro cuando acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan con él en el Estado miembro de acogida, siempre que dicho ciudadano cumpla las condiciones contempladas en las letras a), b) o c) del apartado 1.

[...]»

7

La loi du 29 août 2008 portant sur la libre circulation des personnes et l’immigration (Ley de 29 de agosto de 2008 sobre la libre circulación de personas y la inmigración) (Mémorial A 2008, p. 2024; en lo sucesivo «Ley sobre la libre circulación») tiene como finalidad transponer las Directivas 2003/86 y 2004/38 al ordenamiento jurídico luxemburgués.

8

A tenor de su artículo 6:

«(1)   Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a residir en el territorio por un período superior a tres meses si cumple uno de los siguientes requisitos:

(2)   Los recursos exigidos en los puntos 2 y 3 del apartado 1 anterior así como las modalidades mediante la que podrá aportarse la prueba de su existencia se precisarán mediante un Reglamento del Gran Ducado.

[...]»

9

El artículo 12 de esta misma Ley establece:

«(1)   Se considerarán miembros de la familia:

[...]

(2)   El Ministro podrá autorizar a cualquier otro miembro de la familia, sea cual fuere su nacionalidad, no comprendido en la definición que figura en el apartado (1), a residir en el territorio si cumple alguno de los siguientes requisitos:

La solicitud de entrada y residencia de los miembros de la familia a que se hace referencia en el párrafo anterior se someterá a un examen detallado teniendo en cuenta su situación personal.

[...]»

10

Con arreglo al artículo 103 de la referida Ley:

«Antes de adoptar una decisión denegatoria de la residencia, de retirada o no renovación del permiso de residencia o una decisión de expulsión del territorio en contra del nacional del tercer país, el Ministro tomará en consideración, en particular, la duración de la residencia en el territorio luxemburgués de la persona afectada, su edad, su estado de salud, su situación familiar y económica, su integración social y cultural en el país y la intensidad de sus vínculos con el país de origen, salvo si su presencia constituye una amenaza para el orden público o la seguridad pública.

Salvo las basadas en motivos graves de seguridad pública, no podrá adoptarse ninguna decisión de expulsión del territorio en contra de un menor que no esté acompañado por un representante legal, salvo si la expulsión es necesaria en interés del menor.»

11

La Sra. Alokpa, nacional de Togo, presentó el 21 de noviembre de 2006 ante las autoridades luxemburguesas, una solicitud de protección internacional conforme a la loi du 5 mai 2006 relative au droit d’asile et à des formes complémentaires de protection (Ley de 5 de mayo de 2006 relativa al derecho de asilo y a las formas complementarias de protección; Mémorial A 2006, p. 1402). Sin embargo, esta solicitud fue denegada por dichas autoridades, decisión que fue confirmada por los tribunales luxemburgueses.

12

A continuación, la Sra. Alokpa presentó ante las mismas autoridades una solicitud para obtener el estatuto de tolerancia. Aunque inicialmente dicha solicitud fue denegada, posteriormente se reconsideró esta decisión y se concedió aquel estatuto a la Sra. Alokpa hasta el 31 de diciembre de 2008 debido a que ésta había dado a luz a gemelos en Luxemburgo el 17 de agosto de 2008, y éstos últimos precisaban cuidados a causa del carácter prematuro de su nacimiento.

13

Los hijos de la Sra. Alokpa fueron reconocidos por el Sr. Moudoulou, nacional francés, cuando se expidieron las actas de nacimiento. Los dos niños tienen la nacionalidad francesa y se les expidió un pasaporte y un documento nacional de identidad francés el 15 de mayo y el 4 de junio de 2009 respectivamente.

14

Entre tanto, las autoridades luxemburguesas denegaron la solicitud de prórroga del estatuto de tolerancia presentada por la Sra. Alokpa, aunque decidieron suspender su expulsión hasta el 5 de junio de 2010, pero no más allá de esta fecha.

15

El 6 de mayo de 2010 la Sra. Alokpa presentó una solicitud de permiso de residencia con arreglo a la Ley sobre la libre circulación. En respuesta a una petición de información del Ministro, la Sra. Alokpa indicó que no podía establecerse con sus hijos en el territorio francés, donde reside el padre de los niños, pues no tenía relación alguna con éste y sus hijos necesitaban un seguimiento médico en Luxemburgo debido a su nacimiento prematuro. Mediante resolución de 14 de octubre de 2010, el Ministro denegó esta solicitud.

16

Con arreglo a dicha resolución, por un lado, puesto que el derecho de residencia de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión se limita a los ascendientes directos a su cargo, la Sra. Alokpa no cumple este requisito. Por otro lado, según la misma resolución, los hijos de la Sra. Alokpa tampoco cumplen los requisitos establecidos en el artículo 6, apartado 1, de la Ley sobre la libre circulación. Asimismo, la referida resolución señala que el seguimiento médico de los niños podía realizarse perfectamente en Francia y que la Sra. Alokpa tampoco cumplía los requisitos de las otras categorías de residencia contempladas por dicha Ley.

17

La Sr. Alokpa interpuso recurso contra la resolución del Ministro en nombre propio y en nombre de sus dos hijos ante el tribunal administratif (Luxemburgo) (tribunal de lo contencioso‑administrativo). Mediante sentencia de 21 de septiembre de 2011, ese tribunal desestimó dicho recurso por carecer de fundamento. Mediante escrito presentado el 31 de octubre de 2011, la Sra. Alokpa interpuso recurso de apelación contra aquella sentencia ante el tribunal remitente.

18

Este último tribunal señala que no se discute que los hijos de la Sra. Alokpa jamás han compartido una vida familiar con su padre, quien se limitó a dar parte de su nacimiento y a posibilitar que se expidiesen sus documentos de identidad franceses. El mismo tribunal declara también que, de hecho, la Sra. Alokpa y sus hijos han llevado una vida familiar en común en un hogar de acogida desde que finalizó la estancia prolongada de ambos niños en la maternidad, y que éstos no han ejercido el derecho a la libre circulación propiamente dicho.

19

En estas circunstancias, la Cour administrative decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Deben interpretarse el artículo 20 TFUE, en su caso, en relación con los artículos 20, 21, 24, 33 y 34 de la Carta de los Derechos Fundamentales [de la Unión Europea], o alguno o algunos de ellos, interpretados independiente o conjuntamente, en el sentido de que se oponen a que un Estado miembro, por un lado, deniegue a un nacional de un Estado tercero, que asume en solitario el cuidado de sus hijos de corta edad, ciudadanos de la Unión, la residencia en el Estado miembro de residencia de éstos en donde viven con él desde su nacimiento, sin que tengan la nacionalidad de ese Estado miembro, y, por otro, deniegue a dicho nacional de un Estado tercero un permiso de residencia o un permiso de trabajo?

¿Debe considerarse que tales decisiones pueden privar a dichos menores, en su país de residencia en el que [viven] desde su nacimiento, del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos vinculados al estatuto de ciudadano de la Unión también en el caso de que su otro ascendiente en línea directa, con el que nunca han llevado una vida familiar común, resida en otro Estado de la Unión, del que es nacional?»

20

Con carácter preliminar, procede señalar que, aunque el órgano jurisdiccional remitente haya limitado sus cuestiones a la interpretación del artículo 20 TFUE, tal circunstancia no impide que el Tribunal de Justicia le facilite todos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que puedan serle útiles para enjuiciar el asunto de que conoce con independencia de que ese órgano jurisdiccional haya hecho o no referencia a ellos en el enunciado de dichas cuestiones (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de mayo de 2011, McCarthy, C-434/09, Rec. p. I-3375, apartado 24 y jurisprudencia citada).

21

Así, ha de entenderse que mediante la cuestión planteada el órgano jurisdiccional remitente pide sustancialmente que se dilucide si, en una situación como la controvertida en el litigio principal, los artículos 20 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que un Estado miembro deniegue a un nacional de un tercer país el derecho a residir en su territorio, cuando dicho nacional asume en solitario el cuidado de sus hijos de corta edad, ciudadanos de la Unión, que residen con él en ese Estado miembro desde su nacimiento, sin que tengan la nacionalidad de dicho Estado miembro ni hayan ejercido su derecho a la libre circulación.

22

A este respecto, procede recordar que los eventuales derechos conferidos a los nacionales de terceros países por las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión no son derechos propios de esos nacionales, sino derechos derivados del ejercicio de la libertad de circulación por parte de un ciudadano de la Unión. La finalidad y la justificación de esos derechos derivados –en particular de los derechos de entrada y de residencia de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión– se basan en la consideración de que no reconocerlos puede suponer un menoscabo de la libertad de circulación de dicho ciudadano, disuadiéndole de ejercer sus derechos de entrada y de residencia en el Estado miembro de acogida (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2013, Ymeraga e Ymeraga‑Tafarshiku, C‑87/12, apartado 35 y jurisprudencia citada).

23

Asimismo, procede señalar que existen situaciones en las que, aun cuando se rijan por normativas que a priori son competencia de los Estados miembros, es decir, normativas sobre el derecho de entrada y de residencia de los nacionales de terceros países fuera del ámbito de aplicación de las disposiciones de Derecho derivado que, bajo determinadas condiciones, contemplan la atribución de ese derecho, están intrínsecamente relacionadas con la libertad de circulación de un ciudadano de la Unión, que se opone a que el derecho de entrada y de residencia les sea denegado a dichos nacionales en el Estado miembro en el que reside el ciudadano, para no menoscabar esta libertad (véase la sentencia Ymeraga e Ymeraga‑Tafarshiku, antes citada, apartado 37).

24

En el caso de autos procede señalar, en primer lugar, que no puede considerarse que la Sra. Alokpa pueda beneficiarse de la Directiva 2004/38, en el sentido del artículo 3, apartado 1, de ésta.

25

En efecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la condición de miembro de la familia «a cargo» del ciudadano de la Unión titular del derecho de residencia resulta de una situación de hecho que se caracteriza por que el titular del derecho de residencia garantiza los recursos necesarios para la subsistencia del miembro de la familia, de manera que, cuando se da la situación inversa, es decir, cuando el titular del derecho de residencia está a cargo del nacional de un tercer país, este último no puede invocar la condición de ascendiente «a cargo» de dicho titular, en el sentido de la Directiva 2004/38, con el fin de disfrutar de un derecho de residencia en el Estado miembro de acogida (sentencia de 8 de noviembre de 2012, Iida, C‑40/11, apartado 55).

26

En el caso de autos, son los titulares del derecho de residencia, a saber, los dos hijos de la Sra. Alokpa, quienes se hallan en realidad a cargo de esta última, de manera que la interesada no puede invocar la condición de ascendiente a cargo de éstos en el sentido de la Directiva 2004/38.

27

No obstante, en el marco de una situación comparable a la del litigio principal, en la que un ciudadano de la Unión había nacido en el Estado miembro de acogida y no había ejercitado su derecho a la libre circulación, el Tribunal de Justicia declaró que el término «dispone» de recursos suficientes, que figura en una disposición análoga al artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38, debía interpretarse en el sentido de que basta con que los ciudadanos de la Unión tengan a su disposición tales recursos, sin que esta disposición implique la más mínima exigencia en cuanto a su procedencia, pudiendo estos últimos provenir especialmente de un ciudadano de un Estado tercero progenitor de los ciudadanos de corta edad de que se trate (véase, en este sentido, en lo que atañe a instrumentos del Derecho de la Unión anteriores a esta Directiva, la sentencia de 19 de octubre de 2004, Zhu y Chen, C-200/02, Rec. p. I-9925, apartados 28 y 30).

28

Por consiguiente, se estimó que la negativa a permitir que el progenitor, nacional de un Estado miembro o de un Estado tercero, que se ocupa del cuidado efectivo de un ciudadano de la Unión menor de edad resida con éste en el Estado miembro de acogida privaría de todo efecto útil al derecho de residencia del menor, dado que el disfrute de un derecho de residencia por un niño de corta edad implica necesariamente que el niño tenga derecho a ser acompañado por la persona que se encarga de su cuidado efectivo y, por tanto, que esta persona pueda residir con él en el Estado miembro de acogida durante su estancia en éste (véanse las sentencias antes citadas Zhu y Chen, apartado 45, e Iida, apartado 69).

29

Así pues, del mismo modo en que el artículo 21 TFUE y la Directiva 2004/38 confieren un derecho a residir en el Estado miembro de acogida al menor de corta edad nacional de otro Estado miembro que cumpla los requisitos establecidos en el artículo 7, apartado 1, letra b), de dicha Directiva, estas mismas disposiciones permiten que el progenitor que se encarga del cuidado efectivo de dicho nacional resida con él en el Estado miembro de acogida (véase, en este sentido, la sentencia Zhu y Chen, antes citada, apartados 46 y 47).

30

En el caso de autos, corresponde al órgano jurisdiccional remitente verificar si los hijos de la Sra. Alokpa cumplen los requisitos establecidos en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2004/38 y, en consecuencia, gozan del derecho a residir en el Estado miembro de acogida en virtud del artículo 21 TFUE. En particular, dicho órgano jurisdiccional debe verificar si los menores en cuestión disponen, por sí mismos o gracias a su madre, de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos, en el sentido del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38.

31

Si no concurren los requisitos establecidos en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2004/38, el artículo 21 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que se deniegue a la Sra. Alokpa el derecho a residir en el territorio luxemburgués.

32

En segundo lugar, en lo que atañe al artículo 20 TFUE, el Tribunal de Justicia ha declarado que existen situaciones muy específicas en las que, pese a no ser aplicable el Derecho secundario en materia de derecho de residencia de los nacionales de terceros países y pese a que el ciudadano de la Unión de que se trata no ha ejercido su libertad de circulación, excepcionalmente no cabe denegar un derecho de residencia a un nacional de un tercer país, miembro de la familia de dicho ciudadano, pues de hacerlo se vulneraría el efecto útil de la ciudadanía de la Unión de la que disfruta este último, si, a consecuencia de esa denegación, dicho ciudadano se viera obligado de hecho a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto, siendo privado del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por ese estatuto de ciudadano de la Unión (véanse las sentencias antes citadas Iida, apartado 71, e Ymeraga e Ymeraga‑Tafarshiku, apartado 36).

33

Así pues, si el órgano jurisdiccional remitente constata que el artículo 21 TFUE no se opone a que se deniegue a la Sra. Alokpa el derecho a residir en el territorio luxemburgués, dicho órgano jurisdiccional deberá verificar asimismo si puede concedérsele no obstante tal derecho de residencia con carácter excepcional si de no hacerlo se vulneraría el efecto útil de la ciudadanía de la Unión de la que disfrutan los hijos de la interesada, dado que, a consecuencia de esa denegación, los menores en cuestión se verían obligados de hecho a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto, siendo privados del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por ese estatuto.

34

A este respecto, tal como ha señalado el Abogado General en los puntos 55 y 56 de sus conclusiones, la Sra. Alokpa, en su condición de madre de Jarel y de Eja Moudoulou y como persona que se ocupa en solitario del cuidado efectivo de éstos desde su nacimiento, podría beneficiarse de un derecho derivado a acompañarles y a residir con ellos en el territorio francés.

35

De ello se desprende que, en principio, si las autoridades luxemburguesas denegasen a la Sra. Alokpa el derecho de residencia, sus hijos no se verían obligados por este hecho a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto. Corresponde no obstante al órgano jurisdiccional remitente verificar que así sucede en este caso habida cuenta de todas las circunstancias del litigio principal.

36

En atención a las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión planteada que, en una situación como la controvertida en el litigio principal, los artículos 20 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro deniegue a un nacional de un tercer país el derecho a residir en su territorio, cuando dicho nacional asume en solitario el cuidado de sus hijos de corta edad, ciudadanos de la Unión, que residen con él en ese Estado miembro desde su nacimiento, sin que tengan la nacionalidad de dicho Estado miembro ni hayan ejercido su Derecho a la libre circulación, siempre que los referidos ciudadanos de la Unión no cumplan los requisitos establecidos por la Directiva 2004/38 o que la referida denegación no les prive del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por el estatuto de ciudadano de la Unión, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.

37

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

En una situación como la controvertida en el litigio principal, los artículos 20 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro deniegue a un nacional de un tercer país el derecho a residir en su territorio, cuando dicho nacional asume en solitario el cuidado de sus hijos de corta edad, ciudadanos de la Unión, que residen con él en ese Estado miembro desde su nacimiento, sin que tengan la nacionalidad de dicho Estado miembro ni hayan ejercido su Derecho a la libre circulación, siempre que los referidos ciudadanos de la Unión no cumplan los requisitos establecidos por la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) no 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, o que la referida denegación no les prive del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por el estatuto de ciudadano de la Unión, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.